国发院政策简报第一百一十二期：“十四五”稳定和扩大就业的挑战与思路.pdf

2021 年 7 月第 11 期总第 112 期 “十四五”稳定和扩大就业的挑战与思路赵忠曾湘泉程名望丁守海杜凤莲罗楚亮宋扬孙文凯王伟同解垩张成刚人大国发院简介中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中名列第一。人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地，坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一流大学智库” 。地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介赵忠，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院教授；曾湘泉，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院教授；程名望，同济大学经济管理学院教授；丁守海，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、应用经济学院教授；杜凤莲，内蒙古大学经济管理学院教授；罗楚亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院教授；宋扬，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授；孙文凯，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授；王伟同，东北财经大学社会与经济发展研究院教授；解垩，山东大学经济学院教授；张成刚，首都经济贸易大学副教授。欢迎媒体摘发、转载或采访。媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一）主编：刘青编辑部主任：邹静娴本期责编：邹静娴张雯婷摘要 “十四五”期间，人口结构老龄化、生产过程自动化、国际经济逆全球化以及组织形式平台化对劳动力市场产生了重要影响，带来了劳动力市场风险和挑战。“十四五”期间，劳动力市场所面临的风险包括：外部供给和内部管理所导致的制造业存在的“招工难”，数字经济重构劳动力市场，育儿竞争打破“工作—家庭”平衡，就业结构性矛盾突出、结构性失业严重等。因此需要改善劳动关系、加强人力资本培训、减税降费、消除劳动力市场歧视、改善就业质量。一、人口结构转型、老龄化导致社会需求结构变动、人力资本比较优势下降分析“十四五”期间的就业问题离不开人口老龄化的社会背景。我国老龄化进程很快，七普数据显示，65 岁及以上的人口占比是 13.50%，预计 2035 年将进入超老龄社会，或者叫深度老龄社会。目前，我国 15—64 岁的劳动年龄人口占比为 68.55%，第一次人口普查的时候是 61.50%，1990 年是 66.74%，老龄化速度很快。以 65 岁及以上人口占比作为衡量老龄化的标准，1953—2010 年，我国 65 岁及以上人口比例从 4.41%增加到了 8.87%，增加了 4.46 个百分点； 2010— 2020 年，该比例从 8.87%增加到了 13.50%，增加了 4.63 个百分点。也就是说，过去十年该比例的增长速度超过了 1953—2010 年间的速度。人口老龄化对就业带来了两方面的影响。一方面，老龄化带来消费结构变动，进而对不同行业的就业产生影响。就业是一个派生的需求，就业是为了满足生产的需要，而生产是为了满足消费者的需要。相对于青年人而言，老年人对服务类产品的需求更大，比如养老服务、医疗服务等，随着老年人口的快速增长，社会消费结构会发生变化。具体来看，家庭对制造业产品的需求会逐渐饱和，服务产品占比会上升。但是我国服务产品的供给体系还不完善，服务的供给还没跟上需求，服务供给与需求的不匹配是服务行业对就业的吸纳能力逐年减少的原因之一。与此同时，制造业对员工的需求下降，这就导致了结构性失业。另一方面，大规模人口的老龄化导致劳动年龄人口人力资本 1 优势下降，而现阶段存在对劳动者的教育和培训不足的问题，低技能劳动者甚至高技能劳动者也存在这个问题。需关注就业市场几个比较重要的问题：一是上述的结构性失业，二是灵活就业群体，三是劳动力市场中人力资本优势下降的“荷兰病”。二、外部供给和内部管理共同导致“招工难” ，需要改善管理、加强培训近些年，中国制造业面临“招工难”问题，这对“十四五”发展规划来说是一大挑战。中国制造业“招工难”的原因可以从外部供给和内部管理两个角度考虑。从外部供给看，第一，自 2012 年起中国劳动年龄人口呈下降趋势。七普数据显示，15—59 岁人口总数为 8.9 亿，相比六普数据下降了 6.8%。第二，中国现有的职业院校培训和企业需求存在严重的错配问题。第三，劳动者观念的改变使其更加注重工作自由度，对日结、周结的工作更具倾向性。从企业内部管理看，第一，制造业企业本身工资收入较低，缺乏对劳动力的吸引力。第二，制造业企业对工人的职业保障较差。第三，制造业企业对工人的人力资本投资重视不够，工人缺乏合理的上升通道，职业发展问题突出。第四，新经济的兴起抢占了一部分原本属于制造业企业的劳动力。如何解决当前中国制造业“招工难”问题，可以考虑从以下五点进行研究：（1）为增加中国制造业企业的吸引力，可对其进行一定程度的政策倾斜；（2）制造业企业自身要提升工人的话语权，包括加强工会的作用、实现劳资协商机制和改善权利结构等；（3）要提高制造业企业人力资源管理的水平和能力，通过岗位技能培训提高工人生产 2 率；（4）对智能制造技术在制造业应用的前景及后果进行深入探究；（5）应大力发展职业教育，发展面向未来的先进制造业，设计建立完善的职业发展通道和专业性体系。三、全球化与逆全球化倾向带来劳动力市场风险长期以来，经济全球化是经济繁荣、就业充分的重要支柱。经济全球化与逆全球化对中国经济具有重要影响。改革开放以来，中国经济增长的重要引擎之一是全球化，经济全球化为中国带来了就业红利。自贸区的发展及其对贸易流量的影响依赖于经济全球化的进程。疫情影响下的贸易结构正在变化，对中国的不同产业以及与不同国家的进出口影响有所差异，也影响着国际市场。尽管中国的贸易依存度只有 11%，但综合下来对于就业拉动较高。如果中国走向经济逆全球化，长期来看，会阻碍资本的自由流动，影响充分就业的实现，对中国的劳动资本配比、劳动力市场以及就业结构有着重大的影响。当前逆全球化的演进方向仍不明确。四、数字经济重构劳动力市场，平台经济有扩大收入差距的倾向数字经济在稳定就业水平、提高经济总量方面发挥着重要作用。《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020 年带动就业 8400 多万人，从 2015 年到 2020 年保持年均 9%的增长率。数字经济对就业市场具有替代和创造的双重效果。一方面，引入数字技术的产业会直接增加就业，也会通过提升生产效率进而带动就业；另一方面，新技术会降低成本和价格，数字化技术下的低成本可能会导致生产由高工资 3 地区转向低工资地区，由此带来就业机会的转移。数字化对就业产生影响的几个机制。第一，产品创新和流程创新的比较，分别对就业起到带动和抑制作用。第二，生产力诱发的劳动增强效应。第三，收入和工资诱发的劳动力增强效应，数字经济引致新收入或工资的提高会增加需求，进而带动相应的就业。数字经济的发展会降低失业率，为弱势群体提供更多的就业机会，改变性别就业形式和工作时间。整体而言，数字经济时代下机遇与挑战并存，信息化会创造更多就业，但同时也会影响到特定类型的劳动力和流程。新就业形态在城镇新增就业中发挥了重要作用，未来也将会是国家较为重视的一个类别。由于国际贸易发展、技术替代等原因，新就业形态会吸收其他产业流出的劳动力，这会进一步加速制造业产业升级和服务业生产率提升。但新就业形态的发展也面临着一些争议，主要表现在现有制度和新就业形态的不一致，如社保对灵活就业群体覆盖率低等问题。事实上，这是与制度设计有关的长期存在的问题，并不是新就业形态所致。新就业形态嵌入我们的劳动力市场是一个长期趋势，因此，制度构建也应该着眼于长远。 “十四五”需要处理好新就业形态和传统就业之间的关系；处理好劳动权益保障之间的关系；处理好新就业形态下社保设计的短期和长期关系。平台经济是数字经济中的重要组成部分，从互联网上市企业发展状况衡量平台经济发展来看，平台经济具有市场集中度较高、互联网上市企业人均薪酬明显高于社会平均水平、收入分配整体上仍偏向资本的特征。现阶段，数字经济衍生的新形态就业仍存在一系列问题， 4 “十四五”时期，数字经济的发展需要进一步处理好以下几个关系：正确认识新就业形态和传统就业之间的关系；处理好新就业形态下的劳动权益保障问题；处理好与数字经济相关政策制定的短期和长期关系。五、育儿竞争打破“工作—家庭”平衡，对女性具有更为不利的影响子女升学加剧了不同家庭之间的“育儿竞争”，影响了父母在“工作—家庭”之间的权衡取舍，最终导致父母的劳动供给行为以及家庭内部分工模式发生了显著变化。总的来说，子女升学对父亲和母亲的劳动供给均会产生影响，具体表现为父母在升学阶段的劳动参与率下降、有酬劳动时间下降和无酬劳动时间增加。具体来看，该影响在不同的性别、升学阶段、工作类型和家庭收入水平四个方面存在着显著差异。从性别视角看，子女升学对母亲的劳动参与率和无酬劳动时间的影响更加严重，这也导致了家庭性别分工更加明显。父亲和母亲会分别选择减少有酬劳动时间和降低劳动参与率来适应子女升学，而且母亲是家庭中无酬劳动的主要承担者。子女升学的影响具有“同性特征”，即儿子对父亲的影响更大、女儿对母亲的影响更大；从升学阶段看，父母在子女中考和高考阶段的劳动参与率均有显著下降，而且在中考时期更加突出，但小升初的影响并不明显，说明家长特别重视中考；从工作类型看，在党政机关、事业单位、国有企业或非正式地方工作的父母在劳动参与率方面受到了较大的负面影响。如果父母在集体、私营、外资或港澳台资企业工作，子女升学则主要影响其劳动 5 时间；从家庭收入水平看，中低收入家庭受到了更大的负面冲击。低收入家庭的女性几乎退出劳动力市场并在家中承担更多的家务职责。中等收入家庭的女性既要在劳动力市场上与男性竞争，还要承担一部分家务。高收入和高教育水平的女性往往因为丈夫可以更多地分担家务而受到的冲击最小。六、就业的结构性矛盾突出，结构性失业严重目前，主要应关注三个方面的就业问题：一是就业结构性风险和就业质量问题，一方面，逆全球化和疫情等因素提高了局部地区、局部产业的结构性就业风险，外贸产业的就业数量和就业质量受到了较为严重的影响；另一方面，新就业形态所面临的脆弱性更大，就业稳定性和就业质量有待提高。二是技术性失业问题，《中国人工智能发展报告 2020》数据显示，当前人工智能产业的规模是 1500 亿，目前的情况是高技术岗位严重空缺，而低技术工人面临失业的风险。三是服务业就业吸纳能力在下降，这是疫情冲击和人工智能发展等因素导致的。在接下来的“十四五”时期，需要从产业、地区、群体、就业形态、中小微企业发展等各个方面积极应对就业的结构性风险问题。结构性失业问题也是当前受关注的重要问题。产生结构性失业的原因包括需求端和供给端，在需求端方面，主要有三个因素：第一，产业结构变化，导致一部分劳动力无法适应，形成了结构性失业；第二，技术进步，如果不能够适应技术进步产生的新的岗位需求，会导致净失业的增加；第三，区域间的不平衡，很多劳动者倾向于从小城市流向大城市，但是大城市制造业又在往小城市迁，这样的反向流动 6 导致了就业不匹配，致使制造业企业招工难。在供给端方面，主要有四个因素：教育供给不足，职业教育和高等教育与行业需求的匹配度也不足；在职培训不足；劳动力流动存在障碍；职业保障不足，损害了劳动力的简单再生产。基于 CFPS 数据估算，2018 年中国城镇的结构性失业人数大概是 1248 万。进一步估算不同地区、不同群体和不同行业的结构性失业情况。从不同地区来看，不同地区间的差异较为明显，东北地区的结构性失业现象较为严重。从不同人群来看，农民工群体的绝对数量比较大，占总失业人口的比重在不断提高。目前， 40 岁以上的农民的工占比已经超过了一半，达到了 51%，由于农民工在传统产业中更多从事的是体力劳动，一方面，由于年龄增大，体力有所下降，学习能力、人力资本的转换能力也面临较大挑战，另一方面，体力劳动会优先被自动化取代，再过十年，50 岁以上的农民工的占比会很高，结构性失业现象可能会加剧；拥有初中学历的人群结构性失业比例最高，其次是高中；45 岁以上群体结构性失业的比重最大；女性结构性失业情况相对于男性更严重。从不同行业来看，制造业的结构性失业占比最高。七、减税降费有助于稳就业保就业，增强小微企业就业吸纳能力小微企业是国家经济发展的重要微观基础，是吸纳就业的主力军，是激励创新、带动投资和促进消费的生力军。但由于要素、资本、环保成本的不断提高，企业利润率偏低，加之以融资难、融资贵为特征的融资约束的持续存在，使得小微企业生存率普遍比较低，整体上制 7 约了小微企业的生存发展。为此，国家先后针对小微企业出台了一系列税收优惠和减免政策，如企业所得税、个人所得税和增值税等多种税收优惠等，致力于让小微企业更好地生存下去。从小微企业所得税减半征收政策的实施效果来看，所得税减半征收有效地降低了小微企业的实际税负，部分企业通过操纵应纳税所得额享受到了税收减免，并使得操纵区间内的企业平均所得税负降低了 12%，所得税负的下降带来了小微企业利润率的提高、就业人数的增加、工资薪金的上涨以及人均工资水平的上升。进一步，从福利分配结果来看，减税使得企业家获益 41%，职工获益 59%，职工从减税中获得的受益比例更高。八、需求侧四大做法应对就业问题从需求侧出发，应对就业难问题的四大思路。第一，加快劳动力要素市场化的改革进程。当前，劳动力要素市场改革进步很大，随着户籍制度的改革，劳动力市场的城乡分割已被初步打破；应当进一步完善户籍制度改革，放开户籍附带的公共服务对于流动人口的可及性。编制制度仍制约着劳动力市场资源配置效率的提升，有待进一步改革。第二，增加人力资本投资，促进教育均等化。当前的学生就是未来的劳动力，未来的高质量就业需要为当前的学生提供高水平的教育，但地区间教育不平衡的现象较为严重，这将阻碍共同富裕远景目标的实现。另外，随着新就业形态带来的技术冲击，员工欠缺时间和机会参与职业培训，这也将阻碍未来就业质量的提高。第三，进一步减少劳动力市场歧视。尽管当前户籍歧视问题正在减少，但性别歧视仍然非常严重，尤其是人口政策可能加剧性别歧视，而严重的性别歧视甚至 8 会阻碍女性的人力资本投资决策，阻碍就业稳定和经济增长。第四，保障就业质量。随着农村贫困的消除，未来应当关注多维贫困，其中有工作的贫困可能是一个重要维度，新就业形态下的工作大多缺乏保障且不稳定，这些不利于就业质量的提升。被迫灵活就业的劳动者的隐性失业问题值得关注。但是，政府也不应该无限制地保障就业质量，应当考虑保护就业的机会成本。（本文根据 2021 年 6 月 21 日中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心举办的“十四五”稳定和扩大就业的挑战与思路圆桌讨论会的专家发言综合整理而成。）供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发院其它研究报告，请访问 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