国发院政策简报第三十六期：中国“打虎”与印度“废钞”的反腐败比较.pdf

2018 年 6 月 第 10 期 总第 36 期 中国“打虎”与印度“废钞”的反腐败比较 吴木銮 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚 守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于 思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色 新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 吴木銮现任新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授，曾任 香港教育大学亚洲及政策研究学系副教授。他先后获得兰州大学法 律系本科、华中科技大学公共管理硕士、香港城市大学公共行政博 士学位。2000-2007 年曾在中国知名媒体担任高级记者，具有丰富的 媒体工作经验。研究兴趣包括公共部门改革、央地财政关系、腐败 与治理等，发表学术论文数十篇，包括中国行政管理、社会学研究、 公共管理学报、公共行政评论、World Development、Public Choice、 Publius: The Journal of Federalism 、 Journal of Urban Affairs 、 Environment and Urbanization、Social Policy & Administration、Review of Public Personnel Administration、Local Government Studies 等。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平；办公电话：010-62625159 15601321015 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：聂辉华 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 程建平 摘 要 当前，中国和印度两个国家都非常重视腐败问题，中国有“打 虎”，印度有“废钞”。中国这几年的反腐工作成就显著，2013 年 习近平总书记提出“打虎拍蝇”，时任中纪委书记王岐山提出要坚 持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。与此同时印度 总理莫迪提出了“废钞”，宣布自 2016 年 11 月 9 日起废止 500、1000 印度卢比纸币。对中印反腐进行比较具有十分重要的意义，为了深 入讨论这个问题，6 月 19 日中国人民大学国家发展与战略研究院特 别邀请了李光耀公共政策学院副教授吴木銮举行讲座。他主要回答 了如下问题：为什么比较中印反腐？如何在新制度主义视角下看待 中印的反腐？中印反腐比较给中国带来了哪些启示？讲座由人大国 发院院长助理、公共管理学院副教授马亮主持，人大国发院常务副 院长聂辉华教授进行了评论。以下为演讲的主要内容。 一、为什么比较中印反腐？ 比较中国和印度两个国家的反腐极具价值，这是因为：首先，正 如国际的清廉指数排名中所显示，两国公众对本国腐败行为都不甚满 意。一般认为中国的大案要案（“老虎”）较多，而印度则更多受困 于小规模腐败，然而现实情况却更为复杂，印度的大型腐败案件也同 样令人震惊。其次，中印政府的领导都下定决心要减少腐败、增进政 权的政治正当性，习近平总书记一直对反腐比较重视，而莫迪同样是 以清廉形象示人，并对其政府的反腐行动非常上心，他反复强调自己 的家庭背景，他没有结婚、没有大家族纽带，因此他有对抗腐败的决 心。 在对两国的反腐实践进行比较的过程中，我们通过对中印两国官 员进行结构式问卷访谈，来评估两国反腐措施及机制是否有效，以及 两国官员对本国反腐驱动力的看法。这项研究获得了一些实践上的启 示。作为当今世界上最大的两个发展中国家，中国和印度都在经历着 深刻的政治、经济、社会变革。因此，两国的反腐行动对两国人民以 及其他发展中国家都将产生深刻的启示意义。发达国家有很多反腐的 经验，但他们面临的问题跟发展中国家完全不一样。中国和印度面临 的问题和情况很相似，所以更具有借鉴意义。 关于中印的反腐情况，先来看中国的情况，中共十九大上披露的 信息显示，自 2012 年起的五年内，约有一百五十三万七千名党员因 腐败遭到处罚，2016 年中共党员总数约为八千九百五十万人，也就是 1 说约有 1.72%的党员因腐败相关问题被抓获。更重要的是，大约有 440 名高级别官员（省级或更高级别领导）遭起诉。在受党纪惩处的 150 万名党员中，有大约五万八千人被移送至检察机关起诉。再来看印度， 与中国政府的反腐努力相类似，莫迪领导下的印度政府同样加大了反 腐力度，他没有抓很多人，而是在 2016 年 11 月领导印度政府宣布废 除印有甘地头像的 500 卢比及 1000 卢比面值的纸币，莫迪称印度流 通货币中有不少黑钱和与腐败有关系的资金。官员通过贪污腐败赚得 的现金进入市场，影响了民众的购买力，也使得通胀变得更糟。这对 于穷人和中产阶级的购买力有着直接的影响。腐败使官员和一些富人 得益，不过实际的负面效应却让穷人来承受。他通过央行来做这件事， 有法律程序，发布了两个命令。莫迪还说了一个事情，为什么反腐？ 不仅仅是为了抓贪官，更是为了提高普通民众的购买力。 其实，在莫迪宣布废钞之前，公民社会的反腐运动已经在印度引 起了广泛关注。如 2011 年的“印度反对腐败运动”对印度的反腐及 公共治理产生了重大影响。这一运动的直接结果就是推动了中央引入 Lokpal （字面意思即为“人民的保护者”，亦可意译为“人民监察 委员会”），一个与西方国家“监察办”相当的机构。2014 年 1 月 1 日起，印度的这一监察机构起诉所有涉及贪污受贿的政治家、部长及 高级公务员。尤其值得注意的是，无论是当时的执政党印度国大党还 是莫迪所在的主要反对党印度人民党，在公共辩论中均对 Lokpal 法 案表示了支持。其实反腐是印度人民党竞选的策略之一。 印度人民党的竞选策略聚焦在反腐、经济增长和有效的公共治理 2 等议题上。总体而言，人们对印度缓慢的经济增长，就业机会的缺乏、 广泛的腐败及没有成效的公共治理已相当失望。莫迪在古吉拉特邦担 任首席部长时是以打贪和推动当地经济增长而在全国名声大噪的。莫 迪之前在他所任职的邦获得政治学硕士学位（古吉拉特大学），之后 在政界逐步获得声望。他所在邦不是特别富裕，不过被莫迪的改革开 放政策所推动，在经济上风生水起（有点类似于中国改革开放早期的 广东省）。莫迪领导的印度人民党给民众展示出一个清廉政府的良好 形象。印度政治中家族纽带盛行，许多裙带政治及腐败活动均与“关 系”有关，而莫迪却并没有这种家世背景。因此有观察者称，志在反 腐的承诺也是印度人民党和莫迪在 2014 年大选中取得决定性胜利的 五个重要原因之一。莫迪非常厉害，当时的正面民调达 70%，这在民 主国家很难。 废钞政策其实可以追溯至印度人民党早年竞选时提出的反腐政 纲上。当时，印度人民党及其领袖便指责某些政客在海外开设离岸金 融账户，把黑钱转到国外。尤其是莫迪许诺：“带回每一分印度人流 失到海外的钱——这些钱属于印度的穷人。” 这在国外叫做罗宾汉 （劫富济贫）式的方法，其不仅仅是要打贪官，也能让大家的购买力 增加，它在现实中的反响不错。 二、如何在新制度主义视角下看待中印的反腐？ 新制度框架有三个关键假设：一是强调“制度很重要”，政治行 为是由其制度情境所深刻塑造的；二是“历史很重要”，过往对当下 3 的影响很大；三是行动者并不总是以追求自身利益而工具性地行事。 在这样的假设下有几个方面需要理解，即制度是被嵌套在日常生活及 惯例中的，因而想要改革、转变或替代都非常困难；时机和事件发生 的顺序很重要，因为历史具有“路径依赖性”，小型偶发事件可能有 极大的后果；行动者在制度环境下定义出非正式规则与程序；恰当性 的逻辑或许比基于自利的工具理性更好的解释政治行为；制度定型是 政治行为和生活的特征，同时也会因一些剧烈的制度变迁而形成阶段 性断点，在制度变革后会产生新的稳定制度。在这些基本的理解上， 我们来看中国和印度的反腐。 我们使用开放式的深度结构性访谈来收集所需的质性信息。在中 国，我们选取一个经济发展中等偏下的省份，对当地的一些公务员进 行了关于反腐的访谈，总共访问了 30 名来自中国的公务员。我们选 取了印度中部的一个邦，在经济发展方面也居于全国的中等偏下水 平，我们联系了 22 位受访者，其中有两名政治家（分别来自执政的 印度人民党和反对党国大党），其余 20 人为印度行政系统的高级官 员（包括在职及退休人员）。搜集到访谈资料后，我们运用 Nvivo 生 成词频，并对其进行分析。有不少有趣的现象，比如在中国的受访者 中，“市场经济”这个词出现的频率很高，这个词在西方的反腐文献 很少见，因为它本来就是市场经济，他们不认为市场经济是导致腐败 的原因。但是中国原来是计划经济，许多人认为市场经济不完善就是 问题的根源。而印度把很多西方主流的公共管理接纳过来，它跟世界 接轨的比较好，但是反腐政策执行很差。 4 整理针对几个关键问题被访者的观点，我们会对反腐政策有个大 致的概括，我们对中印受访者关于反腐的观点进行了五点比较： 第一，政府应当减少政党对反腐机构的影响力。印度最大的问题 就是政党政治的问题，印度受访者珍视民主及政党竞争的益处，但同 时也注意到政党政治与裙带徇私的负面效应。因此，有人建议政党对 反腐机构的控制应当被削弱。比如，有人提到，部分政党人士对印度 中央调查局（CBI）的控制和影响应当终止。所有反腐机构都应独立 运作。 第二，公共部门的透明性应当加强。印度方面，许多人认为废钞 之后，各种交易中的透明性应当会加强，而一个无现金社会对印度实 现清廉政府将起到良好的作用。有人指出，印度公共部门的电子化是 达成这一目标的一项重要举措，应当加快实施。此外，中印双方受访 者都提到，应当更全心全意地倡导电子政务。比如，印度的受访者 1 号提到“印度政府应强制性地将一切（公共部门）事务在线化。”这 样，政府官员的自由裁量与操纵便能极大减少。 第三，以严刑峻法打击腐败行为在两边语境下都有所强调。印度 受访者 1 号说：“政府应当对被发现有罪的人施加严厉的处罚，这样 其他人在从事腐败行为之前便能三思而后行。腐败案件的审判应当也 要快速。”有人提议将腐败官员的姓名公开、并将海外银行的账号持 有者公之于众。中国受访者还提到通过增加公务员工资来减少腐败。 如果公务员薪水能维持住体面的生活，那么他们就不会被诱使去从事 腐败活动。 5 第四，印度政府应当继续采取废钞措施。有人认为“限制银行存 取款的废钞应当继续。所有交易都必须电子化。政府还应设立一个热 线，供举报可疑交易使用。”中国受访者也希望当前反腐举措能够持 续一段时间。希望在一场旷日持久的反腐运动之后，腐败能得到根除。 中印双方的受访者对当下反腐运动的可持续性均表示关切，这也预示 出两国反腐和改善公共部门的行政效率具有某种不确定性。 第五，中印受访者都倡导说反腐教育应当从小孩抓起。印度受访 者说到：“在孩童价值观的形成年月里教导良好的价值观，能在他们 日后的生活中起到重要影响。这是一笔丰富且值得的投资，日后将会 迎来高额回报。越早越好地开展职业伦理及反腐教育，这点非常重 要。”此外，也有人建议反腐及道德伦理管理应当包含在学校课程内。 有些中国官员也认为，应在公共部门树立起不能腐的文化，尽管他们 并未就此提供更多细节。 三、中印反腐比较给中国带来了哪些启示？ 根据以上的对比分析我们得出了两点结论： 首先，中国方面，嵌入政党组织体系内的反腐机构有很强的能力， 中国在这一方面做得较好；印度的优势则在于制度化及新立法的引 入，虽然反腐行动的执行很成问题。另外，与一些学者的观点相呼应， 我们认为在中国的情境下，法律机制应当有所加强；而印度则应向中 国学习增强其反腐机构在组织层面的能力。 其次， 公民社会的作用在中国的情境下应当有所增强。当前反 6 腐措施很大程度上是一场自上而下的努力。印度《2005 年知情权法案》 是深深扎根于公民社会的反腐运动当中的。呼应“透明国际”的看法， 印度公民社会在反腐当中起到的作用将会持续增长。而中国的公民社 会空间也应当得到更好保护，以加强中国反腐运动的可持续性。 四、印度的反腐经验如何更加符合中国现实？ 针对这个问题，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉 华指出，在中国，也有人提议过要实行“废钞”，他就是其中之一。 但这其中的问题太复杂，当时最为担心的是农村交易不方便的问题， 所以当时认为可以分地区来实行这件事。对于反腐败的结果应该是把 物价降下来，这是重要的判断指标，但现在来看物价并没有降。这说 明，在中国反腐仍是一种政治运动，应有的经济效果还没有充分显现。 印度给我们最大的启示是不能把中国反腐的太多功能强调在政治上， 应该有更多的经济功能，让老百姓在各方面过得更好。另外，在中国 还有三个方面需要继续讨论。 第一，中国和印度很相似，都是大国，都是转型经济国家， 都是亚洲国家，这样对两个国家进行比较就极具价值。但是也要注意 两个的不同，首先就是政治不同，印度作为西式民主国家和中国这样 的大国相比，政治体制如何影响了反腐败运动？在程序上、策略上、 领导机构上有什么不同？这个值得继续讨论。 第二，在反腐的形式、度量方面，印度为什么采取“废钞” 而不是通过抓人的方式，这点也需要继续探究。不考虑两位领导人政 7 治背景的话，一个政治强人在反腐败方面有没有可能超越体制，也就 是说一个政治强人不考虑体制的话，是不是能发挥更大的作用？所 以，领导人到底能在多大程度上使反腐败推进，这点很重要。 第三，反腐过程中群众的参与也非常重要。印度有些反腐败是民 众参与的，而中国的反腐败基本上是中纪委推动的，省纪委配合执行， 市纪委和县纪委参与度实际不高。所以应该加强反腐败过程中人民的 参与度，这方面可以学习印度的做法。 8 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 9