公众环境参与：类型、研究议题及展望.pdf

中国人口·资源与环境 2021 年 第 31 卷 第7 期 CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol． 31 No． 7 2021 2021， 31（ 7） ： 116 － 126．［CAO Hailin，LAI Huisu． 曹海林，赖慧苏． 公众环境参与： 类型、研究议题及展望［J］． 中国人口·资源与环境， Environmental public participation： types，research topics and prospects［J］． China population，resources and environment，2021， 31（ 7） ： 116 － 126．］ 公众环境参与 ： 类型 、研究议题及展望 曹海林 赖慧苏 （ 河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100） 摘要 公众参与是促进环境治理体系和治理能力现代化的重要环节。中国公众环境参与历经 40 多年，学界对这一话题的关注产生 了丰硕的研究成果。对已有文献的梳理，能够展现中国公众环境参与和相关研究的整体图景，为从公众的角度推动环境治理现代化 转变提供研究参考。在现有研究的基础上，阐述公众环境参与的内涵、发展和研究特征，并将其总结为反抗型、政治型和日常型参与 三个理想类型，为理解不同的参与表现提供了参考框架。文献梳理发现： 中国公众环境参与的动机普遍为利益获取、维护公民权益和 维护人类环境可持续发展，后两种取向随时间推移而逐渐凸显； 影响公众环境参与的因素主要有信任因素、人口统计因素、环境知识、 风险感知以及媒介使用等变量，其中信任因素和公众环境意识呈正相关，环境知识、风险感知以及媒介使用三者在影响公众环境行为 方面具有强关联性，但人口统计因素和信任因素对公众环境参与的影响作用，有待进一步验证； 公众环境参与面临政府主导型环境治 理模式和市场的“失灵”以及公众自身能力不足等多重困境； 可以从构建多主体、多形式的环境治理模式，为公众赋能和完善制度保 障等方面寻找优化路径。既有研究推动了实际问题的解决和相关法律、政策的完善，也为多元参与环境治理格局的形成提供了思路 和理论基础。互联网和环境实践的发展赋予学术研究新的命题，学界应更加关注公众参与环境治理的主体性研究、公众平台和线上 环境行为研究以及时空比较研究。 关键词 公众环境参与； 反抗型参与； 政治型参与； 日常型参与 中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1002 － 2104（ 2021） 07 － 0116 － 11 近年来，中国政府在国家话语体系中不断强调公众参 与环境治理的重要性，公众已然成为环境治理不可或缺的 主体之一。党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业 DOI： 10． 12062 / cpre． 20201212 行述评，提出研究展望。 1 公众环境参与的内涵及其发展 为主体、社会组织 和 公 众 共 同 参 与 的 环 境 治 理 体 系 ”和 环境保护和环境治理一直以来被认为是政府的责任， “打造共建共治共享的社会治理格局 ”，公众参与成为促 随着公民意识和环境意识的提升，公众保护环境和监督环 进环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。 经 境污染行为的权利、责任和义务凸显，更多群体开始关注 过 40 多年的发展，中国公众环境参与实践和学术研究日 环境对自身利益和整个人类命运之间的关联。 根据已有 益丰富，梳理与这一主题相关的重要文献，有利于展现中 文献的界定，公众环境参与即环境领域的公众参与，指普 国公众参与和相关研究的整体图景，把握公众在参与过程 通民众作为个人，如普通市民、消费者、环保主义者，或群 中的特点和困境，为从公众的角度推动环境治理体系和治 体的一部分，如环保组织成员等，参与环境保护和公共环 理能力的现代化转变提供研究参考。鉴于此，文章梳理了 境事务的处理 国内外关于二十世纪七十年代以来的中国公众参与环境 讼、环境决策、环境抗争和表现环境友好行为等。 公众环 保护、环境影响评价、环境治理、环境管理、环境抗争和日 境参与和政府单维的环境治理相对，强调政府不是唯一的 常环境行为等方面的文献，阐述中国公众环境参与的内 环境权力和责任主体，公众也应当成为解决环境问题和促 涵、 归纳出类型和学界关注的主要议题，并对现有文献进 进环境良性发展的主体，注重居民环境行为和环境行动。 收稿日期： 2020 － 10 － 18 ［1］ ，包括生态资源保护、环境监督、环境诉 修回日期： 2020 － 12 － 15 作者简介： 曹海林，博士，教授，博导，主要研究方向为环境与社会治理。E-mail： caohailin929@ 163． com。 通信作者： 赖慧苏，博士生，主要研究方向为环境与社会治理。E-mail： 872407774@ qq． com。 基金项目： 江苏省社会科学基金重点项目“项目进村实施中基层政府的角色重塑及其能力提升研究”（ 批准号： 20SHA003） ； 江苏高校哲学社会 科学研究重大项目“项目进村实施中基层政府与村庄社区的协同机制研究”（ 批准号： 2020SJZDA094 ） ； 中央高校基本科研业务费人文专项 “‘项目进村’中村社区的权责角色及其自主性培育研究”（ 批准号： B210207013） 。 · 116· 曹海林等： 公众环境参与： 类型、研究议题及展望 国际上，有关公众环境参与的倡导出现于二十世纪七 重于探讨公众环境参与的重要性、必要性和相关法律依据 十年代，之后逐渐获得更多关注。1972 年人类环境会议 等问题； 二十世纪九十年代至二十一世纪初，集中讨论民 通过的《人类环境行动计划 》第 7 项内容强调各国政府通 间环保组织引领下的公众参与、因环境污染引发的环境抗 过培训和信息公开等手段，给予公民影响其身边环境的平 环境正义和公众参与环境影响评价等相关内容； 近十 争、 等机会，首次凸显了公众在环境事务处理中不可或缺的地 年来，侧重于讨论生态文明建设中的公众参与，例如公众 位。1992 年审议通过的《里约环境与发展宣言 》进一步指 参与环境治理的模式、困境和途径等议题。 现有研究通过 出“环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加 “事件 － 过程 ”分析，揭示了环境非正义的状况和相关制 以处理”，即有关公民在不同层级，如国家一级和地方政府 度的不足，凸显了公众环境参与的重要性和必要性； 对环 一级，都具有相应的参与处理环境问题的权利。 这一原则 境抗争的动机和对策探讨，为实践中的环境矛盾、纠纷的 被称为“公众参与原则 ”，它为公众参与环境治理设定了 解决提供了思路，一定程度上推动了政策变迁； 对创新案 框架。在公众参与环境抗争这一话题领域，国外学者从环 例的机制研究，为创新的扩散和多主体环境治理体系的构 境正义、国家与社会关系、社会文化等角度开展了大量研 建奠定了理论基础； 对公众环境参与路径的探索，推动了 ［2］ 究 ； 就公众参与环境治理和保护而言，他们从法制和政 ［3 － 4］ 策 ［5］ 以及公众主体 的视角研究了公众参与的依据、基 ［6］ 础和影响，从成本收益 ［7］ 和参与效果 等层面进行了反思 公众环境参与的法制完善和渠道拓展。 2 公众环境参与的类型 性研究。整体上，国外关于公众环境参与的学术研究起步 关于公众环境参与类型划分的研究并不少，比较有代 早、内容丰富，涵盖了理论研究、过程研究和反思性研究， 表性的是任炳强和张金阁等人的分类。 任丙强将环境领 形成了较成熟的研究体系。 域的公众参与分为个人体制内参与、个人抗议型参与、群 在国内，有关公众环境参与的规定和研究从二十世纪 ［11］ 体抗议型参与和社会团体参与 ； 张金阁和彭勃［12］ 则将 七十年代后不断丰富。1973 年审议通过的《关于保护和 其划分为决策型、抗争型、程序型和协作型参与。 以上两 改善环境的若干规定（ 试行草案 ） 》，第一次指出依靠群众 种类型划分，虽然能概括已有的大部分公众环境参与表 保护环境的内容。 但直到 1991 年，环境领域的公众参与 但并未将个体响应国家、政府政策和理念的日常环境 现， 这一概念才被正式提出，两年之后才明确出现在文件当 友好行为纳入分析框架。随着社会变迁，公众参与形式愈 ［8］ 。1996 年发布的《国务院关于环境保护若干问题的 加多样，个体不再只是通过体制外抗争和体制内协商等传 决定》规定： “建立公众参与机制，发挥社会团体的作用， 统方式参与环境治理和保护，更多具有公益性质的日常环 鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保 境友好行为涌现，基于此的学术研究也日渐增多。 文章在 护法律法规的行为 ”，进一步强调公众参与环境保护的意 上述学者的研究基础上，在考虑冲突性和治理嵌入性时， 义。随后，一方面，国内陆续出台包括《公民生态环境行为 融合公益性维度，依据公众参与的不同表现、特点和目标， 规范（ 试行） 》在内的一系列法律法规，促使政府官员和公 将公众环境参与的相关研究和实践事实，总结划分为反抗 中 ［9］ ；另 型参与、政治型参与和日常型参与三大理想类型，并细分 一方面，各地政府正在逐渐改变原来被动、临时回应公众 为反应型参与、预防型参与等六个子类型 （ 表 1） ，为进一 环境诉求的状态，开始创新环境治理方式，主动吸纳公众 步理解公众不同的环境参与提供一个参考框架。 加入环境决策和治理当中。整体上，中国的公众环境参与 2． 1 众有规可依，促进了“基于规则 ”的环境行动的出现 实践经历了“萌芽阶段”“概念性阶段”“实质性阶段 ”和 ［10］ 反抗型参与 反抗型参与指公众对与之有利害关联的政府环境决 “科学性阶段” ，变迁过程中呈现出以下特征： 在主体构 策和行为不满，或者因生产、生活世界中已感知、体验到的 成上，从以城市的知识分子和环保主义者等极少数人参与 环境不公，而发起的抗争行为。 反抗型参与通常采取诉 演变为更多城乡普通居民参与； 在动员机制上，从政府动 讼、集体“散步 ”、堵路甚至打、砸等较为激烈的抗争方式 员开始迈向群众自发参与； 在主题上，从以环境教育和宣 来表达诉求，具有冲突性； 另外，反抗者大多以维护自身人 传为主逐渐演变为环境监督、环境诉讼和环境决策等多元 身和财产安全，获取切身利益为行动目的，具有私益性。 主题参与； 在形式上，从单纯的线下参与迈向了线下线上 根据已有实践，反抗型参与可进一步划分为反应型参与和 结合参与； 在效果上，呈现出从形式参与到实质参与。 目 预防型参与两个子类型。 反应型参与是公众遭遇到环境 前，环境科学、环境法学和环境社会学等多个学科围绕公 污染及其带来的负面影响后采取的抗争行为，属于事后回 众环境参与进行了多维度研究，内容广泛、方法多样、成果 应行为，抗争者以获得赔偿，惩罚和关闭污染企业为目标。 丰富，呈现以下阶段性研究特征： 二十世纪八九十年代侧 典型案例有 ： 大连“7·16”海洋溢油事件和湖南浏阳镉污 · 117· 中国人口·资源与环境 2021 年 第7 期 染事件。预防型参与则是公众在遭遇环境污染和利益损 众参与听证会、审议会和座谈会等都属于制度规定型参 害之前，采取阻止承载环境风险的设备和项目“落地 ”的 与。地方创新型参与指地方政府为了增强官民沟通、提高 抗争行为，主要指邻避效应 （ Not In My Backyard） ，即垃圾 行政效率和能力而主动吸纳公众参与的环境创新治理方 焚烧厂、精神病院、火葬场和化工项目等邻避设施在选址 式，公众旨在表达建议和维护公共利益。开创市民环保检 和建设过程中导致的冲突效应，属于事前预防性行为，反 查团与公众陪审员和环境执法的“嘉兴模式 ”、常州市的 抗者以改变政府和相关企业决策，“逼 ”停邻避项目，中断 “社区磋商小组”模式和江苏的“社区环境圆桌会议 ”模式 设施落地建设为目标。 典型案例有厦门 PX 事件和杭州 是地方创新型参与的典型案例。 以往研究指出了中国环 “5·12”垃圾焚烧发电厂事件。学界对反抗型公众环境参 境保护工作参与的制度绩效和缺陷 与的研究颇多，在 实 践 的 基 础 上 归 纳 总 结 了“韧 武 器 抗 协商民 主 ［13］ ［14］ ［15］ 争” 、“造势”与“控势” 和“依情理抗争” 等抗争策 ［16］ “信法不信访” 略， 和“价值、理性与权力 ”交互作用等 ［17］ ［19］ ［18］ ［25］ ，从环境正义［24］ 和 视 角 论 述 了 公 众 参 与 问 题，从“参 与 式 治 ［26］ ［27］ 理” 和“赋权 ” 视角阐述了地方环境管理与治理创 新，也对典型案例进行了机制研究。这些文献溯源中国公 、“差序格局 ” 和“混合型 众环境参与的法律依据，诊断相关环境制度的缺陷，揭示 抗争” 等行动和心理解释框架，以及促进政策妥协和变 多样化多主体共治模式的运行逻辑，一定程度上推动了地 行动逻辑 ，“差序礼义 ” ［23］ ［20］ ［21 － 22］ 迁等政策效应 。 关于这一类型的话题讨论，揭示了 方环境管理与治理创新机制的扩散，为中国的公众嵌入政 公众环境抗争的内外机理，促进了环境矛盾的解决、政策 府环境管理与治理奠定了理论基础。 变迁以及环境正义。 2． 3 2． 2 政治型参与 日常型参与 日常型参与指个体在工作之余，利用空闲时间自发参 政治型参与指公众嵌入政府环境治理，即公众作为主 与环保公益活动，或在日常生活中采取环境友好行为。 这 体之一参与公共环境事务治理，与政府协同共治。 这一类 类行动没有明确利益指向，参与者以保护环境为初衷，获 型的公众参与虽与政府构成共治局面，但仍是自上而下的 得成就感和幸福感为潜在心理目标，具有明显的自愿性和 性质，政府主导策划、决策和执行等多数事务。 公众参与 公益性。日常型参与可细分为社会组织参与和个体独立 政府治理，发出自己的声音，既能体现民主特质，亦能维护 参与两种子类型。社会组织参与指个人加入环保组织，成 私人和公共利益，因此，该类型具有民主性、公益性和私益 为环保志愿者，以组织的名义开展环境公益活动。 街道社 性交融的特点。根据已有实践经验，政治型参与还可进一 区环保志愿者服务组织、各大学、地市的环保志愿者组织 步划分为制度规定型参与和地方创新型参与。 制度规定 属于该类型。个体独立参与指具有一定环境关心和环保 型参与是依据相关法律规定，公民具有知悉权、建言权、意 意识的个人，在私人生活中采取的环保行为，它与个体生 见得到充分考虑权、救济权和请求权等，各地政府为满足 活高度融合。绿色消费、绿色出行和垃圾分类等都属于个 法制要求，将公众纳入环境决策和相关政策执行的程序中 人独立参与。对此，学界聚焦于个体绿色出行 来。公众参与的目的则是表达意见和促进程序正义。 公 表1 类型 反抗型参与 ［29］ 品 消费 ，阐述 公众环境参与的基本类型 目标 典型案例 冲突性 反应型参与 获得赔偿，惩罚和关闭污染企业 大连“7·16”海洋溢油事件、湖南浏阳镉污染事件 私益性 预防型参与 “逼”停邻避设施落地 厦门 PX 事件、杭州“5·12”垃圾焚烧发电厂事件 民主性 政府： 满足法律和制度要求 公众： 表达意见和促进程序正义 政府： 增强官民沟通、 公与私交融 提升行政效率和行政能力 公众： 表达建议和维护公共利益 自愿性 公益性 注： 该表格由笔者总结自制。 · 118· 和志愿者的绿色生活与志愿服务分析 子类型 地方创新型参与 日常型参与 、绿色产 ［30］ 特点 制度规定型参与 政治型参与 ［28］ “嘉兴模式”“社区磋商小组”模式、 “社区环境圆桌会议” 参与街道社区环保志愿者服务组织、 社会组织参与 保护环境，获得成就感和幸福感 个体独立参与 参与听证会、审议会、座谈会 各大学、各地市的环保志愿者组织 绿色消费、绿色出行、垃圾分类 曹海林等： 公众环境参与： 类型、研究议题及展望 了公众采取环保行为的影响因素和机制，有助于理解公众 路等较为极端的方式维护权利，表达停止建设邻避设施和 日常环境偏好和特征，推动环境教育、宣传方式与内容的 获得相应赔偿等诉求。随着政治体制改革的深化，中国公 有效转变。 民社会渐趋成熟，公民的政治权利和机会增多，越来越多 整体上，从不同时期的研究和实践的侧重点来看 ，中 人热衷于公共事务。 在公共环境领域，夏光指出，出于无 国公众环境参与大致沿着反抗型参与—政治型参与—日 私和对公益的责任感，关注环境事务并愿意助力国家公共 常型参与的趋势螺旋推进。 早期的粗放式工业发展模式 决策的人虽然力量不大，但拥有广泛的社会基础 导致环境污染和环境不公平，引起公众抗争，环境抗争引 见， 这部分参与公共环境决策或响应政府环境治理创新的 发人们对环境问题的反思，学者和相关领导人从反思中推 民众，目的在于维护公共利益。科技发展和社会变迁使得 动环境治理体制改革，促进了法制的发展和环境治理理念 绿色生活理念变得流行，越来越多的社会个体进行绿色消 的转变，而这个过程又提升了公众环境意识和实践，推动 费、绿色出行和垃圾分类。公众在经历了长时期的环境教 了个体在日常生活中的广泛参与。需要说明的是，中国公 育和宣传后，忧患意识和环保意识得到进一步提升，构建 众环境参与的过程和演变是复杂的，这几个类型不是绝对 人与自然和谐相处的格局和维护代际环境公平成了很多 的前后关系，也不是新的参与形式出现后旧的形式就消 公众参与的深层次目的。 ［37］ 。可 而是各有侧重、互有交织。例如，公众加入环保组织进 失， 综而观之，公众环境参与的动机有三个取向： 利益获 行环境保护的实践在二十世纪九十年代就出现了，而现在 取取向、维护公民权益取向和维护人类环境可持续发展取 也仍然存在环境抗争问题，且地方政府的多元主体环境治 向，三种取向随时间推移不断演化。早期公众为了保护野 理创新依然持续不断。 生动物和生态环境，主动参与环保公益活动； 遭遇切身环 3 境利益损害后，为维护环境正义、获得“应得 ”利益进行了 多元视角下的公众环境参与研究 被动式反应性参与； 此后逐渐表现政治上的公益取向，政 自二十世纪九十年代以来，有关中国公众环境参与的 治型参与日益增多，更多人试图维护公共环境利益； 近年 研究逐渐繁盛，学者从不同学科和角度研究这一话题。 其 来， 人类命运与环境的关联愈加可视化，促使很多具有忧 公众为何参与、其行为受到什么影响、遇到哪些困难、 中， 患意识的公众加入日常环保中来，旨在从小事做起改变周 该如何解决等基本问题是学界关注的焦点，受到广泛讨 围的环境状态，最终促进人类的可持续发展。 这样的演化 论。可见，从这四方面来梳理公众环境参与的文献，能够 轨迹表明，中国公众环境参与动机受到不同时间背景的影 展现学界的核心关注，体现这一主题的研究进展和研究价 响，公益性和可持续发展思维逐渐凸显。 值。鉴于此，文章从动机、影响因素、问题和优化路径四个 现有文献部分解释了公众“为何参与 ”的问题，有利 视角，对这一主题进行系统分析，以期勾勒出中国公众环 于预防环境抗争的发生以及有针对性的动员公众环境参 境参与的研究概貌。 与， 但缺乏对动机进行深入的理论探索，没有形成系统化 动机视角下的公众环境参与研究 和理论化的研究。 另外，随着“互联网 + 环保 ”的发展，附 动机是理解公众环境参与的第一部分，基于这一视角 着在环保活动上的事物日益繁杂，公众参与的动机也逐渐 的研究归纳，可展现社会变迁背景下公众诉求与价值观的 复杂化。例如，有些人参与“蚂蚁森林 ”种树的主要目的 动态变化过程。在早期，参与者受到非政府组织的影响， 并不在于保护生态环境，而是提高自己在支付宝的“芝麻 投身于保护云南金丝猴、藏羚羊和拯救怒江等公益活动， 信用”，进而获得诸如平台贷款等方面的更多权限。 现有 他们的目的主要在于保护濒临灭绝的野生动物以及阻止 文献还只是对公众环境参与的一般动机做了讨论，缺乏对 人类行为对生态环境的破坏。 随着“经济 － 环境 ”这对要 互联网时 代 和 智 能 社 会 中 的 线 上 环 境 参 与 复 杂 动 机 的 素关系进一步恶化，社会各主体之间的环境矛盾日益凸 探索。 显，很多人被卷入到环境抗争之中。 在环境抗争事件中， 3． 2 3． 1 ［31 － 32］ 事前不被重视的环境参与权 ［33 － 34］ 影响因素是理解公众环境参与程度的重要一环，基于 、事后获得的与损失不 ［35］ 影响因素视角下的公众环境参与研究 通常是诱 这一视角的研究归纳，能够展示不同人群在环境参与方面 发环境抗争的重要原因，公众在遭受以上不平等对待的情 的差异化表现，发现影响人们参与意愿和作用效果的关联 况下，利用抗争的形式以表达维护环境正义和权利，获得 性因素。对于这一方面，学界重点从以下几个变量进行测 对等的利益补偿 和不公平的风险分配 ［36］ 。 例如， 量和讨论。首先，人口统计因素。 就性别而言，有研究表 杭州“5·12”垃圾焚烧发电厂事件中，当地居民由于项目 明男性比女性的环境意识更强，在环境事务上表现更积 决策权和知情权等合法权利被漠视，而采取游行、示威、堵 极 与损失相对等的、“应得 ”的利益补偿的诉求 ［38 － 39］ 。但有人意见相左，认为城市女性居民的环境行 · 119· ［40］ 为多于男性 。 也有学者指出，男女环境关心具有情境 中国人口·资源与环境 2021 年 第7 期 ［59］ 。 彭远 却能弱化风险感知对公域环境行为的正向作用 性， 女性更愿意参与社区组织的环境管理活动，而男性则 春的实证研究表明，在城市中，环境知识与风险感知同居 更倾向于响应政府的环境政策以及参与非政府组织开展 民采取环境行为呈正相关，但风险感知对居民环境行为的 的环境活动 ［41］ ，又或者女性更积极地参与私域环境行为， ［42 － 43］ 但在公共领域则没有性别差别 。 显然，学界就性别 影响具有异质性，即日常环境风险认知能促进私域环境行 为，但科技环境风险认知对其的影响却不显著 ［60］ 。 以上 对公众环境参与的影响还未达成共识，这跟不同研究者运 两者都指明了环境知识和风险感知对人们的环境行为有 用不同数据来源、样本量以及研究方法有关。 就年龄而 影响，但在变量的异质性影响和空间差异方面观点不一， ［44 － 45］ 言，很多人认为年龄对公众环境意识有显著影响 ［46］ 年人整体上要比老年人更关心环境 ，青 这或许同样跟他们的数据来源、样本量和研究方法的不同 。 但王凤却指出， 有关。媒介使用是居民亲环境行为的强化机制，它遵循 ［47］ 年龄对公众环境意识和行为没有显著影响 。 这样意见 “媒介使用→环境知识 → 亲环境行为 ”和“媒介使用 → 环 ［61］ ，强化环境知 不一的结果也并不意外。通常来说，青年人在环境知识的 境风险感知 → 亲环境行为 ”等作用路径 获取上更有优势，但老年人较能践行节约用水、循环利用 识、风险感知与亲环境行为之间的连接。 可见，这三者具 等传统环保理念，如果必须区分“谁更环保 ”，则应剔除干 有强关联性，在探讨某个因素对公众环境参与的影响时， 扰因素或进行情境化分析。就教育程度而言，多数研究者 无法剥离对另外两个因素的讨论，三者应融合起来，讨论 发现教育水平较高的公众更容易参与环境治理和采取环 综合效应。 ［48 － 49］ 。例如，一项对低碳产品支付意愿的研究表 公众环境参与的影响因素纷繁复杂，除此以外，还有 明， 文化程度越高的公众环境意识越强，更有意愿为低碳 社会背景、社会资本、社会文化、规范约束和政治机会等。 保行为 产品进行支付 ［50］ 。总的来说，学界对人口统计因素是否 整体而言，这一视角下的文献以定量研究为主，通过对不 同数据的分析，揭示多重因素对公众参与环境治理和保护 对公众环境参与的影响，还存在分歧和不确定。 其次，信任因素。 一般来说，信任因素对公众的环境 的相关关系和作用效果，有助于人们理解纷繁复杂的个体 参与意愿有积极的提升作用。有研究表明，多重信任因素 环境参与行为和现象，以及不同机构和主体在不同领域开 ［51 － 52］ ，其 展有针对性的环境教育和环境动员活动。 由于经济、政治 中， 政府信任能够有效地调节公众风险感知与其参与邻避 和文化等社会背景迥异，各区域的公众环境参与的影响因 对农民的环境治理参与意愿有显著的正向影响 ［53］ 。 值得一提的是，信任因素发挥 素也有差异。在城市，环保理念主要是现代文明的产物， 的作用可能会随着行动主体拥有某些事物的变化而变化。 而对于农村来说，有些环保理念却是特定文化的传承，其 例如，何可等人的研究发现，人际信任对农民参与农业废 中甚至蕴含着宗教意涵。 因此，对于同一种环境行为，城 弃物资源化利用的影响，随着他们文化程度、收入水平的 乡居民遵循的显性或隐性的规范有所差异。 现有文献鲜 冲突意愿之间的关系 ［54］ 改善而逐渐不显著 。信任因素对公众环境参与意愿的 少着眼于城乡和区域间公众环境参与的比较研究，难以发 正向作用已经显而易见，但它能否对公众真正的采取环境 现其在区域上的普遍与特殊影响因素。 行为发挥作用，则仁者见仁，智者见智。 一种观点是，公众 3． 3 面对风险时的反应受到他们对政府、市场信任程度的显著 ［55］ ［56］ 问题视角是学术研究的主要视角之一，基于此视角的 ， 研究归纳，可以直接揭露公众环境参与的困境与不足，为 。 另一种观 政策和行为变迁提供方向。一直以来，公众环境参与并非 点是，信任对公众环境参与意愿有正向作用，但对参与行 一帆风顺，而是充满了多重困境。 中国长期处于“政府管 为不发挥显著影响，要想将信任合作转化为公众的环境治 制型”环境治理模式，呈现出治理主体单一、政府主导的特 理行为，则需要正式规范的调节，亦即信任作用有效发挥 点，政府以行政强制手段、运动式、应急式治理和条块分割 影响 ，较高的信任水平可以增加公众实际环保行动 问题视角下的公众环境参与研究 ［57］ 越能使公众自愿遵守政府环境政策和指示 ［58］ 需基于一定的规范约束 。 可见，信任因素是否能直接 影响公众环境行为，还需要更多的实践和学术验证。 ［62］ 式管理等方式进行环境治理 。 在这种治理模式下，公 众和政府之间交往不顺畅，权力单项运行缺少回应，呈现 再次，环境知识、风险感知、媒介使用等因素。 环境知 断裂的状态———“有 组 织 的 不 负 责 任 ”的 卸 责 机 制 和 以 识与风险感知通过改变人们的环境认知来影响其环境行 “包”“捂”为内容的迟滞性回应机制，共同形成了公众环 为，两者之间也有着特定联系。 龚文娟与杜兆雨指出，环 境参与的阻断机制，冷却了公众环境参与的热情 境风险感知水平与人们在公共领域、私人领域表现环境行 府囿于场域压力而开展的公众环境参与活动，常常是一种 为正相关，丰富的环境知识能强化风险感知与私域环境行 形式主义 为的正向关联； 但环境知识对公域环境行为影响不显著， 与的兴趣。 长期的沟通不畅和公众 缺 位 · 120· ［63］ ［64］ 。政 ，且缺乏有效的激励机制［65］ ，难以激发公众参 ［66］ 逐渐塑造了 曹海林等： 公众环境参与： 类型、研究议题及展望 “政府负责，公众旁观 ”的环境治理局面。 另外，环境抗争 ［76］ 和“公众主体、政府主导”模式 是实现有效环境治理的 过程中地方政府的刻意忽视、警力压制、严防死守民众上 必由之路。那么，该如何构建这种多主体、多元共治的环 访等现象，皆构成了公众环境参与的困境。 境治理模 式 呢？ 从 政 府 与 公 众 的 角 度 来 说，要 建 立“赋 在环境治理领域，市场也表现了一定程度的“失灵 ”。 权—认同—合作”机制，政府承认并赋予公众参与环境治 虽然市场是理性主体，秉承“谁污染，谁治理，谁买单 ”的 理的权利，激发公众的主体意识，构建公众与政府共同治 原则，但由于目前环境产权缺乏明晰界定和环境违法代价 理的伙伴关系 远远低于治理成本，污染企业往往“知法犯法 ”或规避环 极参与环境治理，并通过绿色技术创新、提升生产管理水 ［65］ 境责任，导致环境治理市场“失灵” 。 一方面，企业不愿 公开环境 信 息，部 分 企 业 甚 至 有 意 谎 报 污 染 信 息 ［63］ ［77］ 。 从组织和机构的角度来说，企业应积 平、依法进行生产等方式，促进公众参与； 民间组织和环保 。 机构应发展独立化和专业化能力，做好与政府、公众和媒 《中国上市公司环境责任信息披露评价报告 （ 2018 ） 》显 体的沟通，拓宽视野； 大众媒体则要科学控制自媒体的舆 2018 年总计 3 567 家中国沪深股市上市公司中，未发 示， 情走势，为公众代言 布环境信息披露相关报告的企业数量共 2 639 家，其中披 心合作的环境公共产品供给机制”，引入市场产权机制，借 露率较低的是“污染排放披露情况”“绿色金融相关信息 ” 由合理的价格机制以保护稀缺的环境资源 ［67］ ［78］ 。 从市场的角度而言，建立“多中 ［26］ 。 例如，让 。可见，中国企业的环境信 渡部分河道使用权，使其私有化和产权化，促使河道使用 息披露还处于低水平。 企业环境信息的不透明阻碍了利 者与河流环境产生利益关联。另外，为了应对政府和市场 益相关者对维权信息的获取，也不利于普通公众的环境监 “失灵”，环境治理可以引入社区参与机制，借助社区力量 督。另一方面，社会环保组织的效用难以发挥。 整体来 （ 社区规范与文化等 ） 克服环境破坏的负外部性，实现环 “环保公益活动”三项指标 ［68］ 说，中国公益性环保组织的参与程度不高、效果欠佳 ， ［79］ 境的有效治理 且由于双重审批制度，草根 NGO 很难取得合法身份，从而 ［69］ 难以有效地担负起促进公民环境参与的作用 。 针对公众参与能力不足、积极性低的问题，学界提出 了赋能和改善参与条件的解决方案。 开展环境教育和培 。 公民自身也存在多方面的困境。 由于制度刚性和政 训， 是为公众赋能的基础。2016 年原环保部印发的《全国 府主导，公众以参与意见调查、电话邮件等低层次活动为 环境宣传教育工作纲要 （ 2016—2020 年 ） 》强调： 加强生态 ［70 － 71］ 主，常常表现为形式参与和末端参与 。 即使深度参 文化建设、努力满足公众对生态环境保护的文化需求； 加 与诸如环境抗争等活动，很多人也囿于环境知识的不足和 强环保宣传、形成绿色发展风尚； 推进学校环境教育，培养 信息获取能力弱等情况，无法通过合适的方式维护自身权 青年的生态意识。 另外，也可在社区内建立培训中心，为 益。此外，公众在环境行政决策中组织化程度低，难以将 社区和相关工作人员提供服务，向公众提供培训 ［72］ ［80］ 。除 ，削弱了参与的有效性。 整体来 了直接进行教育赋能外，还可通过成本补贴和便民服务来 说，中国公众参与过程模糊且低效，主体责任强调不足，很 改善他们参与的条件以提高其参与积极性。 参与成本和 他们的意见集中表达 ［73］ 多人没有认识到自己在其中的基础性地位 ，存在“应 ［81］ 收益是影响公众参与的重要因素 ［82］ ，公众在处理环境事 然”与“实然 ”之间的落差。 现有文献系统揭示了中国公 务时，需要耗费时间和金钱成本 众环境参与的不足和困境，有利于相关部门“对症下药 ”， 关系不强，抑或所有成本都由公众承担，则会极大地降低 采取有针对性的“治疗 ”措施以促进公众环境参与。 但却 公众参与的积极性 缺乏对公众自身在参与环境治理、保护和诉求表达过程中 诉讼环节，需要支付的费用包含受理费、鉴定费、专家咨询 的内部矛盾研究，也忽略了时空差异分析，难以展现不同 费、律师费等，这些费用往往让公众望而却步 区域和不同时间段公众环境参与困境的特殊性。 要设立相关的组织和基金，对公众参与环境治理决策成本 优化路径视角下的公众环境参与研究 核算与补偿定价测算，并定期对环境治理的成本布局进行 路径探讨是解决问题的关键，基于优化路径视角的研 报告 3． 4 ［83］ ，如果成本过高而利害 。 以环境诉讼为例，目前进入环境 ［84］ ［85］ 。 因此， ，给予公众适当的举报奖励和损失补偿［65］ ，从而提 究归纳，可指明公众环境参与实践的改善方向。 困境明晰 高公众环境参与的积极性。此外，科技的发展为公众参与 后，公众参与的需求结构逐渐显露———环境治理模式、参 环境治理创造了更多可能性。 政府和企业可利用技术手 与者能力建设和法律制度建设等亟须改进。 对此，学界做 段， 将专业化强的数据信息进行科学转化，以更生动的图 了很多探索。普遍认为，构建多主体、多形式的环境治理 片或动画等形式向外展； 可以建立电子政务系统，通过多 模式是当前的首要任务。合作是实现生态环境保护由“管 种社交网络 工 具，结 合 专 门 的 环 境 公 众 参 与 平 台、移 动 ［74］ 理”向“治理”演化的关键 ，改变原先国家对社会公共利 APP 等，及时推送最新消息，让公众通过多种途径及时了 ［75］ 解信息，鼓励公众随时随地发布对环境的看法，为他们创 益负责的“单轨制”，建立“环境利益‘双轨 ’保护制度 ” · 121· 中国人口·资源与环境 2021 年 ［85 － 86］ 造更便利的参与条件 第7 期 推动了诸如环境抗争等实际问题的解决，以及相关法律和 。 另外，制度是行为的依据和保障，要想促进公众的实 政策的完善，为中国的环境治理体系和治理能力现代化提 质参与，就必须一方面保证居民的知情权，实现环境正义， 供了思路和理论基础。 虽然现有研究内容丰富，角度多 ［87］ ，政府和企业要以通 样，但仍存在以下几点不足。 第一，对公众自身如何更有 俗易懂、生动直观的方式公开环境信息，增强与公众的信 效参与环境治理的研究不足。 环境治理不仅要求公众简 息沟通，建立环境协商结果的反馈机制以充分保障公众的 单的参与，还要求他们真正作为主体有效地参与，现有研 要设立规范的环境信息公开制度 ［84］ 。另一方面，还要开展公众参与环评信息调查 究揭示了普遍动机，阐明了公众“为何参与 ”的问题，也提 工作以及建立座谈会、论证会、听证会的畅通机制，保障其 出优化路径，但并没有深入探讨如何让他们意识到并以 知情权 ［88］ 。此外，还需采取灵活的激励机制。 王凤的研 “主人”姿态主动参与到环境治理领域中。 第二，对移动 究发现，公众环境意识提高，但环境行为水平并未获得长 互联时代的公众环境参与新平台、新形式、新问题的深入 足提升的原因之一在于制度因素未能很好地激励群体行 研究不足。学界虽然注意到互联网、社交媒体和移动手机 监督权 ［43］ 为 ，因此，在具体实践中政府要给予信息租金激励 ，鼓 ［89］ 励企业主动披露真实的环境治理状况 ，或者给予参与 环境监督的公民以政策引导。 等为公众环境参与带来的便捷性，部分人也探讨了这些新 元素的工具特征和运行机制对公众环境参与的作用，但他 们大多停留在对工具客体 （ 物 ） 的研究，忽略了从主体需 公众环境参与的优化路径繁复多元，除了以上建议 求、 动机和人际互动等角度 （ 人 ） 研究公众环境参与的新 外， 学界还提出了加强立法，为公众参与提供更多制度保 现象和新问题，以及在此基础上延伸出来的公众参与的逻 障，提早公众参与时间，促进全过程、深度和有效地参与 辑和机理。第三，缺乏时间和空间维度的比较研究。 目前 ［90］ 等建议 。但现有文献的政府和企业视角远远多于公众 虽有国内外的比较研究，但鲜少比较国内不同时间段和不 视角，少有人从公众的角度思考其在面临多元环境治理体 同区域的公众环境参与，这不利于发现中国公众环境参与 系现代化的大趋势时，应当如何发挥主体作用，形成内生 的特殊性和普遍性。 式的参与通道和自发秩序，以及在大数据时代和智能社会 4． 2 中公众该如何更好地运用网络工具参与环境保护的问题。 研究展望 科技的发展促使传统的公众环境参与模式与机制逐 渐向新的以互联网及其衍生物为中心的机制和逻辑过渡， 4 结论与展望 4． 1 结论 题。对此，学界必须因时制宜，做出新的转向。 针对现有 文章通过对相关的文献进行梳理，阐明了公众环境参 研究不足 和 时 代 发 展 的 需 求，文 章 提 出 以 下 三 点 研 究 与的内涵，发展和研究特征，在已有研究的基础上，将公众 这一变化改变了相关的社会关系，赋予了学术研究新的命 展望。 环境参与总结划分为反抗型参与、政治型参与和日常型参 第一，加强公众参与环境治理的主体性研究。 中国公 与三种类型，聚焦动机、影响因素、问题和优化路径四个视 众环境参与虽有所发展，但依然呈现主体性不强的特征， 角对这一主题进行了系统分析，展现了公众环境参与及其 如何明确公众在环境治理过程中的基础性地位和发挥主 学术研究的概貌。文献梳理发现： 中国公众环境参与的动 体作用是未来学术研究的重要议题。现代中国社会，由于 机普遍为利益获取、维护公民权益和维护人类环境可持续 政府长期的集权管理，公众形成了对政府的高度依赖，习 发展，后两种取向随时间推移逐渐凸显； 公众环境参与的 惯于接受指令和将公共事务的处理责任归结于政府，不愿 影响因素包括信任因素、人口统计因素、环境知识、风险感 意、也缺乏能力进行参与 知以及媒介使用等变量，其中，信任因素和公众环境意识 确认公众环保责任和主体性地位，构建生态公民身份，实 呈正相关，环境知识、风险感知以及媒介使用三者在影响 现环境权利与义务、公域与私域的统一 公众环境行为方面具有强关联性，人口统计因素和信任因 参与环境治理成为“自己的事 ”，是公众广泛而深入参与 素对公众环境参与的影响作用，有待进一步验证； 公众环 的关键所在。对此，可开展以下研究。 一是反思性研究。 境参与面临多重困境，主要包括政府主导型环境治理模式 环境治理是动态变化的，过往的一些政策或实践虽然在此 和市场的“失灵 ”以及公众自身能力不足等； 可以从构建 前发挥过作用，但社会背景和条件的改变导致它们不再能 多主体、多形式的环境治理模式，为公众赋能和完善制度 迎合当下的需求，开展反思性研究的核心目的就在于发现 保障等方面寻找优化公众环境参与的路径。 由于社会变迁而逐渐不利于公众参与的因素。 具体来说， ［91］ ，导致公众的环境权责分离。 ［92］ ，让保护环境和 学界较系统的讨论了中国的公众环境参与，丰富了国 可开展对政府行为、政策内容、治理结构和公众行为等方 家 － 社会关系、公民社会和相关环境类学科的学术研究， 面的反思性研究。 二是相关案例的阐释性研究。 为促进 · 122· 曹海林等： 公众环境参与： 类型、研究议题及展望 环境治理体系和能力现代化，各地政府不仅创新环境治理 第三，加强公众环境参与的时空比较研究。 不同时间 实践，将公众纳入治理体系，还鼓励公众自发探索环境治 和空间的比较研究有利于进一步确定普遍和特殊因素，也 理和保护行为，产生了不少案例。对典型案例中公众为何 有助于问题的解决。 从时间角度来说，学界不仅要向前 自发参与，如何参与，效果和可持续性如何等问题的阐释 看，也要回头看，加强不同时间序列的动态比较研究。 时 性研究是探索激发公众自主参与机制和因素的重要内容。 间序列原本是个数学用语，运用至社会科学领域中则是指 第二，加强公众平台和线上环境行为研究。 随着互联 同一事物在不同时期的呈现。 中国公众环境参与已有 40 网、智能手机和社交媒体的出现，公众的行动空间拓展，生 多年的发展，随着国家对“经济 － 环境 ”关系的认知不断 活和交往增加了一个互联网维度，线上公众平台建设成为 演变，公众参与在不同政策和发展理念的影响下展现出阶 环境治理的新途径。 近年来，政府利用现代技术，建立电 段性特征。就目前而言，公众环境参与的方式和政府态度 子政务系统，通过微信公众号、小程序和其他手机 APP，配 较二十世纪九十年代大有不同，通过时间序列的动态比较 合 GIS 和卫星遥感等技术，建立环境参与的公众平台，促 研究，可以更好地把握大数据时代和智能社会背景下公众 进居民及时了解环境信息，随时随地提供意见和接收反 环境参与的特殊性，透视出“政府 － 公众 ”之间的关系转 从而改变了原先公众末端参与或边缘参与的模式，将 馈， 变和公众参与的演化路径。因此，未来研究可比较不同时 ［43］ 。 这类平台包括 期公众参与的背景、动机、表现和困境等。 从空间的角度 滨江 EHS 公众平台和“智慧环保”信息化平台等。 社会管 来说，学界应加强城乡间和区域间的比较研究。 一方面， 理与思维的革新内嵌于技术的变革之中，数字时代的到来 中国城乡之间在社会文化、经济和政治制度等方面差异显 使得公众平台建设成为各地政府进行环境管理与治理不 著， 迥异的生产生活背景导致城乡居民的环境理念和行为 可忽视的内容，同时也改变了公众环境参与形式与渠道。 的不同，对此，学界可通过城乡居民的比较研究，挖掘公众 因此，平台对公众参与行为、心理的影响机制，对传统政 环境参与动机、影响机制和困境的普遍性和差异性，为未 府、 企业和公众互动形式与关系的解构、对三者新关系的 来因地制宜的促进城乡居民环境参与提供理论依据。 另 建构逻辑，以及如何依托平台资源促进公众参与都是值得 一方面，中国幅员辽阔，地理特征、经济发展和政策执行水 关注的议题。 平的不同导致环境问题呈现区域性差异———东部地区水 其角色前置到了事项或者问题发生时 在国内，微博、微信、贴吧、QQ 等都成了环境信息传播 污染和垃圾问题突出，中西部地区则生物多样性锐减和水 的媒介，人们常在这些平台上谈论诸如雾霾、空气污染等 土流失较为严重。东部污染企业在强有力的环保规制下 环境问题，也会通过“蚂蚁森林 ”等公益项目加入环境保 不得不进行产业升级或转移，中西部由于资源丰富、人力 护的队伍中。互联网的“非序列化时间 ”和技术整合空间 成本低、且经济增长需求强烈和环保规制较为宽松，成为 的特征，把分散的、异质化高的个体和零碎的时间无差别 东部污染企业转移的接收地。在此背景下，中西部居民在 ［93］ 的汇集，再将所有时空的整合“集中展演 ” ，打破了以往 面临东部转移而来的“环境污染 ”时，需要借助东部居民 线下实体整合的模式限制，最大化公众灵活参与的整体效 环境参与的经验以维护自身合法权益。 区域比较研究可 用。另外，互联网以其复杂性、多样性和匿名性等多种特 凸显公众环境参与表现和特征的区域差异，有助于推动参 征，极大地改变了人们的行动理念和逻辑。 因此，对线上 与经验的推广和东部经验的西移。因此，学界可以污染企 环境行为的研究，探讨数字时代背景下公众的环境参与心 业转移为线索，考查不同区域公众环境参与的新需求、新 理、行为以及延伸出来的一系列诸如动力机制、表现形式、 变化和新表现，抑或直接探讨不同区域的公众环境参与在 问题产生和解决机制等话题十分必要。 实际上，以“蚂蚁 以上四个基本议题上的差异和背后的原因。 森林”和“微信运动”为代表的“互联网 + 环保 ”模式，已经 产生了许多经验素材，学界应逐渐关注这些事实，从互联 参考文献 网平台的作用机制、公众的参与过程和参与后果等方面开 ［1］崔浩． 环境保护公众参与研究［M］． 北京： 光明日报出版社， 2013． 展深入的研究，探讨科技性与人文性是如何交融互渗的。 ［2］张金俊． 国 外 环境抗 争 研 究述评［J］． 学 术 界，2011 （ 9 ） ： 223 － 例如，可以从互联网缩小信息鸿沟，影响公众、政府和企业 权力结构（ 话语权等） 和利益博弈方式的这一角度去研究 三个主体的新互动模式。对于微观个体而言，学界亦可以 289． 231， ［3 LUCAS A． Legal foundations for public participation in environmental decision making［J］． Natural resources journal，1976，16 （ 1 ） ： 73 － 102． 借助加芬克尔的常人方法学，观察个体日常生活中的线上 ［4］DALEY D M． Public participation and environmental policy： what 环境行为，理解相关行为中的隐喻，从而归纳出背后深层 factors shape state agency’s public participation provisions？ ［J］． 的逻辑和机理。 2008， 25（ 1） ： 21 － 35． Review of policy research， · 123· 中国人口·资源与环境 2021 年 ［5］WEBLER T，TULER S． Four perspectives on public participation process in environmental assessment and decision making： combined results from 10 case studies［J］． Policy studies journal，2006，34 （ 4） ： 699 － 722． ［6］IRVIN R A，STANSBURY J． Citizen participation in decision making： is it 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public participation，and provide valuable references to enhance the modernization of environmental governance from the public’s perspective． Based on the existing research，this paper describes the implications，development，and research characteristics of environmental public participation and summarizes them into three types： resistance participation，political participation，and daily participation． This classification provides a framework for understanding different manifestations of participation． The literature review found that the motivations for public environmental participation in China include the acquisition of benefits，the protection of citizens’rights and interests，and the sustainable development of the environment，with the latter two motivations becoming more prominent over time； moreover，the factors affecting public environmental participation mainly include trust，demographic statistics，environmental knowledge，risk perception， and the employment of medium，among which trust and public environmental awareness are positively correlated，and environmental knowledge，risk perception，and medium employment are strongly correlated in influencing environmental public behaviors． However， the effects of demographic statistics and trust on environmental public participation need to be further verified． Additionally， environmental public participation faces multiple dilemmas，including the ‘failure’of the government-led environmental governance model and the‘failure’of the market，as well as the public’s lack of capacity． These issues can be addressed by establishing a multisubject and multi-form environmental governance model． The existing research has contributed to the solution of practical problems and the improvement of related laws and policies，and it has also provided ideas and theoretical foundations for the formation of a multiparticipation environmental governance pattern． The development of the Internet and environmental practice has given new propositions to academic research，and academics should pay more attention to the study of the subjectivity of public participation in environmental governance，the study of public platforms，online environmental behaviors，and comparative studies of time and spatiality． Key words environmental public participation； resistance participation； political participation； daily participation （ 责任编辑： 王爱萍） · 126·