农村义务教育学生营养改善计划试点后的政策选择.pdf

（内部资料 请勿复制） 科研与决策 2017 年第 11 期 （总第 367 期） 中国教育科学研究院编 2017 年 12 月 15 日 领导批示： 农村义务教育学生营养改善计划试点后的政策选择 编者按：农村义务教育学生营养改善计划试点工作已经实施六年， 反思试点工作取得的成绩和存在的不足，下一步工作应从扩展受益学生 覆盖面和改进制度提高工作质量入手。首先，为了全面实现改善农村义 务教育学生营养状况的目标，在城镇化和学校布局调整的大背景下，受 益群体应覆盖到国家试点县的县城就读的学生；其次，在提高工作质量 方面，明确各级政府的职责,合理确定家庭的分担责任,依据家庭经济情 况、学校规模和偏远程度实施差异化补助。 农村义务教育学生营养改善计划试点后的 政策选择 2011 年秋季，以提高贫困地区农村学生营养水平为目标的农 村义务教育学生营养改善计划从我国集中连片特困地区的学校 开始实施，2017 年秋季扩展到全部国家扶贫开发重点县，体现了 弱势优先的社会公正原则。保障学生营养水平是现代政府的一项 常规职能，试点工作已经实施 6 年，当前需要进行反思和总结， 将为贫困农村学生供应营养餐从试点工作变为一项常规制度。 一、实施过程中存在的问题 （一）营养餐质量提升空间较大 2015 年中国疾病预防控制中心的监测结果显示，营养改善计 划试点受益学生营养状况、身体素质和发育状况得到改善，但与 全国学生生长发育相比，试点地区受益学生的身高体重仍低于全 国农村中小学生的平均水平，贫血率高于 2010-2012 年“中国居 民营养与健康状况监测”全国农村学生的平均水平。地区发展的 差距、家庭经济状况的差距短期内很难消除，因此，营养改善计 划需要继续加大补助力度。 目前，学生营养餐提高质量的空间还很大。一是，一餐 4 元 的标准在当前物价水平下相对较低。按照我国的人均收入水平， 每生每餐的供餐成本相比同等水平国家也较低（参见图 1）。二 是，村小和教学点由于学生家庭相对更为贫困而对完整餐食的需 1 求更强烈，但由于生均成本太高，提供完整午餐的力量不足。三 是，目前学校供餐普遍缺乏营养师指导，厨师往往是当地农民， 371 很难实现营养配餐或者提高餐食品质。 56 56 115.2 172.8 230.4 美 元 图 1 我国供餐成本与其他国家的比较① 数 据 来 源 ： World Food Program.2013.The State of School Feeding Worldwide 2013[R]. （二）运营能力需要加强 不论国家试点还是地方试点的投入制度主体部分已经稳定， 组织实施体系形成，食品和资金安全、信息公开、实名制、责任 追究、检查和督导等相关制度建立，积累了可持续实施的经验。 但各地在实施过程中也存在着一些问题，大部分地区成立了各种 类型的营养办，由于是试点工作，较多地方的工作人员为临时抽 调人员，队伍不稳定；营养办的专项工作经费和营养餐运营经费 ①对于本图需要四点说明：（1） 成本包括：商品购买、交通、存储、制作、人力资源等，不含社区志 愿者的投入。按照 2008 年美元汇率计算。（2）国际数据时间点为 2012 年，我国数据基于 2016 年的调研和 督导工作。（3）我国营养餐成本有 3 个等级比较普遍，4 元为地方政府和家庭没有追加投入的地区，6 元和 8 元为地方政府或者家庭增加投入的地方。（4）按照世界银行的分类，低收入国家指年收入在 1025 美元及 以下；中低收入为 1026-4035 美元；中高收入为 4036-12475 美元；高收入为 12476 美元或者更多。 2 缺少可靠投入渠道；教师较多精力投入到供餐和管理上，影响了 教育教学工作，等等。因此，将营养改善计划变为一项常规工作， 需要进一步规范机构设置、稳定队伍、稳定运营经费来源。 （三）补助面没有做到农村学生全覆盖 营养改善计划的目标是提升贫困地区农村学生的营养水平。 我国大部分地区资助的对象是按照就读学校所在位置决定的，在 县城就读的农村学生、县城家庭贫困学生均不在补助之列。随着 城镇化进程加速，越来越多的农村学校合并到县城，如果营养改 善计划不覆盖县城就读学生，受益学生将逐步减少。2012 年初， 国家试点受益学生数为 2600 万，2016 年 9 月国家试点受益学生 2101 万人。近年来，全国义务教育呈现学校数减少在校生数增长 的状态，因此可以判断国家试点受益学生数减少主要是由于学生 进城造成的。实际操作中，县城的界定也存在一定困难,常常出 现街道两侧位置属性不同的情况,一侧属于县城,一侧则划分为 农村，学生待遇因而出现差异。 （四）家庭的养育责任被弱化 农村义务教育学生营养改善计划国家专项督导报告显示，营 养改善计划实施后部分家庭减少了孩子饮食上的支出。不少人将 营养改善计划理解为解决饥饿的免费餐，地方政府和学校不敢向 家庭收费，在地方财力不足的情况下没有能力解决营养改善计划 运营资金缺口，造成运转困难和餐食质量不高，公用经费被挤占， 教师工作量过大影响教学等问题。 二、关于扩大受益群体覆盖面的建议 在各级政府努力下，营养改善计划的地方试点县不断增多， 3 全国一半的县实施了营养改善计划。国家试点县的受益学生数则 逐渐减少，全面考虑学校布局调整等因素，建议下一步工作将县 城义务教育学生也纳入营养改善计划覆盖范围。 按照国家试点县县城学生数占比， 小学约为 18.1%， 初中 27.3% 来计算，以 2016 年 6 月底营养改善计划受益小学学生数 1451.27 万人， 初中 645.55 万人为基数估算， 小学需要增加 320.72 万人， 每人每年 800 元补助， 经费增加 25.66 亿元； 初中需要增加 242.41 万人， 经费增加 19.39 亿元， 合计年度补助经费增加 45.05 亿元。 对县城学生的补助，也可以依据学籍系统筛选出农村户口进 行精准补助。按照农村户口占县城学生的比例，小学约为 25%， 初中约为 30%来计算，则小学增加 80.18 万人，年度补助经费增 加约 6.41 亿元；初中增加 72.72 万人，年度补助经费增加约 5.82 亿元，则精准补助的经费每年支出合计 12.23 亿元。 三、关于提高工作质量的建议 （一）进一步明确各级政府责任 依据 2016 年颁布的《国务院关于推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革的指导意见》的规定，营养改善计划属于基 本公共服务，应确定为中央与地方共同财政事权，中央一级政府 应承担制定全国统一标准的责任，与地方共同承担支出责任。中 央负责制定中央一级补助标准，按照现有国家试点补助经费基数 和地方试点奖补资金基数采取转移支付方式拨款到省，并依据中 央财力情况年度增长。省级政府负责研究制定差异化补助公式， 统筹安排本省补助资金和中央补助资金。省级政府要根据省以下 财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省、市、 4 县各级政府的支出责任，解决运营经费困难、营养餐质量不高等 问题。鼓励有条件的市级政府承担一定的补助责任。县级政府在 上级政府的指导和支持下，以及有关社会力量的参与下，制定本 县的营养餐运营资金投入制度。学生营养办将成为常设机构，投 入专项经费保障机构正常运转，并对队伍建设制定整体规划，保 障营养餐管理人员的数量和质量。 （二）建立家庭参与的分担机制 《联合国儿童权利公约》指出家庭对儿童负有养育责任，家 庭对儿童的养育也是家庭责任感培养的重要渠道。在已有福利条 件保障下，我国的贫困儿童面临的主要困难已经不是饥饿而是营 养改善。美、日等多数发达国家也坚持家庭和政府共同承担责任。 中国作为发展中人口大国，选择的福利制度是适度普惠型制度， 学生营养投入方面家庭不应缺位，绝大部分家庭也有能力适当投 入。营养改善计划的生均膳食年投入标准为 800 元，已经超过小 学生均公用经费标准，与初中标准持平。 从国际经验看，多数 国家采取家庭参与的学校营养餐分担机制。农村家庭对农村教育 的最大期盼是提升教育质量，地方政府应进一步做好家长工作和 社会宣传工作，科学核算成本，建立政府、学校与家庭的分担机 制，既要保障营养改善又要提升农村教育质量。 （三）实施差异化补助制度 各国选定营养餐补助人群的策略有所差异，有的按照地域覆 盖，有的按照学生家庭情况考虑，按照学生家庭情况考虑的，一 般会根据家庭经济条件的差异确定差异化资助额度。我国部分地 方试点县也探索了差异化补助策略，将结余经费补助给规模小、 5 交通不便且生均成本较高的学校。随着贫困人口建档立卡和学籍 档案工作的完成，按照家庭经济条件明确资助对象和资助力度具 有了条件。建议在下一阶段工作中，尝试以 4 元为基础，依据学 生家庭贫困程度、学校偏远程度、学校规模大小，实施阶梯性补 助，递增补助经费。 （四）统一标准管理学校供餐 我国农村学校存在大量寄宿生，学校供餐并不限于营养改善 计划一餐，其他餐食的供应由学校自主负责，管理较为松懈。不 论哪一餐食都涉及学生的权益，都属于政府各相关部门的安全责 任范畴，各类餐食的食堂盈利也都应进行控制。因此，从营养、 安全和管理的角度考虑，不论是否属于营养改善计划的范畴，学 校供餐均应实施统一的营养标准和管理标准。通过财务公示、加 强社会监督、行政监督和审计监督等方式控制学校供餐的盈利和 资金使用的规范性。 （本文为教育部教育督导局委托项目“农村义务教育学生营 养改善计划发展报告 2017”的研究成果。项目负责人：任春荣。 执笔人：任春荣、余蓉蓉。项目组其他成员：武向荣、程蓓、张 文静、吴建涛、左晓梅、燕新） 责任编辑：王新波 6 地址：北京市北三环中路 46 号 邮政编码：100088 电话: 010-62003920 传真：010-62003920 电子邮箱：kyc@nies.net.cn 7