国发院政策简报第六期：中国官员的问责逻辑.pdf

2016 年 6 月 总第 6 期 中国官员的问责逻辑 蔡永顺 （香港科技大学） 1 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的 独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的 优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和 公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社 会经济政治问题进行深度研究。 作为首批25家国家高端智库建设试点单位，人大国发院坚守“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于思想创新 和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智库， 服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长，刘元春教授担任执 行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学科研楼A座8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 2 作者简介 蔡永顺，美国斯坦福大学博士，现任香港科技大学社会科学部教 授，曾任香港科大人文与社科学院副院长。蔡教授的研究领域包括社 会运动、社会治理和干部管理，在British Journal of Political Science、 Political Science Quarterly、China Quarterly、China Journal等国际著名 期刊上发表了几十篇论文，曾获China Quarterly最佳论文奖。 本文根据蔡永顺教授在中国人民大学国家发展与战略研究院的一次 演讲整理，欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：时英，手机号码 18811311430 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院；主编：聂辉华教授；E-mail: nads03@ruc.edu.cn 3 目 录 摘 要...........................................................................................................5 一、中国管理官员时处罚是重要的手段 ................................................6 二、中国问责官员的依据和可能性 ........................................................7 三、从处置腐败看官员的问责 ................................................................9 （一）国家处置腐败的必要性................................................................. 9 （二）处罚腐败干部的手段和程度 ...................................................... 10 四、官员处罚过程中的避责行为 ..........................................................12 五、主要结论...........................................................................................13 4 摘 要 对于任何国家而言，一旦难以控制其代理人（官员、警察、士兵 等），就可能导致国家机器的失效，所以包括干部在内的国家代理人 的管理问题非常重要，值得深入研究。对于中国而言，管理干部或官 员一般有奖励和处罚两种方法，这两种方法看似十分简单，但是做起 来很困难，尤其在处罚违规官员时，国家可能面临着两难困境，即如 果容忍官员违规或犯错会损害国家的合法性和权威性；但是如果不容 忍，就会产生处罚的成本，损害国家的人力资本投资。因此本文重点 研究中国干部管理中的问责问题，探究国家在两难困境下如何选择处 罚违规官员，以及违规官员受到处罚的可能性到底有多大，并从国家 处置腐败的例子来深入研究这一问题。本文主要结论有三个：第一， 在两难困境下，国家采用的选择性处罚是出于减少社会损失的考虑， 但也一定会保证政权的合法性和政府的权威性；第二，如果官员违规 事件的后果很严重一般都会被处罚，只是处罚的程度不同；第三，干 部处罚过程中的难度在于混合动机的行为是难以阻止的，因为私人动 机很难被证明，只有在事后取得非法行为的证据才能惩处官员。 5 对于一国而言，干部或官员的管理问题十分重要，需要受到重视。 特别是中国，干部或官员与国家命运密切相关。以前苏联为例，国家 经济的致命打击来自于控制体系的崩溃，而控制体系的主体是士兵、 警察、官员等，也就是说，一旦国家没有办法控制代理人时，这些代 理人（士兵、警察、官员）不仅会偷走国家的财富，还会偷走国家的 命运本身。还有一些非洲国家政权的崩溃也是源于中央政府难以控制 上下的官员，导致国家机器失效。所以，对于一国而言，尤其是非民 主国家，发展的前提是要做好干部或官员的管理。 一、 中国管理官员时处罚是重要的手段 对于任何国家而言，管理干部或官员都有两种基本方法，即奖励 和处罚。这两种国家管理官员的手段虽然看似简单，但是做起来十分 困难，尤其是处罚，因为非民主国家处罚官员时面临两难困境，即如 果容忍官员违规或犯错会损害国家的合法性和权威性，但是如果不容 忍，就会产生处罚的成本，比如影响干部的积极性，出现不作为的现 象，而过于严厉的处罚还会损害国家的投资，比如对于官员的人力资 本投资，在免职处罚后会全部损失，这就是成本。一般国家在这种两 难困境下会选择较为折中的办法，会在忠诚和能力之间做出平衡。而 进一步政府到底是按照什么标准处罚官员？什么样的官员更容易受 到处罚？ 在研究处罚官员的标准时，首先要把握的是官员从政的动机，虽 然这一动机很难掌握，但这里可以将其分为三种：追求公共利益、追 6 求自身利益和两者的混合。在此基础上我们来看官员的类型：一是有 升迁欲望的（Climbers），他们会通过各种方法增加升迁的可能性，如 美国一些地区的市长，甚至不需要工资，以追求政策来换取公共利益、 团体利益和私人利益；二是安于现状靠政治过活的（Conserves）,政 治仅是一份工作，他们有可能追求自身利益的最大化。所以进一步根 据从政的这几种动机可以进一步将官员犯错分为两种：第一种是履行 职务时犯的错误，比如滥用权力、失职、渎职，或者不作为等。还有 一种是不道德、违法的自私行为，如腐败、生活作风问题等。 这种基本概念的划分在研究官员的处罚时是必要的，虽然对于动 机的研究很难，但可以通过干部的行为作出一些判断。 二、中国问责官员的依据和可能性 中国惩罚官员失职、渎职的政治逻辑在于既要保证政权的合法性， 又要保证高层的权威性。如果不处罚犯错的官员，政策的执行就会出 现问题。但是也要考虑成本制约，干部的培养需要较高成本投入。所 以，在处罚官员时存在选择性。另外，中国还可以通过党纪、政纪处 罚来避免处罚的太重。 官员受到处罚的可能性取决于他造成后果的严重性和责任的归 咎。以 1995—2010 年间 190 个社会冲突事件为样本，区分出参与集体 抗议的人数，以及考虑事件过程汇总是否有人死亡，经济损失情况， 媒体报道情况等影响变量。同时将事件进行严重性的划分，以 500 为 限，500 以上是大的群体性事件，500 以下是小的事件。另外，事件 7 发生过程中官员的责任分为直接责任和间接责任。这样就可以对官员 受到处罚的可能性进行简单的判断。 一方面，如果事件的后果很严重，又属于官员的直接责任，那么 处罚的程度很大，本文统计的数据显示，58 件中处分了 16 件。如征 地、拆迁等事件，一般是官员直接引发的，以定州“6·11”案件为 例，2005 年 6 月 11 日，地方政府采用暴力方式征地，过程中造成 6 人死亡，后来村民把过程视频放到网上，引发了极大的关注，有三名 官员被开除党籍。在官员问责事件中，与土地开发相关的建设项目引 发的事件比较多，以市委书记和市长主要被抓的腐败官员情况为例， 如表 1 所示： 表1：市委书记和市长的问责情况 对市委书记的指控 对市长的指控 人数 占比% 人数 % 与土地建设 相关 43 54.4 13 56.6 与土地无关 建设 13 16.4 5 21.7 没有说明的 23 29.2 5 21.7 总数 79 100 23 100 以市级 101 个市长以上官员问责事件为例，在市委书记受指控的 79 个事件中，有 54.4%的事件与土地建设有关，在市场受到指控的 23 个事件中，有 56.6%的事件与土地建设有关。可以看出，在官员违规 的事件中，与土地有关的达到一半以上。 而当事件后果很严重，但并不属于官员的直接责任时，官员也可 能受到处罚，这主要是因为在信息时代，严重事件很容易被察觉，这 8 时源于合法性的压力官员行为处理不当也会被处罚。以安徽池州事件 为例，2005 年 6 月 26 日，一参加完中考的学生骑着自行车，在池州 城一路口与池州城内私立仁和医院老板——某南京投资商的奔驰车 相撞，奔驰车漆被刮，双方由此发生争执，后来此时演变成大型的群 体性事件。此次事件中池州市委书记就由于处理不当被判处无期徒刑。 另一方面，如果后果不严重，又不属于官员的直接责任，一般不 会受到处罚。比如广东省，每年劳资纠纷事件非常多，每年都是排在 全国第一。但由于这不是政府直接导致的，基本上没有干部受到处罚。 另外，在中国，级别本身也可能会影响官员的处罚，但并不能保 证违规干部免于处分。比如一个事件处罚过程中，市委书记、副市长 是处罚人员中级别最高的，那么他的处罚通常不会很严厉。但是，如 果有比他级别更高的干部受到处罚，那么他被处罚的程度可能会更为 严厉。 三、从处置腐败看官员的问责 （一） 国家处置腐败的必要性 国家在处置腐败的时候所要面临的处罚官员的两难困境更为明 显，因为腐败是刑事案件，处罚通常意味着干部政治生涯就此结束。 但容忍则会损害政府的合法性和权威，同时如果腐败程度过高是难以 降低的。 两个案例值得关注，一个是新加坡的案例。新加坡的反腐力度很 强，曾经有一位副部长腐败被曝光，后来以腐败官员的自杀结案，新 9 加坡是一个很少有大贪官的地方。另一个就是香港的例子。上个世纪 六七十年代，香港警察收取的保护费比大企业赚的钱都多，警察部门 的腐败非常严重，这种情况下，香港针对警察部门特成立了独立的反 腐机构——廉政公署，当时引发了几千名警察包围警察总部的抗议事 件，这次抗议是有一定效果的，最后港督跟警察高管讨论，提出了既 往不咎的政策，即在1977年1月1日以前的腐败不再查处，之后的要坚 决查处。此次香港整治警察部门的高腐败问题，显然是困难重重，但 也取得了一定的效果。所以，在处置腐败的问题上，国家要充分考虑 处罚腐败官员的手段和程度等问题。 （二）处罚腐败干部的手段和程度 虽然中国处理腐败的手段在 2014 年以后可能有些变化，但对 2014 年之前搜集的案例和数据进行研究发现，处置腐败是非常困难的。这 不仅是因为腐败的发现存在不确定性，还因为需要考虑腐败官员被处 罚的可能性和程度。 一方面，最初腐败案件就很难被发现，一个重要的途径是实名举 报，其次是受到其他案件的牵连。而据了解，事实上只有 10%左右的 实名举报线索是最后被使用和调查，其他 90%都会废掉，腐败信息的 有限使用的后果就是腐败很难被发现。 另一方面，在腐败案件被调查后，受到处罚的可能性还会受几个 因素的影响，第一个就是级别因素。一般在调查重要官员或者是高级 别官员时程序上是相当谨慎的。一手的数据显示，被举报的基层官员 被调查的比例大概在 11%左右， 县处级以上被调查的比例仅为 2.5%， 10 而有相当多的被举报高层官员是没有被受理的。第二个是从上之下处 罚决心的影响。在处置腐败问题时高层必须要有决心，因为相对高级 别的官员被逮到的可能性已经相对较小，如果处罚的力度再小，结果 就会大大折扣。 一般腐败官员受到的处罚分为有期徒刑、无期徒刑、死缓和死刑。 有期徒刑是相对比较轻的处罚，严重性依次增加。如图 1 所示，把干 部的级别作为横轴，受到严惩的可能性作为纵轴。 图1：官员受到严惩的概率 1.0 0.9 有期徒刑 0.8 Probabilities 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 无期徒刑 0.2 死缓 死刑 0.1 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 rank Limited years of imprisonment Life sentence of imprisonment Death with reprieve Death sentence 我们发现，在官员受到处罚的事件中，被判处有期徒刑的案件最 多，依次是无期徒刑、死缓、死刑。另外，最基层的官员和最高层的 官员，受到严惩的可能性较高。 所以，在研究腐败案件时，要判断是否是真正的反腐败，需要有 一个标准，即相同的罪情要得到相似的处罚，而这是很难保证的，处 置腐败的手段和程度都会受到多种因素的影响。 11 四、官员处罚过程中的避责行为 有处罚存在就会有避责行为，特别是我国有干部的一票否决。如 前所述，干部或官员的动机是很难把握的，而私人动机和国家、公众 利益的重叠又使得干部或官员具体做某件事的动机很难证明。所以， 干部或官员可以通过事前动机辩护和事后避责的方式逃避处罚。 对于事前动机辩护，由于干部或官员的动机有时是混合的，既存 在私利动机又有公利动机很难区分。所以干部或官员可以通过搞政绩 工程、形象工程等为腐败做事前动机辩护。 同时，除了动用网络关系，干部或官员事后避责的方式主要有三 种：屏蔽信息或瞒报、找替罪羊和模糊因果关系。其中，第一种屏蔽 信息或瞒报是经常出现的情况，因为中央政府规定，事件中如果死亡 人数超过 30 人，或者是财产损失超过一定数额，案件就要移交国务 院调查。所以，很多案件瞒报以使死亡人数不超过国家规定的红线， 不过当前新媒体环境下瞒报变得不容易。为什么地方事件不愿让更高 层的调查？以陇南事件为例，2008 年 11 月 17 日，陇南市武都区东江 镇 30 多名拆迁户集体到位于武都区新市街的陇南市委上访，过程中 出现冲突，演变成严重的治安事件。此次事件实际上源于谣言，后被 闹大。中央和省政府分别派调查组进行调查，但是结论和处理结果不 同。省政府的处罚较轻，但最后采取了中央调查组的结论。结果市委 书记被处罚。这个事件中如果全由省政府处理的话，结果可能会不同。 第二种是找替罪羊和回避转嫁责任，这也是非常普遍的做法，基 层干部处罚比例远高于高层干部的事实也证明了这一点。但是这种做 12 法也存在风险，如果处理不当，很可能引发群体性事件。 第三种逃避责任的方式就是模糊因果关系，这个在民主国家比较 常见，就是把因果链拉长，以掩盖真正的原因，使确定责任更加困难。 比如在一个案例中，警察跟抗议的群众发生冲突，然后警察开枪，有 一个人被打死，这是个非常严重的事件，地方政府的解释是当时天黑， 形势很混乱，民警开枪警告，但是天黑致使子弹乱飞。这就是典型的 模糊因果关系的例子 所以，当干部通过以上手段进行避责，会使得处罚更加困难。 五、主要结论 中国政府在面临处罚官员两难境地的时候，采用的选择性处罚是 出于减少社会损失的考虑，但也一定要保证政权的合法性和政府的权 威性，这是中国干部处罚中的基本政治逻辑。在干部管理中容忍与处 罚的混合使用意味着中国处罚官员的效率并不取决于把所有的官员 都处罚掉，而是给官员造成一定程度上的确定性和不确定性。如果事 件的后果很严重就会被处罚，但当后果不严重时，对于是否处罚国家 就存在自由裁断权。 干部处罚过程中的难度在于混合动机的行为是难以阻止的，因为 私人动机很难被证明，只有在事后取得非法行为的证据才能惩处官员。 同时，自私动机难以证明还因为有利益重叠的现象，自私动机的官员 也可能兼顾公共利益。处于动机的考虑，官员可以通过事前动机辩护 和事后避责来逃避责任，使得干部管理中的处罚更为困难。 13 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=402。 14