国发院政策简报第一百一十五期：在高质量发展中扎实推进共同富裕.pdf

2021 年 10 月 第 14 期 总第 115 期 在高质量发展中扎实推进共同富裕 赵 忠 韩宝江 白重恩 李 实 曾湘泉 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”） 是中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现 任理事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教 授。2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单 位，并入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排 行榜”中名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促 创新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治 治理与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大 研究领域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对 中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以 “国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国 大地，坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国 的世界一流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 赵忠，中国人民大学劳动人事学院副院长、教授、共同富裕研究 院研究员； 韩宝江，中央党校经济学教研部主任、教授； 白重恩，清华大学经济管理学院院长、教授； 李实，浙江大学文科资深教授、共享与发展研究院院长； 曾湘泉，中国人民大学大华讲席教授、中国就业研究所所长。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：刘青 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 张雯婷 摘 要 2021 年 9 月 25 日下午，中国人民大学举行共同富裕研究院成立 仪式暨“共同富裕论坛”。中国人民大学共同富裕研究院赵忠教授 作了《在高质量发展中扎实推进共同富裕》的报告，讨论了市场和 政府如何协同推进共同富裕。中央党校经济学教研部主任韩保江教 授深入阐述了共同富裕的本质。清华大学经济管理学院院长白重恩 教授从三次分配的角度，分析在不同的分配阶段如何更好体现共同 富裕。浙江大学文科资深教授、共享与发展研究院院长李实教授认 为共同富裕更关键的问题是低收入人群如何能富裕起来。中国人民 大学大华讲席教授、中国就业研究所所长曾湘泉教授就如何通过提 高过程公平、促进共同富裕展开了深入论述。 一、共同富裕的本质 中央党校经济学教研部主任韩保江教授围绕共同富裕的本质，主 要讨论了三个问题。 （一）共同富裕是一个什么样的问题 韩保江教授认为共同富裕不是一个新话题，它是一个老话题， 更是一个永恒的话题。首先，这是一个老话题。自党领导人民夺取政 权建立了社会主义制度，就把共同富裕作为领导中国人民进行经济建 设和各方面事业建设的根本目标。毛泽东主席于 1955 年最先提出来 “共同富裕”一词，他说:“现在我们实行这么一种制度，是可以走 向更富更强的。这个富是共同的富；这个强是共同的强，大家都有份。” 新中国成立 70 年就是实现共同富裕的 70 年，尤其是改革开放 40 多 年，中国正在共同富裕的道路上稳步地前进。其次，这是一个永恒的 话题。按照经济学发展的基本规律，不平衡是绝对的，而平衡是相对 的，所以共同富裕作为一个经济均衡的问题，它是一个持续奋斗的目 标。 （二）共同富裕有显性富裕的问题，也有隐性富裕的问题 显性富裕是指收入和财产的可及性。人们往往只关注显性富裕， 但很少关注公共产品的可及性，也就是隐性富裕。新中国成立以来， 财产和收入可及性的显性富裕成就十分显著。我们现在能够造出全世 界福布斯排行榜最多的富人，体现出了中国经济的实力、能力和潜力。 中国作为一个发展中国家，人均寿命能够达到 70 多岁，北京、上海、 江苏、浙江能够达到 80 多岁，这代表包括公共医疗、社会保障和交 1 通网络等基础设施建设的成就，给人民福祉带来的改善。因此，看富 裕既要看到显性更要看到隐性，作为一个社会主义国家，更应该强调 隐性富裕，公共物品的可及性要有显著提高。 （三）共同富裕首先是生产力的问题，然后才是分配的问题 邓小平同志在 1992 年南巡谈话中讲，社会主义本质是解放生产 力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕。该论断 充分体现了目的性和手段性的有机统一。妥善处理好生产力发展和收 入分配这样一对内在统一的关系，是解决共同富裕问题的逻辑起点。 习近平总书记指出，要在高质量发展中促进共同富裕。韩保江认为， 共同富裕，首先还是要做大蛋糕，然后要分好蛋糕，最终做到做大蛋 糕和分好蛋糕两手抓、两手硬。从这个意义上来讲，共同富裕首先是 如何让中国的经济发展有一个持续的、长期的过程，让中国做蛋糕的 能力有一个持续的、长期的增长。 第一，做大蛋糕。要继续坚持以经济建设为中心不动摇。习近 平总书记指出，全党同志必须全面贯彻党的基本理论、基本路线、基 本方略，更好引领党和人民事业发展。其中基本路线就是一个中心、 两个基本点，以经济建设为中心仍然是实现共同富裕、夯实共同富裕 物质基础的不二选择。此外，做大蛋糕还应坚持就业优先。就业是收 入的根本，我们社会历来讲究勤劳致富，需要绕充分就业、经济增长 找到一种平衡，必须有一个合理的经济结构。 第二，分好蛋糕。首先要有一个坚实的所有制基础，因为生产资 料是决定分配的根本基础。坚持公有制的主导地位，国有经济的主导 2 作用，更要把为国民经济贡献卓著的民营经济发展到一个更高的水平， 绝不能让民营企业家感觉到政治、产权和人身的不安全。同时要改革 分配制度，切实形成向劳动倾斜、向一线工人倾斜的按劳分配制度。 此外，也要搞好二次分配和三次分配。 二、在不同的分配阶段更好地体现共同富裕 清华大学经济管理学院院长白重恩教授主要从三次分配的角度， 讨论在不同的分配阶段如何更好体现共同富裕。 （一）初次分配要关注同时影响了效率和公平实现的体制机制问 题 白重恩教授强调在初次分配层面，尤其要清楚共同富裕不是效率 和公平的对立，更多的是体制机制问题同时影响了效率和公平的实现。 第一，要使初次分配既有效率又公平，尤其需要让低收入者所拥 有的禀赋能够更好地实现价值。例如，农民拥有最重要的要素是土地 和人力。在土地方面，由于宅基地和土地承包权流通的不当限制，农 村的土地使用效率偏低。如果土地承包权能更加合理的流通，形成规 模生产，农业可以更加现代化，也更有利于吸引农业管理人才来使土 地产生出更多的价值，为农民创造更好的就业机会，同时做好分配的 安排，可以为农民带来更高的收入。如果进一步让农民的宅基地可以 转换为城镇的建设用地指标，则农民也可以更加容易在城镇获得住房， 改善他们的生活条件。在人力方面，由于公共服务的不可携带性制约 了劳动力要素流动，阻碍了农民通过进城提高其生产力。如果农民进 入城市工作的阻碍更少，可以在城里获得更好的公共服务，加上其住 3 房条件的改善，也能使农民所拥有的劳动力要素更充分的实现其价值。 第二，政策实施尤其需要重视劳动力与资本的替代弹性。目前有 些初衷特别好的政策，希望使低收入者获得更高的报酬，但随着自动 化技术的嵌入，劳动力和资本替代性增强，如果劳动力成本过高，企 业就会用更多的资本来替代劳动。在这个意义上，尤其需要关注资本 和劳动力的替代弹性，如果替代弹性很大，那么增加劳动报酬将使很 多人失去就业机会，反而既没有效率也不公平，对分配更加不合理。 第三，要努力形成更加合理的禀赋分配。这一方面是教育。人力 资源禀赋的更加均等分配是长期共同富裕的根本保证。改善农村留守 儿童和农民工随迁子弟的教育条件特别重要。劳动者职业素养较低不 利于共同富裕。应该建立制度激励企业招聘没有工作经历的人，让企 业对职工在岗提供职业素养培训，这可能比要求学校提供这样的教育 效果更好。另一方面是碳排放权，过去的碳排放权主要是发给电厂， 让企业进行交易。但另一种办法是发给消费者，这将激励消费者减少 能源的使用，并将多余的碳排放权用于交易，提高他们的收入，因而 对收入分配有积极作用。 第四，更好的竞争政策有利于共同富裕。某些行业或业务准入门 槛太高，限制了竞争，既不公平也无效率。对于具有垄断地位的企业， 需要完善监管，既保护企业的创新能力和创新积极性，也促进竞争提 升效率，创造就业机会。 （二）再分配要权衡效率与公平 在再分配这一层次，效率与公平之间可能有更大的张力，但不同 4 的措施造成的张力可能不同。 首先，要在再分配中考虑税收体系的健全和完善，比如房地产税。 实际上中国的财富不均远大于收入不均，其中比较重要的就是房地产。 白重恩教授认为对一定人均面积之外的住房征税，既不会对效率有较 大影响，也会促进公平，尽管推动起来阻力可能较大，还应该努力推 动。 其次，社会保障也与再分配有很大的关系。有些劳动力净流失地 的社保系统负担很重，这促使政府不得不扩大征收力度，又进一步造 成人口流失，形成了一个恶性循环。因此，需要设计一个更好的高统 筹层次社保体系。不过，与此同时也要考虑地区差距问题，全国一致 的待遇标准会造成收入和生活成本较高地区保障不足，而收入较低地 区保障水平超过工资水平，造成过早退休。由于农村土地承包权和宅 基地可以起到社会保障的作用，如果用这两者来养老就将使其不能进 入市场流通，如何设计既使得要素能够有效流通又能确保社会保障不 削弱的制度是一个重要的研究问题。 最后，是住房制度与再分配的问题。由于土地制度使得地方政府 高度依赖土地财政，从而造成地价过高，这导致城市里没有房子的年 轻人生活负担加重。目前的情况是一线城市年轻人的消费增速低于二 至四线城市，这可能就源于住房负担的差别。所以一个值得考虑的问 题就是，是否能够通过多提供保障性住房，来解放一线城市年轻人的 消费能力。 （三）三次分配应该是使得资金的使用效率高的制度 5 三次分配，其中一个关键问题是通过鼓励捐赠和税收筹资来支持 某些支出项目的优劣比较，因为为了鼓励捐赠需要减税。白重恩教授 认为捐赠经费可能比财政经费使用效率高的原因应该是捐赠者对社 会需求有更深入的了解，但要实现这一优势需要保障捐赠者对资金使 用方向的选择权。如果不能实现这一优势，税收可能比推动捐赠更加 制度化。希望三次分配是一种鼓励创新、鼓励捐赠的积极性，又同时 使得资金的使用效率非常高的制度。 三、共同富裕的关键问题是低收入人群 浙江大学文科资深教授、共享与发展研究院院长李实教授认为如 果只是缩小中等收入人群和高收入人群的差距，不解决低收入人群的 问题，社会还不能叫共同富裕社会，从这个角度来说，共同富裕更关 键的问题是低收入人群如何能富裕起来。他围绕低收入人群如何能富 裕起来谈了三个问题。 （一）低收入人群的状况 共同富裕要聚焦在最关键的问题上，而共同富裕的关键问题可能 是低收入人群的问题。如果只是缩小中等收入人群和高收入人群的差 距，不能让低收入人群富裕起来，无法真正实现共同富裕社会。 我国的低收入人群状况如何？第一，低收入人群的比重大。根据 国家统计局的划分标准，我国 60%-70%的人群是低收入人群，农村 95%以上的人群是低收入人群。第二，在低收入人群中，相当一部分 人的收入比较低。根据 CHIPS（中国家庭收入调查）数据估算，我国 有大约 1 亿人的月收入不足 500 元。月收入 500 元相当于年收入 6000 6 元，而去年的绝对贫困标准是年收入 4200 元，在 4200 元和 6000 元中 间还有一个非常庞大的群体。第三，从变化趋势来看，根据李实教授 团队的乐观测算，到 2035 年 50%左右的人还属于低收入人群。第四， 相对贫困的问题越来越严重。基于农村的相对贫困标准，农村的相对 贫困发生率从 1988 年到 2013 年上升了大约 5 个百分点。如果用全国 的相对贫困标准来看农村的相对贫困人口，大概有将近 3 亿人左右。 （二）制定最低富裕标准的必要性及思路 对于这么庞大的人群，要让他们富起来，要让他们的收入尽快增 加，能够享受到更好的公共服务，能够有更多的财产积累，李实教授 认为需要有一个最低富裕标准。 通常来说，共同富裕的指标设计有三种思路。第一种思路是要首 先明确共同富裕包括什么。共同富裕与民生密切相关，因而最重要的 是收入、财产和公共服务水平三个直接影响家庭福祉和个人生活水平 的变量。在指标构建时，一方面要有一个水平指标，用于衡量富裕， 另一方面要有一个差异指标，用于衡量共享程度。 第二种思路是最低富裕标准，即不考虑指标的水平和差异，只考 虑最底层的人群是否达到富裕标准。如果所有人都在最低富裕标准之 上，就认为实现了共同富裕，而不论标准之上的人群有多大差距。 第三种思路涉及有的指标的可及性问题。比如说像农民工在城市 享受社会保障，有 60%左右的农民工是得不到保障的，这个维度的可 及性就比较差。 最低富裕标准的方案大概有三种。方案一，按照中国相对贫困的 7 标准，将最低富裕标准定为平均水平的 1/3 到 1/2。具体可以高一点 也可以低一点，但要是一个多变量的指标，而非单变量的指标。方案 二，按照全球相对贫困的标准，在全球的范围内和其他国家相比较， 要求收入、财产和公共服务水平在全球的 1/3 到平均水平之间。方案 三，按照发达国家相对贫困的标准。因为我国的目标是 2035 年人均 GDP 要达到中等发达国家的水平，所以最低富裕标准也可参照设定。 （三）将共同富裕的重点放在让低收入人群富裕起来 从以上角度出发，如何实现共同富裕？总的来说，要将共同富裕 的重点放在让低收入人群富裕起来。要继续坚持改革开放、科学发展 观和共享社会的建设，经过 30 年或 50 年的时间初步建成共同富裕社 会。 具体来说，在初次分配和再分配领域有大量问题要解决。要充分 发挥民营企业的作用，增加民营企业的相对工资水平。采取切实措施 控制垄断行业对收入差距扩大的负面影响。使国民收入在政府、企业、 居民之间得到合理分配。总体来说,政府的份额不断增加，如果把政 府的支出分成两大类，一类是民生，一类是经济事务支出，相对经济 事务支出，政府在民生支出的比重严重不够。这一方面造成居民的收 入增长比较慢，另外一方面也使得基本公共服务跟不上。 上述初次分配和再分配领域的问题都需要进一步解决和完善。通 过最低富裕标准的制定，可以使低收入人群得到更多关注和政策支持。 四、共同富裕中过程公平的重要作用 中国人民大学大华讲席教授、就业研究所所长曾湘泉教授主要讨 8 论了初次分配问题。奥肯的著作《平等与效率》认为，一个社会要用 最小的效率损失获得最大的公平，或者用最小的不公平获得最大的效 率。他认为现在有一个误区认为初次分配讲效率，再分配和三次分配 讲公平。但初次分配的公平问题也要提上议程。党的十八大报告讲到， 初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平。 （一）公平的三层含义：结果公平、机会公平和过程公平 公平包含三层含义——结果公平、机会公平和过程公平。第一是 结果公平。曾湘泉教授在中国人民大学学报的文章《价值理念、收入 分配差距与社会保障制度构建》就指出要更多地关注结果公平和构建 社保体系。奥肯也说过，不能让市场裁决人的生存与死亡。社会保障 制度实际上就体现了这样的价值理念。 第二是机会公平。最有名的理论是瑞典学者缪尔达尔的循环累积 因果原理——穷就是穷的原因，富就是富的原因。贫富的代际传递在 经济学界有大量研究，是个复杂且棘手的问题。社会科学界有四个重 要概念，其中就两个涉及机会公平和结果公平。一个是平等（equality）， 强调机会（opportunity）。另一个是公平（equity），强调需要(need）。 第三是过程公平。相较于结果公平和机会公平，过程公平在我国 眼下更容易解决。过程公平就是收入分配的决定机制，比如薪酬决定 机制。 （二）过程公平中存在的问题 要实现过程公平不是一句空话和概念，而是要有一套逻辑和技术。 第一，薪酬决定机制通常包含职责、能力、绩效和市场四个象限， 9 当前一些完全依据绩效确定工资的制度是不合理的。以职位为基础的 薪酬制度设计强调两方面的公平：一是基于职位评价的内部公平，二 是基于市场调查的外部公平。 第二，我国的劳动分配率较低。在传统制造业中，劳动者工作时 间长、小时工资率低。在互联网行业中，网约车平台公司与劳动者分 成的比例缺乏依据，平台抽成太高。 第三，在事业单位存在大量的编外人员，与编内人员的收入差距 大。同一个单位不同部门的工资也严重依赖部门创收能力，公务员的 薪酬则更多地与当地政府财政状况挂钩。 第四，农民工社保转移障碍造成了严重的不公平。我国沿海地区 的社保大量结余，退休金非常高。但农民工在沿海工作时缴纳的社保 费不能完全转移，导致农民回到家乡后的养老金非常低。 （三）实现过程公平的建议 从资本和劳动的分配关系、组织内部的分配关系两个方面出发探 究如何促进共同富裕，曾湘泉教授提出以下五点建议。 第一，响应共同富裕口号踊跃捐献的企业，首先要积极完善与企 业自身相关的劳动权益保护，履行企业的社会责任，提出资本与劳动 公平分配的有效方案。 第二，改革法人治理结构，由国资委统一管理独立董事。某些垄 断国企的高级管理人员，存在薪酬畸高的问题，缺乏薪酬委员会的约 束。独立董事的统一管理有利于建立有依据的企业薪酬分配制度。 第三，推行收入分配公平度的审计制度，全面梳理和评价初次分 10 配领域存在的不公平问题。 第四，推行科学的薪酬设计，包括职位分析、职位评价、薪酬调 查和绩效管理等。 第五，针对历史上农民工群体社保不能携带转移的遗留问题，建 议制定返还办法，让农民工所缴纳的社保经过实名认证后返还。 五、在高质量发展中解决发展不充分不平衡的问题 中国人民大学劳动人事学院副院长、共同富裕研究院研究员赵忠 教授谈到，经过几十年的建设，我国在各方面都取得了长足进展，但 与世界上主要发达国家相比仍存在较大差距。同时城乡之间和区域之 间的发展水平仍存在较大差异，家庭之间的收入和财富不平等程度仍 然较高。实现共同富裕的关键是在高质量发展中解决发展不充分、不 平衡的问题。 （一）发挥市场的基础性作用，在经济发展中解决收入分配问题 在推进共同富裕的过程中，发展依旧是大前提，仍需充分发挥市 场的基础性作用。市场核心功能是有效配置资源，其功能的实现高度 依赖市场整体环境的完善。完善市场环境时，既需要“立”，也需要 “破”：一方面，夯实市场发挥作用的基础；另一方面，破除阻碍市 场有效配置资源的障碍。 我国城乡、东中西区域、南北方省份的发展水平存在明显差距， 振兴乡村、促进欠发达地区发展是共同富裕的关键环节。要借助市场 力量促进发展，就必须科学确定欠发达地区的发展定位，找准市场资 源发挥作用的着力点。在从“精准脱贫”迈向“精准致富”的关键时 11 刻，要通过充分发挥市场的信号作用来发掘各地地理区位、自然条件、 人文环境等的比较优势。夯实市场基础可为资源有效配置及发力奠定 基础、指明方向。 除了夯实市场基础，还需破除既有市场中阻碍资源有效配置的制 度障碍。我国居民收入差距主要体现为城乡间和区域间居民的收入差 距。缩小这一差距除了依托乡村振兴和区域发展，还应当借助劳动力 的自由流动。劳动力是主要生产要素，进一步改革户籍制度，建立城 乡统一的劳动力市场，促进劳动力有序从乡村流向城市、从欠发达地 区流向较发达地区，既促进了流入地发展，缩小了流出地与流入地的 差距，也提升了劳动者收入水平，是通过市场力量缩小居民收入差距 的关键渠道。 （二）区分不同类型的不平等，精准施策 在做大蛋糕的同时，也要分好蛋糕。我国 1978 年改革开放以来 很大一部分收入不平等现象的增加是由于对以前"大锅饭"分配制度 的改革造成的。改革导致了收入不平等的增加，但同时也使经济效率 得到了很大提高。这就是通常讨论的公平和效率的权衡取舍。 但是，我国也存在很多既降低效率，又损害公平的情形。例如户 籍制度、所有制、雇佣身份等造成影响要素自由流动和最优配置的制 度障碍，劳动力市场上的性别与年龄歧视，以及市场垄断等等。这些 因素既阻碍了生产要素的自由流动和最优配置，降低了效率，也扩大 了收入不平等。 在制定改善收入不平等的政策措施时，关键是把造成收入不平等 12 的因素进行分类：哪些因素既不会带来效率的提高，同时又引起了收 入不平等的扩大？哪些因素在导致收入不平等增加的同时，也带来了 效率的提高？赵忠教授认为首先应该严格限制和稳步消除既降低效 率又扩大不公平的因素。对能带来效率提高的收入不平等，可进一步 审慎讨论公平和效率的权衡取舍。 （三）市场与政府协同推进共同富裕 在促进共同富裕的过程中，既要发挥好市场的作用，也要发挥好 政府的功能。 政府的作用可分为三个层次：在市场层次，建立健全市场机制， 促进市场有序运行，防止垄断。在产业层面，通过构建跨省域的补偿 机制，在发挥区域比较优势、产业分工和经济集聚的同时缓解区域发 展不平衡。在家庭层面，合理利用政府资源，最重要的还是要授之以 渔，同时也要授之以鱼，强化社会安全网的兜底功能。 按照“提低、扩中、限高”原则对低收入人群、中等收入人群和 高收入人群三类不同群体设定不同政策路径。 “提低”，政府和市场要形成合力。首先，坚持按劳分配，激发 低收入群体的劳动潜力，创造使低收入群体劳动报酬和劳动生产率同 步提高的机会。其次，强化和发挥社会保障体系和社会救助制度对低 收入群体的兜底功能。最后，通过基本公共服务的提高，增加低收入 群体向上流动的机会。 “扩中”，主要依靠市场力量。通过调整经济结构，增加就业机 会，构建高效、可持续发展的现代劳动力市场和劳动制度体系，拓宽 13 居民劳动收入和财产性收入渠道。 “限高”，在依法保护合法财产和收入的同时，健全和完善再分 配体系，合理调节过高收入。优化市场结构，依法破除垄断对市场运 行秩序的干扰，创造公平竞争的市场环境。 （本政策简报根据 2021 年 9 月 25 日中国人民大学共同富裕研究 院举办的“共同富裕论坛”的专家发言整理而成。） 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国 发 院 其 它 研 究 报 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 14 告 ， 请 访 问