国发院政策简报第一百一十六期：如何应对人口老龄化与发展转型的多重压力.pdf

2021 年 11 月 第 15 期 总第 116 期 如何应对人口老龄化 与发展转型的多重压力 黄石松 魏钦恭 孙书彦 胡清 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 黄石松，北京市习近平新时代中国特色社会主义研究中心特约研 究员，中国人民大学国家发展与战略研究院老龄产业研究中心主任， 北京市老年学和老年健康学会会长。 魏钦恭，中国人民大学国家发展与战略研究院讲师。 孙书彦，中国人民大学老年学研究所博士研究生。 胡清，中国人民大学社会与人口学院硕士研究生。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：刘青 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 张雯婷 摘 要 在经济社会发展加速转型的背景下，我国如何应对“未富先老” 的结构性紧张、推动积极应对人口老龄化国家战略落地？中西部欠发 达地区的典型代表陕西省渭南市和东北老工业基地的典型代表辽宁 省鞍山市，均充分利用自身优势和已有资源，以发展银发产业为新动 能，以城乡内在地方特色资源为依托，通过深化改革和制度创新，正 在探索走出一条“产业升级+人口优化+城市更新+乡村振兴”有机统 一的新路。结合实地调研，本文以解剖麻雀的方式，对两种类型的案 例进行了梳理，以期为全国其他双重压力地区应对人口老龄化叠加发 展转型的困境提供普遍性参考，并为落实积极应对人口老龄化的国家 战略提供有益借鉴。 长期以来，我们习惯性认为发达国家属于“先富后老”，而中国 属于“未富先老、未备先老”。由此，一直存在两种观点：一种可称 为“经济论”，强调只有经济社会发展完善了，才能有效应对人口老 龄化；另一种可称为“制度论”，强调只有适宜的制度条件才能将经 济发展的势能转换为应对人口老龄化的优势。作为世界上最大的发展 中国家，也是世界上老年人口最多的国家，中国的发展又极具地区差 异化和城乡差异化特征，特别是广大欠发达地区如何走出一条化解老 龄化压力的新路，对于落实积极应对人口老龄化的国家战略具有十分 重要的意义。 中国人民大学国家发展与战略研究院课题组立足于中国人口老 龄化进程的地区差异和城乡差异，将中国划分为双压力地区（人口老 龄化程度相对高、经济相对欠发达）、双优势地区（人口老龄化程度 相对低、经济相对发达）等四种类型，并重点选择双重压力地区中最 具有典型代表性的两类典型案例：陕西省渭南市临渭区和辽宁省鞍山 市作为研究对象。2021 年 5 月至 8 月，课题组采取田野调查等多种形 式进行实地考察，与政府部门、养老服务机构、专家学者等召开座谈 会，聚焦“老龄化转型压力”与“制度弹性”之间的关系，对地方实 践做法进行了思考，从引导创变、激活动能、提高制度弹性等角度提 出了政策建议。 1 图 1 中国地区经济发展和老龄化的交互类型 表 1 中国经济发展和老龄化交互类型的地区分布 （注：数据资料来源于《中国统计年鉴（2020）》的相关指标。） 一、中西部欠发达地区：渭南市临渭区的实践案例 （一）“未富先老”的困境：老龄化与转型发展的多重压力 渭南市常住人口为 468.87 万人，临渭区是渭南市的中心城区，总 人口为 92 万人，60 岁及以上人口占总人口 14.68%，人口老龄化率在 陕西省内处于较高水平。从经济社会发展水平来看，临渭区处于城镇 2 化加速期和工业化中期，工业基础薄弱，受周边大城市产业虹吸效应 的影响，本地工业发展受到挤压，同时人口持续净流出，农村人口向 城镇化地区流动。临渭区在中国人口老龄化进程中作为 “双重压力” 地区，具有很强的代表性，处于工业化和城镇化的中期，城乡人口老 龄化倒挂显著，在帮扶背景下实现农村脱贫致富后，如何构建老龄化 背景下的乡村振兴长效机制是最大的隐患。 1.产业结构与布局欠佳，人力资本活力不足 全国第四次经济普查后，临渭区积极推动产业升级，第一、二、 三产业的比例由 2018 年的 14：41：45 调整为 2019 年的 15：24：61， 仍存在第一产业大而不强、第二产业较弱、第三产业不优的问题。产 业间缺乏联动，产业链条短、融合层次浅、新型产业培育不充分。另 外，近年来老年人口数量和比例的增加，对资本积累、劳动力供给和 全要素生产率产生了不利影响，影响着发展的驱动力。由于年轻人口 大量外流，人口受教育结构欠佳，社会创新活力不足，人力资本面临 活力不足的现实困境。 2.财政收支不平衡，养老服务供需矛盾突出 临渭区财政收入主要依靠中央转移性支付和省级财政投入，自身 财政收入来源单一且乏力。随着老年人口的增加，养老、医疗等社会 保险制度可持续风险加大，财政支出远高于收入，给政府的公共服务 供给带来挑战，使得养老服务资源总量偏低，供需不匹配问题突出。 首先，养老服务机构总体经营困难，许多需要依靠政府补助才能实现 微薄盈利。机构床位入住率较低，平均为 43%。其次，社区居家养老 3 服务供给少，大多仅能实现吃饭有去处、娱乐有场所，而失能老年人 的就近护理服务需求难以满足，未形成系统全面、成规模的供给形态。 最后，农村老年人数量庞大，但农村家庭养老能力较弱，农村养老服 务企业、社会组织培育不充分，也使得城乡养老服务发展严重失衡。 3.城乡人口老龄化倒挂，乡村空心化现象显著 囿于产业发展和资源开发的相对不足，临渭区人口外流明显，进 一步加剧了村庄空心化、农户空巢化和农民老龄化的问题。2019 年临 渭区迁出人口 10031 人，迁入人口 5933 人，近年来人口流失严重。尤 其是年轻人口单向流入城市，造成农村严重“失血”。正如当地干部 所言， “青壮年劳动力大多外出务工，剩下的往往是‘三留守’人员”， 这些问题成为城乡均衡发展和乡村振兴的掣肘。 （二）创变激活：发展银发经济，打造新时代美好生活示范 1.以打造美好生活示范区为引领，明确发展路径 习近平总书记指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。 临渭区委、区政府于 2019 年 6 月在全国率先提出“打造美好生活示 范区”的愿景，2020 年 1 月，渭南市人民政府批准了《渭南市美好生 活示范区发展规划》，明确了“优化生态环境、构建产业高地、推动 城市南优、产城深度融合”的发展思路，并将“打造美好生活示范区” 纳入“十四五”规划中，鼓励临渭区在新时代西部大开发、黄河流域 生态保护和高质量发展、关中平原城市群和新型城镇化发展中先行先 试，争取得到中央、省在政策、资源、资金、人才等方面的更多支持， 力争成为高质量发展美好生活示范区。 4 更优质的生 态环境和可 持续的资源 利用 更现代的产 业体系和更 充足的就业 机会 美好生 活示范 区 更便捷的交 通联系和绿 色化的出行 方式 更多元的文 化传承和高 质量的精神 文明建设 更健全的公 共配套和全 覆盖的民生 保障 图 2 渭南市临渭区“美好生活示范区”的理念框架 2.以发展银发产业为支点，构建经济发展新格局 对于临渭区而言，由于工业起步晚，产业底子较为薄弱，通过发 展工业和制造业来实现经济追赶已经失去比较优势和时间窗口。对此， 临渭区瞄准“银发经济”的潜在市场需求，进行产业错位发展，以期 实现“弯道超车”。结合地形地貌结构，将全区划分为渭北平原地区、 中部城区与南塬地区三个板块，以发展银发产业为核心，构建新型产 业体系。 5 图 3 渭南市临渭区“美好生活示范区”空间布局 一是让农村富起来，渭北平原地区主打现代农业。首先，根据各 乡镇的资源条件，加大温室大棚等设施的农业投入，打破季节性生产 的限制，延长农业价值链条，打造“一乡一业”的格局。其次，建立 “种植业—高科技引入—标准化生产—高科技展示—市场营销”的产 业链示范平台，增加产业开发的综合效益。第三，大力发展健康食品 深加工业，提高农产品附加值。与此同时，还需要优化政府公共服务。 推进物流、电商向产地下沉，开展农产品质量安全监管和品牌认证管 理的工作，推进建设农资监管系统和农产品质量安全追溯系统。总之， 通过一系列政府投入和政策引导，推动渭北地区农业特色优势产业又 好又快发展，走出一条发展现代农业循环经济的新路。 二是让产业强起来，中部城区主推银发产业。构建“2+N”产业 6 体系。首先，重点发展老年健康食品生产加工，积极对接周边地区现 有优势产业，进行一二三产业融合升级，打造新的产业链条。其次， 积极发展老龄综合服务，围绕健康促进、康复护理、辅助器具、应急 救援、适老化改造等重点领域，推进老年人的适用产品、技术的研发 和应用。第三，鼓励开辟老年用品展示、体验场所，发展老年用品租 赁市场，提升老年用品的科技含量，支持老年用品产业领域大众创业、 万众创新。 三是让生态资源焕发新机，南塬地区大力发展生态特色旅游。南 部秦岭北麓山地区域要以田园乡村风貌为基底，深化“旅游+”战略， 打造国家级的全域旅游示范区，推动旅游与农业、文化、民俗、体育 等的融合，不断丰富全域旅游景区业态。在制度创新上，资源变资产。 成立村集体公司，成立土地流转中心，将村集体土地折合成股份形式 入股，与社会资本共同开发建设。资金变股金。将各级财政投入到村 集体的发展类资金，在不改变使用性质及用途的前提下，投入到集体 公司，形成的村集体的持有股金，村集体按股比分享收益。鼓励群众 参与投资建设，引导贫困户自愿申请小额贷款入股村级公司，让闲置 资金变成股金，从旅游区开发中受益。农民变股东，农民以土地承包 经营权、资金等形式自愿入股参与村集体公司开展旅游开发，增加经 营性收入。 3.以“乐养宜居”为落脚点，构建全龄友好型社会 率先提出打造“乐养宜居”城市品牌的系列举措，打造以优质养 老服务为基础、以文旅综合服务、健康颐养及农业三产融合为支撑的 7 “乐养宜居”城市品牌，既满足在地化的养老服务需求，也吸引周边 乃至全国人民到渭南旅居养老。积极创建示范性老年友好型社区，构 建 10 分钟老年友好活动圈，引导老年人家庭进行适老化改造，结合 城镇老旧小区改造，因地制宜加装电梯、应急呼叫器等适老化设施。 老年友好、宜居的环境改造行动极大地创造出需求，带动了老年友好 、宜居环境建设相关产业的发展。 总之，临渭区基于不同区域的条件特征，选择“点轴”模式进行 产业布局，因势利导、因地制宜，呈现出各有特色、差异推进的发展 模式。这一模式顺应临渭区经济社会和自然生态条件，同时也为未来 的产业发展和城市空间结构的演进奠定了良好的基础。 （三）“边富边老”的新路：因地制宜差异化发展的良性循环 随着我国跨地区人口流动继续向东南沿海和一线城市圈聚集，各 地区间劳动力人口资源分配不均衡的问题将进一步加剧。大多数欠发 达地区，存在着第一产业大而不强、第二产业较弱、第三产业不优的 实际情况，一二三产业间缺乏联动，创新性产业培育不充分。与此同 时，人口老龄化进程加速，社会抚养比大幅上升，地方政府财政负担 加剧，投资与消费不足将进一步恶化，社会创新性下降， “未富先老” 的结构性紧张会进一步加剧。在老龄化叠加发展转型的背景下，欠发 达地区如何走出一条共同富裕、生活美好的发展新路径？这是在实施 积极应对人口老龄化的国家战略中必须要解决的问题。为此，我们提 出： 1.构筑灵活创变与动能激活相契合的发展路径 8 一是引导创变（directed improvisation），二是激活动能（activate）。 前者指的是，在实施积极应对人口老龄化国家战略和“健康中国”战 略的指引下，创变出许多办法，去解决本地化的、不断变化的问题； 后者指的是，必须把“在地化”资源条件转换为发展的有利条件，因 地制宜、因势利导，推动产业升级和新旧动能转换，只有初始动能激 活了，才可能实现迭代发展，使得解决老龄问题和实现经济社会高质 量发展有机统一。 正反馈 正反馈 正反馈 创建美好生 活示范区 助推 经济产业 政策完善 激活 发展银发产 业经济 支撑 化解老龄化 转型压力 正反馈 图 4 欠发达地区引导创变和激活动能的路径逻辑 2 寻求产业带动、促进城乡人口回流的发展路径 产业发展是地区经济增长的支撑，积极应对人口老龄化的核心在 于提高劳动生产率和全要素生产率，必须跳出围绕老龄群体化解老龄 化压力的窠臼，发展始终是应对人口老龄化的第一要务，必须坚持和 深化改革，积极探索老龄化与现代化双向促进的发展新模式。 首先，夯实农业是乡村振兴的“根”，改善农村人口结构是实现 从帮扶脱贫向乡村振兴长效机制的“魂”。科技创新在应对农村老龄 化、农村“空心化”、乡村衰败化等问题上发挥着非常重要的作用。 9 一方面，现代农业技术的应用，打破了传统农业季节性生产和农民季 节性外出的习惯，提高了农业的经济价值，增加了农民收入，让农民 能够安心留在农村、发展农村；另一方面，劳动力人口的回流，不仅 让农村代际养老有所靠、老有所依，而且活跃了农村的人口生态、繁 荣了农村的产业形态，成为乡村振兴的关键人力要素。相较于城市， 农村地区养老问题更加复杂。近年来，各地不断加大对农村养老设施 的投入，大力发展互助式养老等模式，取得了一定的效果，但农村人 口流出导致的空心化、空巢化，造成了养老资源的闲置，吸引人员回 流、改善农村人口结构才是治本之策。 其次，发展银发经济，形成适合本地区特点的且具有可持续发展 能力的产业体系，减缓人口和资源向区域中心城市流出，优化城镇人 口结构。由于受周边特大城市和大城市的“虹吸”效应，大多数欠发 达地区（尤其是中等城市、中小城市）通过发展工业和制造业来实现 经济追赶已经失去了比较优势和时间窗口，参与都市圈的社会分工、 融入都市圈的产业链共建是必然的选择。这其中，顺应国际国内形势 变化，在双循环的进程中，准确把握新时代社会矛盾变化的特征，紧 抓人口老龄化、新型城镇化带来的需求扩张，因地制宜、因势利导， 加强基层创变，发展银发经济，推动产业结构转型升级，实现新旧动能 转换，是一条很好的路径选择。通过发展变挑战为机遇、转危为机， 增强经济发展能力，推动老龄问题的解决；同时，老龄问题的解决也 将进一步夯实经济发展的基础，促进经济社会的全面、协调、可持续 发展，形成双向互动。 10 二、东北老工业基地：辽宁省鞍山市的实践案例 “七普”数据公开后，东北地区人口老龄化问题进一步引发了社 会各界关注。2020 年东北三省 65 岁及以上人口占比为 16.39%，老龄 化程度高于全国平均水平。以辽宁省为例，65 岁及以上人口占比为 17.42%，高于东北地区平均水平，其中最具代表性的鞍山市的老龄化 率达到 27.26%，高于省平均水平。选取鞍山市作为东北老工业基地代 表，分析其老龄化转型压力及应对措施具有典型意义。 东北地区发展主要受制于两个因素：一是出生率低和人口外流带 来的人口负增长，使得人口年龄结构加速老化；二是由国企改革、产 业结构调整带来的经济转型压力。一般来说，人口流失是经济衰退的 表现，目前东北地区在一定程度上陷入了“经济衰退—人口外流”的 恶性循环中。不过东北地区在资源禀赋、科技人才、现代农业、装备 制造、交通设施等方面仍然有较好的基础。我们从基层实践中总结出 一条“产业更新+人口更新+城市更新”的发展路径，即通过产业转型 激发人口活力，同时通过人口集聚进一步带动产业发展，从而形成“经 济发展—人口集聚”的良性循环，突破“人口塌陷”和“经济转型” 的双重困境。人口更新和产业更新之间是“共演”（co-evolutionary） 的逻辑关系，二者之间的互构和相互形塑或许是以鞍山市为代表的东 北老工业基地振兴的破局之道。 （一）多重困境：人口老化、经济下行和产业转型叠加 1.人口自然增长率低，年龄结构老化 东北地区户籍人口、常住人口分别在 2010 年、2015 年陷入负增 11 长。鞍山市近三年来出生人口逐年减少，二孩政策效应不明显。2020 年户籍人口出生率为 5.38‰，全市出生人口 13617 人，比上年同期减 少 11.45%。然而，60 岁及以上人口增加了 2.93 万人，增长 3.19%，占 总人口比重增至 27.26%，这表明鞍山市已进入中度老龄化社会。鞍山 市人口老龄化呈现老龄化、高龄化、空巢化、失能化“四化叠加”趋 势。老年人口规模大，截至 2020 年底，60 岁及以上老年人口 91.7 万 人,预计 2025 年突破 100 万人；老龄化速度快，近年全市老年人口以 平均每年 3.5%的速度递增，“十四五”期间增速还将加大；空巢和失 能老年人多，截至 2020 年底，空巢（留守）老年人 11.1 万人，其中 经济困难老人占比远超全省平均水平；逐步走向高龄化，80 岁以上的 老年人占比已达 12.4%。 2.人口流出率高，劳动力结构性不足 1982—2021 年，黑龙江、吉林人口持续净流出，辽宁省 2010 年 后人口开始净流出，东北人口流出地区个数占比从 2001—2010 年的 68.4%激增至 2016—2017 年的 97.7%。鞍山市 2020 年净流出 13568 人， 尤以青壮年人口外流为甚，导致劳动年龄人口比重相对下降，影响生 产力发展。从事养老服务业人员呈现“一少三低五大”现象，即愿意 从事养老服务的人员少，从业人员的专业技能水平低、薪资待遇低、 社会地位低，从业人员的年龄偏大、流动性大、劳动强度大、工作风 险大以及对其的招聘难度大。养老服务业劳动力供给短缺，无法满足 老龄化社会的发展需要。 3.财政资金缺口大，社会保障负担重 12 近年来，尤其是 2020 年受新冠疫情影响，鞍山市财政收入增长 乏力，“三保”等刚性支出占可支配收入比重高达 81%，且呈逐年提 高趋势，县（市）区“三保”缺口年平均为 16 亿元左右，每年还需 偿还政府性债务本息 30 亿元左右，财政收支矛盾严峻。此外，承接 央企剥离办社会职能也加重了地方财政负担。上世纪 90 年代末鞍钢 开始大规模剥离企业办社会职能，按 10 年预期测算，中央、鞍钢和 地方共需承担实际改革成本 290.15 亿元，其中每年鞍山市财政需承担 22.8 亿元的改革费用，地方财力难以支撑。 2020年社会保障支出占全市一般公共预算支出的 比例 社会保障和就 业支出, 25.70% 其他, 74.30% 养老保险基金的 财政补助, 16.90% 其他 社会保障和就业支出 图 5 鞍山市社会保障支出与一般公共预算支出 2019 年，黑、吉、辽养老金抚养比分别为 1.28、1.35、1.48，远低 于全国的 2.53，这意味着在东北大概每 1.5 个在职人员供养 1 个退休 人员。鞍山市退休人员约为 117 万人，占总人口的 1/3，养老保险负 担重。由于新冠疫情时期国家出台了减税降费政策，各类社会保险基 金保费收入急剧下滑，财政负担也进一步加重。黑、吉、辽城镇职工 基本养老保险基金分别于 2013 年、2015 年、2015 年开始入不敷出。 2019 年辽宁财政社会保障和就业支出占比达 27.5%，居全国第一，远 13 高于全国平均水平 12.3%。 表 2 鞍山市财政社会保障和就业支出 30.00% 27.50% 25.00% 21.90% 20.00% 16.70% 15.00% 12.30% 11.20% 10.60% 全国水平 江苏 浙江 10.00% 5.00% 0.00% 辽宁 黑龙江 吉林 2019年财政社会保障和就业支出占比 4.产业发展活力不足，产业结构亟待调整 表 3 鞍山市基本养老保险基金支出 2020年基本养老保险基金支出及其缺口（单位：亿） 160 140 120 100 80 60 40 20 0 70.7 17.1 0.98 企业职工基本养老 保险 机关事业单位基本 养老保险 城乡居民基本养老 保险 缺口部分 70.7 17.1 0.98 其他 74 17.6 3.8 其他 缺口部分 东北地区计划经济惯性大、体制机制包袱重，低效国企占据大量 资源、民营经济发展不足，人们观念相对保守，这都制约了经济发展 的活力。鞍山市是典型的“一城一业、一企独大”的老工业基地城市， 以鞍钢集团为代表的国有企业，尽管已经对退休人员进行了社会化管 理和厂办大集体改革，但发展活力仍然不足。东北产业过度依赖资源 和重工业，而新兴产业发展不力，以资源型产业、传统重工业为主的 14 产业结构抗风险能力弱。很多地区的煤炭、石油等不可再生资源已大 幅萎缩或临近枯竭。2008 年以来，我国界定了 69 个资源枯竭城市及 地区，其中仅东北就占了 24 个。2000 年，辽宁规模以上重工业占工 业总产值比例为 85.2%，高于浙江的 45.9%、山东的 67.1%；2017 年进 一步上升至 86.2%，高于浙江的 62.2%、山东的 52.3%，工业结构亟待 调整。此外，2017 年黑、吉、辽高新技术企业总产值份额分别为 0.7%、 0.8%、1.9%，在 31 个省份中位列第 18、23、24 名，处于中下水平， 而钢铁、煤炭等行业产能过剩却尤为突出。 （二）探索突围：加快推进产业融合，深化城市活力建设 为化解人口老龄化与产业转型升级的双重压力，鞍山市一手抓产 业融合和产业结构升级，一手抓优化人口服务和人才引进，努力探索 走出一条“产业更新+人口更新”带动“城市更新”的新路。 1.创新体制机制，推动产业转型 从资源依赖型经济转向以创新为重点、依托人力资本的知识经济， 以及以生态产业为重点、依托生态资源的绿色经济，以期实现知识经 济和绿色经济的双轮驱动。一是创新土地使用制度，推动产业融合。 2020 年出台《四产融合产业用地政策指引》，打出用地政策组合拳， 提供了一套全方位“用地政策工具包”。内容涵盖差别化供地、地价 优惠等方方面面，极大地方便了项目单位和管理部门按需查阅文件、 便利使用政策，提高了用地审批效率。二是促进消费升级，发展网红 经济。2020 年上半年，全市直播电商交易额达 70 亿元，海城入选国 家电子商务进农村综合示范县，盛文网红直播电商基地、辽宁西柳服 15 装产业集群入选全省第一批电商直播示范基地。全市信息传输、软件 和信息技术服务业增加值增长了 49％，拉动全市 GDP 上行 0.5 个百 分点，新兴服务业支撑作用日益突显。三是大力吸引社会资本，持续 推进“四产融合”。2020 年 1— 7 月，全市实现“四产”投资总额 25.3 亿元。鞍山贝隆全民运动健康中心、石头记七岭子文化小镇等“四产 融合”示范项目实现投资总额 10.1 亿元。华侨城欢乐谷主题公园、南 沙河文旅综合体等项目正在推进中。促进“沉睡资源”转化，1—7 月 盘活闲置资产面积达 112.7 万平方米，其中“四产”领域盘活“闲置 资产”占总闲置资产的 14.9％。 2.发展银发经济，构建大健康产业格局 2020 年，鞍山市出台了全国地级市第一份《关于发展银发经济的 若干意见》，把发展银发经济、壮大老龄产业作为经济发展的重要战 略。一是加大养老事业投入。以入选国家居家和社区养老服务改革试 点为契机，以市级居家和社区养老服务指导中心为依托，建立起养老 服务多元化的供给格局。2020 年 1—7 月，全市新增民办养老机构 138 个，同比增长 6.2％；从业人员 2081 人，同比增长 6.2％。二是拓宽康 养新模式。发挥温泉资源优势，打造温泉小镇、温泉旅游度假村，实 现康养业态的创新升级发展。推进汤岗子医养康养基地建设，打造亚 洲最大最优的亚健康理疗中心、慢性病治疗中心、老年医养保健中心。 北方国际健康城成功入驻东北地区首个生命健康大数据中心和人类 全基因组测序中心等 23 个优质大健康项目。三是加快开发本土特色 养老地产。在汤岗子及千山度假区发展养老地产，打造老龄友好社区， 16 吸引周边老龄人口购房定居。鼓励在开发项目中适度配建养老住宅， 方便成年子女与老年父母就近居住。四是打造老龄装备制造业集聚地。 发展适用于医疗机构、养老机构及家庭自身需求的功能代偿、康复器 械、健康监测、智能家居、远程监控等专业设备及智慧健康产品制造 业，引进新松机器人公司等国内龙头企业发展智能辅具产业。五是推 动老年旅游产品多样化。以岫岩县中草药产地为基础，推进中医药健 康旅游深度开发。以千山独有的传统文化为基底，建设森林养生养老 旅游景区，植入“上山下乡”等上世纪 60、70 年代元素，设置高参与 度的适老游乐项目、特色住宿酒店，打造银发消费者专属休闲度假地。 六是打造老龄消费集散地。发挥西柳服装、南台箱包的产业优势，引 导企业开发针对老龄人口的各类产品。发挥君子兰、宠物市场的规模 优势，发展陪伴经济。发展老年用品交易市场和会展业，建设安全放 心的适老服务及用品集中消费场所。 3.挖掘人力资本潜力，激发老年人口活力 2016—2020 年，鞍山市人均期望寿命从 78.81 岁上升到 79.61 岁， 健康资本的提高为老年人力资源二次开发提供了条件。鞍山市积极落 实《辽宁省人口发展规划(2016—2030 年)》，大力开发老年人力资源。 一是创新老年大学办学模式。优化办学理念，健全社区老年教育办学 网络，推动建立真正意义上的终身教育体系，将学习贯穿于各年龄阶 段群体及个体生命周期各阶段，使劳动力保持与社会经济发展相适应 的知识技能水平。二是完善老年就业创业环境。弘扬工匠精神和创新 精神，鼓励知识型、技能型、创新型的大龄劳动者自主就业创业，以 17 乡情乡愁为纽带，支持有资历、有经验的企业家、党政干部、专家学 者、技能人才服务乡村振兴事业。鼓励老年人推迟退休，或在退休后 继续通过灵活就业和志愿者服务方式最大限度参与社会经济发展。 （三）更新迭代：产业更新+人口更新+城市更新 1.产业更新：发展银发经济，打造新的经济增长极 东北地区的高质量发展要发挥传统的资源区位和产业基础优势， 通过供给侧改革和需求侧带动，实现供给与需求的更高层次平衡，推 动新旧动能转换。首先，要充分利用资源优势，盘活存量资产，当前 可将推动国有行政事业单位培训疗养资源转型发展养老作为体制机 制创新的重点内容；其次，要发挥东北地区特色自然资源丰富、季节 性气候特征明显等优势，打造老龄康养旅居目的地。比如，充分利用 森林康养资源、温泉康养资源、冰雪康养资源优势，发展国际化康养 旅居目的地，实现传统康养产业业态的创新升级。再次，要发挥老工 业基地制造业的产业基础优势，打造老龄装备制造业集聚地。将新一 代的信息技术产业优势与传统装备制造业人才技术优势有机结合，发 展适用于多方需求的智慧健康产品制造业、无人驾驶汽车、老龄服务 机器人等产业。 与此同时，必须创新体制机制，优化老龄产业的发展环境，大力 推进市场化改革。加强对转型养老服务机构的运营管理，采取划转整 合方式，由国有资本运营公司整合资源、统筹规划；有条件的地方可 以依法依规采取授权经营、资本金注入、作价出资（入股）、运营补 贴等方式，大力发展混合型经济，吸引社会资本参与康养项目建设。 18 千方百计地开拓资金保障渠道，中央财政预算和金融政策加大资金支 持力度，落实政策保障措施，支持建立随老龄人口增加提高投入比例 的福彩公益金以支持老龄产业，鼓励商业保险公司设计老龄护理保险 产品以增强老年人护理照料的支付能力。 2.人口更新：重建人口生态，优化人口结构 东北老工业基地振兴必须要依托人力资本的提升，而这离不开国 家政策的引导和扶持。近日，国家发改委印发了《“十四五”积极应 对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，该文件聚焦“一老一小” 领域，要求逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服 务体系，不断完善普惠托育服务体系。建议在积极应对人口老龄化工 程和托育建设专项项目遴选中重点关注基础薄弱的东北地区，给予政 策倾斜。实施以人为核心的新型城镇化战略，优化人口服务。东北地 区城镇化率较高，但城镇化质量有待提高。要完善城镇化空间布局。 建议加快推进辽中南、哈长城市群及都市圈的建设，优化跨区域资源 配置。加快建设沈阳、大连、哈尔滨、长春等都市圈，形成疏密有致、 分工协作、功能完善的城镇化空间格局。要加快农业转移人口市民化， 坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服 务常住人口全覆盖。 3.城市更新：形成“经济发展—人口集聚”的良性循环 实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，全面提 升城市品质。城市更新不仅仅是房屋、土地和基础设施的更新改造， 更是人的全面发展和现代化。通过产业转型吸引人才落户，让各类人 19 才引得来、留得住；通过人才结构优化，进一步支撑产业升级，形成 良性循环。人口更新、产业更新和城市更新之间是“共演”（coevolutionary）的逻辑关系，只有产业更新换代才能吸引人口流入，人 口集聚又会进一步带动产业发展，城市更新需要进一步优化城市内部 空间结构，推动完善产业结构和公共服务、交通设施等布局，三者之 间互构和相互形塑。东北老工业基地的解题思路在于，以“产业更新 +人口更新+城市更新”的发展路径促进“经济发展—人口集聚”的 良性循环，突破“人口塌陷”和“经济下行”的双重困境。 三、构建生活美好、共同富裕的发展路径 陕西省渭南市的状况代表了中西部广大农村欠发达地区面临的工业 化、城镇化叠加人口老龄化转型的困境，辽宁省鞍山市的状况代表了广 大工业化后期经济下行地区产业更新、城市更新叠加人口老龄化的困境， 分析这两个地区的现状和发展路径为其他双重压力地区实施积极应对人 口老龄化国家战略提供了有益的探索。由此，我们放眼到全国，对实施积 极应对人口老龄化国家战略，统筹解决老龄问题与实现经济社会全面、 协调、可持续发展提出如下建议： （一）必须高度重视、着力解决老龄化的地区差异和城乡差异， 着力构建老年人共享社会发展成果的机制 中国已经全面建成小康社会，基本解决绝对贫困问题。立足新时 代，党中央又提出了实现共同富裕的奋斗目标。党的十九届五中全会 明确，到 2035 年，要基本实现现代化，全体人民共同富裕取得更为 明显的实质性进展。而老年人贫困是个世界性的问题，是发达国家和 20 发展中国家都普遍存在的现象，甚至形成了老年人贫困化的趋势。老 年人贫困问题的另一个突出表现是老年人更容易陷入长期贫困，且更 难摆脱贫困。老年人贫困不仅仅是经济问题，从本质上讲还是社会问 题和政治问题。作为世界上老年人口最多的国家，在实施积极应对人 口老龄化国家战略的进程中，如何解决好老年群体的贫富差距问题， 对于整体实现共同富裕的目标具有十分重要的意义。 当面临人口老龄化与经济社会转型压力的多重困境时，从基层领 导到广大民众，想要求变、敢于创变，力图在诸多不利条件的约束下 趟出一条从“未富先老”到“边富边老”、从产业转型到动能转换、 从脱贫致富到乡村振兴、从城市更新到城乡统筹、实现生活美好与共 同富裕的新路子，就要充分认识到老龄化的地区差异和城乡差异，认 识到老年人贫困现象的长期性、复杂性，在制定宏观经济政策的过程 中，要充分考虑到人口老龄化加速的客观事实，从老龄社会的实际需 求出发，将老龄政策融入到经济社会发展各项政策中，构建积极能动的 老龄政策体系, 建立老年人共享社会发展成果的机制。 （二）必须跳出围绕老龄群体化解老龄化压力的窠臼，从战略高 度谋划老龄产业发展 发展始终是应对人口老龄化的第一要务，必须坚持和深化改革， 积极探索老龄化与现代化双向促进的发展新模式。化解人口老龄化压 力的最根本路径仍然是如何激发经济活力、做大经济总量、提高经济 质量。产业发展是所有地区经济发展的支撑，积极应对人口老龄化的 核心在于提高劳动生产率和全要素生产率，不论是哪一种类型的地区， 21 都应把老龄产业发展放在更加突出的战略高度，统筹老龄事业和老龄 产业发展，加强老龄产业发展的顶层设计。自 1994 年出台第一个《中 国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》以来，我国已经出台了 中国老龄事业发展“十五”“十一五”“十二五”“十三五”“十四 五”等多个战略规划，但一直对老龄产业的发展缺乏顶层设计，建议 在出台“十四五”时期国家老龄事业发展规划的基础上，尽快出台“十 四五”时期国家老龄产业发展规划，从对外开放、市场准入、投融资、 财政税收、科技创新、市场监管等方面对老龄产业发展给予全方位扶 持。 （三）必须坚持分类施策、因地制宜的原则，加快完善、实施积 极应对人口老龄化的国家战略的领导体制机制 积极应对人口老龄化已经上升为国家战略，在顶层设计上，有必 要构建党中央统一领导、更高层次的领导体制。比如，适时成立中央 积极应对人口老龄化领导小组（中央积极应对人口老龄化委员会）， 在中央层面设立更强有力、更权威的机构，以更高规格、更大力度和 更远立意来统筹应对人口老龄化工作。要在完善自上而下考核的同时， 重视自下而上激励反馈体系的建立。在创变的政策设计上，必须坚持 分类施策、因地制宜的原则，在保证中央政策的统一指导的基础上， 更加强调激发各地方的首创精神，更加注重区域协同发展，更加注重 在都市圈内统筹配置资源，提高发展的平衡性、包容性、可持续性， 提高制度的弹性和韧性。要适度向地方和基层政府放权，立足地区差 异分类施策、精准聚焦，进而提升政策实施效力，形成多元化应对格 22 局。 （四）必须统筹协调老年人群体与其他社会群体的关系，全面提 升老年人力资源发展红利 习近平总书记强调，要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老 年生活。这个重要论述构成了积极老龄观的基本内涵。积极看待老龄 社会，就是要看到人口老龄化是经济发展、社会进步、人民生活水平 提高、医疗卫生条件改善的结果，更是中国特色社会主义制度优越性 的重要体现和社会文明进步的重要标志，从全局的、积极的视角来重 新思考老龄社会治理的战略布局，主动以制度变革适应人口结构变化。 积极看待老年人，就是要真正把广大老年人当作社会的宝贵财富，当 作我们党执政兴国的重要资源，当作推进中国特色社会主义伟大事业 的重要依靠力量。积极看待老年生活，就是要把老年期当作个人生命 中仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。我国老龄政策 正在逐步由主要覆盖养老政策制度，向统筹财富、生育、就业、养老、 科技、环境政策制度的综合协调转变，从主要关注物质保障向同时注 重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。要让老年人 成为社会发展的重要资源和重要力量，同时，也要让老年人共享改革 发展的成果，统筹考虑老年群体与全体社会成员的关系，统筹考虑老年 期与全生命周期的关系，统筹考虑老龄政策与公共政策的关系，构建人 人平等、人人共享的老龄化社会。这包括：加快老年社会保障制度、 老年医疗保障制度、老年社会福利和救助制度的城乡统筹和地区统筹， 加快实施弹性延迟退休政策，加快推进收入分配制度改革，加快推进 23 长期护理保险制度试点，开发适合老年人的公益性岗位，完善老年人 劳动权益保障相关法律，全面提高老年人力资源的发展红利。 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=425 24