国发院政策简报第三十期：助推机制提高公共政策的有效性.pdf

2018 年 4 月 第 4 期 总第 30 期 助推机制提高公共政策的有效性 王湘红 马万超 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚 守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于 思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色 新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长，副校长刘元春教 授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 王湘红，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学 院教授，获美国卡耐基梅隆大学公共政策与管理学院博士学位，主 要研究方向为行为和实验经济学，公共政策，劳动和消费行为，主 持多项国家自然科学基金项目。论文发表在Quarterly Journal of Economics, Journal of Economic Behavior and Organization, Journal of Economic Psychology, Journal of Comparative Economics,《世界经 济》，《金融研究》等学术刊物上，并多次获得优秀论文奖。国际 行为经济学促进会中国区代表，世界经济论坛全球议程理事会首届 行为分会委员。 马万超，中国人民大学经济学院西方经济学专业博士生，盐城 师范学院外国语学院讲师。主要研究方向包括收入分配、社会资本、 幸福感、公共政策等。曾在《云南财经大学学报》、《社会科学》 等期刊上发表论文。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平； 办公电话：010-62625159 15601321015 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：聂辉华 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 程建平 摘 要 公共政策的有效性依赖于它在多大程度上影响人们的行为。个 体有限理性、个体异质性都可能导致传统的一刀切式公共政策失效， 新时代呼唤个性化、现代化的公共政策，将政策影响触角深入到影 响微观个体决策过程。由 2017 年诺贝尔经济学奖得主理查德•塞勒 提出的“助推”（Nudging）理论，注重微观个体行为的精细化促进 方案，有助于提高公共政策的有效性。实践表明，“助推”机制能 够改变人们的行为和决策，在不限制人们选择机会，也不显著改变 外部经济诱因条件下，按更优化的方式进行选择。助推方法是考虑 人们在特定选择环境中的有限理性的行为倾向而设计的，通过改变 环境，能够达到成本小、收益大的政策效应。具体助推方法包括默 认规则、社会规范、信息披露、设定冷静期等。本文将以助推在各 种政策领域应用举例说明行为助推机制在公共政策设计和政策评估 中的广阔应用前景。 一、行为理论与政策在我国大有可为 新时代的中国特别适合行为科学的发展和应用。当前，我国社会 主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分 的发展之间的矛盾。要解决这一主要矛盾，公共政策必须转变，由粗 放式的管理至精细化的微观治理。而基于行为理论的助推机制注重微 观个体行为针对性制定精细化促进方案，能够在公共政策领域发挥非 常重要的作用，包括促进环境保护，提升消费质量，优化健康决策， 扶助贫困群体等方面。我国现阶段的发展为行为科学提供了相当大的 社会需求和应用前景。2017 年行为经济学家理查德•塞勒（Richard Thaler）获得了经济学诺贝尔奖，再次督促我们在行为经济学领域谋 发展，促进行为科学在我国的研究和政策应用。塞勒的重要贡献之一 是提出了“助推”（Nudging）理论，主张公共政策以隐性机制改变 人们的行为，优化选择过程和结果。 公共政策一般旨在通过一系列规章制度改变公众的行为，以期实 现某些社会福利。传统公共政策多采取强令禁止或者经济激励的形 式，例如规定驾车使用安全带，用刑法禁止酒驾，用补贴政策鼓励清 洁能源的使用，用税收减少非健康食品的消费，等等。这些政策执行 成本较大，且未必能保证效果，因为政策的有效性决定于公众是否能 按政策制定者预期改变或调整自身行为。行为经济学家所倡导的助推 政策方式与传统政策形式有所不同，它通过引导人们的行为和允许自 由选择相结合起来，能够实现花费小、收益大的政策目标。本文首先 介绍助推机制的理论和方法，之后说明我国助推机制在消费、健康等 1 公共政策领域的应用。 二、有限理性、助推机制理论和方法 （一） 有限理性与公共政策失效 行为经济学发现，人并非如传统经济学所假设的具有完全理性， 大多数情况下人是有限理性的。西蒙认为， “行为主体打算做到理性， 但现实中却只能有限度地实现理性”。人们经常使用简单的经验法则 来帮助他们做出判断和预测。根据诺贝尔奖获得者丹尼尔-卡尼曼的 研究，人类有两套思维系统，一套是以数据为导向而节奏缓慢的理性 思维系统，另一套是以本能为基础而运行快捷的直觉思维系统，在现 实生活中，人们的决策多数时候会依赖第二套思维系统。而在这种情 况下人的有限理性常常导致个体决策失灵，这给传统公共政策理论带 来了冲击。受到有限自控力、有限计算能力以及错误推理的影响，尤 其在不确定的情况下，可能导致个人最终选择和偏好不一致，不能使 自身福利最大化，出现个体失灵。个体有限理性或个体失灵的存在使 得传统公共政策效果不足，表现在三个方面：一是忽略个体失灵问题 导致制定出了起反作用的政策；二是缺乏对个体行为的深入了解，导 致个体的项目参与率远低于政策预期；三是当个体做出损害自身利益 行为的时候，缺乏提醒和引导的公共政策。 传统公共政策建立在个体理性和利益最大化原则的前提假设下， 缺乏对个体非理性行为的关注，导致政策效率低下。由于西方传统主 流经济理论在解释经济行为时，经常做出比较简化、忽视人们非理性 行为的假设，以这些理论为指导的政策在很多时候并未能达到预期目 2 的。任何有效的公共政策都是建立在对人的行为预期的准确假设上， 要真正提高公共政策效果，就必须考虑政策对象的行为，必须对人的 特点进行深刻理解。人既有自私自利的一面，也有利他为公的一面， 人的行为还受到文化、社会、人格、情绪等多方面的影响。如果在所 有状况下都将人作统一假设，将导致某些公共政策失效，甚至“南辕 北辙”。因此，必须利用人的心理行为特征，制定出基于心理、社会 和文化的行为机制，来改变、弥补和引导人的行为，提高公共政策的 有效性。行为经济学的最新研究成果不仅解释了人们非理性行为的原 因和后果，而且阐明了干预人们行为的可能性与着力点。 （二）助推机制理论和应用 近二十几年行为经济学的兴起为公共政策设计提供了新的思路。 行为经济学综合了心理学和其他社会科学的理论，对人的经济行为进 行了更符合实际的研究，可以帮助制定出更切合实际的公共政策。行 为经济学家普遍认为，弗里德曼主义坚守的自由市场中的理性经济人 仅仅是假设，因为现实中的人不是如传统假设的纯经济人，而是社会 人。与经济人不同，社会人在决策时并非总是基于精确的计算而做出 对自己最为有利的选择。由于惰性、偏见、无知、环境因素等，人们 的选择常常并非基于理性思考，在那些缺乏经验和知识的领域尤其如 此。但是，社会人的非理性决策可以受到影响和控制，运用非强制性 的助推手段，既能在一定程度上影响人们的决策，又能维护其选择的 自由。 “助推（Nudge）”一词来自芝加哥大学行为经济学家塞勒教授 3 和哈佛大学法学家桑斯坦教授在 2008 年出版的著作《助推》，含义 为轻微但有针对性的政策可以发挥更好的作用。助推不限制人们选择 的机会，也不显著地改变经济诱因，而是通过心理和社会机制，构建 个体选择的“环境”，来优化选择和改善福利。塞勒的书中详细阐述 了这一理论，指出政府可以使用更隐性的策略来引导公众达成特定选 择，政策制定者可以在选择体系设计方面进行优化以制定出更有效的 公共政策。通过情境打造和物质安排，政策设计者可以促使对象做出 设计者所希望产生的行为或决定，整个过程就像是“用胳膊肘轻推一 下”。 助推不同于“自由放任”和“一刀切”政策，是一种目标主体有 自由选择机会的温和家长主义。塞勒和桑斯坦把“助推”理论的哲学 基础定义为“自由主义式的家长制”。在他们看来，“助推”在刺激 行为选择、改善个体福利上具有家长式作风，但其毕竟让目标主体有 自由选择的机会。举例来说，助推正如 GPS 一样，将人们引导到某 个方向，但人们可以自由选择他们自己的路线。这可能在激励上有利 于人们对政策的接受程度和有利于人们形成有效的行为习惯。 近年来，发达国家政府部门和国际组织开始重视助推，并将其应 用于公共政策领域。英国首相卡梅伦于 2010 年成立行为洞察力小组， 澳大利亚、加拿大、法国、新加坡也建立了类似的政府机构。世界经 济论坛于 2014 年新成立了全球议程理事会行为分会，旨在国际事务 和政策中推广成功的助推方法和经验。美国 2014 年成立了社会与行 为科学组，奥巴马前总统 2015 年颁布行政令，要求社会与行为科学 4 组与政府各部门协调合作，在政府公共政策中应用助推思路。世界银 行 2015 年的世界发展报告全文展示了行为科学在发展经济学中的研 究成果和成功的助推实例。 以往学者的研究和政府政策的经验，为我们总结了助推的几个主 要原则。典型的具体的助推方法包括默认规则、简化过程、社会规范、 信息披露、事前承诺、提醒、设立冷静期（见表一）。每一类助推方 法都是根据人们在特定选择环境中非理性的行为倾向而针对性设计 的，并且很多方法都有证据表明其效果显著。 表一：助推方法与实例 助推方法 默认规则 设计原则 实 例 在政策选择体系中，将一个对大 美国企业在 401（k）养老计划中将默认 多数人都有利的选项作为默认的 选项由员工默认不参与改成默认参与， 选项固定下来，将会节约成本和 极大地提高了员工的储蓄率，并且这一 提高效益，从而增加社会福利。 效果是长期的。 提供更加简化的政策描述或限制 在中国，简化社保参与程序，降低参与 简化程序 政策选项，方便决策者做出最优 成本，将提高人们的参保率和促进消费。 的选择。 在鼓励环保消费中，电力公司可提供给 社会规范 强调大多数人的规范，产生示范 用户关于邻居的用电量来鼓励节约，宾 带动作用。 馆提示其他用户每天不换毛巾来激励环 保行为。 北京推出公交实时信息 APP 和拥堵实时 信息披露 事前提供决策相关的信息，帮助 决策者理性选择，提高决策效率。 5 信息，便于人们错峰出行，享受更舒适、 更便捷的交通出行。 通过事前承诺锻炼的时间，可以促进人 通过事前承诺要实现的目标，激 们积极锻炼。在公共品和慈善捐赠中， 励人们的行为。 通过事前承诺，延期支付，可以增加人 事前承诺 们贡献积极性。 提醒和警示 用提醒的方式让大家履行义务， 在中国，税务机关向企业发送纳税提醒 提醒的内容和时间很重要。 短信会显著增加其纳税申报的可能性。 三、我国当前经济问题和公共政策助推手段 当前我国社会发展不平衡主要体现在城乡、区域、收入分配、经 济结构以及经济发展与自然生态环境不平衡等方面，发展不充分主要 体现在实体经济、创新能力、民生领域和市场化改革不充分等方面。 破解社会主要矛盾必须高度重视公共政策的开发与利用，解决发展不 平衡不充分问题，就要在政策制定中密切关注现实状况和人民需求， 在微观执行中注重发挥各种政策要素的作用，将具体的政策措施落到 实处。 新时代社会主要矛盾呼唤精细化公共政策，基于行为科学的个性 化助推政策可以为新时代我国公共政策提供解决方案。国际上已有助 推在公共政策实践中的成效值得我们借鉴。英国行为洞察力小组通过 社会规范、信息传递、设置默认选项和信息披露等大幅提高了公共政 策的效率。比如，纳税者收到英国皇家税务和海关总署的信件，信件 中表明大部分纳税者都及时纳税，这使得纳税率显著提高。另外设置 6 web 链接的默认选项有效提高了收税率。在美国，人们同样积极利用 助推机制解决各种社会问题，取得了很好的成绩。例如，美国得克萨 斯州高速公路上常有人扔垃圾，并且扔垃圾的多是 18-24 岁的青年。 为此，政府请来年轻人喜欢的橄榄球队员和歌星拍摄拾垃圾广告。让 球星一边捡垃圾，一边大声埋怨“是谁在给得克萨斯抹黑？”，广告 投放的第一年，乱扔垃圾的行为下降了 29%，而在随后的 6 年中，则 下降了 72%。再比如，华盛顿的“天天烧烤”餐厅将低于 600 卡路里 的菜品印在菜单非常显眼的位置，促进了人们健康消费。助推政策在 英美等国家已经得到比较普遍的应用，以极小的成本极大地提高了人 们的福利和社会的效率。 在我国，一些公共政策和组织行为也采用了助推的思路，起到了 较好效果。比如，在消费领域，零售业近年推行的宽松退货政策提高 了消费水平，也提高了产品质量， 政府规定的“七天无理由退货” 政策类似于一种默认规则。 在消费场所贴出消费保护提示能够提高 消费者维权意识和了解维权手段。在交通中，交管局实时发送短信提 醒天气状况和特殊事件，使得司机可以较好安排行程时间，这是通过 信息披露方式提高效率。 除了政府措施，一些居民自发组织活动，通过类似事前承诺办法 提高自身健康消费。比如跑步小组定期组织组员跑步，组员间起到了 互相监督作用， 这种方法也为一些商家提供了创新的经营模式，为 健身消费者在网络上提供了多种自我承诺服务。 还有很多在学术界有所探索的助推方案，但在现实政策中还没有 7 进行推广实施。就目前所知，我国学者已经在消费、交通、健康、纳 税、节能环保等领域进行了助推实验，取得了很好的成绩。在消费领 域，学者的研究发现，对实验处理组发送参保后的退休工资信息可以 显著提高居民的消费。在交通方面，针对性的给车主发送之前在哪里 违规的短信使得交通违规行为减少了 15%。在健康领域，研究表明， 给健身过程增加愉悦感，推送关于他人健身行为的信息干预，设置节 日和健身纪念日等都可以促进人们积极锻炼和保持健康行为。在纳税 领域，给纳税人提前发送提醒能够显著提高按时缴税率。在节能环保 方面，在汽车导航系统中加入节油路线信息，有助于减少二氧化碳的 排放量。实验研究还表明，行为助推机制在协调收入矛盾、促进公共 合作方面有较好的效果，而一刀切的限制政策，比如最低工资、最低 捐献额，可能对人们的内部激励有挤出效应，需要多方面评估。这些 研究大部分停留在学术研究层面，还没有广泛应用到现实生活的政策 制定。相信随着对助推思路和人们有限理性的了解增加，我国的政策 制定部门也会将助推在多个政策领域进行应用，以更好地提高资源配 置效率、改善经济结构、优化公众利益和提升社会福利。 四、建议 行为助推理论吸纳了当代心理学、神经科学和其他行为经济学的 新思想，将之引入公共政策领域，有助于建立更加完善的公共政策分 析框架，从而提高公共政策的有效性。为了促进助推在公共政策领域 的应用，我们提出以下两个主要建议： 第一，加强学术界与政府之间的密切合作，尽快地把最新的行为 8 科学纳入到干部培训的体系，给政府官员讲解行为科学和助推理论， 为他们在实际工作中碰到的具体问题提供思路和方法。新时代的中国 正处于经济转型升级、结构调整优化和政策出台密集的时期，运用助 推来制定和改善公共政策具有广阔前景。 第二，在政府中建立相应的专业行为助推研究和推行机构，通过 改造现有机构或者创建全新机构，比如行为洞察力小组，更好地集中 研究各领域的公共政策，为各个部门政策制定提供研究支持，协调各 部门的相关技术合作，并要求各部门制定政策时按照助推理论进行实 验评估。 9 致 谢 感谢 2017 年 12 月 22 日国发院劳动力市场研究中心会议“公共 政策的助推机制应用”的参会者。他们是：胡鞍钢，赵忠，王雅璨， 魏立佳，刘潇，陆方文，代志新，杨晓光，程欣，宋冰。本文是国家 自然科学基金项目的成果（71671282）。 10 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 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