深化依法治校学校治理现代化的意义与路径.pdf
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深化依法治校 ---推进学校治理现代化的 意义与路径 王大泉 2020年11月 一、新时期新阶段依法治教的地位与作用 依法治教落实全面依法治国基本方略是重要方面 全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组 成部分。 十九届四中全会决定提出推进国家治理体系和治理能力现代化 的主题，其中进一步阐述了全面依法治国基本方略，提出建设 中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家是坚持和 发展中国特色社会主义的内在要求。 五中全会十四五规划建议，继续强调法治国家、法治政府、法 治社会一体建设。 全面依法治国，厉行法治，对教育领域推进依法治理，以法治 思维和法治方式推进教育改革、促进和保障教育发展无疑提出 了方向性的要求。 教育部门是建设法治政府的重要方面；学校是建设法治社会的 重要主体，教育是建设社会主义法治文化的重要力量。 依法治教依法治校依法办学也是落实全国教育大会精神的重要 任务。 依法治教是主要矛盾转换提出的客观要求 新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美 好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不仅对 物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、正 义、安全、环境等方面的要求日益增长。 与之相应，教育领域的主要矛盾也在发生转化，由有学 上到上好学，由关注教育发展和条件改善到关注机会公 平、权利公平，这些教育领域矛盾的发展变化需要更多 借助法治思维和法治方式予以解决，单纯发展已经不能 解决问题，要更加重视发展的公平公正；要更加重视教 育的制度正义、民主管理、法治建设。 依法治教是新时期落实教育改革发展任务的重要保障。 教育的新目标、新要求、新态势变化对教育法治提出新要 求，需要加强教育法治建设，服务于教育改革发展的全局， 保障教育的优先发展。十九大报告、十九届四中、五中全会 决定中关于教育的内容，很多与教育法治建设直接相关。 加快学前教育、特殊教育和网络教育发展，需要有相应 的法律支撑（完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教 育保障机制）； 完善职业教育和培训体系，深化职普融通、产教融合、 校企合作，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统 筹协调发展机制。需要加快推动职业教育领域法律规范 的修改与整合； 支持和规范社会力量兴办教育，支持和规范民办 教育、合作办学。相对于“鼓励、引导”，“支 持”更强调政策的具体化、实效性和可操作； “规范”更突出措施的法治化、强制性和可执行。 建设一流大学、一流学科，需要现代大学制度的 支撑，学位等相关制度的改革。 办好继续教育，加快建设学习型社会。构建服务 全民终身学习的教育体系。需要建立完善终身学 习的法律和配套规范。 构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系。健全学 校家庭社会协同育人机制。推进家庭教育法。 二、推进教育和学校治理现代化的重要意义 十九届四中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化。国 家治理是涉及方方面面、各行各业，教育是其中重要方面。 教育治理体系和治理能力现代化，也是《教育现代化2035》确 定的教育现代化的重要内容。因此，探讨教育治理现代化，对 于实现国家目标和教育现代化目标都具有重要意义。 十九届五中全会确定十四五规划和2035年远景规划，治理现代 化是重要目标，规划建议要建立高质量教育体系，提出健全学 校家庭社会协同育人机制等要求。 全国依法治国工作会议：坚持在法治轨道上推进国家治理体系 和治理能力现代化。 学校是教育的实施主体，教育创新的主体；是教育治理的主体， 也是实施教育治理的主体，因此，探讨教育治理现代化，离不 开学校治理现代化；探讨现代化离不开学校治理法治化。 治理现代化是对实现教育现代化具有决定性影响 的因素 如何认识教育现代化，有不同的视角。有研究者认为是一个过程， 教育现代化是以现代信息社会为基础，以先进教育观念为指导， 运用先进信息技术的教育变革过程，是传统教育向现代教育转变 的过程。有的认为是一个由一系列指标体系为衡量的结果，如从 教育机会供给、教育条件保障、教育质量产出等3个维度，以入学 率等16个指标，对教育现代化进行了评价描述；也有认为是对照 先进教育的比较结论，如对北京教育现代化的目标，有研究用与 发达国家大城市在生均投入等指标上的差距为依据。 教育治理现代化则从另一个角度诠释教育现代化，即应当是教育 主体有效参与、教育资源合理配置、教育管理更为顺畅的制度体 系和治理效果。可以说，并不是百分之百的入学率，有互联网技 术、有上网的计算机、有学历合格的教师，教育体系就能够实现 现代化。即便有现代化的教学资源、硬件设施，如果教育现代化 不能适应人的现代化和社会现代，在理念、制度、体制、治理方 式等因素上不能实现现代化，则仍不是现代化的教育。 治理现代化是提升教育质量和教育公平的 核心要素 中国的教育已经走出了“短缺”时代，各种教育资源的供给和 保障程度大大提高。20年前，我们曾担心互联网带来“数字 鸿沟”，拉大城市和农村中小学在网络条件上的差距，而今天 全国中小学互联网的接入率已经达到98%以上.2019年教育事 业统计结果，全国小学接入互联网的学校比例98.43%，初中 99.07%，普通高中98.67%。中小学教师队伍学历达标率接近 100%，设施设备达标超过90%。 目前，影响教育质量和公平的因素中，硬件条件的差距已经不 是突出问题，而如何有效配置资源，实现权利公平；如何通过 组织重构和流程再造，利用互联网+教育推进教育均衡；如何 建立合作机制，激发学校、教师以及家庭的积极性，提高教育 效率等等，与制度、体制相关的治理要素，会发挥越来越大的 作用。 治理现代化是解决教育矛盾问题，深化教育 改革的重要动力。 当前，教育面临很多新的矛盾与问题，改革发展面临多重挑 战。要破解难题，首先要避免或者克服出现“城管式困境”即： 利益相关方都成为输家的政策困境，“城管”现象是这类政 策的典型案例：管人者与被管者的利益都得不到保障，双方 都不满意，避免由于制度或者政策的不适当，造成局部的治 理危机。 教育改革进入深水区，利益多元化、诉求多样化，需要以法 治思维和法治方式深化改革，推进教育公共治理体制不断健 全完善，形成共治格局。以治理现代化为目的的治理改革， 无疑会给教育改革提供新的路径，给教育发展提供新的途径。 治理现代化是提高中国教育国际竞争力的 关键环节 中国已经前所未有的进入世界舞台的中央。 对于中国教育而言，我们拥有世界上最大的最为复杂的教育 体系，有很多自身独特的优势，未来要在国际教育舞台发挥 更大的声音，提供更多的经验。 要通过治理现代化，把我们社会主义教育制度的优势充分发 挥出来，把我们拥有2.8亿在校生的庞大教育体系，构建成 为体现现代教育理念，适应信息时代要求的网络化、数字化、 个性化、终身化的教育体系，构建一个以新的理念、方法、 技术和形态组织起来的全新教育体系，建立起可以影响世界 的中国教育治理方案和经验。 三、推进教育治理现代化要解决的新问题 五中全会决定指出我国发展面临的新形势，其中之一新一轮科技革命和 产业革命深入发展。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出的，“信息化将给教育 带来革命性影响”的判断正在变为现实，以信息化为基本背景，互联网、 云计算、大数据、人工智能、区块链等为代表的新技术，已经对教育形 式、教学方式、人才培养目的等产生了重大影响，很多传统的教育问题， 产生了新的内涵和外延，需要教育体制机制的系统性创新，来回应给教 育治理带来的新挑战。 1、教育公平。教育公平是教育治理现代化的核心价值和显著标志。在新 的形势下维护教育公平，则需求综合考虑在教育需求侧与供给侧均呈现 的的新变化、新趋势。从需求侧看，人民群众对优质教育资源的期待进 一步强烈，更多的家庭有能力、有意愿给孩子选择优质的或者更适合的 教育，单纯学校硬件条件的均衡化，已经难以满足对教育公平的认知和 需要。从供给侧看，公办学校之外，民办学校、合作办学以及网络教育、 教育培训机构所提供的教育显然在传统区域、群体、校际之外，教育公 平要涉及更为复杂的情况，其内涵和实现方式需要现代化。 2、教育评价。提高教育质量是教育改革的重要出发点，教育评价 改革是教育整体改革的核心内容。而在人才评价日益多元化，知识、 技能正在被重新定义的信息化时代，如何科学衡量教育质量，落实 习近平总书记在全国教育大会中提出的要求，破除克服唯分数、唯 升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，建立科学的评价标准 和体制机制，无疑出现了很多新的影响因素。社会需求与实践的快 速变化，知识积累与创新的爆发式增长，对人才培养的质量与规格 等提出了新的更为多样化的要求，现有的学校教育制度、考试评价 制度如何应对这样的挑战，无疑是教育治理现代化的必答问题。 3、教育管理。教育管理体制改革一直是教育改革的重要内容。信 息时代，知识迭代频率大大加快，终身学习成为必然要求；同时， 学习的方式与途径极大丰富，学习中心迁移，教师角色变化，社会 主体参与教育的可能性、积极性和主动性空前提高，教育行业、教 育市场乃至教育产业的出现与快速发展，对教育行政管理的范畴与 方式等，已经提出了新的深刻挑战。如何实现由教育管理向教育治 理的转型，无疑是治理现代化的重要内容。 4、教育技术应用。从函授、广播电视开始，远程教育就作为一种 教育形式进入了教育体系，并一直处于对学校教育的补充地位。但 网络技术的出现，使线上教育具备了与线下教育竞争的能力。新冠 疫情期间，全国范围大中小学一体实施的史无前例的线上教学实践， 让我们重新认识教育技术的价值，教育技术正在深刻改变教育的管 理方式和教学模式。教育治理的体制与机制，如何回应这一变化， 又如何运用区块链、人工智能、大数据等现代技术，解决传统治理 方式与手段难于回应的问题，提高治理的效能，无疑是治理现代化 不可缺少的方面。 5、教育对外开放与合作。当下，中国正前所未有地进入世界舞台 中央，我国教育的国际地位正在发生深刻的变化，面临的全球化挑 战，也比以前更为广泛与深入，传统教育对外交流与合作的模式、 话语体系等都在面临深刻变革。在国家软实力的竞争中，教育体系 的吸引力和影响力是具有重要意义的指标。如何在百年未有之大变 局的新格局下，推进教育治理的国际化，积极和有效参与国际教育 治理，无疑是教育治理现代化的应有之义。 四、新形势新阶段推进依法治校的着力点 要深入分析教育实践中重点问题和突出矛盾的转化，积 极以法治方式，回应教育改革发展面临的风险与挑战。 教育领域出现了很多新的热点问题。相对于此前，这 些问题集中反映在权利平等、制度公正、学生安全、 群体利益等方面，是教育领域不平衡不充分发展的集 中体现。处置不当，就可能带来影响教育改革发展甚 至是社会和谐稳定的问题。 要建立风险意识，在法律制度层面予以回应，要按照 系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的要求， 提高治理效能。 要切实加快教育行政体制和学校评价体制改革，加强教 育行政执法能力建设。 四中《决定》指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国 特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。制度是治理 的根本依据和内核，治理的一切工作和活动都依照国家制度 展开。制度无疑起根本性、全局性、长远性作用。但如果没 有有效的治理能力，再好的制度和治理体系也难以发挥作用。 十四五规划建议：加快政府职能转变，深化放管服改革。 教育现代化离不开教育治理的现代化，教育治理的现代化则 离不开教育法治的健全完备。从管理到治理，需要理念、制 度、规则的变革，依据良法实现善治。 深化放管服改革，走出一放就乱、一收就死的怪圈，核心要 加快推进教育的依法行政能力建设和学校的依法治校。 教育行政管理的传统领域和特点是管事业，主要方式 的管计划、管审批、管经费，评价指标是看事业发展； 但是随着教育的发展，管理的范畴已经向管行业、管 产业、管市场转变。这些转变，对教育部门的管理方 式、组织架构等都提出挑战，迫切需要建立行政执法 和市场监管能力。 落实学校办学自主权的同时，也需要加强对自主权的 规范，需要学校内部治理进一步法治化，完善体现教 育规律和特点的学校法人治理结构。 要全面认识经济社会科技发展的前景与趋势，以教 育法治引领面向未来的教育发展与改革，促进教育 供给侧结构性改革。 信息化将给教育带来的革命性影响。影响已经发生，决 定性颠覆性的影响可能很快发生。 四中全会《决定》提出，要发挥网络教育和人工智能优 势，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合 每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会。 五中全会要求，建设高质量教育体系。发挥在线教育优 势，完善终身学习体系。 2015年5月22日，习近平总书记在致国际教育信息化大会 的贺信中指出“因应信息技术的发展，推动教育变革和 创新，构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体 系，建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型 社会。 适应信息化、人工智能时代的到来，需要构建网络化、 数字化、个性化、终身化的教育体系（高质量、服务全 民终身学习），取代目前以适应工业化人才需要形成的 教育体系，推动教育的供给侧结构性改革。 网络化是新教育体系的形态特征。即形成以网络技术连接起 来，由以学校和各种教育机构及社会组织、企业甚至个人为 节点，各种教育主体构成的相互联通的网络体系。 数字化是新的教育体系的技术特征，即以大数据、云计算、 人工智能等数字技术为依托，在教育管理、资源供给、人才 测评、教学评价、质量评估等各个环节，全面实现数字化、 真正实现科学化的教育体系。 个性化是新的教育体系的目标导向，即为每个学习者提供适 合的个性化教育，以多样化教育资源和多元化教育提供方式 为基础，促进和保障每个受教育者个性和潜能的充分发展。 终身化是新的教育体系的范畴与内容，即是覆盖从人的出生 到生命终结全过程的教育，是打通学校、社会、家庭教育， 真正实现面向人人的全纳和全覆盖的教育。 构建新的教育体系，需要法律制度的重构，教育、 学习、学校、教师、学生等教育法的基本概念和法 律制度等，需要重新诠释。 网络化需要从法律上重构学校的概念，改革学校治 理架构；数字化需要从法律上明确教育数据信息化 的管理和使用规则，建立课程认证机制；个性化需 要重构教育评价的体制机制；终身化需要构建学习 成果互认的体制等等。 总之，探索建立适应构建未来教育体系要求的新的 法律制度框架，促进教育的供给侧结构性改革。 要发挥教育的特点与优势，积极为深化依法治国实 践，推进全民守法和普及法治观念做出贡献。 教育法治的一大优势就是直接作用于人才培养， 作用于广大学生，作用于培养一代新人。因此， 推进教育法治建设还要树立在新时代为全面推进 依法治国基本方略奠定基础、提供人才保障的使 命感与责任感。 十九大报告提出要以培养担当民族复兴大任的时 代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制 度保障，也可以成为教育法治建设的目标与路径。 教育法治建设要关注学校内部法治建设，使学校 制度和文化，体现自由、平等、公正、法治的社 会主义核心价值观要求，成为法治社会建设的重 要组成部分。 教育要服务于建设社会主义法治文化。社会主义 法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部 分，要在教育法治建设中体现文化内涵，注重文 化引领，春风化雨，从教育入手，培育时代新人， 树立社会主义法治文化。 文化建设可能一时效果不能显现，但是久久为功， 一定会有深远的影响。 五、全面依法治校的要求与实现路径 依法治校的内涵： 首先是不是“以法治校”不是“以罚带管”，不是将法 律、规则作为管理中的应用之物，而是要作为管理的准 则与依据。依法治校要突出法治原则对学校治理方式与 手段的总体要求，体现法治要求对学校工作全局、管理 全程的统摄与指导。 依法治校所依之“法”，不是一般意义的国家法律法规 或者部门规章，其在理念上包含着法治精神，其在内容 上包含了包括学校章程和规章制度在内的各种“软法”， 是“规则”之治。 “治”不是“制”，主要不是制约、管制，而是“治 理”，即通过对权力的规范和权利的保障，实现学校各 种利益主体的权力的平衡，实现“善治” . 依法治校的对象落实在“校”，不是其他的主体，要体 现教育的要求、学校的特点。 推进依法治校的总体思路和外部要求 形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教， 社会依法支持和参与学校管理的格局； 1.推进各级各类学校全面加强党的领导，建立以章程为核心，更 加成熟、定型的制度体系，实现内涵式发展。通过深入推进章程 建设，完善学校决策与执行机制，促进学校内部各种规章制度的 整合、统一，建立以章程为统领，涵盖根本制度、基本制度和重 要制度的规则体系。 2.健全对学校依法办学、治理效能的评价体系。发挥学校在推进 法治社会建设方面的重要作用，推动每一所学校建立依法治校的 意识与能力，把依法治理效能作为考核学校领导的重要指标，推 动学校破“五唯”。 3.完善学校法人的制度规则体系。积极探索、总结校长职级制的 实践经验，推进校长专业化；分重点完善学校治理体系，高校强 化学术委员会制度，构建学术民主和良好学术治理体系；中小学 推进家长委员会制度建设，增强管理民主；职业学校强化行业企 业参与的理事会制度，促进产教融合 4.健全师生权益保障和救济机制。进一步健全学校安全风险 防控体系，完善依法治理“校闹”机制；完善教师、学生权 益保障，健全教师和学生申诉制度；健全未成年学生学校保 护机制，形成与有关方面无缝衔接的未成年人保护体系。 5.创新学校制度，构建形式多样、灵活开放、立体融通的学 校教育制度。探索实践以信息化重构学校的组织形式，推进 未来学校制度研究；健全民办学校分类管理的制度体系，完 善对营利性与非营利性民办学校的监管机制；构建职业学校 与普通学校教育融通发展的体制机制；建立健全学校教育与 继续教育、社会教育、家庭教育相互融通、支持，服务终身 学习的体制机制；健全学校利用区块链、大数据、人工智能 等新技术实施教育教学的规则和制度体系；组织研究制定新 型学校形态的制度规则，规范集团化办学、微小型学校、职 业高等学校、网络学校、跨境办学等新型学校形态。 实现依法治校的内在要求 实现理念之治。树立依法办事、尊重章程、法律规则 面前人人平等的理念，建立公正合法、系统完善的制 度与程序，保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规 范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法 治理念要求； 实现良法之治。以提高学校章程及制度建设质量为核 心，健全学校规章制度体系； 实现程序之治。健全程序规则，以规范和制约管理权 力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机 制为着力点，全面提高学校依法管理的能力和水平； 实现民主之治。切实落实师生主体地位，大力提高自 律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、 参与权、表达权和监督权。 谢谢！