国发院政策简报第一百一十七期：普惠金融政策效果、问题与对策.pdf

2021 年 11 月 第 16 期 总第 117 期 普惠金融政策效果、问题与对策 孙文凯 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记张东刚教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 孙文凯，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院 教授。主要研究方向为劳动经济学、发展经济学、民营企业发展，在 Health Economics、China Economic Review、Journal of Development Studies、《经济研究》《世界经济》等国内外著名学术刊物上发表了 数十篇学术论文，出版了多本著作及教材，为中国网等媒体撰写评论 文章数十篇，曾主持和参与多个国家级课题。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：刘青 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 张雯婷 摘 要 普惠金融政策是助力于小微企业融资的重要举措，可以提高小微 企业运营效率，有利于推动双循环新发展格局。近年来，国家对普惠 金融的要求不断提高，各大商业银行纷纷积极响应，并通过金融科技 降低风险，不仅使得贷款余额增加利率下降，同时还实现了贷款的不 良率下降、银行风险成本的降低。从国际比较的视角来看，我国的小 微企业融资形势乐观，贷款余额上升迅速，一些贷款指标也在世界前 列，但仍需相关政策的持续支持。在普惠金融政策的实施过程中，一 些问题仍有待解决，如货币政策的套利监管、地区间发展的不平衡、 政策的可持续性、配套政策和基础设施的协调等。 自 2005 年提出普惠金融以来，其一直助力于小微经济的增长， 近年力度尤其大，但对其效果和问题一直缺少科学评估。为此，中国 人民大学国家中小企业研究院于 10 月 28 日组织了题为“普惠金融政 策效果、问题与对策”的研讨会。会议由国家中小企业研究院副院长、 经济学院教授孙文凯主持。中国人民大学财政金融学院副教授罗煜、 邮储银行的战略发展部总经理周琼、中国人民大学普惠金融研究院的 王博研究员、邮储银行小企业金融部副总经理蔡禹、工信部中小企业 局副处长曹毅、赛迪研究院中小企业所副所长龙飞参与了会议，分别 从自身研究视角进行了报告。 一、普惠金融助力打造双循环新发展格局 中国人民大学财政金融学院罗煜副教授全面梳理了普惠金融政 策的影响，认为普惠金融有利于促进产业链的发展，为双循环发展提 供有力支撑。 普惠金融的发展可以提高小微企业的融资能力和健康水平，这有 利于产业链的安全性维护和完整发展，加快构建国内国际双循环相互 促进的新格局。小微企业在提高产业基础能力方面发挥了不可替代的 作用，有利于打通生产、分配、流通、消费各个环节。另外，普惠金 融还可以提供跨境支付和融资服务，助力外循环。我国企业的微循环 一直存在一定的扭曲，尤其是当经济面临疫情等偶发性强烈冲击时， 小微企业受损严重。在这种情况下，推动经济微循环的打通关乎整个 社会和经济安全。 普惠金融可以服务于中低收入人群和弱势群体，充分挖掘市场潜 1 力、完善内需体系，促进共同富裕、保障社会公平。普惠金融可以促 进直接就业，还可以通过移动支付实现小额互联网理财，提高居民的 收入水平；消费类的信贷和保险可以激发市场消费，提高中低收入群 体的消费水平。普惠金融使农村地区等长尾客户也可以被纳入金融服 务的范畴，以金融科技助力乡村振兴和农业农村现代化建设。 目前，我国普惠金融正在稳步发展，积极效果逐步显现。从整体 情况来看，2020 年末的普惠小微企业的贷款余额达 15 万亿，超过 2017 年 2 倍多；小微企业市场主体比 2019 年增长接近 20%。小微企业贷 款利率也不断降低，消费金融和农村经营生产贷款的余额也非常乐观。 但是，目前的普惠金融政策也存在一定的问题。第一，金融普惠 性和金融机构的盈利目标的平衡问题，即社会使命和经营可持续性之 间的平衡问题。现有模式下的普惠金融要求的体量和优惠利率，这是 对银行等金融机构的风险管理的重大挑战。第二，如何提高普惠金融 产品的多元化程度。现有的普惠金融政策主要强调的是信贷方面，在 发展保险理财和直接融资方面涉及较少，这给传统的银行业金融机构 造成了很大的压力。第三，基础设施不足。目前征信基础设施的发展 还需要增进信息的互联互通，不能单纯依靠金融机构解决，政府需要 继续加大支持力度。第四，如何加强相关政策的协调。目前普惠金融 政策以金融相关部门的管理为主，政策的传导和评估机制还有待完善， 金融相关部门应该加强与财政和社会保障等部门的合作。第五，普惠 金融发展的城乡差距较大。目前城市的金融数字化水平较好，金融消 费者的素养水平较高，普惠金融推广得较好，农村地区发展较弱。 2 为了更好地使普惠金融助力于双循环，应该做到以下三点：第一， 坚持金融科技的发展，将金融与产业链结合，加强产品创新和服务的 多元化；第二，加强社会信用建设，提高数据共享程度；第三，加强 政策保障机制，缩小城乡差距。 从具体的政策评估的角度来说，有三点需要注意。第一，要关注 随着产业结构和金融资源配置的变化，不同层级的普惠金融政策的变 化趋势和政策调整逻辑，总结不同类型的政策的传导机制、传导效率 和预期目标之间的差异。第二，要关注到普惠金融不同主体的行动， 包括金融机构（银行、非银行、产权交易平台等）和小微企业。第三， 评估政策效果既要包括整体性的效果，也要包括具体政策效应的评估。 还需要关注是否存在政策缺失、政策无效或低效、政策过度使用和滥 用，以及政策搭配上的问题。 二、国际对比看中国小微融资形势乐观 邮储行战略部总经理周琼从国际比较视角评估了我国小微企业 的融资难度，认为我国小微企业的融资难题已逐渐被解决，但仍需相 关政策的持续支持。 虽然小微企业融资常被提及为“世界性难题”，但事实上，除了 不发达国家的资金缺口还较大，大多数发达国家已经解决了这个问题。 一方面，发达国家政府给予小微融资高度重视，采取了政府信用担保 等一系列的措施来降低银行风险成本；另一方面，社会资金的供给越 来越充分，金融普惠化使大企业贷款利率和信贷需求降低，因此高利 率的小微贷款对银行的吸引力上升。在政府推动和银行自驱力的双重 3 作用下，小微企业获贷难度明显下降。中国也是如此，在普惠金融政 策的激励和数字普惠金融发展的推动下，小微企业贷款显著增加。 从信贷总额来看，近几年中国小微企业贷款发展迅速，目前中国 小微企业贷款总量已是世界第一。从 2018 年到 2021 年 6 月末，中国 的小微企业贷款余额增长 89%，同期美国增长 23%；截至 2021 年 6 月末，中国小微企业贷款余额约为 15 万亿元，是美国的 3 倍左右。 值得注意的是，美国小微企业的划分标准略小于中国——中国以单户 1000 万元以下的小微企业贷款为普惠型小微企业贷款，美国 FDIC（美 国联邦存款保险公司）以单户 100 万美元以下的工商企业贷款和单户 50 万美元以下的农业贷款为小微贷款。 从利率和不良率来看，中国的中小企业贷款均表现较好。大多数 国家的中小企业贷款利率和不良率均高于大企业。2017 年美国的大企 业贷款利率为 4.9%，中小企业贷款为 5.16%；大企业的不良率为 1.12%， 中小企业为 1.41%。我国普惠金融的小微企业贷款利率是 5%左右，和 美国比较接近，中国的小企业不良率略高于美国。近年来，部分国家 的小微企业不良率持续升高，如意大利和法国，不良率达 30%左右， 但利率处于较低水平。这种贷款利率和不良率的错配会产生融资缺口， 小微企业的融资需求不能得到满足。 从融资难度来看，世界各国的融资情况均不断改善。根据欧洲央 行的调查，2009 年小微企业面临的最大的困难是市场需求不足，其次 是融资困难；在 2015 年之后，小微企业面临的最大困难是缺乏人才， 其次是市场需求，选择有融资困难的企业最少，基本不再存在融资缺 4 口。从贷款途径来看，中小企业最重要的融资来源是银行，股权和债 权等方式占比较低，疫情后政府补贴成为第二大融资来源。虽然小微 贷款利率在总体上呈下行趋势，但是小微企业的平均利率仍高于大型 企业，贷款申请比例和获贷比例较大企业也更低。美国近年来小微企 业贷款增速放缓主要是因为需求疲软，融资渠道通畅，小微企业融资 情况总体上也与需求相适应。但是，线上小微贷款利率较高，综合年 利率在 10%到 80%之间。 部分学者质疑中国小微企业贷款存在放贷过度的问题，认为小微 金融固化了小微经营，会造成劳动力资源浪费、社会信任的下降、经 济波动增加等危害。但实际上，小微企业的存在和发展是必要的。人 大和邮储银行共同编写的《小微企业发展研究报告》指出，世界各国 的小微企业基本都占国家企业总数的 90%以上。其中，中国每千人拥 有的小微企业数量为 76.92 家，美国每千人近百家企业的规模，均高 于全球的平均水平。从小微企业从业人数来看，2014 年 OECD 成员 国小微企业就业人数占就业总人数的平均比重是 29%，总体上自雇佣 者和小微企业的占比与人均 GDP 呈反比关系。虽然我国的工业化已 经得到很好的发展，但是我国人口较多，只依靠大企业不可能解决足 够的就业，小微企业从业人数仍然较高。特别是随着人工智能和移动 互联时代的到来，工厂的自动化使大企业对工人的需求减少，同时也 为小微企业提供了平台和发展机会。因此，从长远看，小微企业作为 大企业的有益补充，仍需普惠金融的大力支持。 目前，普惠金融政策仍有几点需要改进：第一，普惠金融在东中 5 西部、城乡之间的发展并不均衡。第二，普惠金融产品与小微企业需 求的适配性仍有待提高。比如，目前大多数针对小微企业的金融产品 期限较短，很难满足中小微企业较为持续的资金需要。美国小企业局 和银行合作贷款期限一般是 7 年到 10 年，但中国的小企业贷款以无 还本续贷为主，贷款期限较短。第三，近两年小微企业贷款增长很快， 如何保持下一步的平稳发展以及疫情后政策的可持续性值得关注。 三、普惠金融可有效提高小微企业对经济的贡献 普惠金融研究院王博研究员通过分享对台州市的实证研究，分析 了金融改革对金融小微企业账面的影响。 台州市近年来积极进行金融改革，搭建了金融信息的共享平台， 记载了 2014—2020 年的市内绝大多数小微市场经济主体的信息，包 括会计表账和授信信息。本文的实证研究主要使用了 2016 年到 2019 年的资产负债表和利润表，共 15 个部门和 81 类大类的 88108 家市场 主体。政策评估主要围绕两个问题展开，第一是企业在获得普惠金融 贷款后的账表变化，第二是贷款进入到小微企业后的主要资金用途和 经济变化。 第一，从授信情况来看，授信的户数从 2014 年的 9000 多家增至 2020 年两万家左右。授信给小微企业造成的最直观的变化是短期流动 负债和应付账款的上升。授信通过供应链金融对其上下游的信用背书 有溢出效应，银行贷款的增加也会带来上下游企业信用的提升。第二， 从授信对经济的影响来看，授信后的小微企业年度营业收入和税收都 显著增加，即普惠金融增加了小微企业对市场经济的贡献。另外，企 6 业规模和授信额度总体上呈正比，但是也出现了一些非线性关联的点。 这说明授信不只是取决于企业的资产规模，银行的独立风控中存在其 他起作用的因素。本研究肯定了普惠金融的政策效果。 四、各大银行积极落实普惠金融政策 邮储银行的蔡禹副总以邮储银行为例介绍了国有银行关于普惠 金融的具体实践。 近年来，国家近年来对普惠金融的要求不断提高，尤其是 2018 年 以后，政府工作报告和银保监明确了“两增两控”的小微企业贷款任 务，给银行提出了更具体的考核。在此之后，普惠型小微企业贷款实 现了跨越式增长。国有大型银行的小微贷款余额从 2019 年一季度的 2.5 万亿上升到了 2021 年 6 月份的 6 万亿，年均增长都在 30%以上。 目前，我国市场主体近 1.2 亿户，获贷主体有 3830 万户。从 2018 年 到 2021 年 6 月，邮储银行的小微企业贷款余额达 8900 亿，累计净增 了 4256 多亿，小微企业贷款余额占比约为全部贷款的 16%，是国有 大行的首位，远远高于同业水平。贷款客户达 165 万户，累计三年期 间增长了 21 万户。其中，首贷金额增加 200 亿，首贷户增加了 7000 户，普惠法人贷户增长比例近 10%。贷款主体中个体工商户和小微企 业主占比高达 77%，平均贷款额约 54 万元。国有大型银行通过机构 和技术的优势，不断增大普惠规模，为小微企业提供了较好的金融服 务。但是，这也对地方性的商业银行和中小型的机构造成了一定的挤 压。 从融资成本来看，大多数国有银行和金融机构的小微企业贷款都 7 是保本微利或略有亏损。邮储银行的小额贷款可追溯至 2007 年，当 时有研究表明，小微企业对贷款的价格不敏感，加之信贷技术落后和 运营成本较高，最初的小微贷款主要保证了小微企业贷款的可获得性， 贷款利率很高。但是，随着近几年监管部门明确提出的降本要求，普 惠小微企业的贷款利率逐渐下降，从 2018 年 7%的水平下降到今年的 5.5%左右。这种利率水平低于很多理财资本的收益水平，所以也衍生 出了小微企业贷款资金被挪用的问题。贷款增长的同时，贷款增长的 不良率在下降，这也降低了银行的贷款成本。不良率从 2018 年末的 3.19%降至今年 6 月份的 1.77%，成本由 6.77 降至 5.23。 近年来，邮储银行围绕普惠金融进行了如下推进。第一，管理精 细化。强化组织和政策保障，将普惠金融纳入了公司治理，成立了专 门的领导小组和部门，形成了多层次、多部门有机联动的工作机制。 完善能贷会贷机制，同时在内部资金转移价格、绩效考核、补贴政策、 尽职免责方面也加大了倾斜。第二，推进小微金融数字化转型，实现 客户的有效覆盖。邮储银行着力加强数字化和开放化的平台合作，实 现与多个政府部门的数据对接，满足贷后持续性追踪的需求。同时， 推出邮储经营 APP，实现金融和企业管理的场景搭建。截至 2021 年 9 月份，邮储银行线上化小微贷款产品余额近 7000 亿元，在全国小微 企业贷款产品中占比超过 70%。通过多个维度的数据可以全方位筛选 信用良好的企业，提高无抵押信用贷的比例，解决小微企业抵押物不 足的问题，优化小微企业的信贷结构。2021 年，信用贷占比突破 15%， 占当年新发放贷款比例近 30%。第三，完善标准化、集约化的运营体 8 系，升级自动化风控体系。通过信贷工厂标准化、自动化的流程来实 现小微企业贷款，避免人为介入的偏差。推动集约化的风控模式，由 以前的分散式的贷后管理模式变成全国集中式的贷后管理模式，实现 基于数据模式驱动的触发式风险预警的贷后管理。通过创新型产品主 动让利减费，根据风险差异化的定价策略，对不同的风险缓释措施采 取不同的定价。邮储银行推出了无还本续贷，目前的余额达到了 600 亿。 五、普惠金融带来的套利问题值得警惕 孙文凯教授汇报了一个关于货币政策在不同领域之间形成套利 的研究。近年来，国家在房地产和普惠金融领域实施了不同的货币政 策，一方面是对房地产的打压；另一方面是支持小微企业的融资，这 就形成了一个套利空间。本研究关注了是否存在虚假注册小微企业， 然后获取经营贷来购买住房的现象。 利用 2014 年普惠金融推广开始到 2019 年底的 100 多个城市的月 度面板数据，总计样本 6912 个，并关注两个关键时间节点的变化： 一是 2017 年 3 月的房贷收紧，二是 2018 年 4 月房贷利率超过了小微 贷款利率。本研究分析了两个房地产市场的变化是否会对小微企业注 册数量造成影响。从数据表现来看，在两个时间节点的前后都有出现 小微企业数量的跳跃式上升。利用房价作为套利动机强度的指标，用 双重差分方法做了进一步分析后发现，时间点后房价高的地方小微企 业增加的更多，而在时间点前的小微企业数量在房价不同的地区没有 表现出明显的区别。因此可以认为，小微企业注册的变化确实是房产 9 市场的变化带来的。因此，普惠金融政策可能导致了为经营贷套利的 小微企业的虚假增长。这种现象使政策目标受到了挑战，使得房价管 控和普惠金融政策双双效力下降。 这给我们的启示是，如果货币政策只对个别领域的贷款放开降息 增量，但是限制对其他领域的贷款，就会使市场主体产生套利的动机， 可能会使两方面的政策效果大打折扣。这也是在之后实施普惠金融政 策时应该注意和加强监管的重要问题。 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 10