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● 服务 型政 府建 设专 题研 究 由表及里 ：地方服务型政府建构向度研究 沈 荣华 （苏州 大学 政 治与公共 管理 学院，－ ２ Ｔ ＿苏 苏州 ２１ ５１ ２３） 摘 要 ：服务 型政 府效能化与人本化建构是 公共管理发展 的基本 向度 ，也是我 国政府体制 改革的 目标。 多年 来，我 国地方政府体 制改革林林 总 总，风 生水起 。但 是，由于 受转 型背景 的复杂性 、体制体 系的惯性 以 及传统社 会结构 的粘性 等 因素制约 ，总体仍处 于表 象层面。为此 ，需要 相应支点结构性 的循序移位 ，由表及 里 ，实现地 方政府体 制改革的路径创新 ，从 而把 技术性 、手 段性改革转变为真正为人 民服务 的体制性改革。 关键 词 ：体制 改革 ；服务型政府 ；路径 ；向度 作者 简介 ：沈荣华 （１ ９ ４８ 一 ） ，男 ，江苏苏州人 ，苏州大学政治 与公共管理学 院教授 、博士 生导师，苏州 大学地方政府研 究所所长 ，兼任全 国县级行政管理 学会 副会长 ，国家社科 基金 重大课题攻 关项 目首 席专 家， 主 要 从 事 地 方 政府 治 理 研 究 。 基 金 项 目： 国家 社 科基 金 重 大课 题 攻 关项 目“地 方服 务 型政 府 建 构路 径 与 对策 研 究”（项 目编 号 ： ０９＆ＺＤ０６３）的 阶段 成果 。 中 图分 类 号 ：Ｂ０３ ５ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ： １ ００１ ． ４ ４０３（ ２０１ １ ） ０５ ． ００ ４９． ０８ 收 稿 日期 ：２０１１ －０８ —０ ５ 转 型 期 的 中 国 地 方 政 府 体 制 改 革 ，是 在 一 个 分 权 式 的 集 权 环 境 中 展 开 的 。面 临 着 急 迫 的 现 代 地方 政 府 体 制改 革 的 角色 表 现 ，可 以从 常态 和 非 常态 两个 方 面来进 行探 讨 。 化 发 展 任 务 ，各 地 政 府 都 依 托 独 特 的 党 政 结 构 ， 转 型 期 的 我 国 地 方 政 府 ，在 常 态 下 表 现 出如 致力于 经济建设 为 中心 的效能追 求 … 。在此过 程 下颇 为 差异 的 １ ４种 角 色 ：（１） 理 智 型 ：指 遵 从 实 中 ，地 方 政 府 有 着 多 元 的 改 革 角 色 呈 现 ，地 方 党 政 际 ，从 客 观 现 实 条 件 出 发 ，既 充 分 估 量 中 央 政 府 主 政 者 所 领 导 的 改 革 形 态 也 悬 殊 不 一 。对 此 现 象 所 提 供 的政 策 资 源 ，又 务 实 地 设 计 地 方 发 展 规 划 ， 进行 理 论研 究并 揭示 制 约政 府体 制 改革 的深 层 因 素 ，有 助 于 服 务 型 政 府 建 构 路 径 的 合 理 定 位 。 通 过 因地 制宜 ，寻求 循 序渐 进 。这 种类 型 的改 革 ， 一 、 地 方政府 改革 ：角色表现 与基本 评估 成 为 现 今 地 方 政 府 改 革 的 主 流 。（２） 理 想 型 ：指 脱 离 地 方 实 际 ，以 理 想 化 的 思 维 和 方 式 推 进 当 地 １．当下 地 方 政 府 改 革 的 角 色 表 现 改 革 ，既 不 考 虑 宏 观 层 面 国 家 制 度 安 排 的 原 则 精 神 ，又 置 辖 区所 处 实 际 区位 与发 展 阶段 于 不顾 ， 改 革 开 放 以 来 ，中 央 政 府 持 续 向 地 方 政 府 进 政 策 超 前 ，无 法 落 地 生 根 ，最 终 流 于 形 式 。（３）理 行 经 济 性 放 权 ，极 大 地 调 动 了 地 方 政 府 致 力 于 经 地方 政 府 改革 的角 解 型 ：即迁 就 实 际 ，被 实 际现 象 牵 着 鼻 子 走 ，在 决 策 与 执 行 过 程 中 ，或 因 为 过 于 谨 慎 而 失 去 自 主 色 多 样 ，正 是 这 种 放 权 让 利 式 改 革 的 实 践 结 果 。 性 ，或 为 某 些 强 势 力 量 所 主 导 而 失 去 主 动 性 ，最 济社 会 发展 建 设 的 积极 性 。 · ４９ · 蚕州大学学耜 ２ ０ １ １ ． ５ 终 导 致 改 革 不 力 、进 展 缓 慢 。（４）争 取 型 ： 指 精 突 围 ，而 是 “等 、靠 、要 ”，往 往 人 疲 政 荒 ，改 革 无 于讨 价 还 价 ，在 涉 及 地 方 发 展 改 革 的 重 大 利 益 上 ， 法 取 得 实 质 性 推 进 。（１ ３） 懒 惰 型 ：指 根 本 无 心 改 敢 于 且 善 于 与 上 级 政 府 进 行 权 益 博 弈 ，善 于 在 有 革 ，即 便 面 前 有 利 条 件 也 没 有 创 新 热 情 ，坐 视 良 限 资 源 的 基 础 上 讨 价 还 价 ，获 取 资 源 最 大 化 ，从 机 错 失 ，自甘 落 后 ，也 不 为 所 动 ，无 视 人 民 群 众 而 为地 方 发展争 取 更为有 利 的制 度空 间和政 策 支 的 权 益 保 障 和 发 展 ，是 典 型 的 惰 政 与 弊 政 。（１ ４） 持 ，中 央 的 差 异 性 政 策 赋 予 便 是 地 方 政 府 主 动 博 休 闲 型 ：指 业 已拥 有 一 定 发 展 基 础 ，一 般 地 方 已 弈 争取 的结 果 。 这 类 地方 政 府 多 半 与地 方 主 政 不 能 望 其 项 背 ，而 要 想 在 自 己 任 内 再 上 一 个 台 阶 者 灵 活 执 政 紧 密 相 关 。（５）争 议 型 ： 即 由地 方 党 已有 一 定 难 度 ，于 是 ，不 想 有 所作 为 ，宁愿 少 干 政 强 势 精 英 主 导 ，致 力 于 大 干 快 变 ，千 方 百 计 调 事 ，甚 至 不 干 事 ，只 为 保 证 不 出 事 。这 类 地 方 政 动 一 切 能 够 调 动 的 积 极 因 素 ，以效 能 追 求 为 中心 ， 在 经 济 建 设 、环 境 改 变 等 方 面 敢 想 、敢 干 、敢 闯 ， 府 的 改 革 意 志 趋 于 衰 弱 ，没 有 了 改 革 动 力 ，没 有 了新 的实 绩 ，处 于 安 逸 守 摊 状 态 。 不 怕 争 论 ，不 怕 议 论 ，不 计 评 论 ，试 图 在 改 革 的 此 外 ，还 需 关 注 非 常 态 下 两 种 政 府 作 为 ，主 成 就 下 获 得 定 论 。这 类 改 革 往 往 导 致 效 率 与 民 主 方 面 的 紧 张 而 遭 遇 不 同 的 评 价 。（６）争 功 型 ：指 要 包括 体 制 内解 决危 机 （如 重庆 出租 车罢 市 问题 的 解 决 ）以 及 非 制 度 化 解 决 危 机 两 种 （如 贵 州 瓮 具 有 浓 厚 ＧＤＰ崇 拜 情 结 的 地 方 改 革 ，为 增 长 而 增 安事件等 ） 。由 于 社 会 转 型 是 一 个 全 方 位 的 变 迁 长 ，为 晋 升 而 发 展 与 革 新 过 程 ，各 种 不 确 定 性 事 故 骤 增 、冲 突 增 多 ， 儿 ，甚 至 不 惜 一 切 代 价 ，不 计 一 切 成 本 ，目标 在 于 通 过 经 济 的 快 速 发 展 来 证 从 而 造 成 种 种 社 会 阵 痛 。在 向 现 代 化 起 飞 的 重 要 明 官 员 的 功 绩 。说 到 底 ，这 类 改 革 没 有 完 全 具 有 阶 段 ，社 会 面 Ｉ 临着 “能 力 悖 论 ” ，即 社 会 转 型 在 公益 共 性 ，尤 其是 在 资 源节 约 和环 境保 护 以及分 不 断 破 坏 和 抑 制 着 政 府 能 力 的 提 升 ，同 时 又 有 着 配 正 义 等 方 面 ，甚 至 有 可 能 失 去 为 政 的 基 本 底 线 。 大 量 的 能 力 需 求 ，转 型 意 味 着 无 组 织 能 量 的释 放 ， （７） 争 夺 型 ：在 对 待 资 源 ，不 论 是 生 产 性 资 源 （如 政府 能力 的提 升则 意 味着对 秩序 和规 范 的重新 建 各 种 自然 资 源 和 生 产 要 素 ）还 是 发 展 性 资 源 （如 构 。政 府 能 力 供 给 与 社 会 发 展 的 能 力 需 求 之 间 不 各类 科 技 与管 理 人 才 的招 募 ） ，都 处 于 一 种 争 夺 平 衡 状 况 十 分 明 显 ，因 此 ，为 了 确 保 平 稳 过 渡 ， 状 态 之 中 ，这 类 地 方 政 府 既 可 能 是 有 为 的 政 府 ， 社会 转型 阶段 的政 府改 革更 需要 着力 提升 应急 管 也 可 能 是 低 效 的 政 府 ，注 意 力 更 多 关 心 眼 前 利 理能力 。 益 。（８）争 斗 型 ： 在 ｘ， － ｊ － 待 权 力 上 ，主 政 者 渴 望 权 ２．当下 地 方 政 府 改 革 的 基 本 评 估 力 而 明 争 暗 斗 ，欲 揽 权 力 ，甚 至 僭 越 权 力 。 在 总 体 看 来 ，我 国 地 方 政 府 改 革 取 得 了 巨 大 成 对 待 资 源上 ，主政 者 更关 心 的是 在 既有 蛋糕 中得 就 ，尤 其是 经 济体 制 改革 所 带来 的社 会 生 产力 水 利 ，而 不 是 为 社会 创 造 更 大 份 额 的蛋 糕 。争 斗 平 、综 合 国力 和人 民生 活水 平 的显 著提 高 ，为 世 状 态 中 的 所 谓 改 革 极 易 丧 失 正 确 的 方 向 ，最 终 利 人 瞩 目 ，这 是 改 革 发 展 的 主 面 。但 是 ，一 些 倾 向 益 受 损 的 势 必 是 处 于 相 对 弱 势 的 民众 。（９） 应对 性 的 现 象 已 经 浮 出 水 面 ，主 要 表 现 在 以 下 ３点 ： 型 ： 指 改 革 没 有 章 法 ，既 无 眼 光 ，也 无 斗 志 ，更 （１）由 于 社 会 主 义 民 主 与 法 治 尚 在 发 展 之 中 ，地 无 心 于 发 展 ，工 作 没 有 生 气 ，时 时 以 被 动 等 待 的 方 政 府 改 革 更 多 地 表 现 出精 英 治 理 ，“一 把 手 ”现 方 式 来 面 对 改 革 使 命 。（１ ０） 应 急 型 ：即把 常态 工 象 还 是 十 分 突 出 ，往 往 一 个 人 就 可 以 改 变 一 种 发 作 当成 非 常 态 的 应 急 ，或 将 常 态 工 作 拖 至 非 常 态 之 中 ，以 非 常 行 为 强 行 驭 下 。 这 样 的 地 方 政 府 ， 展 思 路 。我 们 不 怀 疑 主 政 者 的 人 民情 怀 ，但 是 过 多 的个 人 色 彩 易 于 为 改 革 留 下 太 大 的 道 德 风 险 和 不 仅不 能依 照 国家 的法 律法 规 和政务 程序 正 常决 法 治 成 本 ，不 利 于 可 持 续 发 展 ；（２）由 于 市 场 机 策 和 管 理 ，而 且 有 可 能 人 为 地 对 改 革 形 势 制 造 不 制 不 尽 完 善 、社 会 力 量 还 比 较 孱 弱 ，在 改 革 中 ， 和谐 地 方 政 府 既 是 改 革 动 力 又 是 改 革 的 对 象 ，这 便 使 。（１１）应 付 型 ：指 见 风 使 舵 的 为 政 者 主 导 地 方政 务大 局 ，表 面 上勤政 廉 政 ，实则 敷衍 塞 责 、 改 革 陷 入 悖 论 之 中 ，即 地 方 政 府 要 不 断 组 织 力 量 无 所 事 事 ，胸 无 大 志 、没 有 远 见 ，主 要 精 力 放 在 满 足 上 级 检 查 和 政 绩 评 定 的 “业 绩 ”展 现 上 。（１２） 被 动 型 ：这 类 地 方 政 府 既 不 积 极 抓 住 国家 的 利 好 政 策 ，又 不 主 动 创 造 机 会 、蓄 势 待 发 、寻 求 改 革 · ５０ · ①对此现象 ，奥尔森称之为分利性集 团，当此类集 团主导地 方政策格局时 ，政府变更多地呈现出掠夺 型。 ②客 观地讲 ，在 维稳成 为压倒发展 的刚性考 核指标 的情况 下 ，现今不少地方政府一定程度上都存在着这样 的状态 。 由表及里 ：地方服务型政府建构向度研究 来 推 动 对 自身 的 改 革 ，故 而 导 致 改 革 的 体 制 性 动 一 个 没 有 减 少 ，相 互 结 构 关 系 与 权 力 关 系 的 体 制 力 不 足 ；（３）现 有 的 、带 有 普 遍 意 义 的 改 革 节 点 ， 状 况 一 层 没 有 改 变 。如 果 说 此 项 举 措 在 实 际 上 产 主 要 停 留 在 技 术 层 面 ，未 涉 及 体 制 内 核 ，未 能 对 生 了对 于 民 众 服 务 的 便 利 与 快 捷 ，缘 由 只 是 因 为 权 力 关 系 以及 权 力 与 权 利 关 系作 出 适 应 性 的调 整 ，致 使 改 革 没 能 取 得 实 质 性 、结 构 性 的 突 破 。 我 们 原 来 的 体 制 运 行 过 于 呆 板 、过 于 官 僚 、过 于 往往 表 现为轰 轰 烈烈 的 改革 场景 与体 制 内核 深入 的 政 府 职 能 转 变 搁 浅 ，许 多 审 批 前 台 发 挥 的 只 不 呈 现 出 低 效 甚 至 无 效 的 并 列 现 象 ，这 之 间 的 反 差 过 是 传 达 室 的作 用 。 因 此 ，这 类 改 革 只 是 在 旧 体 制 存 量 基 本 不 变 情 况 下 的 技 术 增 量 改 革 ，还 远 值得 关注 。 评 估 一 ，万 人 评 议 与 公 共 参 与 。当 下 许 多 地 方 政 府 都 热 衷 于 采 用 民众 评 议 的 方 式 督 促 政 府 勤 低 效 。问 题 是 现 在 突 破 了 这 一 层 困境 ，却 将 对 应 未 上升 到政 府职 能转 变 的体 制层 次 。 政 廉 政 ，初 衷 十 分 良 好 。但 是 ，这 种 大 众 化 政 务 评 估 五 ，财 产 申 报 制 度 与 监 督 制 度 。在 涉 及 官 员 的 廉 政 建 设 方 面 ，从 上 世 纪 末 就 开 始 了 官 员 绩效 评 判 ，注 重 了形 式 上 的广 泛 性 ，参 评 者 的身 财 产 申 报 制 度 建 设 。然 而 时 至 今 Ｅ ｔ，表 格 照 填 、 份 缺 乏 代 表 性 ，评 判 的标 准 缺 乏 明 确 性 与 针 对 性 。 对 于 众 多 部 门 职 能 的 差 异 性 ，采 用 的 都 是 同 一 张 事 情 照 做 ，监 督 问 责 的 力 度 仍 不 尽 如 人 意 ，一 定 程 度 上 腐 败 还 有 蔓 延 之 势 。究 其 原 因 ，关 键 还 在 问 卷 ，表 现 出 来 的 评 判 尺 度 同 构 性 ，使 整 个 评 议 于 缺 乏 配 套 制 度 的 跟 进 。在 整 个 体 制 没 有 产 生 根 过 程 缺 乏 公 开 性 、程 序 性 ，效 果 缺 乏 客 观 性 、公 正 性 。＿ ９这 样 的 万 人 评 议 ，由 于 缺 乏 可 靠 的 制 度 本 变 化 的 情 况 下 ，一 项 新 设 计 的 机 制 ，往 往 很 难 设 计 与 机 制 保 障 ，显 然 很 难 说 得 上 是 真 正 有 效 的 制 度 体 系 的 支 撑 与 覆 盖 ，又 没 有 相 应 的 制 度 钳 制 公 共参 与 。 评 估 二 ，领 导 承 诺 与 制 度 建 设 。在 政 务 承 诺 官 员 的 行 为 ，更 没 有 从 民 众 中汲 取 到 无 穷 的 威 力 成 为 一 种 时 髦 的 当 下 ，各 地 方 政 府 及 其 部 门 都 会 措 ，相 当 程 度 上 成 为 一 种 内 部 的 掌 控 ，或 者 成 为 对 其 份 内 业 务 工 作 向 社 会 作 出 承 诺 。但 是 ，经 仔 细 探 查 可 以 发 现 ，许 多 地 方 的 承 诺 往 往 是 由 个 人 作 出 ，因 而 承 诺 因 人 而 异 、因 地 而 异 ，时 过 境 迁 。 承 诺 不 等 于 制 度 。凡 是 制 度 ，必 须 具 有 稳 定 性 、 确 定 性 、规 范 性 、持 续 性 特 点 。可 见 ，现 有 的 地 方 政 府 承 诺 ，大 多 只 是 一 种 姿 态 ，人 治 色 彩 太 浓 ， 不 具备制 度 的价值 内涵 。 有 效 发 挥 其 预 期 效 果 。其 原 因 是 它 既 得 不 到 整 个 源 泉 。其 结 果 是 这 种 充 满 着 技 术 含 量 的 改 革 举 一 种 虚有 其表 的摆 设 。 如此 等等 。 二 、地 方 政 府 体 制 改 革 难 获 突 破 的原 因 分析 经 过 ３０多 年 的 改 革 实 践 ，中 国地 方 政 府 的 改 革 正 进 入 “深 水 区 ”，业 已 逼 近 “新 拐 点 ”¨ 。要 评 估 三 ，电 话 与 对 话 。如 今 许 多 地 方 政 府 开 想 使 改 革 走 出 拐 点 ，就 需 要 人 们 正 视 现 今 改 革 中 设 领 导 热 线 、公 布 职 能 分 工 和 干 部 电 话 ，目 的 旨 的 不 足 ，突 破 人 治 色 彩 浓 厚 的 改 革 路 径 依 赖 ，避 在 密 切 “公 ｆ１ －”与 “主 人 ”的 联 系 ，方 便 民 众 参 与 免 “官 走 政 息 ”，真 正 致 力 于 以 回应 民 众 和 社 会 需 管 理 和 监 督 政 府 。然 而 ，电 话 只 是 一 种 工 具 ，电 求 为 要 务 的 公 共 服 务 型 政 府 建 设 ，务 实 地 推 进 有 话 可 能 通 或 不 通 ，反 映 的 问 题 可 能 处 理 或 被 搁 置 ， 限 与 有 效 的 公 共 服 务 ，才 能 在 民 主 法 治 的 轨 道 上 其 中 客 观 存 在 随 机 性 与 随 意 性 。电 话 不 等 于 对 开 拓 服 务 型 政 府 的 新 里 程 。然 而 ，现 实 中 ，却 有 话 。对 话 是 一 种 平 台 、是 一 种 对 等 的 机 制 ，是 一 众 多 的原 因制约 着改 革 。 种 制 度 性 的 结 构 ¨。，有 问 必 须 有 答 ，有 答 还 可 以 １ ．复 杂 转 型 背 景 的 制 约 反 问 ，它 要 求 政 府 与 社 会 、政 府 与 公 民 之 间 建 立 政 府 体 制 改 革 的 理 性 态 度 是 ，充 分 考 虑 地 方 的 是 一 种 平 等 、互 动 的 合 作 共 治 关 系 。 因 此 ，实 政 府 所 处 背 景 的 客 观 性 与 复 杂 性 。我 国地 方 政 府 现 双 方 主 体 之 间 的 地 位 对 等 性 、内 容 回 应 性 、双 体制 改革 面 临的 制约性 因素有 如下 几个 方面 。 向互动 性 、公 民参 号 Ｉ 生，才是 对话 的本 质要 求 。 （１）普 遍 求 快 的 心 态 。作 为 一 个 现 代 化 后 发 评 估 四 ，行 政 服 务 中 心 与 政 府 职 能 转 变 。一 国 家 ，无 论 是 民 族 复 兴 的 追 求 ，还 是 强 化 执 政 党 站 式 服 务 中心 或 称 行 政 服 务 局 已在 各 地 普 遍 建 立 ，起 点 旨在 精 简 流 程 、提 高 效 率 、服 务 民 众 。但 是 ，在 审 批 窗 口集 中 的 情 况 下 ，政 府 原 有 的 职 能 政 治 合 法 性 的 考 虑 ，都 决 定 了 改 革 特 点 是 追 赶 型 、 ① 依据 于哈贝 马斯 ，协商 民主 中得 以运行 的 内核在于对话 主体之 间具有平 等的地位 ，他称 之为 “主体间性 ”。 · ５１ · 蚕． Ｈ大学学耜 ２ ０ １ １ ． ５ 跨 越 式 与 非 均 衡 性 ，其 中 高 效 率 是 发 展 的 重 中 之 行 政 手 段 和 政 治 手 段 自然 而 然 成 为 主 要 的解 决 方 重 。从 新 中 国 建 国 初 期 建 设 社 会 主 义 的 尝 试 ，到 法 。现 今 ，仍有 相 当的 地 方政 府 依 旧保 留并 继 承 改 革 开 放 以来 经 济 建 设 为 中心 的基 本 路 线 的 确 了 全 能 主 义 的 大 部 分 政 治 资 源 ，相 当 程 度 的 路 径 定 ，无 不 贯 彻 一 个 快 字 。正 如 阿 瑟 ·刘 易 斯 所 说 ， “国 家 越 落 后 ，一 个 开 拓 型 政 府 的 作 用 范 围 就 越 依 赖 仍 约 束 着 地 方 政 府 的政 策 过 程 ，并 形 成 了 独 大 ”，这 在 世 界 范 围 内 是 一 个 通 例 。¨ 客观 地 说 ，求 快 氛 围 中 的 发 展 ，总 是 难 以 两 全 政 府 的 有 限 性 与 有 效 性 ，在 行 政 权 力 强 力 助 推 改 革 的 过 程 中 ，也 就 极 易 失 却 对 权 力 结 构 的 调 整 和 规 范 ， 特 的 为 竞 争 而 发 展 的政 治 经 济 学 逻 辑 。 ２． 惯 性 体 带４机 带４的抑 带０ （１）‘ ‘ 悬 浮 式 ”结 构 。所 谓 悬 浮 式 结 构 是 指 在 整 个 改 革 过 程 中 ，改 革 的 动 力 机 制 基 本 脱 离 社 会 领 域 ，处 于 一 种 “悬 浮 ”于 社 会 之 外 的 状 态 。¨ 致使 体制 改革 难 以进行 实质性 触 碰 。 （２）求 稳 的 大 局 要 求 。大 国 转 型 面 临 的 一 个 这 种 “悬 浮 ”包 含 两 方 面 的 含 义 ：一 是 改 革 凌 驾 重 要 约 束 是 制 度 资 源 极 为 匮 乏 ，在 一 个 旧 规 矩 业 点 ，改 革 的过 程 依 靠 组 织 化 的 力 量 通 过 官 僚 体 系 于社会 之 上 。改 革 总体 上 呈现 一 种居 高 临下 的 特 已 打 破 而 新 规 矩 尚 未 确 立 、或 虽 已 确 立 但 尚 不 能 自上 而 下 地 传 递 ，公 民 只 是 改 革 成 果 的 最 终 享 用 有 效 运 行 的 情 况 下 ，为 避 免 社 会 震 荡 ，权 力 中 心 者 ，往 往 是 政 府 在 推 行 改 革 ，公 民 只 是 服 从 和 接 的 最 大 价 值 追 求 是 社 会 的 稳 定 。这 就 是 说 ，地 方 受 改 革 ，而 且 往 往 还 只 能 被 动 地 接 受 。二 是 改 革 政 府 的体 制 改 革 只 能是 在 秩 序 可 控 的前 提 下 展 游 离 于 社 会 领 域 之 外 。改 革 与 社 会 呈 现 出 一 种 开 。但 是 ，任 何 真 正 的 改 革 都 是 权 力 利 益 关 系 的 “游 离 ”的 状 态 ： 一 方 面 地 方 政 府 改 革 通 常 被 局 再 调 整 和 再 分 配 ，势 必 存 在 权 力 冲 突 和 利 益 紧 张 。 限 于 政 府 领 域 ，改 革 在 政 府 和 社 会 之 间 存 在 明 显 出 于 转 型 期 可 能 面 临 的无 序 乃 至 动 荡 的 担 心 ，权 的 界 限 ； 另 一 方 面 ，作 为 重 要 社 会 因 子 的 公 民 和 力 中 心 就 不 能 不 来 考 虑 改 革 的 速 度 ，不 能 不 考 虑 中介 性 组 织 基 本 上 被 排 除 在 外 ，由 于 社 会 力 量 缺 速 度 与 民 众 及 社 会 承 受 度 之 间 的 关 系 。故 此 ，妥 乏 有 效 的 通 往 改 革 领 域 的 渠 道 ，无 法 形 成 改 革 的 善 调 处 改 革 、发 展 、稳 定 的 关 系 ，便 成 为 各 地 主 重 要 参 与 力 量 ，也 无 法 施 加 影 响 力 。于 是 ，在 改 政 者 必 须 谨 慎 考 虑 的 重 大 问 题 。在 发 展 至 上 、稳 革 过 程 中 ，改 革 与 社 会 结 构 之 间 产 生 了 某 种 “悬 定 第 一 的 双 重 标 准 驱 动 下 ，本 应 “伤 筋 动 骨 ”的体 浮 效 应 ”： 由 于 缺 乏 制 度 性 的 政 府 与 社 会 关 系 的 制 改 革 ，只 能 表 现 为 小 修 小 补 ；在 心 存 私 心 的 主 互 动 机 制 与 制 度 性 的 架 构 ，政 府 改 革 常 常 “飘 忽 政 者 领 导 下 ，甚 至 干 脆 表 现 为 裹 足 不 前 。 不 定 ”； 由 于 缺 乏 制 度 性 的 对 话 框 架 ，难 以 契 合 （３）求 利 的 诱 惑 与 羁 绊 。白进 人 改 革 开 放 以 来 ，各 地 政 府 在 计 划 经 济 时 代 下 习 惯 性 的 理 想 主 义 色 彩 ，不 断 遭 遇 市 场 机 制 的 挑 战 ，以 往 求 社 会 的 需 求 与 社 会 发 展 的 整 体 趋 势 。其 结 果 ，要 么 改 革 滞 后 于 社 会 的 需 求 ，要 么 超 前 于 社 会 的 发 “好 ”、求 “最 ”的 思 路 虽 然 受 到 一 定 程 度 的 约 束 ， 展 。这 种 改 革 的 “ 悬 浮 ”效 应 说 明政 府 没 有 做 好 接 纳 社 会 参 与 的 准 备 、没 有 设 计 好 政 府 与 社 会 的 关 但 其 根 本 的 思 维 定 势 并 没 有 改 变 。现 实 的 重 大 系 ，从 而 表 现 出 社 会 主 体 地 位 的 缺 失 与 政 府 角 色 实 际 状 况 是 ，分 权 式 的 地 方 集 权 改 革 ，使 得 各 地 定 位 的迷 离 。 政 府 成 为 一 定 意 义 上 的利 益 主 体 ，开 始 寻 求 地 方 或 区 域 的 本 位 利 益 ，而 地 方 官 员 晋 升 的 考 核 标 准 则 由原 有 的政 治 忠诚 逐 步 转 变 成 为 经 济 绩 效 的 权 重 。＿ｌｉ ７ 在 这 样 的 背 景 下 ，在 求 官 、求 利 （２）战 略 与 策 略 失 衡 。国 家 治 理 ，尤 其 是 转 型 中 的 大 国 治 理 ，需 要 通 过 构 建 现 代 民族 民 主 国 家 的 方 式 来 循 序 推 进 。¨ 为 降 低 治 理 成 本 、提 高 社 会 发 展 的 可 预 期 性 ，需 要 确 立 长 远 的 治 理 规 则 欲 望 的驱 使 下 ，压力 型 体 制 、运 动 型 机制 的效 能 化 治 理 ¨ 儿 ，实 际 地 演 化 成 地 方 政 治 晋 升 的 锦 治 国 和 依 法 行 政 。为 增 强 社 会 发 展 的 活 力 ，最 大 标 赛 ，在 很 长 的 改 革 阶 段 、在 相 当 的 程 度 上 ，对 限 度 地 激 励 社 会 的 发 展 潜 能 ，就 需 要 地 方 自主 创 地 方 政 治 生 态 产 生 了 深 刻 的 影 响 。传 统 行 政 命 令 新 ，在 遵 循 原 则 性 前 提 下 的 灵 活 性 发 展 。可 见 ， 支 配 的 强 势 与 发 展 晋 升 的 压 力 ，使 地 方 治 理 的 传 法 治 是 战 略 ，自主 创 新 是 策 略 。它 们 处 于 不 同 的 统 方 式 在 强 大 惯 性 的 作 用 下 ，形 成 经 济 问 题 政 治 两 个 层 面 上 ，前 者 是 宏 观 原 则 指 导 ，以 价 值 理 念 化 的 处 理 或 经 济 问 题 行 政 化 解 决 的 路 径 。即 一 旦 规 约 实 践 行 动 ，后 者 是 微 观 操 作 实 务 ，以 具 体 行 地 方 政 府 遇 到 经 济 问 题 ，经 济 手 段 无 法 解 决 时 ， 动 展 示 法 治 价 值 。具 体 而 言 ，法 治 追 求 规 范 ，创 · ５２ · 和合 作 机制 ，法 治 是 最优 的选 择 ，故此 需 要 依 法 由表及里 ：地方服务型政府建构向度研究 新 追 求 突 破 ；法 治 追 求 稳 定 ，创 新 追 求 变 革 ；法 程 序 ，千 年 流 传 、变 化 不 大 。如 今 ，尽 管 中 国 的 市 治 追 求 秩 序 ，创 新 追 求 秩 序 的 调 整 与 重 构 。由 于 场 经 济 体 制 建 设 已 经 铺 开 多 年 ，并 取 得 举 世 瞩 目 两 者 是 处 在 两 个 层 面 的 价 值 追 求 ，本 不 应 存 在 矛 盾 。地 方 治 理 中 如 果 妥 善 处 理 好 这 一 对 战 略 与 策 的 成 就 。但 是 ，中 国 仍 有 ８亿 ～９亿 人 口 的 生 产 、 生 活 在 农 村 ，仍 然 处 于 小 农 经 济 状 态 的 发 展 格 局 。 略 的 关 系 ，定 能 开 拓 法 治 与 改 革 并 举 的 局 面 。但 虽 在很 大 程度 上 摆 脱 了计 划 经济 的束缚 ，但 思 维 是 ，由 于 许 多 地 方 政 府 将 法 治 的 战 略 地 位 降 格 为 策 略 ，于 是 ，同 一 层 次 上 的 法 治 与 创 新 必 然 构 成 方 式 与 生 产 生 活 方 式 的 自给 自足 ，所 表 现 的 仍 是 前 现 代 的种 种 因素 ，仍 然 在 相 当 程 度 上 忽 视 权 实 际 上 的 一 对 矛 盾 。现 实 中 ，大 量 的 自 主 创 新 鳞 利 ，很 难 有 效 适 应 现 代 化 发 展 的 需 求 。与 此 紧 密 次 栉 比 、丰 富 多 彩 、五 花 ￣ ＇ ｋｔ ｑ，其 中 ，不 管 是 真 诚 的 创 新 ，还 是 为 创 新 而 创 新 、甚 至 是 伪 创 新 ，都 相 连 的 是 我 国 市 场 经 济 起 点 低 、时 间 短 ，启 动 力 无 不 与 法 治 的价 值 定 位 与导 向产 生 内在 的不 合 ， 导 致 改革难 以获取 充足 的全 面发 展 的能 量 。 量 不 足 ，政 府 主 导 型 、目标 追 赶 型 和 社 会 解 贫 型 以 至 于 我 国许 多 地 方 的 法 治 建 设 一 直 滞 后 ，成 为 中 国 文 化 结 构 上 的 制 约 更 不 言 自 明 。从 古 至 柔 性 指 标 、奢 侈 品 ，或 被 当 做 花 瓶 ，或 仅 仅 停 留 今 的圣 人 人 格 ，作 为 一 种 “理 想 人 ”模 型 以 性 善 论 在 口号 上 。这 便 从 根 本 上 制 约 了 体 制 改 革 的 由 浅 为 基 础 ，在 官 僚 体 系 中 表 现 为 主 奴 双 重 人 格 。在 人 深 、触 及 内核 的 路 径 保 证 。 这 样 的 文 化 熏 陶 下 ，部 分 地 方 政 府 的 主 政 者 ，对 （３）改 革 机 制 低 效 。我 国 的 改 革 大 多 由 政 府 上 级 是 一 种 秩 序 化 的 服 从 心 理 和 表 功 心 态 ，对 民 命 令 启 动 与 驱 使 ，具 有 显 著 的 单 向 性 特 点 ，这 种 众 则 有 着 先 天 的 优 越 感 和 主 宰 意 识 。这 种 双 重 矛 自上 而 下 、内 部 层 层 责 任 制 的 改 革 路 向 ，由 于 缺 盾 文化 心 理 致 使 “对 上 负 责 ”有 余 ，“对 下 负 责 ” 乏 来 自社 会 和 民 众 的 真 切 理 解 和 全 力 支 持 ，由 于 不 足 ，这 就 是 常 常 出 现 并 非 符 合 民 意 的 “半 拉 子 ” 缺 乏 自下 而 上 与 自上 而 下 改 革 的 有 效 对 接 ，改 革 改革 和所 谓 的 “ 服 务 ”。 动 力 存 在 严 重 的 不 足 ，其 可 持 续 性 令 人 堪 忧 ，从 而 导致 这种 Ｊ ＇ ｔ － 源 性 改革模 式 在进 入深 水 区 时显 现 出 三 、地 方 服 务 型 政 府 建 构 的 基 本 路 径 严 重 不 足 。正 如 杜 赞 奇 所 指 出 的 那 样 ，中 国改 革 开 虽 然 问 题 众 多 ，但 是 ，我 国 地 方 政 府 改 革 的 放 政 策 实 行 至 今 ，最 迫 切 要 面 对 的 问 题 是 ¨ ：如 基 本 态 势 已 经 铺 开 ，政 府 的 公 共 服 务 化 转 型 势 在 何 创 建 出 一 套 新 的 制 度 ，既 能 保 持 地 方 的 活 力 、 必 然 ，政 府 体 制 改 革 的 基 本 向 度 就 是 确 立 公 共 服 规 范 其 越 轨 行 为 ，但 又 不 会 让 社 会 和 本 地 社 区付 务 型 政 府 ，其 基 本 路 径 就 在 于 政 府 理 念 、权 力 、 出 代 价 ；如 何 制 定 出 一 套 法 治 机 制 ，既 能 维 系 地 权 利 以 及 制 度 支 点 的 重 心 移 位 ，以实 现 由 表 及 里 、 方 的 社 区 伦 理 、又 实 际 可 行 ；如 何 协 调 好 中 央 与 地 方 的 关 系 ，达 致 彼 此 真 正 的 沟 通 。然 而 ，实 践 由浅人 深 的公共 服务 要 素积 累 。 １． 地 方政府 体 制创 新 的理念 支 点移位 中 这 样 的 良性 格 局 仍 未 能 出 现 。另 外 ，改 革 单 纯 由政 府 主 导 ，具 有 明 显 的 单 一 性 ，主 要 表 现 在 改 （１）从 革 命 到 建 设 的 理 念 转 变 ，把 政 府 改 革 纳 入 到 遵 循 社 会 发 展 的 规 律 上 来 。众 所 周 知 ，作 革 内 容 上 对 经 济 增 长 的 极 端 侧 重 ，而 在 民 主 政 治 、 为 一 个 革 命 后 社 会 的 政 府 治 理 ，难 免 会 遗 留 种 种 文 化 繁 荣 、社 会 和 谐 、生 态 文 明 建 设 以 及 民 生 幸 革命 时 代 的 管理 思 维 和方 法 。 福 等 方 面 ，则 有 相 当 程 度 的 非 均 衡 性 和 滞 后 性 。 步 和 经 济 社 会 的 发 展 ，使 得 政 府 管 理 不 得 不 日渐 至 于 在 治 理 绩 效 考 核 的 ＧＤＰ指 挥 棒 的 选 择 上 ，更 更 新 。中 国 社 会 转 型 的 基 本 趋 势 是 ：一 是 经 济 “ 一 是 具 有 突 出 的 封 闭 性 ，很 难 全 面 衡 量 地 方 的 实 际 体 化 ”，即 经 济 市 场 化 、全 球 化 （如 加 入 ＷＴＯ就 是 改 革 作 为 。不 断 强 化 的 ＧＤＰ崇 拜 ，使 得 服 务 效 果 适 应这 一趋 势 的重 大举措 ） ；二 是 政 治 “二 元 化 ”， 大 打 折 扣 ，这 不 能 不 说 是 一 个 亟 待 纠 改 的 大 问 题 。 包 括 党 政 结 构 、国 家 一 社 会 关 系 的 二 元 分 化 ，宪 政 结 构 的 发 展 完 善 以及 强 政 府 一 强 社 会 关 系 模 式 ３． 传 统 社会 结构 的黏 性 中 国 是 一 个 有 着 ５０００多 年 历 史 的 、深 受 传 统 经 济结 构 和文 化 因素影 响的 “ 熟 人 社 会 ”。熟 人 社 会 以 血 缘 为 中 心 向 外 延 伸 的 姻 缘 、亲 缘 、学 缘 、 但 是 ，科 技 的进 的选 择 ；三是 文化 “多 元 化 ”，即主 流 价值 导引 下 社 会 文 化 的 繁 荣 与 文 化 价 值 的 宽 容 ；四 是 社 会 “ 信 业 缘 以 及 地 缘 等 ，通 过 亲 疏 关 系 实 际 地 消 解 着 制 息 化 ”，即 知 识 经 济 时 代 科 技 广 泛 应 用 下 的 治 理 技 术 现 代 化 。 拉 为 此 ，政 府 改 革 就 必 须 直 面 经 度 化治 理 的秩 序设 计 济 社 会 发 展 的 基 本 规 律 ，逐 步 摒 弃 习 惯 性 的行 政 ～，重 人 伦 关 系 而 轻 法 治 · ５３ · 州大学学耜 ２ ０ １ １ ． ５ 命 令 方 法 和 动 员 性 治 理 手 段 ，更 应 该 摒 弃 革 命 的 位 ，关 键 在 于分 权 机 制 的 确 立 和正 常 运 行 。而 分 权 浪 漫 主 义 色 彩 ，以 建 设 性 的 思 路 全 面 推 进 政 府 自 身 改 革 ，以 政 府 公 共 服 务 职 能 的 深 刻 转 向 来 达 成 机 制 “与 中 央 集 权 联 系 在 一 起 ，一 个 社 会 的 多 元 结 社 会 的 良治 。 能 产 生 使 绝 对 权 力 统 治 成 为 可 能 的 条 件 ”＿ ２ ４ 构 失 去 得 越 多 ，它 的 中 间 势 力 越 是 弱 小 ，就 越 有 可 ＂， （２） 从 “唯 政 治 ”到 政 治 经 济 规 律 的 认 识 转 变 。 要 改 变 分 权 下 的 集 权 状 态 ，就 需 要 适 当 调 整 党 的 从 传 统 延 续 的 角 度 讲 ，中 国社 会 具 有 浓 厚 的 “唯 直 线 权 力 关 系 ，进 行 执 政 党 一 权 力 机 关 一 政 府 一 政 治 ”情 结 ，这 是 与 经 久 不 变 的 劳 作 方 式 和 生 产 司 法 机 关 四维 关 系 的 建 构 和 功 能 激 活 。因 为 这 种 结 构 紧 密 相 关 的 。改 革 开 放 以来 ，中 国 的 市 场 化 形 成 于 革 命 时 代 的 党 政 直 线 权 力 结 构 关 系 ，在 权 进 程 快 速 推 进 ，市 场 机 制 在 社 会 资 源 配 置 中 的 基 力 的 决 策 和 监 督 上 ，可 能 存 在 一 定 的 闭 合 性 ，不 础 性 作 用 日渐 重 要 。这 就 需 要 改 变 以 政 治 衡 量 为 利 于 权 力 在 阳 光 下 运 行 。为 此 ，应 该 还 原 于 多 边 权 重 、以 政 治 手 段 为 基 础 的 管 理 模 式 ，更 多 地 运 权 力 相 互 有 效 制 衡 的 结 构 。国 家 权 力 是 权 力 的 最 用 符 合 经 济 自身 规 律 的 理 念 、方 式 和 手 段 来 展 开 高 形 式 ，而 执 政 党 的 意 志 只 有 转 换 成 国 家 意 志 才 治 理 。否 则 ，就 难 以 真 正 转 变 观 念 ，就 难 以 真 正 具 有 治 国 的 合 法 性 效 力 ，地 方 政 府 绝 不 能 偏 离 国 做 到 发 展 依 靠 人 民 、发 展 为 了人 民 、发 展 成 果 人 家 的 意 志 而 随 意 行 事 。只 有 把 地 方 政 府 的 作 为 置 民共 享 。换 言 之 ，以 经 济 的 规 律 办 经 济 的 事 ，以 于 更 为 明 确 、更 为 规 范 的 程 序 要 求 和 规 则 约 束 之 政 治 的 规 律 办 政 治 的 事 ，应 该 成 为 各 级 地 方 政 府 中 ，才 能 更 有 效 地 服 务 民 众 利 益 、服 务 地 方 利 益 的 定 势 思 维 ，逐 步 改 变 经 济 发 展 的 政 治 化 或 所 有 和 国家利 益 。 政 治 问 题 一 味 经 济 化 的 状 态 ，克 服 政 治 与 经 济 不 分 、权 力 逻 辑 与 资 本 逻 辑 混 同 的 状 态 ，只 有 这 样 ， 经 济 发 展 的 市 场 回 归 和 政 治 发 展 的权 力 归 位 才 有 可能得 到循 序解 决 。 ３． 地 方 政 府 体 制 创 新 的权 利 支 点 移 位 一 个 社会本 位 的 国家 易于建 立起 长期 稳定 的 政 治 秩 序 。我 国 长 久 的 国 家 主 义 历 史 ，在 国 家 支 配 社 会 的 格 局 中 ，没 有 给 公 民 和 社 会 留 下 太 多 的 （３）从 国 家 本 位 到 社 会 本 位 的 观 念 转 变 ，确 平 等 博 弈 空 间 。社 会 主 义 基 本 制 度 的 建 立 ，从 宪 立 为 民 众 、为 社 会 而 改 革 发 展 的 观 念 ，真 正 实 践 政 结 构 上 对 公 民 权 利 予 以 了 主 体 性 的 规 定 ，但 公 民权 利 的 实 际享 有 与 运行 则 仍 需 要进 一 步 完 善 。 以人 为本 。 这 是 一 个 极 为 核 心 的 问 题 。当 今 世 界 的 发 展 态 势 告 诉 我 们 ，任 何 改 革 如 果 总 是 流 于 在 地 方 改 革 事 务 中 ，不 少 政 府 的 强 势 在 很 大 程 度 权 力 的 自我 服 务 ，则 不 可 能 得 到 民众 的真 正 支 持 。 上 僭 越 着 民 众 的 主 体 权 利 ，导 致 政 府 与 民众 对 话 我 们 党 和 政 府 提 出 以 人 为 本 、科 学 发 展 观 ，就 是 机 制 难 以 得 到 制 度 化 的 保 障 。我 们 知 道 ，强 者 与 要 求 政 府 的 出发 点 和 立脚 点 必 须 从公 共 性 出发 ， 弱 者 之 间 是 难 以 形 成 真 正 的 对 话 的 ，要 真 正 认 真 必 须 以 民 众 的 权 益 保 障 和 发 展 为 依 归 。从 全 能 政 对 待 权 利 和 社 会 ，就 必 须 提 升 弱 者 的 地 位 ，给 予 府 到 有 限 与 有 效 的 政 府 服 务 转 变 ，关 键 就 是 要 实 弱 势 群 体 更 多 的 话 语 权 ，通 过 增 强 地 方 政 府 改 革 现 政 府 服 务 的 公 共 性 、回 应 性 ，就 需 要 从 实 际 出 的 针 对 性 与 回应 性 ，来 提 高 公 众 公 共 参 与 的 有 效 发 ，寻 求 政 府 服 务 于 社 会 的 最 佳 方 式 ，寻 求 最 为 性 。托 克 维 尔 指 出 的 以社 会 权 力 制 约 公 权 力 ，实 廉 洁 高 效 的 服 务 路 径 ，这 是 时 代 赋 予 地 方 改 革 者 质 上 就 是 以 权 利 制 约 公 权 力 。这 种 制 约 体 现 公 民 不 可推 卸 的神圣使 命 。 社 会 中 的 各 种 团 体 积 聚 ，由 私 人 形 成 公 众 领 域 ， ２． 地 方 政 府 体 制 创 新 的权 力 支 点 移 位 权 力 的 有 序 授 予 与 合 理 配 置 极 为 重 要 ，对 于 犹 如 麦 克 风 那 样 将 个 体 的 声 音 扩 大 （“麦 克 风 原 理 ” 卜。） ，给 社 会 发 展 以 更 多 的 自 由空 间 ，鼓 励 地 方 政 府 体 制 改 革 而 言 ，权 力 关 系 的 调 整 居 于 核 其 在 可 能 的 范 围 内 参 与 公 共 事 务 ，有 助 于 公 民 理 心 地 位 。体 制 上 的 改 革 ，从 表 层 和 技 术 层 面 走 人 性 的增长 。一个更具有公 共理 ｝ 生精神 的社会将 是一 内 核 ，是 一 种 权 力 结 构 关 系 的 重 新 组 合 。简 而 言 之 ，就 是 在 主 权 至 上 转 化 为 职 权 有 效 的 过 程 中 ， 个 更 为 安 全 的社 会 。长 期 以 来 政 府 主 控 下 的 公 民社 会 培 育 模 式 应 进 行 反 思 ，在适 度 放 松 社 会 规 制 的 条 需 要 先 行 对 党 政 结 构 的 基 本 权 力 、职 能 与 责 任 有 件 下 ，让 社 会 有 一 个 更 具 内生 性 的 发 育 进 程 ，这 对 个 相 对 清 晰 合 理 的 划 分 ，从 而 有 效 地 形 成 权 力 于执 政 安 全 和 社 会 民 主 而 言 ，都 极 为 重 要 。 良性 配 置 的 治 理 构 架 ，在 一 个 更 具 现 代 性 的 行 动 ４． 地 方 政 府 体 制 创 新 的制 度 支 点 移 位 结 构 上 提 升 有 效 性 功 能 。要 实 现 权 力 支 点 的 移 地 方政 府体 制 改革最 重 要 的落脚 点在 于制 度 一 · ５４ · 由表及里 ：地方服务型政府建构向度研究 建 设 。在 一 个 制 度 认 同 高 于 道 德 认 同 的 时 代 ，治 被 法 律 制 裁 ，钉 上 历 史 的 耻 辱 柱 。一 句 话 ，改 革 理 就 是 社 会 文 明 的 表 现 。我 们 改 革 面 临 的 一 个 重 者 众 生 态 ，大 浪 淘 沙 ，最 终 都 必 然 归 在 制 度 之 下 。 要 问 题 是 ，政 府 优 位 于 社 会 、权 力 优 位 于 权 利 的 将 非正式制度 的弹性转 变成正式制 度 的刚 事 实 ，将 在 一 段 时 间 内 持 续 存 在 。在 这 种 情 况 下 ， 性 ，将 体 制 外 的合 理 性 转 变 成 体 制 内的 合 法 性 ， 地 方政府 需 要怎 样 推进政 府 治理 的制 度 化 与法治 将 实 践 中 的模糊 性 转 变成 制 度 的 自主 性 ，用 持 续 化 ，地 方 党 政 主 政 者 的 态 度 与 认 知 是 一 个 首 当 其 的 制 度 供 给 与 保 障 来 巩 固 改 革 的 成 果 。这 个 转 换 冲 必 须 解 决 的 问 题 。笔 者 以 为 ，逐 步 解 决 地 方 党 需 要 三 个 基 本 前 提 ： 第 一 ，自律 机 制 。作 为 公 权 政 主 政 者 对 制 度 体 系 的 优 越 性 问 题 ，也 即 在 刚 性 的 执 行 者 ，地 方 党 政 主 政 者 起 点 要 有 公 心 ，底 线 的制 度化 他 律 与有 公 共 道德 自律 的结 合 中 ，实 现 留 住 公 德 ，要 遵 循 公 律 （规 律 ） 、符 合 公 意 （公 共 地 方 党 政 主 政 者 行 为 制 度 化 是 关 键 。把 地 方 党 政 意志 ） ，才 能 在 制 度 面 前 抛 弃 个 人 的 意 志 惯 性 与 主政 者 的 自主能动 性有 机 地纳 入 到制 度化 释放 的 随 意 性 ，将 自 己 置 于 刚 性 制 度 的 完 整 设 定 与 法 律 渠 道 中 来 ，尤 其 需 要 制 度 化 地 确 立 民 意 主 导 的 系 的 严 格 流 程 中 。第 二 ，他 律 机 制 。也 就 是 将 地 方 统 性 制 度 安 排 。当 下 ，我 国 地 方 治 理 结 构 中 的 党 党 政 主 政 者 的 努 力 与 创 新 上 升 为 制 度 规 范 ，地 方 政 主 政 者 过 于 强 势 ，民众 对 其 影 响 力 还 十 分 有 限 。 为 此 ，最 高 权 力 中 心 必 须 进 行 顶 层 设 计 和 整 体 性 党政 主政 者 的不 足 与行 为异 化 转 化 为 制度 防范 ， 使 地 方 党 政 主 政 者 完 成 角 色 的 重 大 转 换 。第 三 ， 改 革 ，打 破 原 来 在 体 制 上 的 锁 定 状 态 ，创 新 地 方 用 进 一 步开 放 来倒 逼 制 度 化进 程 。作 为地 方党 政 政 府 服 务 民 众 的 路 径 ，以 赋 权 精 确 化 与 明 晰 化 ， 主 政 者 的 开 放 主 要 是 将 自 己 的 心 扉 向群 众 开 放 。 来 防范 与杜绝 权力 对人 民主体性 价 值 的侵蚀 。 当 下 ，面 对 “摸 着 石 头 过 河 ”的 理 论 ，群 众 开 始 表 制 度 的 功 能 是 激 励 与 约 束 的 统 一 ，制 度 是 行 动 者 行 为 的 规 则 系 统 ，规 定 行 动 者 的 行 为 边 界 ， 规 范 行 动 者 行 为 的 内 容 、流 程 以 及 奖 惩 ，行 动 者 是 被 “嵌 入 ”制 度 中 并 被 其 创 造 和 指 引 的 。 达 完 善 顶 层 设 计 的渴 望 ；面 对 “发 展 是 硬 道 理 ”的 召 令 ，群 众 提 出 了 “硬 发 展 不 是 道 理 ”的思 辨 ；面 对 改 革 的 卓 越 积 累 ，群 众 发 出 了 要 同 步 享 受 改 革 ” 成 果 的 呐 喊 。只 有 将 改 革 融 合 在 群 众 之 中 ，地 方 党 制 度 约 束 力 只有 在 行 动 者 服 从 的条 件 下 才 能 体 政 主政 者 才 能 将 自己 的智 力 、能 力 、魄力 与 魅 力 汇 现 ，因 而 就 需 要 实 施 机 制 。当 下 ，我 国 民 主 仍 然 成 制 度 的 完 善 ，通 过 发 展 转 型 实 现 治 理 现 代 化 。 不 足 、法 治 尚 且 贫 乏 之 际 ，人 的 作 用 绝 对 不 能 低 总 之 ，只 有 地 方 政 府 体 制 创 新 的 理 念 支 点 、 估 。实 际 上 ，地 方 党 政 主 政 者 是 推 动 地 方 发 展 的 第 一 动 力 。 由 于 制 度 的 刚 性 与 弹 性 并 存 、规 范 的 权 力 支 点 、权 利 支 点 以 及 制 度 支 点 的 系 统 移 位 ， 由 渐 进 性 式 改 革 发 展 到 结 构 性 改 革 ，从 要 素 改 革 衔 接 与 矛 盾 并 存 、内 容 的 有 效 与 无 效 并 存 ，甚 至 转 变 为 全 局 性 改 革 ，由 利 益 获 得 性 改 革 转 变 为 利 还 存 在 着 制 度 的 “真 空 ”，地 方 党 政 主 政 者 才 得 以 益 补 偿 性 改 革 ，从 粗 放 型 改 革 转 变 为 精 细 型 改 革 ， 在这 个环 境 中获 得 了暂 时 的制度 空 间 才 能保 证地 方 政府 体 制改 革朝 着公 共 服务 型政 府 。真 心 改 革 的 地 方 党 政 主 政 者 在 取 得 显 著 成 效 之 余 ，难 免 的 向 度 ，由 表 及 里 、由 浅 入 深 地 有 序 推 进 。 有 缺 失 与 不 足 ；无 心 改 革 的 地 方 党 政 主 政 者 在 实 践 检 验 其 行 为 之 时 ，孰 是 孰 非 、功 过 自有 公 论 ； ①有学者认 为，地方政 府是制度变迁的第一行动 集团（参见 假 心 改 革 的 地方 党 政 主 政 者 在 虚伪 与 慵 懒 过 后 ， 杨瑞龙 ：《我 国制度 变迁方 式转换 的三 阶段 论—— 兼论地方政府 的制度创新行为 》，《经济研究 ） ）１ ９９８年第 １期 ） 。我们认 为 ，需要 历 史会 作 出准 确 的 回答 ；借 改革 之 机徇 私舞 弊 的 关 注到作 为组 织的政府背后 ，其关 键性的能动因素是地方党政主 地 方 党 政 主 政 者 ，不 仅 会 遭 到 人 民 的 唾 弃 ，还 会 政者 ，他们 是推进地 方制度创新的核心行动者 。 参考 文献 ［１］ 罗兹曼 ． 中国的现代化 ［Ｍ］ ． “比较现代化”课题组译 ． 南京 ：江苏人 民出版社 ，２０ ０３ ． ［２］ 钱颖 一 ，Ｂ． Ｒ．Ｗｅ ｉ ｎ ｇ ａ ｓ ｔ ． 中国特色 的维 护市场 的经济联 邦制 ［Ｇ］ ／ ／ 钱颖 一 ． 现代经 济学与 中国经济 改革 ． 北京 ： 中 国人 民大 学 出版 社 ，２ ０ ０３． ［３］ 熊万胜 ． 基层 自主 ｌ 生何 以可能 ［Ｊ］ ． 社会学研究 ，２０１ ０，（３） ． ［４］ 张军 ，周 黎安 ． 为增 长而竞 争 ：中国转型发展的政治经济学 ［Ｍ］ ． 北 京 ：格致出版社 ，２ ０ ０８． · ５５ · 蚕． Ｈ大学学耜 ２ ０ １ １ ． ５ ［５］ Ｍ． 奥尔森著 ． 国家兴衰探源 ［Ｍ］ ． 吕应 中等译 ． 北京 ：商务印书馆 ，１ ９９ ３． ［６］ 周 黎安 ． 晋升博弈 中政 府官员 的激励 和合作——兼论 我国地方保护 主义和重复建设 问题长期存在 的原 因 ［ Ｊ］． 经 济 研 究 ，２ ００ ４，（６） ． ［ ７］ 清华大学社会学系社会发展研究课 题组 ． 走 向社会重建之路 ［Ｊ］ ． 战略与管理 ，２ ０１ ０，（９、１ ０） ． ［８］ 黄建洪 ． 现代化进程中的政府能力发展 ：一般规律 与中国选择 ［Ｊ］ ． 社会科学研究 ，２ ０１ ０，（４）． ［ ９］ 沈荣华 ． 我 国服务型政府研究揽析 ［ Ｊ］ ． 行政论 坛 ，２０１ ０，（４） ． ［１ 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