关于《证券期货市场诚信监督管理办法》的起草说明.pdf

关于《证券期货市场诚信监督管理办法》的起草说明 为贯彻党中央、国务院关于加强诚信建设的要求，进一 步加强资本市场诚信建设，提高资本市场诚信水平，促进资 本市场健康稳定发展，结合实践发展及市场需求，我会在《证 券期货市场诚信监督管理暂行办法》（证监会令 106 号，以 下简称《暂行办法》）基础上进一步修改完善，形成了《证 券期货市场诚信监督管理办法》（以下简称《办法》）。现 将主要情况说明如下： 一、修改工作背景 《暂行办法》作为我国资本市场首部专门的诚信监管规 章，自 2012 年颁布实施、2014 年修订以来，通过诚信信息 的界定与归集，诚信信息的公开与查询，失信约束和守信激 励等一系列制度机制，强化了对市场主体及其行为的诚信约 束，提升了全市场、全行业的诚信意识，为推进资本市场诚 信建设发挥了重要作用，也为证监会推动社会和市场信用体 系建设做了有效探索。 近年来，党中央、国务院对诚信建设提出许多新要求、 新精神，资本市场有新发展、新情况，监管工作面临新问题、 新任务，需要对《暂行办法》进行修改： （一）党中央、国务院对诚信建设更加重视，需要通过 1 修改《暂行办法》贯彻落实党中央、国务院诚信建设相关政 策要求。党的十九大和十八大、十八届三中、四中、五中全 会，都对加强社会诚信建设提出了要求。近三年来，国家相 继连续出台《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020 年）》 《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推 进社会诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设 的指导意见》等 6 个诚信建设方面的专门文件，其他领域政 策文件也就诚信监管制度机制创新作出部署，明确要求建立 一系列新的诚信建设、诚信监管制度机制，包括行政许可申 请人诚信承诺制度、诚信报告制度、诚信会员制度、市场主 体诚信或者信用分类管理、严重失信“黑名单”公开曝光、 对诚信者予以激励的“绿色通道”制度、限制金融机构向失 信主体提供金融服务、在市场准入等方面对失信者进行惩戒 以及实现信息共享、失信联合惩戒、守信联合激励等。这些 制度机制在《暂行办法》中尚未规定，亟待通过修改《暂行 办法》来落实，实现政策要求的制度化。 （二）资本市场发生较大变化，需要完善诚信监管制度， 对资本市场新领域、新主体、新活动实现诚信监管“全覆盖”。 近年来，资本市场有了很大发展变化，对诚信建设工作提出 新的要求。市场层次日益丰富，融资功能日益完备，不仅主 板、创业板不断扩大，“新三板”、私募基金市场发展迅速， 区域股权市场也纳入规范发展轨道，资产支持证券、债券以 2 及期货等领域也有新发展，这些领域都要纳入市场诚信建设 框架。同时，亟待进一步创新诚信监管制度机制，以适应市 场的新业态、新模式、新方式日新月异并相互交织，市场运 行日益复杂的局面。例如，近年来不仅融资融券发展迅速， 债券质押式回购、约定式购回等也有很大发展，有必要将这 类交易活动中的诚信信息予以纳入，并引导相关主体在这类 交易活动中查询诚信档案，体现诚信约束。 （三）针对股市异常波动暴露的资本市场制度机制建设 的问题和不足，有必要从诚信建设角度，完善诚信监管基础 制度。2015 年股市异常波动反映出的“不成熟的交易者，不 完备的交易制度，不完善的市场体系，不适应的监管制度” 等突出问题，很大程度上与市场参与主体的诚信水平不高， 诚信制度机制不健全不完备，诚信约束的力度不够、效果不 强等密切相关。例如，针对不成熟的交易者、不完备的交易 制度，有必要通过修改《暂行办法》，将交易者、投资者纳 入诚信档案，并在开立证券期货账户中查询交易者、投资者 诚信档案；针对不完善的市场体系，有必要将证券期货传播 媒介机构、人员，以及债券违约事实信息等，纳入诚信档案 和诚信监管范畴；针对不完善的监管制度，有必要通过实现 部际诚信信息共享、失信联合惩戒、守信联合激励，健全监 管协作机制，加强市场监管，防范市场风险。 3 （四）完善和强化诚信监管机制、措施和手段，是更好 落实依法全面从严监管要求的组成部分和重要抓手。在简政 放权的背景下，在把好市场准入关的同时，亟待通过事中阶 段创新诚信监管方式、机制和手段，丰富监管“工具箱”， 建立市场主要主体的诚信积分制度，并实行诚信分类管理， 可以为事中监管提供抓手。市场上一些违法失信行为，仅处 罚处理还不够，还需要通过公开曝光、限制交易等实施约束。 有些领域游离在传统监管手段之外，对此诚信约束机制可以 起到“补充”、“补强”的作用。此外，近年监管实践中开 展的一些探索，有必要上升为规章规定。 二、修改原则思路 这次修改，总体精神是按照党中央、国务院关于加强社 会诚信建设的要求，进一步推动完善丰富资本市场诚信监管 制度。在修改过程中，基本遵循“三个结合”思路： 一是将国家相关要求与资本市场实际相结合。如前所 述，近几年国家对社会诚信建设、社会信用体系建设提出了 一系列新的要求，这些要求着眼国家社会经济生活总体，是 比较原则、提纲挈领的。在《暂行办法》的修改过程中，有 必要结合资本市场及其监管工作的性质、规律和实际，总体 朝着诚信记录全面、失信惩戒有力、协同监管有效的目标， 进行相关制度设计。 二是将新增制度内容与原有制度框架相结合。从《暂行 4 办法》实施五年多的实践和效果来看，这一制度是符合资本 市场的内在要求和实际需要的，其制度框架是基本符合诚信 建设的内在规律的。新的形势提出的新要求，应当也有可能 在现有的制度框架下，通过修改、充实和完善诚信信息的内 容与范围、诚信信息的公开与查询、失信惩戒与守信激励等 制度来实现。 三是将监管机关诚信监管与失信联合惩戒、守信联合激 励相结合。按照国务院社会信用体系建设部际联席会议的部 署，根据资本市场监管工作实际，要通过修改《暂行办法》， 在加强监管部门诚信监管、约束的同时，进一步重视和发挥 诚信信息共享、联合惩戒机制的作用，打破诚信信息隔离给 监管执法带来的局限性，真正构建“一处失信、处处受限” 的工作格局。 三、修改的主要内容 《办法》共六章 50 条，包括总则，诚信信息的采集和 管理，诚信信息的公开与查询，诚信约束、激励与引导，监 督与管理，附则等内容。相较《暂行办法》（共六章 43 条）， 保留了 39 条（其中修改了 24 条），增加了 11 条，删除了 4 条，重点是作出以下几个方面的修改： （一）扩充诚信信息覆盖的主体范围 一是将证券期货市场投资者纳入诚信信息主体范围，以 规范市场投资者的投资活动、提高投资者的诚信意识。二是 5 新增全国中小企业股份转让系统挂牌公司、区域性股权市场 挂牌企业及运营机构、基金服务机构、期货合约交割仓库及 期货合约标的物质量检验检疫机构、为证券期货业务提供存 管和托管业务的商业银行等金融机构以及证券期货传播媒 介机构，以及上述主体相关人员等诚信信息主体，以与多层 次资本市场的建设和改革要求相适应。（第七条） （二）扩充诚信信息的内容覆盖面 一是将统一社会信用代码作为法人或其他组织等主体 身份识别的基础信息，以保证诚信信息的相互匹配，并为开 展信用信息共享提供保障。二是将证券期货市场行业组织对 相关行业和市场主体的诚信评估结果纳入诚信信息归集范 围，以更好地发挥行业组织在诚信监管中的引导作用。三是 将拒不执行生效行政处罚及监督管理措施、拒不配合监督检 查或调查被有关机关处罚处理、以不正当手段干扰监管执法 工作、拒不履行已达成的证券期货纠纷调解协议、债券发行 人未按期兑付本息、担保人未按约定履行担保责任以及融资 融券、转融通、证券质押式回购、约定式购回、期货交易中 的违约失信信息等纳入归集范围，以全面覆盖监管执法和市 场交易活动。（第八条） （三）建立市场准入环节的诚信承诺制度 基于相关法律、行政法规的诚实信用原则、国家诚信建 设相关政策文件关于市场准入环节诚信承诺的要求， 《办法》 6 规定向中国证监会及其派出机构申请行政许可事项时，申请 人以及申请事项涉及的有关当事人应当提交书面承诺，承诺 的事项主要是两方面：一是提交的申请材料真实、准确、完 整；二是将诚信合法地参与证券期货市场活动。（第二十四 条） （四）建立主要市场主体诚信积分管理制度 为充分发挥诚信监管对失信者的惩戒与约束、守信者的 激励与引导作用，我们探索建立发行人、上市公司、全国中 小企业股份转让系统挂牌公司、证券公司、期货公司、基金 管理人、证券期货服务机构、证券期货基金从业人员等主要 市场主体的诚信积分制度。根据诚信积分，对上述市场主体 实施诚信分类监督管理。（第二十三条） （五）建立行政许可“绿色通道”制度 为加强对守信者的激励，完善守信激励、引导机制，《办 法》规定对没有刑事犯罪记录的，以及近三年来未被有关部 门行政处罚等诚信状况较好的，行政许可事项申请人实行优 先审查制度。（第三十一条） （六）强化事后监管环节的诚信约束要求 为进一步加大对违法失信行为的惩戒约束力度，保护投 资者合法权益，在目前的《暂行办法》规定的基础上，明确 将查阅诚信档案作为作出行政处罚、实施市场禁入、采取监 督管理措施以及开展监督检查等日常监管工作的必要环节， 7 从而更有力地惩处违法失信行为，加大违法失信成本。（第 三十三条、第三十四条） （七）强化市场交易活动中的诚信约束 一是在开户环节，要求证券登记结算机构在开立证券账 户时，证券公司在受证券登记结算机构委托为客户开立证券 账户时，期货公司在为客户开立期货账户时，应当查阅投资 者、客户的诚信档案，按照规定办理有关账户开立事宜。（第 三十五条） 二是在信用类业务方面，明确证券公司在办理客户股票 质押式回购、约定式购回、融资融券业务申请时，证券金融 公司在开展转融通业务时，可以查阅客户、证券公司的诚信 档案，并根据申请人的诚信状况，决定是否予以办理，或确 定和调整授信额度。（第三十六条） 三是要求发行人、上市公司、全国中小企业股份转让系 统挂牌公司、证券公司、期货公司、基金管理人、证券期货 服务机构等在聘任高管人员及从业人员，证券公司、证券服 务机构受托从事证券服务业务等市场活动中，应当查询相关 对方的诚信档案，并将其诚信状况作为是否予以聘任、接受 委托、确定收费标准的依据。（第三十七条、第三十八条） （八）建立重大违法失信信息公示制度 在证券期货市场违法失信信息公开查询平台的基础上， 建立证券期货市场严重违法失信信息公示制度，公示范围拟 8 包括：行政处罚、市场禁入、证券期货犯罪、拒不配合监督 检查或调查、到期拒不执行生效行政处罚决定以及严重侵害 投资者合法权益、市场反应强烈的其他严重违法失信行为信 息。（第十五条） 此外，规定行业协会可以建立年度诚信会员制度，并予 以表彰，以体现对守信者的激励。（第四十条） 9