国发院政策简报第一百一十期：发达国家宏观经济政策重点转向加强 就业和劳动力市场.pdf

2021 年 5 月 第 9 期 总第 110 期 发达国家宏观经济政策重点转向加强 就业和劳动力市场 岳晓勇 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库” 。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 岳晓勇，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、世情 研究中心主任。岳晓勇博士曾任外交部政研室副主任、外交部政策规 划司副司长、中国驻美国使馆政治处主任和国务院研究室司长等职， 并先后担任中华人民共和国驻卡塔尔国、哈希姆约旦王国和爱尔兰共 和国大使、中国改革开放论坛常务理事和中国－阿拉伯国家博览会 （宁夏）外事顾问。岳晓勇博士长期从事外交实践、中国外交政策调 研和国际关系及中国对外战略规划与政策研究，主要研究领域为中国 外交、美国对外政策、中美关系及国际战略问题等。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：刘青 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 张雯婷 摘 要 2008 年的西方经济危机迫使美国的宏观经济政策转向加强再分 配、更多地支持就业和劳动市场，这一调整以拜登政府上台为标志并 进一步强化。拜登上台后接连推出多项总额近 6 万亿美元的开支计划， 特别是 4 月底 1.8 万亿的“美国家庭计划”，突显出了政府的作用， 明确支持就业和劳动市场。拜登政府的此项考虑出于内政博弈、应对 疫情和经济恢复以及大国竞争等多重目标，除此之外，宏观经济政策 理念转向也是基本动因。起于 2008 年应对从美爆发的经济危机而加 速于 2020 年的抗疫纾困，发达国家大幅纠正长期以来里根经济学中 自由放任型市场经济模式和偏重资方利益考虑的错误，转向加强对就 业和劳方的支持，试图平衡劳资利益，各国央行的宏观目标由优先控 通胀转向促就业。英国《经济学人》近期的专题社论和系列分析报告 的摘要显示，经合组织国家的宏观经济理念和政策都出现了类似的变 化，认为美国提出的重构全球供应链不合时宜；智能机器人的应用有 重大产业意义，但对就业、劳动市场和业态的冲击被夸大；数字技术、 居家办公、劳动和生活方式的变化等正加速改变就业方式和理念，创 造新的机会，产生了一系列世界性的经济、治理、立法、制度、文化 和政治影响，为人类社会生活方式带来了深刻的变化，各国须加速适 应。 4 月 28 日，美国总统拜登上台百日之际，首次在美国国会两院 联席会议上发表讲话，明确否定了自里根时期以来以减税和放权等为 核心的美国保守自由主义经济理论和政策，强调“下渗经济学” （Trickle-down economics）从来就是无效的，严重摧残了美国，导致 了最严重的社会不平等。要彻底改变美国过分放任型的自由经济运作 方式，加强关注穷困和低收入群体，提出总额为 1.8 万亿美元的“美 国家庭计划”，重点支持劳动市场和就业，强调这将振兴美国经济、 支撑中产阶级、确保美国的世界领导地位并在大国竞争中获胜。这是 继特朗普政府 2020 年数万亿开支、拜登上台三个月提出 1.9 亿的经 济拯救计划以及近 2 万亿的基建和新能源计划后美国再次开启的大 幅开支行动。多数欧洲主流媒认为即使美政策思路是对的，其开支规 模之大、节奏之快也令人惊异，对其前景的预测持谨慎态度，认为这 是拜登政治上的大赌博，是民主党着眼于中选，在抗击疫情和恢复经 济的巨大压力下，急于寻找政策出路并加强与共和党争夺选民的结果， 也反映出美在经济政策和理念上出现了很大甚至是历史性的变化，将 对其他发达国家和世界经济产生重要影响。 美国的这一变化并非一时冲动，从 2008 年的西方经济危机到 2020 年的疫情大流行，经济理论和政策界一直强烈批评美国长期以 来的宏观经济政策从理论到实践都犯了错误，大调整势在必行，方向 是加强国家和联邦政府的作用、加强再分配力度。以此为背景，英国 《经济学人》今年 4 月中旬刊发表了封面社论和长篇专题综述，针对 2008 年以来的世界经济变化、科技发展和疫情冲击，对以美为首的发 1 达国家的经济现状及变化前景，特别是劳动力市场变化进行了综合分 析，认为过去 40 年来西方主要有利于资方的保守主义放任型自由经 济政策的弊端暴露，甚至失败了，现在从理论到政策都要更多地向有 利于劳方的方向倾斜，加强考虑劳动者特别是低收入群体的利益和促 进就业，真正支撑中产阶层，这有利于发达经济体在新的世界科技与 商业环境下均衡发展，也将为世界经济发展带来深刻变革。本文结合 有关动向将此综述摘要如下，供观察当前西方宏观经济政策和理念调 整参考。 一、发达国家宏观经济政策的一个趋势性变化是前所少 见地更加重视劳动力市场和劳方利益调整 40 年来，发达国家的劳动者遭受了多重冲击：全球化贸易、无情 的技术变革、不平等的工资以及公共部门应对衰退时偏重扶持资本等。 投资者和公司企业享受市场全球扩张的好处，推动金融自由化，降低 企业税，导致劳动力及其市场的破碎和坍塌。这一点在新冠疫情之前 就已非常明显，当世界正挣扎着从疫情中恢复之时，这种资本优先于 劳动的政策生态正出现大逆变。虽然现在说劳动市场进入金色时代为 时尚早，但美国的就业率的确在疫情刚开始缓解时就迅速回升，其中 蕴涵着很多重大政策性变化。2020 年 1 月，美国失业率达 15%，现 在降至 6%，过去 10 个月里有 5 个月的就业率达历史最佳，公众的就 业信心得到恢复，欧洲虽处在疫情第三波高峰中，劳动力市场情况也 好于预期。其中，有两个较深层次的变化。 2 （一）各国出现了几十年未见的对劳工更友好的国内政治环 境 最低工资普遍上提，经合组织国家的平均工资增长 25%，政府和 公共机构加强改善员工待遇。美国拜登政府正推动国会通过基建法案， 加强工会和提高员工收入。各国央行优先关心就业，其次才考虑反通 胀，一向偏好紧缩政策的国际货币基金组织，4 月初放风称支持加征 富人税和公司税，美最大投行 JPMorgan Chase 杰米·迪蒙董事长在 本月给股东的信中强调提高员工工资。 （二）科技变化 悲观论者认为，疫情肆虐将给劳工市场带来灾难，智能机器人会 大量代替人工，但专业研究及其证据表明，在可见的未来不会出现这 种情势。2019 年有三分之二的美国就业者对工作的安全感表示满意， 德国雇员的就业安全感较之以前有所提高。在自动化程度最高的日本， 失业率有所下降。数字化技术的发展促使 2021 年发达国家的长期就 业前景总体得以改善。更多人不出家门就可以远距离上班，减轻了不 少新兴城市住房和写字楼的压力，居家工作的幸福感和效率都更高， 到 2020 年底，美国企业对工作电脑的开支年度实际上升 25%，经济 学界认为如此大幅度的投入将带来更高的生产率和工资水平。 二、西方政策界，甚至部分资方迫于压力和宏观经济特 点变化不得不接受上述趋向并加紧适应 社会购买力的提高，如果是由中线工资提高带来的，会比利润和 股价上升要健康得多。发达国家企业界近年来改善员工待遇、加强培 3 训、消除种族和性别歧视的趋势增强，还迫使政府加强促进就业，这 正带来很大收益。此时，各国政府需要加强对经济活动中劳资集团利 益的权衡，顺势而为，改善就业待遇，提高社会生产率，而不是继续 聚焦对劳动的“管制和保护”，导致新的社会对立。 （一）在弹性和服务性工作增多的新时代要“重新界定”工 人权利 流动和临时性工作有增多的趋向，在规模和影响上都被夸大了。 出租车和食品递送的工作在网上公司出现前就存在，但服务部门的就 业，特别是家政或护理等，将随人口增加而继续发展。要在社会上消 除此类工作没有事业或成就感的陈旧观念，对于一些开拓或实验性工 作模式，不要急于加强规制；国家和政府应该加紧实现社会安全网现 代化，改进就业法律，既强化社会保障，确保经济韧劲，又保证就业 市场的活力和创新。 （二）要通过向劳动者扩大机会来实现生产率的提高 许多国家的劳动力实际形成高技能和低技能两个市场，这就需要 社会上升通道保持顺畅。政府管理部门有责任促成以绩效为基础的通 道，确保培训和教育机会，取消获取职业证书或执照过程中的不必要 障碍，包括医生和律师业，消除执照保护主义，利用数字技术和网络， 使得进入职业的规则更加通用和简化。 在加强关心劳动力市场的过程中，仍要注意找到新的平衡点。要 接受上世纪 70 年代过度保护的教训。美国有人提出要“全面”重构 全球供应链，这只会阻碍市场的正常运行，降低各国人民的生活水平， 4 很不可取；也要注意对企业过度重税而压抑投资，央行如完全忽视通 胀亦会带来灾难。当前主要的调整点是，各国不要对当前加强劳动力 市场的大趋势感到不安，总是去怀念 40 年前欧美的那股保守主义自 由市场经济改革的某些东西，似乎只有“放放放”才对。时代在变， 该轮到向劳方利益变化了，新的劳资平衡将使整个经济变得更好，各 国要抓住机会。 三、世界发达国家和一些新兴市场国家的劳动和就业市 场正出现改善的内在需要 经过对经合组织 37 个国家的调研，学界关于发达国家劳动力市 场前景黯淡和劳方处境将日益恶化的流行观点有失偏颇，实际上世界 发达国家和一些新兴市场国家的劳动和就业市场正出现改善的内在 需要。疫情沉重打击了各国的劳动市场，损失的就业岗位是 2008 年 金融危机的 14 倍，受打击最重的是低技能工作者。 发达国家 2020 年 4 月的失业率从 5%上升到 9%，美国达 15%， 造成一些地方处理失业保障的电脑系统崩溃，但恢复得较快，到 2020 年底，经合组织失业率恢复到 6.9%，考虑到一般有 1.5 个百分点未登 记的隐形失业以及疫情后普遍采取的带薪留岗措施（furlough） ，就业 恢复算是较好的。瑞银报告认为，欧洲在 2020 年第三季度失业率从 早先的 20%回落到 10%。欧盟统计局 2021 年第二季度的数据显示， 欧元区今年 3 月失业率续降至 8.1%，欧盟总失业率降到 7.3%。 疫情前就出现了对劳动力市场有利的新变化，新冠疫情加速了这 一变化。经合组织有一半以上国家的 16—64 岁的就业人数占总就业 5 人数的比率达历史新高，这还是在许多发达国家最低工资提高和移民 增多情况下的。工资收入仍不理想，但比经济危机后的 2009 年明显 好转，经济界常用“劳动占比”（社会总工资和福利支出与国民总收 入之比）来衡量劳动者在经济增长中的分享度，2019 年这一比率在美 欧日都普遍上升。收入不平等仍达到历史高位，只是在 21 世纪第二 个十年里，这一趋势没再扩大反而缩小了，最低收入人群的境况开始 改善。提高就业对经济和社会稳定的重要性为更多部门所重视，各国 劳动政策也在调整。本宁·格拉斯就业咨询公司报告显示，疫情前美 国新进入就业市场的年轻人有一半在 5 年内成功换新工作。估计疫情 之后，在疫情前所形成的良好就业趋势有望持续，居家工作正形成潮 流，企业管理文化和国家政策、法律都在加速适应，疫情也促使各国 政府决心在就业上发挥更大作用。 娱乐、饭店和旅行行业的就业率下降很大，但疫情创造了新的需 求。线上购物、派送、网络视频业务和会议培训增多，就业方式也在 变化，创造职业或工作方式的公司吸收了采用旧的工作方式的公司流 出的人员，出现就业重置（reallocation）。在美国这种重置率比疫情前 的速度高一倍，到 2021 年 3 月，相关招工率比去年同期高 9%，欧洲 带薪留岗率高，就业重置率低一些，但也在发生。有 11 个国家在 2007—2009 年金融危机时的广告招工数下跌 50%，这次疫情期间为 25%。澳大利亚的招工数回升较大，比去年同期高 20%。各国初创公 司建立较快。美国初创公司强劲增长，2020 年达 150 万个，比 2019 年上升 16%。英、加、法等国出现类似趋势。求职技术的进步也促进 6 了就业，求职网的使用更普遍。各国解决失业问题的压力仍然较大， 但失业已主要集中在年收入在 2700 美元以下的低收入群体，2021 年 1 月，低收入岗位比前一年同期减少 25%。在欧洲，高中以上学历的 失业率比疫情前低，但中学肄业者的失业率要高得多。 调查发现，社会消费习惯的变化对低工资就业者的机会冲击较大。 即使疫情完全过去，人们考虑到风险和更有条件居家工作和生活，其 消费习惯不会完全回到从前，着眼于帮助人们离家外出的较低工资的 工作种类和数量都会减少。但人们不会生活在铠甲里，新西兰的统计 显示，餐饮、咖啡店、杂货店和主题公园的工作岗位比疫情前都有增 加，2021 年前两个月澳大利亚的餐饮业吸收的就业人数比前一年上 升 65%。不过澳新就业形势总体尚未得到普遍改善，社会消费偏好在 一些领域很可能发生长期性变化，新型工作岗位增加的可能性比较大， 但也并非会使每一个人都自动得到机会，需要应变。 四、网络居家办公将对公司治理与社会带来深刻影响 疫情前，美国居家办公的工作时间为总工作时数的 5%，2020 年 春季达到 60%，员工工作时间实际上更长，幸福感和生产率都有提高。 各种疫情隔离措施取消后，居家工作趋势预期将会稳固存在。越来越 多的权威研究表明，疫情后职工将愿意把一半的工作时间放在家里做， 雇主更倾向去办公地点， 但也会允许雇员至少有 1/5 的时间居家工作， 这将是工作准则的一个大变化，会带来很多机会。目前，可比较的数 据不多，从新西兰的情况看，社会上实际上已经出现了一周中有 27% 的雇员部分时间居家工作。谷歌的跟踪数据表明，韩国居家办公人数 7 也在增长。比较普遍的是把居家和非居家工作两者混合的方式，完全 居家办公并不普遍，也不太可能成为趋势。城市将不会空巢化，企业 也不会没人上班，特别是较低职务的职工，仍然希望有机会与经理面 对面交流。但居家与外出混合的新工作方式，仍将给社会带来很大影 响。公司管理和企业就业法律等都面临新变化，知识密集型和非密集 型工作之间的待遇差距也将拉大，牵动国家政治和文化阶层性裂变。 就公司管理来讲，研究发现，疫情发生后员工对公司治理透明度和沟 通的要求更多了，雇员普遍对工作更加认真负责，公司管理沟通加强， 更加人性化。 居家和不居家“混和式工作”趋势还会带来法律上的问题。临时 和灵活流动性工作增多，受雇性工作和自谋性工作的界线趋于模糊， 有些职业的性质就难以判定。目前，欧美就业法均假定工作是在雇主 确定的工作地点和工厂进行，但现实已经不是；居家工作增多，雇主 对雇员的监督管理没有跟上。例如， “超时工作”更难界定，所得税的 征收地点也增加了，已出现有关法律诉讼。俄国已发布规定，禁止因 员工居家办公而克扣工资，德国探讨按年度给职工居家办公以一定天 数或时数。英国和爱尔兰准备立法，规定职工有权就居家办公向雇主 提出申请。法国暂停实施了一项禁止职工在办公桌上用餐的规定。 政治和文化上，疫情前各国社会阶层以受教育程度不同而分裂的 趋势明显增强，既体现在收入，也体现在工作意义和感受上。近些年 来，对教育程度要求低的工种职位的工作时间逐步减少，但对教育程 度要求高的职位，工作时间不断增多。原因是后者的工作成就感和归 8 属感更强，从业者愿意工作更长时间。知识型工作与其他类型工作各 方面的差距不断拉大，文化认同日益不同，现在居家工作更多，使这 两种人群最后一个一致点――每天都要出行赶交通上班――趋于消 失。社会将出现“好工作都是可以在家做的，不好的工作总是在外奔 波”的现象，这会加深两者的鸿沟，有高薪和良好工作的人可以有更 多自由支配时间，而其他人没有，社会基础性工作者的境况更坏，社 会又很需要。由此带来的社会分裂和政治后果，应引起各国高度关注。 五、自动化和智能机器人对就业的影响被夸大 许多人曾预料由数据时代带来的自动化将在不同产业迅速扩展， 实际情况不是这样。咖啡店的运作简单，是技能或受教育程度低的年 轻人首选的就业门槛较低的行业，是智能机器人能否迅速扩展运用的 一个窗口。2020 年夏，加拿大出现了号称本国第一家全机器人咖啡店 “RC 咖啡”，2021 年 1 月研究人员去查看，发现其运转不灵。疫情 大流行要求减少外出和降低接触风险，激发了加强机器人使用的动力， 在家禽屠宰、邮件投送、机场手续等工作中，使用机器人整体替代的 尝试增多，引起了人们对机器人成行业地消灭人力就业、导致结构性 失业和不平等的担忧。 商业史上每次大危机和萧条都会带来机器人代替人工的冲动，雇 主更多地使用机器替代劳动力，2008 年危机也触发了同样趋势，这次 疫情加速了这一趋势。从 2009 年的 H1N1 到 2004 年的埃博拉疫情， 都有这种趋向，经济学上称之为“强制性自动化”，部分原因是这种 自动化主要是为了防疫。德勤和麦肯锡的报告发现，企业界普遍有加 9 强自动化的计划，最近在美国国会的专题听证会上，麻省理工学院达 伦·阿西默格鲁教授表示，目前雇主加强自动化代替人工进程的理由 更加充分，企业也正在这样做。2020 年以前，许多企业对此还比较犹 豫，疫情促使他们加快行动。本报告团队对此作了跟踪调查，发现实 际趋向却是相反的，新的自动化并未广泛迅速发展，2020 年美国机器 人进口下降了 3%，企业对智能机器人的开支投入减缓。 世界最大的自动化产业公司 Rockwell 自动化集团在 2020 年的销 售额下降 5.5%。瑞银对法德意和西班牙的调查显示，这些国家对新 的自动化改造兴趣不大。疫情下被机器人代替工作的现象在增多，但 总体冲击较小。自上世纪 80 年代显示，重复性强的常规性工作被替 代的可能性较大，但这种趋势在 2020 年反而减缓，美国这种常规性 工作的空置数比预计增加 90 万个。 目前来看，社会对智能机器人的担忧有些错位。历史上曾多次出 现过机器进步会带来广泛失业的恐惧，都没有成真。上世纪 20 年代 出现了大规模的机器自动化过程，到 60 年代出现了广泛的高就业。 在此次疫情之前，由智能机器人带动的新自动化进程就在发展，经合 组织有报告对“自动化高风险”国家进行了近 10 年的跟踪调查，发 现这些国家的就业都增长了，而新一轮自动化效应主要体现在提高生 产率上。日本、韩国和新加坡是世界上智能机器人使用率最高的国家， 也均为低失业率国家。 关于自动化导致高失业预测的失败，原因可能是陷入了“工作量 悖论”（Lump-of-Labour Fallacy），即认为一个经济体的劳动工作量 10 是恒定的，部分劳动被机器替代，工作岗位就会减少。实际上自动化 降低成本，创造更多需求，增加了不能被机器替代的工作岗位。商店 结账人员会减少，社会护理健身美容服务可能增多，突出的例子是数 字技术飞速发展，软件工程师的需求越来越大。当然新一轮技术革命 还在发展，对具体行业岗位的变化要继续观察，技术也在不断进入新 的行业和领域。牛津大学有关报告认为，新的自动化将会带来“工作 量悖论之悖论” ，即技术革命不会减少而是会增加就业。同时，也要 消除一种观念，即认为人的劳动不可替代，或人的劳动最终仍是应对 技术革命对就业产生的挑战的最佳办法。虽然这种罕见的新冠疫情大 流行会大面积推动自动化带进程，但也不必过多担心它对未来就业的 破坏，原因有以下三点。 （一）旅行需求依然存在 经济学界目前的注意力主要放在有多少工作会从人力转到智能 器具，但更重要的是企业家怎么行动，他们对如何选择机器的考虑更 务实。一项业务或工作程序如何细分以及机器如何切入来加以改善， 需要进行大量研究；许多工作是人与人之间保持直接互动好，还是机 器代替好。还有许多未解的疑问，特别是在国际远程交往中更是这样， 可见的未来仍需要人与人见面。 （二）相关投资疲弱 如果前景不明，公司不会贸然投资，目前的形势正是这样。全球 银行放贷变得更谨慎，各国财政刺激措施聚焦于保护公众和公司的流 动资金，并非激发更多投资。近期，牛津经济学咨询公司报告认为， 11 因为疫情大流行， 2019—2026 年的全球投资增长将比原来预期的低。 （三）对劳动的理解 许多自动化理论家在分析经济生产时，狭隘地把劳动视为投入要 素之一，因而可以与其他要素相互简单置换。但在实际经济活动里， 人不仅是一种生产投入，同时又是产出，服务业尤其如此。《南华早 报》曾报道了一个日本雇主“雇了一个什么也不做的人” ：为客户提 供陪伴，包括陪同顾客去墓地吊唁，这个人什么也不用做，照样收 95 美元的陪伴费。这很典型地表现了当代经济的特点：不少工作的核心 是需要有实体人在现场。例如，病人护理和授课等工作，人们期待的 是有人面对面的互动，这时人不一定比机器高效，但更能体现同情心 和情感。回到咖啡店全自动化问题，虽然已证明机器可以配出比人工 更美味的咖啡，但顾客在喝人工配制的咖啡时感觉更佳。 六、政府的经济政策要以人为先 1994 年 8 月，当美国联储副主席阿兰·布林德在 7 国央行会议 上提出各国央行不仅要关注通胀，还要关注就业的时候，大家把他视 为一个大胆的极端者，甚至是外行或异类。那时的共识是即使对经济 有破坏性影响，央行也要聚焦反通胀而不能分心。现在布林德的主张 已成为经济学和政策界的主流。疫情大流行帮助世界宏观经济学加速 实现了一场学术和理论革命。各国决策者中的左右派都一致承认，前 几十年经济繁荣和发展导致了严重的社会不平等，已为低收入群体带 来一场巨大的再分配冲力，正带来大量的新工作岗位和更健康的工资 增长。美国在应对 2008 年经济危机时认识到，低工资人群和低收入 12 家庭对经济周期最为敏感。决策者认为必须采取更广泛的措施，将新 的经济周期推送到更良好的上升段，政策上必须在资本和劳动之间做 更平衡的调整，即使生产成本升高也要做。 许多人看到多年紧缩财政带来的危害，加上贷款成本下降，财政 扩张余地更大。有研究表明，从 2010 到 2014 年，公共开支是拖了世 界经济复苏后腿的，到 2015 年开始较普遍的扩大公共开支，到 2019 年，扩大公共开支为全球收入增长增加了一个百分点。这一公共开支 增长的相当一部分被用来消除社会不平等。多年来，发达经济体的主 流思想是打破和削减社会福利以刺激市场活力，造成失业大军和严重 的社会不平等，政府失业救济开支巨量上升，现在这种思潮完全向“亲 贫穷”逆转了，并引起立法和制度性转变。一些国家对临时工作者的 权利加强保护立法。2021 年 2 月英国最高法院裁定，优步的司机不 是独立契约人而是雇员，有权获得包括最低工资在内的工作保障和福 利，这有标志性意义。各国都在竞相提高最低工资，使其在经合组织 国家占社会的平均收益从 2000 年的 35%上升到 2019 年的 40%，对 就业并未造成负面影响。 各国央行均启动调整，大银行开始反思。面对长期的低通胀，美 国联储不断调低其通胀与失业率的关系参数，基于把通胀控制在 2% 的目标，失业率从 2012 年的 5.5%下调到 2020 年的 4.1%；于 2019 年 启动对美货币政策框架的全面重审，疫情加速了这一进程。去年美国 宣布了新的框架，改变了“平均通胀目标” ，确定联储要致力于最大 限度的就业目标，意味着只要有利于就业，通胀突破 2%也可以。联 13 储主席鲍威尔强调，为实现这一目标，要调动全社会、全政府和私营 部门，共同努力。最先强调央行要重点应对通胀的新西兰也将央行政 策改变到同时实现控制通胀和促进就业的“双目标”上来，重点是“就 业最大化”。日本央行在 2020 年 9 月表示其主要任务转向促进就业。 这并非发达国家不再关注通胀目标，西方各国央行根本上仍代表资本 的利益，这不会改变，只是当前整个世界经济形势在强力促使其更多 地关注穷人境况，加强保就业。 各国财政政策明显调整，不仅普遍大幅扩张，且不急于退出财政 刺激以缩小政府赤字或债务，一向财政谨慎的欧盟也更大胆地扩大开 支。各国福利政策开始重塑，上万亿美元用于保护受疫情冲击的家庭， 效果良好，在 2020 年疫情前几个月，实际经济活动濒临崩溃，但社 会贫困率却有所下降。各国正出现静悄悄的革命，国际劳工组织数据 显示，各国普遍加强社会保障立法和政策。英国可能将每人 1000 英 镑一年的福利金发放长期化，拜登总统把美国儿童税收减免大幅提高， 预计可使儿童贫困减少 50%。本世纪第二个十年之初美国削减了社会 失业救济金，使就业水平大幅上升，2014 年增创 180 万就业，现在欧 洲和澳大利亚都加速削减对工作保障本身的计划，更多地转向支持就 业，大量加强培训以及对失业保障规则的监督和实施。 七、对劳动市场前景的悲观看法比较普遍，但过于悲观 了 只要资本主义制度存在，总是存在劳动市场的不安定感，它所导 致的社会不平等，就是最右倾的西方经济学家都认为不公平，同时这 14 种市场又总处在变化之中，导致利益交换。传统上，生产模式或公共 政策的变化，要增加收入就可能牺牲自由，要增加工资就有可能减少 社会就业；但此次疫情之前，各国工作岗位都有所增加，收入也在提 高，低收入群体有所缩小。疫情催生了新的就业政策和体制，各国都 在加紧构想新的改革，例如更少的职业证书或资格要求、更宽松的移 民政策等。有两项改革尤其突出，一是福利改革。各国发现，在经济 衰退时，给困难家庭派发现款大有裨益。美国大规模提高失业保障金 的支付，贫困家庭手里有钱，能有效支撑社会消费，明显有助于美国 近年来的强劲复苏。即使走出衰退，政府也大有可为。丹麦在失业前 6 个月内发放的资助金为原工资的 80%以上（经合组织国家一般为 60%，英国 50%，美国最少），然后才有所下降。丹麦在发达国家中的 再就业率最高，常常达 100%，失业率低于平均数，长期失业率保持 低位；在促进再就业上，丹麦政府的各种培训和管理开支是经合组织 国家的 4 倍，在劳动市场活跃的同时，公众收入稳定。二是提高雇员 对工资“集体谈判的赋能”。疫情暴露出劳方许多人所凭借的资源很 少，感染后生活骤然陷入困境。一些国家出现重新加强工会的主张， 技术产业部门最突出。由于制造业萎缩，工会组织普遍复兴的可能性 不大，但整个发达国家效仿欧洲特别是“德国市场经济模式” 、赋能 雇员“集体谈判力量”的趋向会增强，这将引起西方较广泛的公司治 理改革，给劳方更多话语权。政府的作用将进一步增大，特别是在英 语和普通法国家，这些国家的不少企业主有恃无恐地规避劳动法，流 动和临时性工作多的公司尤甚，国家要加强立法执法。总之，各种有 15 利于劳方和就业的政策和体制改革压力已强势出现，博弈仍会激烈， 但大趋势是要创造一个更高效和公平的劳动力市场以及更好的就业 待遇。 笔者认为，以上所述的发达国家趋向对其各国内外政策调整都在 产生影响，其中美国最为强烈。作为疫情之后美国第一次大选上任的 总统，拜登更明确地提出了要从美国国内需要的角度考虑对外政策， 做“美国第一升级版”，突出“美国领导”和拉拢盟友，其“盟友”主 要是西方传统发达国家。拜登政府的实际调整，既有对特朗普政府民 粹乱政的“拨乱反正”，也有对奥巴马政府的部分回归，还有在疫情 冲击下对 2008 年美国金融危机甚至冷战后内政外交的更多反思与反 应，对外战略、国内政治以及国家宏观经济治理三方面前所少见的相 互联系。拜登明确否定“下渗经济学” ，大幅加强联邦政府的作用，增 加对劳动和就业的投入，声称要纠正财富分配不平衡造成的不平等， 意在缓解日趋尖锐的社会矛盾，对整个发达经济体的影响是比较大的， 其宏观经济学理念和实践都在从偏重资方和市场向偏重劳方和政府 作用回摆。冷战后极度膨胀的西方治理理念受到深刻冲击，美国既企 图继续维护其基本国家制度，又急于寻求应对新挑战的出路，这一过 程如何发展，需要观察，这里的综述，为我们深刻认识美国和西方经 济社会政策从运行到结构所出现的历史性变化提供了一个参考背景， 到少有以下三方面值得注意。 （一）把握美国和其他西方国家困境症结和结构性变化点 我国开始改革开放，时间上基本与冷战末期到冷战结束西方以里 16 根和撒切尔保守主义“革命”为代表的、以大规模减税放权、私有化 和小政府自由主义经济思潮兴盛同步，西方的这一思潮在某种程度上 成为这个时期整个宏观经济学及其公共政策的主流，克林顿总统以及 那个时期的不少欧洲左翼或自由派领导人上台，其经济社会政策都不 同程度地向保守方向调整。我国坚持独立自主，立足于国情，战胜西 方分化“西化”企图，同时先于许多非市场经济国家启动改革开放， 取得了历史性和战略性的主动，为中国赢得了发展机会。进入新世纪， 全球性贫富差距拉大，世界发展需要更多地思考公平正义与再分配问 题。中国又率先启动和推进了包括扶贫在内的三大攻坚战等以人为中 心的方针政策并取得了巨大成功，可以说再次实现战略性先行，在经 济社会治理和公共政策设计上走在了世界和新兴经济体前列，取得了 国内发展和国际政治与治理的主动。多年来，以美国为首的西方国家 不仅忽视了自身问题，还傲慢地推进颜色革命和加大对外干涉，治理 理念上也极为自负，不仅导致了国力透支和内外矛盾积累，还形成了 政策理念的僵化，2008 年经济危机对其经济和政策心理都有较大的 冲击。现在他们面对日益激烈的国内问题，不得不加强关注劳动和就 业，急于缓和国内矛盾和重振增长，对外大肆诋毁中国特色社会主义 道路的成就与成功，暴露出了很深刻的焦虑。 （二）以战略和道路自信，更深入观察西方经济体以及国际 经济治理的共性和个性，把握其相关理念和政策新变化，并从中 发现可为我国深化改革开放发展借鉴的因素 在某种意义上，美国之所以出现特朗普势力和民粹浪潮，与代表 17 社会保守势力和大资本利益集团的共和党在宏观经济和社会政策上 陷入迷失、无法提出解决方案有很大关系，只有借助种族、宗教、极 端右翼等陈旧分裂政治势力，既显无奈也很危险。目前，发达国家这 种宏观政策向劳方和就业大幅倾斜趋向以及加强科技发展，正在造成 经济和国家治理理念发生新的变化，加之有科技经济教育和人文实力 优势存量，其影响值得重视。需要根据我国国情促进平等交流互鉴， 充实我国自身发展的思考；所涉及的数字与智能技术发展、气候和能 源问题、人口移民就业和宏观经济理论和政策等新的变化，也需要我 们在国际竞争和交流合作中加深把握。 （三）对西方特别是美国借这类问题推进对中国的战略竞争 与规制，设计对中国诋毁的学术和政策叙事与中国威胁论，亦都 要高度警惕并加强应对 这类综述主要在谈发达国家，同时不少问题仍有广泛的影响，比 如美国海量扩大联邦开支，也开始搞产业政策，许多地方明显违反了 自己宣扬的市场经济原则，以各种借口大搞保护主义等。一边讨论发 达国家的问题，一边掩饰其政策的失败，对中国等新兴经济体的成就 视而不见。总体来看，发达国家此轮调整能否取得预期效果仍存在牵 制和未定因素，美国一些势力不顾国际力量发展多元多极的现实，坚 持霸权主义做法，只是为其更好地发展自设障碍。我国需要在“双循 环”的基础上，以加强团结国际社会大多数的总体外交和加强国际舆 论与话语博弈的公共外交的“双推进”来破解。 18 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 19