国发院政策简报第一百一十四期：从脱贫攻坚到乡村振兴.pdf

2021 年 9 月第 13 期总第 114 期从脱贫攻坚到乡村振兴汪三贵人大国发院简介中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中名列第一。人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地，坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一流大学智库” 。地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介汪三贵，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院教授、博士生导师；中国人民大学中国扶贫研究院院长；享受政府特殊津贴专家；全国政协参政议政人才库特聘专家；原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员；世界银行、联合国开发计划署等多个国际发展机构咨询专家。主持多项国家自然科学基金重点项目和国家社会科学基金重大项目。公开出版学术专著17部，发表学术论文160余篇。荣获第八届高等学校科学研究优秀成果（人文社会科学）一等奖、第四界“中国农村发展研究奖”和国务院扶贫办首届 “友成扶贫科研成果奖” ；被国务院扶贫开发领导小组授予“全国扶贫开发先进个人”。欢迎媒体摘发、转载或采访。媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一）主编：刘青编辑部主任：邹静娴本期责编：邹静娴张雯婷摘要脱贫攻坚与乡村振兴是我党为实现党的两个百年战略目标制定的重要战略，两者的逻辑关系体现在以下几方面：首先，从时间上看，脱贫攻坚短，乡村振兴长；其次，从对象上看，脱贫攻坚主要针对贫困地区，乡村振兴主要针对所有农村区域和农村人口；最后，从目标上看，脱贫攻坚解决绝对贫困问题，乡村振兴缓解相对贫困、缩小收入差距。“十四五”期间是从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡期，设置过渡期的主要目的是巩固拓展脱贫攻坚成果，因此有以下几点要求：首先，过渡期的底线任务是防止规模性返贫与新增贫困人口出现，要在全国各地建立防返贫监测帮扶机制，通过针对性帮扶实现贫困户的动态清零，同时建立后评估机制防止扶贫成果出现反复；其次，过渡期要在巩固脱贫攻坚成果的基础上进一步拓展提升，不断提高脱贫人口工作技能与收入水平，使其远离返贫风险；最后，过渡期要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，将脱贫攻坚体制、机制和政策逐步转向乡村振兴。乡村振兴包括“产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴”五个部分，实现这些目标需要多方面的考虑。脱贫攻坚期间在产业发展、生态宜居、教育保障、医疗保障、乡风文明、体制机制与基层治理等方面的实践，为乡村振兴的体制机制建设和政策制定提供了许多可借鉴的经验。一、脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系脱贫攻坚与乡村振兴是我党为实现党的两个百年战略目标制定的重要战略。党的第一个百年战略目标是“全面建成小康社会”。与总体小康只要求平均水平达到小康标准不同，全面小康需要考虑每个地区和每个群体，因此消除绝对贫困和区域性整体贫困是全面小康的底线任务。脱贫攻坚以消灭绝对贫困为目标，是为实现党的第一个百年战略目标而制定的。党的第二个百年战略目标是我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。从城乡关系来看，中国与发达国家还有较大差距。发达国家的城乡关系具有两个基本特征：一方面，发达国家的城乡没有根本性生活质量差距。以日本为例，其农民人均收入约为 30 万元人民币，高于城镇居民的人均收入。2020 年，中国城镇居民人均收入为 4.83 万元，农村居民人均收入为 1.71 万元，前者是后者的 2.56 倍，虽然相较于 2009 年的 3.11 倍有所改善，但差距依旧很大。另一方面，发达国家城镇化率高，城乡人口的分布与城乡创造的 GDP 相适应，农民与农业创造的 GDP 相适应。美国有 350 万农民，占总人口的 1%左右，而农业增加值占 GDP 的比重为 1.2%。中国 2019 年农业增加值占 GDP 的 7.14%，而农村常住人口占总人口的 36%。农村是中国全面建成社会主义现代化强国的主要短板，主要表现在城乡收入差距大、农村人口过多、基础设施不完善、公共服务质量低、环境卫生差、治理水平低等方面。乡村振兴以实现农业农村现代 1 化为目标，是实现党的第二个百年战略目标的关键战略。脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系体现在以下几个方面：首先，从时间上看，脱贫攻坚短，乡村振兴长。脱贫攻坚从 2013 年开始，到 2020 年结束，用了 8 年时间；乡村振兴从 2018 年开始，计划到 2050 年结束，需要 32 年时间。由此可以看出，乡村振兴势必是一场更为艰难的持久战。其次，从对象上看，脱贫攻坚主要针对贫困地区，乡村振兴覆盖所有农村区域和农村人口。脱贫攻坚主要针对贫困地区，包括四个片区、832 个贫困县、12.8 万个贫困村以及部分其他地区的贫困户；乡村振兴针对所有农村地区和所有农村人口，同时力求推动城乡融合发展，实现资源双向流动，覆盖面远超前者。最后，从目标上看，脱贫攻坚解决绝对贫困问题，乡村振兴缓解相对贫困、缩小收入差距。脱贫攻坚解决基本需求问题，要求贫困人口稳定实现“两不愁三保障”和稳定增收，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，消灭区域性整体贫困；乡村振兴要实现农业农村现代化，总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，标准远高于前者。二、巩固拓展脱贫攻坚成果中央在脱贫攻坚目标完成之后，将整个“十四五”期间设置为从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡期。设置过渡期的主要目的是巩固拓展脱贫攻坚成果，具体来讲有以下要求。首先，过渡期的底线任务是防止规模性返贫与新增贫困人口出现。 2 一方面，贫困地区的贫困人口脱贫后仍可能因自然灾害风险、市场风险、人身意外等各种风险返贫；另一方面，脱贫攻坚期间未被纳入帮扶对象，但收入水平仅略高于贫困户的边缘户也存在因各种因素致贫的可能。为防止脱贫不稳定户与边缘易致贫户再度陷入贫困，过渡期还需做好两方面工作。一是在全国各地建立防返贫监测帮扶机制。中央提出“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”，要求各地因地制宜地解决各类风险导致的返贫问题，通过有针对性的帮扶实现贫困户的动态清零。二是建立后评估机制。为防止扶贫成果出现反复、避免过渡期返贫现象发生，中央决定，在过渡期由第三方对原贫困县进行抽样评估，主要评估内容包括“两不愁三保障”是否稳固、向乡村振兴调整的政策是否会导致返贫风险、大中型易地搬迁的后扶和社会融入等问题。其次，过渡期要在巩固脱贫攻坚成果的基础上进一步拓展提升。当前，许多脱贫人口仅仅达到脱贫的最低标准，这也是遭遇风险后容易返贫的主要原因，政府需要在巩固脱贫攻坚成果的基础上进一步以提高这部分人的收入水平、生活标准为目标。以收入为例，目前的脱贫标准是年收入 4000 元，未来需要努力提高脱贫人口和低收入人口的工作能力，使其年收入稳定增长，达到 6000 元、7000 元乃至上万元，以此来降低其返贫风险。最后，过渡期要实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。在过渡期，脱贫攻坚体制、机制和政策要逐步转向乡村振兴，未来要在乡村振兴 3 的框架下发展。未来发展的目标是让所有人，特别是贫困人口受益，因此，乡村振兴期间的重点问题是如何帮助低收入家庭以及相对贫困人口发展。三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接乡村振兴包括“产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴”五个部分，实现这些目标需要多方面的考虑。为实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，需要从脱贫攻坚的实践中找到可借鉴的经验，以此来更有效地制定乡村振兴的体制机制和政策体系。其一，产业发展。完善和调整产业扶贫政策和做好产业布局规划，是实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键环节。脱贫攻坚期间，各地培育了大批能够带动贫困人口增收的产业，并探索不同的利益连接机制。受贫困人口人力资本禀赋的影响，脱贫攻坚的产业扶贫主要依靠发展技术含量较低初级农产品生产和劳动密集型非农产业来帮助贫困人口提高收入。乡村振兴则是通过构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系来提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，从而实现由农业大国到农业强国的转变。脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接，一是需要在帮助贫困人口实现产业发展和稳定就业与实现乡村振兴产业做大做强方面找寻合理的平衡，在实现贫困地区产业升级的过程中使贫困人口受益。二是需要做好科学的产业布局规划，在出台鼓励新型经营主体发展产业的同时，充分借鉴产业扶贫的经验和模式，建立贫困人口和低收入人口可长期受益并有利于能力提高的利益链接机制。要避免乡村振兴的产业扶持 4 政策只惠及龙头企业和能人大户、违背缓解相对贫困的乡村振兴目标。其二，生态宜居。脱贫攻坚在这方面进行了很多探索，一是易地扶贫，易地扶贫搬迁政策对易地扶贫搬迁安置点的布局规划、搬迁户社会融入、习惯改变、后扶生计问题做了一系列重大的探索和尝试，搬迁过程中的成本控制、搬迁方式、土地的处置、基础设施、公共服务和社区管理等都形成了不同的模式，为乡村振兴提供了良好的政策和经验借鉴。二是危房改造，脱贫攻坚解决了危房问题，乡村振兴将转向建设美丽宜居乡村，政策重点将转向农村闲置危旧房拆除、村庄合并、污水处理、垃圾清运以及农村旱厕改造等生态和环境宜居方面。总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”，生态环境改善也有利于产业发展。一是乡村旅游，好的生态环境可以通过发展旅游业带来经济效益；二是“碳交易”，2030 年“碳达峰”、2060 年“碳中和” 是中国的重大战略，未来农村的“固碳”作用都能够通过“碳交易” 产生经济收益。其三，教育保障。脱贫攻坚主要关注义务教育阶段贫困人口的辍学问题，采取了许多有效的措施来控辍保学，防止贫困家庭的适龄儿童因贫、因厌学、因上学不便等辍学。这些措施完全可以在乡村振兴阶段用于非贫困人口，也可以用在非义务教育阶段，从而提高整个农村地区各教育阶段的入学率和完成率。乡村振兴的工作重点要放在提高学前教育普及率和高中教育入学率上，有条件的地区可将高中教育纳入义务教育阶段，实行 12 年免费教育。乡村振兴阶段仅关注适龄儿童辍学问题是远远不够的，教育质量 5 问题将成为更重要的议题，也面临更多的挑战，需要创新性的政策和方式加以解决。农村的教育质量低的关键是缺少优秀教师，未来怎么在农村培养优秀教师、留住优秀教师、引进优秀教师，显然是需要探索的问题。其四，医疗保障。脱贫攻坚阶段主要关注的是贫困人口的基本医疗保障，政策重点是让贫困人口看得上病、看得起病。政策措施包括县、乡、村三级医疗体系的建设，基本医疗保险和政策性大病保险对贫困人口全覆盖，提高贫困人口的报销比例，慢性病补助和签约服务，大病住院治疗实行先诊疗、后付费和一站式结算等优惠政策。乡村振兴阶段，部分脱贫攻坚期间对贫困人口的医疗保障政策都可以保留，部分政策可以扩展到全体农村居民，变成普惠性政策；以贫困人口大病、长期慢性病保障制度为蓝本，加速建立全民重大疾病和慢性病救助体系，但要防止部分地区出现对贫困人口过度保障和过度医疗等问题的发生，保障水平必须与当地的经济社会发展相适应，具有财政上的可持续性；医疗卫生部门要重视培养乡村医疗人才和全科医生，推进县乡村医共体建设和远程医疗的普及，大幅度提高基层医疗服务水平。其五，乡风文明。脱贫攻坚期间各地“志智双扶”的实践为乡村振兴期间的乡风文明建设提供了宝贵经验。具体来讲，有“道德银行” ，贫困户做好事可以在“道德银行”里面积分，积分可以换东西；有“红黑榜” ，做得好的上红榜，做得不好的上黑榜；设置帮扶负责人激励贫困户参与“干中学”，提高劳动技能。这些激发内生动力的方式可 6 以进一步完善并运用于乡村振兴中。其六，体制机制。目前，乡村振兴沿用脱贫攻坚期间“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，建立实施乡村振兴战略领导责任制，明确党政一把手是乡村振兴的第一责任人，要求省、市、县、乡、村五级书记一起抓乡村振兴；建立市县党政班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度；建立第三方评估机制。脱贫攻坚期间，发挥重大作用的东西协作、定点帮扶制度要进一步完善，继续发挥作用。其七，基层方面。脱贫攻坚期间，各地向贫困村派驻第一书记，派驻村工作队，长期驻村帮扶，干部和与贫困户结对帮扶，显著改善了基层治理。乡村振兴涉及所有村庄，不能简单照搬脱贫攻坚的驻村帮扶方式，具体的驻村方式、驻村人员要求、驻村时间，应充分结合各地的实际情况并进行相应调整。应加强村两委的建设，提高治理水平，实现乡村“自治、法治、德治”三治结合的治理目标。（本文根据中国人民大学国家发展与战略研究院“国家高端智库 ‘名家讲坛’ ”讲座速记稿整理，已经演讲人审阅。）供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 7