国外学校营养餐供给特征及效益1.16.pdf

（内部资料 请勿复制） 科研与决策 2017 年第 12 期 （总第 368 期） 中国教育科学研究院编 2017 年 12 月 31 日 领导批示： 国外学校营养餐供给特征及效益 编者按：从世界范围看，至少有 3.68 亿学前儿童、小学和中学生获 得学校营养餐。学校供餐规模比较大的国家有：印度（1.14 亿人），巴西 （4700 万人），美国（4500 万人）和中国（3360 万人）。据世界粮食计 划署（WFP）调查显示，所有被调查国家的学校营养餐项目都覆盖小学， 30%的国家覆盖学前教育，23%的国家覆盖中学。大部分国家委托教育部负 责管理学校营养餐，明确不同级别政府职责，协调卫生部门与农业部门等 参与项目。学校营养餐能够提高儿童营养水平，促进儿童全面发展，还能 促进地方农业经济发展，提高当地收入。高收入和中高收入国家将学校营 养餐纳入社会福利系统，有力促进社会公平。 国外学校营养餐供给特征及效益 世界范围看，至少有 3.68 亿学前儿童、小学和中学生获得学 校营养餐。中低收入国家学校营养餐覆盖面为 49%，低收入国家 为 18%。学校供餐规模比较大的国家有：印度（1.14 亿），巴西 （4700 万），美国（4500 万）和中国（3360 万）。从地区看，南 亚学校营养餐覆盖规模最大，为 1.21 亿人，其次是拉丁美洲和加 勒比海地区，为 8500 万人，再次是东亚地区、北美地区、撒哈拉 ① 以南非洲国家等。 一、学校营养餐覆盖范围及标准 1.高收入及中高收入国家较早开始营养餐计划 欧洲和中亚一些人均 GDP 较高的国家营养餐开始时间较早， 撒哈拉以南非洲国家和南亚国家一些低收入国家，营养餐起始较 晚。WFP 依据 169 个国家调查结果表明，高收入及中高收入国家 平均供餐年数为 38 年，中低收入国家为 21 年，低收入国家仅 7 年。有的高收入及中高收入国家，如英国，供餐时间长达 104 年， 而低收入国家供餐时间最长的国家仅 24 年,如图 1 所示。 ② ① 如无特别说明，本文数据主要来源:World Food Program. State of school feeding worldwide 2013[R]. Wfp.org. 2013, 10. ② 按照世界银行标准划分不同国家收入。 1 平均年数 年数 最低年数 最高年数 120 104 100 82 80 60 40 38 24 21 20 5 2 高等及中高收入国家 中低等收入国家 7 1 0 低等收入国家 图 1 不同收入国家学校供餐年数 来源:WFP 全球学校供餐状况调研项目。N=56 个国家。 2.学校供餐项目主要覆盖小学阶段 据 WFP 调查显示，100%的所调查国家为小学生提供营养餐， 30%的国家为学前儿童供餐，还有 23%的国家为中学生供餐。在高 收入国家，学校供餐服务面向所有学生。另外,在所调查国家中， 49%的国家仅给小学生提供营养餐，29%的国家为小学生和学前儿 童供餐，11%的国家为小学生和中学生供餐，11%的国家同时覆盖 学前、小学和中学三个学段的儿童。如下表所示： 表 1 按学段划分学校供餐情况 学段 国家 学前 小学 中学 数目 比例 √ 51 49% √ √ 20 29% √ √ 12 11% √ √ √ 12 11% 来源：WFP 全球学校供餐调研项目、案例研究、出版物和其他资源。N=105 个国家。 3.依据家庭经济状况确定学校营养餐资助对象 世界上大部分国家按学生居住地理位置或个人家庭特征提 2 供营养餐。高收入及中高收入国家通常依据家庭经济状况确定营 养餐资助群体，如家庭收入低于某个门槛、家庭接受政府资助或 领取儿童津贴等方式。经验证明，运用个人特征瞄准资助群体效 益更大，有利于资源分配到最贫困家庭。并且，这种方式含有成 本回收设计，即不同家庭儿童以不同价格获得学校营养餐，促使 高收入家庭间接补给贫困家庭的供餐成本。相反，74%的中低收入 国家、91%的低收入国家按地理位置特征覆盖学校营养餐，在没有 覆盖营养餐的地区，有能力支付营养餐的儿童往往得不到供餐服 务，意味着这种方式得不到成本回收。 按个人特征 按地理特征 全覆盖 30% 33% 38% 高及中高收入国家 中低收入国家 74% 26% 0% 低收入国家 91% 9% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 图 2 不同收入国家学校供餐覆盖范围及划定标准 来源:WFP 全球学校供餐状况调研项目。N=94 个国家。 二、机构安排 好的制度安排表现为能够高效地设计、管理和实施学校供餐 计划。目前大部分国家委托教育部负责管理学校营养餐，同时明 确不同级别政府的任务和职责，协调卫生部门与农业部门等参与 项目。 1.85%的国家学校营养餐项目由教育部主管 WFP 调查表明，在 59 个调查国家中，85%的国家的学校营养 餐项目实行教育部负责、跨部门之间合作的机制。部门间合作非 3 常重要，除了教育部，卫生部和农业部也发挥重要作用，63%的国 家的卫生部、44%的国家的农业部参与该项目，另外，18%的国家 的地方政府部门也参与到营养餐项目。 85% 教育部 社会发展部 7% 地方政府 7% 其他 2% 农业部 2% 卫生部 2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 图 3 学校营养餐的主管部门 来源：WFP 全球学校供餐状况调研项目。N=59 个国家。 2.明确不同级别政府的任务和职责 学校供餐计划复杂，需要执行机构有足够运作能力，应该 在建立初始就考虑如何增加现有资源，包括人力、物力和财 力。机构安排的关键是明确不同级别政府的任务和职责。美国 在这方面积累了良好的经验，联邦政府农业部和卫生部负责提 供资金，制定营养标准，监管各州营养餐实施情况；州政府负 责分配资金，实施项目管理，监管本地营养餐实施情况；学区 和学校是主要实施者，购买和提供安全营养的学生餐。 3.有效协调跨部门之间联系 卫生部和农业部两个部门是学校供餐的重要参与者，其他 部门如地方政府部门、妇女和儿童部门等也参与项目。为了更 好地开展工作，需建立共享信息机制、计划和决策机制协调跨 部门之间的合作。一些国家积累了成功的经验，如巴西，专门 建立指导小组或技术委员会，实施协调功能。在很长时期内， 4 确保所有参与部门相互协调都是一项持续具有挑战性的工作。 4.制定质量保障和问责机制。 为确保儿童吃到安全营养的食物，必须建立国家级质量、 安全和营养标准，保障学校严格执行。学校购买食品时，采购 机构必须遵守最低标准。监测机制对项目成功很重要，但目前 这种机制普遍比较薄弱。厄瓜多尔建立了复杂的SIGAE信息管理 系统，在线实时跟踪监测食物流通和储存，用以优化供餐项目 ① 效率，值得借鉴。 三、资金和预算 按2008年美元汇率计算，高收入及中高收入国家学校供餐 生均成本为371美元，中低收入及以下国家为56美元。总体而 言，很多国家有坚定的政治意愿，继续资助学校供餐，并尽可 能通过国家基金进一步扩大项目。 1.学校营养餐成本占教育支出比例为10-15% 学校营养餐在教育支出中的比例一般为10-15%，如果高于 该项比例，项目执行者需考虑重新设计项目,即重新设计食谱， 规划最适合的采购过程。 2.学校营养餐在教育支出比例随国家收入增长趋于下降 高收入及中高收入国家学校营养餐在基础教育支出中的比 例为 11%，中低收入国家为 24%，低收入国家为 68%。随着国家收 入提高， 学校营养餐在教育支出比例趋于下降。 因为 GDP 增加后， 教育支出随之增加，但营养餐成本却保持不变。如表 2 所示。 表 2 按国家收入水平学校营养餐成本② 国家收入水平 生均成本（按 2008 年美元计算） 学生营养餐支出占 基础教育支出比例 学校营养餐支出占 人均 GDP 比例 ① Lesley Drake, Alice Woolnough, etc. Global School Feeding Sourcebook: lessons from 14 countries[M]. Imperial College Press. London, 2016. ② Gelli A, Daryanani R . Are school feeding programs in low-income settings sustainable? Insights on the costs of school feeding compared with investments in primary education [J]. Food Nutr Bull, 2013, 34(3):310–317. 5 低收入国家 中低收入国家 高收入&中高收入国家 全部国家 56 56 371 173 0.68 0.24 0.11 0.33 0.07 0.02 0.02 0.03 3.大部分中低收入和低收入国家以中央政府投入为主，高收 入国家建立了政府、家庭和社区共同承担成本机制 在大部分高收入国家，政府、家庭和社区共同承担学校营 养餐成本。除了芬兰和瑞典，几乎没有高收入国家全面提供免 费营养餐,家庭亦需为学校营养餐买单。例如,日本家庭支付学 ① 校餐费占总支出的51.6%，韩国家庭支出占总支出的31.5%。 在 中低收入和低收入国家，大部分购买食物的资金来自中央政 府，并吸收不同资助来源，如巴西主要依靠国民财政部，但也 有国家彩票的贡献。在一些国家，地方政府补充中央资金,例 如，墨西哥州政府投入约占营养餐项目投入的9％。 家庭 地方政府与团体 中央政府 教育部门 家庭 当地社区 社会捐助 2.2% 四、学校营养餐供给效 8.9% 18.8% 47.5% 39.5% 51.6% 31.5% 图 4 日本学生营养餐经费来源 图 5 韩国学生营养餐经费来源 四、学校营养餐供给效益 1.学校营养餐促进社会公平，提供社会安全保障 营养餐项目支持家庭送孩子上学，在长时期内可以提高人 力资本。食物消费占家庭支出一定比例,学校供餐资助可间接增 ① 马冠生，学校供餐的国外经验——以日美韩三国为例[R]，北京大学，2015 年 6 月 18 日。 6 加家庭收入。高收入和中高收入国家一般将学校营养餐纳入社 会福利保障体系,美国将学校营养餐项目视为国家安全系统里程 碑，缜密选择项目收益。营养餐项目需保证最贫穷的孩子能受 益，最大化利用稀缺资源，通过项目促进公平。 2.学校营养餐提高儿童营养水平，促进儿童全面发展 营养餐与儿童教育和营养有直接关系。营养餐能够提升学 生营养水平，促进学习能力，提高升学率。有非常明确的证据 表明，营养餐可以提高儿童入学率，减少缺勤率，尤其能够明 显提高女童入学率。 3.学校营养餐促进地方农业经济发展，提高当地收入 营养餐对当地农场、社区和经济有贡献。许多国家已探索 将食物采购地方化，尤其从地方小农场采购，形成稳定市场， 提高当地收入，高收入国家已开始运用这种办法。巴西成功地 将营养餐项目与地方经济结合起来，规定至少30%的购买经费用 于当地小农场，这需要教育部门、农业部门和其他部门更好地 开展合作。 (本文系 2016 年度教育部委托课题“农村义务教育学生营养改 善计划发展报告 2017”的研究成果。项目负责人：任春荣。执笔人： 武向荣。项目组其他成员：余蓉蓉、程蓓、张文静、吴建涛、左晓梅、 燕新) 责任编辑：王新波 地址：北京市北三环中路 46 号 邮政编码：100088 电话: 010-62003920 传真：010-62003920 电子邮箱：kyc@nies.net.cn 7