中国与新气候经济.pdf

中国与新气候经济 Institute of Energy, Environment and Economy Tsinghua University Energy Science Building, Tower C 网址 http://3e.tsinghua.edu.cn Tel +86 10 6278 4805 Fax +86 10 6277 1150 China and New Climate Economy 清华大学能源环境经济研究所 能科楼C座 China and New Climate Economy 中国与 新气候经济 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 01 未来 20 年的中国与世界 重塑未来 02 新气候经济 03 可持续的经济增长 05 25 37 04 安全的能源与气候系统 55 05 清洁的空气与环境 86 06 经济、能源与环境的 协同治理 118 07 战略与政策 133 3 中国与新气候经济执行摘要 中国与新气候经济 执行摘要 01 中国与新气候经济执行摘要 经济增长的最终目的是扩展人类的自由并为当代及未来提供一个更好、更安全以及更清洁 的地球。因此经济增长仅是通向发展的路径，而不是发展的同义词。 世界正处在一个充满机遇和挑战的时代，虽然在未来的十五年，全球经济有继续增长 50% 的潜力，但不可持续的经济增长方式带来的环境和气候变化风险正在显现，为经济增长的 长期前景投下了阴影。在未来的十五年，中国有成为世界第一大经济体的潜力，因而中国 面临的机遇和挑战也更甚于其他的国家。 02 中国与新气候经济执行摘要 经济 能源 环境 在长达 30 年的高速发展后， 中国正处于工业化的末期和 伴随着经济快速发展和城镇 中国的经济发展速度正在放 城市化的中期，能源仍然是 化建设，大气污染在中国东 5% 缓， 最 近 2012 和 2013 年 经济发展的基础。近年来中 部地区日益加剧，已成为中 GDP 增长速度在 7.7% 左右， 国通过提高能效和发展可再 国经济和社会可持续发展的 增长前景取决于能否通过技术 是 1997 年亚洲金融危机以来 生能源努力提高能源生产率， 制约瓶颈。中国大气污染的 进步及生产率的提高部分抵消 最低的增速。对中国经济发 但由于经济的高速增长，目 突出特点是高浓度颗粒物污 资源约束的负面作用； 展前景的争论从未停止并且 前中国的能源供应仍高度依 染，导致大气灰霾事件在许 将继续持续。我们的分析表 赖化石能源。中国是世界上 多地区频繁出现。其中又以 中国经济更易受到能源价格变 明过去三十年中国经济的增 最大的可再生能源生产国， 京津冀、长三角、珠三角大 动的冲击，受影响的产业部门 长主要动力来源于资本投入 但也是世界上最大的化石能 气污染最为严重。我们的研 占 GDP 的约 与固定资产投资。未来由于 源进口国。即使中国保持目 究显示，煤炭是中国 PM2.5 的 投资回报率的降低，投资拉 前的节能政策力度，在这一 重要排放源，在京津冀、长 动的高经济增长趋势将不可 持续减排情景下，中国的一次 三角、珠三角等重污染区域， 持续，而资源约束对经济增 能源需求也将全面超过供应能 煤炭的贡献在50~70%之间。 长的负面影响将逐步显现。 力，到 2030 年石油的对外依 我们的研究表明，如果中国 中国经济增长的前景很大一 存度将达到 75%，天然气将 保持目前节能减排和环保政 部分取决于能否通过技术进 超过 40%，煤炭也将大幅超 策 的 力 度， 到 2030 年， 除 步及生产率的提高，部分抵 出安全高效的科学产能，对能 珠三角能基本能够实现空气 消资源约束对经济增长的负 源供应和能源安全形成巨大压 质量全面达标外，长三角和 面作用。在乐观的情景下， 力。与其他发达国家经济体相 京津冀地区的主要城市依然 中国经济虽然仍将回落，但 比，以化石能源为主的能源结 难以达标。而即便采取最为 可在近期维持 7-8% 的增速， 构及居高不下的第二产业比重 严格的末端处理措施，在不 并在 2030 年回落至 5%。如 也使得中国的经济更易受到能 进一步加强节能减排力度的 果中国不能通过技术进步和 源价格变动的冲击，大约构成 情 况 下， 到 2030 年 仍 然 有 提高生产率有效应对资源约 中国 20%GDP 的经济部门极 接近半数的城市存在空气质 束的负面影响，则中国也有 易受国际能源市场的影响， 量不达标的风险。能源和经 可能进入低速增长的“中等收 这一比例是发达国家经济体 济的结构性问题是这些地区 入陷阱”。 的数倍。 空气质量难以达标的主要原 中国经济增速将在 2030 年回 落至 20% 是发达国家经济体的数倍； 如不进一步加强节能减排力 度，接近 50% 的中国城市到 2030 年仍存在 空气质量不达标的风险，能源 和经济的结构性问题是不达标 的主要原因。 因。 03 中国与新气候经济执行摘要 中国的领导人和决策者在经济发展、环境治理和 数城市的空气质量可以达标，实现空气质量的全 应对气候变化三个领域同时面临世界上最严峻的 面提升。通过适当的政策设计，这一低碳目标对 挑战。在未来的十五年，中国面临着一系列重要 中国宏观经济的负面冲击可以控制在 GDP 的 1% 的选择，而这些选择不仅将塑造中国的未来，也 之内。并且如果考虑到降低空气污染的协同效益， 将塑造世界的未来。中国有机会在 2030 年前跻 相当一部分的经济成本可以被抵消。 身高收入国家的行列，并成为全球 GDP 总量最 大的经济体，但需要在未来 20 年实现可持续的 向低碳经济的转型并不会一蹴而就，我们建议以 经济增长，避免落入“中等收入陷阱”；中国有机 渐进增强的方式引入这一目标，实现向绿色低碳 会主导世界新能源与可再生能源的发展，引领世 发展路径的平稳过渡。为促进结构调整和经济转 界能源的未来，但需要实现能源体系的重大变革， 型，我们建议在产能过剩的高耗能行业和经济相 建立安全、高效、清洁、低碳的能源供应与消费 对发达的东部地区首先引入总量减排目标，并逐 体系；中国有机会在全球低碳发展中扮演重要角 步扩展成覆盖所有行业和所有地区的全经济范围 色，在国际分工体系中向产业链上游移动，但需 的总量减排目标。为实现能源结构的低碳化，我 要进一步限制温室气体排放，管控气候变化带来 们建议首先引入煤炭消费总量限制，煤炭消费总 在 加 速 减 排 情 景 下， 的风险；中国有机会以环境改善优化经济增长， 量应在 2020 年之后停止增长，并尽快实现绝对 中国的能源二氧化碳 但需要进一步加强环境管理，提高环境质量。 下降。这一渐进增强的建议也适用于碳价政策。 排 放 将 在 2030 年 左 通过价格改革使化石燃料价格体现隐藏的外部环 右停止增长并尽快开 意识到经济、能源及环境之间相互影响的紧密关 境成本，逐步建立起有利于清洁能源和可再生能 始下降，2030 年的单 系，本报告就未来十五年中国如何综合和集成这 源发展的市场环境，引导投资向低碳基础设施倾 位 GDP 二氧化碳排放 些领域的政策目标，通过清晰、一致和渐进提高 斜，通过竞争性的市场鼓励企业投资于低碳技术， 强 度 比 2010 年 降 低 的政策工具，实现向绿色低碳的发展路径转型提 激发低碳技术领域的创新与发展。 约 58%。 出如下政策建议。 为实现能源结构低碳 中国的政策实践表明只有在可持续发展的框架下 我们建议中国应尽早制定中长期的 CO2 减排目 应对气候变化才是世界可持续发展的出路。未来 标，并以此为导向，构建促进经济社会发展方 国际合作应对气候变化的机制必须为世界各国， 式转变和加速节能减碳的“倒逼”机制。报告着重 尤其是发展中国家创造公平获得可持续发展的机 分析了如下情景，其中中国的能源二氧化碳排 遇，在各国之间分享可持续发展的机遇，促进国 放将在 2030 年左右停止增长并尽快开始下降， 际合作和国际技术转移，实现世界可持续发展、 2030 年单位 GDP 的排放强度将比 2010 年降低 应对全球气候变化与提高区域环境质量的共赢。 加 速 减 排 情 景 下， 结 约 58%。实现该情景需要中国采取进一步的结 未来中国可以证明提升人民生活水平、改善生态 合更加严格的环境治 构调整、节能、提高能效和发展可再生能源的政 环境质量和降低气候变化风险的目标可以同步实 理 措 施， 中 国 可 以 实 策。在这一加速努力情景下，中国可以有效的平 现。我们可以期待越来越多的人民在繁荣的城市 现空气质量的全面提 衡经济发展、能源安全和环境质量的多重目标， 中享受一流的教育、充分的就业机会、更好的空 升， 实 现 经 济 发 展、 实现多个政策目标的同步改善。报告的分析表明， 气质量和人体健康。这不仅是中国梦。也将成为 能源安全和环境质量 在这一情景下，中国将可以极大减少对化石能源 世界梦，中国将带领着世界一同展开新气候经济 多个政策目标的同步 和进口能源的依赖，在不增加能源成本的前提下 的蓝图。 改善。 改善能源结构，增强经济对能源价格变动的韧性。 化， 应 首 先 控 制 煤 炭 消 费 总 量， 煤 炭 消 费 总 量 应 在 2020 年 后 停止增长并尽快实现 绝对下降。 同时结合更加严格的环境治理政策，中国绝大多 04 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 未来 20 年的中国与世界 重塑未来 经过近四十年的高速发展， 中国 已经成为世界上最大的经济体之 一。2010 年，中国的经济总量超过日本， 预计 2030 年左右经济总规模将超越美国， 成为世界最大的经济体。与此同时，经济增 长也伴随着温室气体排放与大气污染的日益 增加，环境资源状况不断恶化的态势仍在持 续。经济增长和社会发展的不平衡，成为中 国未来长期可持续发展的严峻挑战，并将对 全世界的经济增长、能源消费、以及应对气 候变化产生巨大影响。 05 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 -1.1 变化中的中国： 发展与成就 在过去的近四十年中，中国经济经历了世界瞩目 变价计算增长了 20 倍，成为世界第二大经济实 的高速增长，中国的发展取得举世公认的成就， 体。人均 GDP1980 年仅为 193 美元，2012 年突 不仅提升了中国人民的生活水平，同时为世界发 破 6000 美元，以不变价计算增长 15 倍。中国为 展做出了贡献。但与此同时，中国的发展也造成 世界经济增长做出了重要贡献。经济总量方面， 了很多严重的问题，最具代表性的就是经济发展 2012 年中国 GDP 已占世界 GDP 总额的 11.3%； 的资源和环境代价过大，经济增长所面临的资源 2001-2010 年，中国经济新增量达到 4.6 万亿美元， 和环境约束越来越明显，这些问题对中国的未来 对世界经济增长的贡献率为 14.7%。同时中国是 发展构成了严峻的挑战。 一个成长迅速、积极参与全球分工的贸易伙伴， 2010 年，中国货物进出口总额达到 29740 亿美元， 中国经济高速增长，经济结构逐渐优化。中国的 是 1978 年水平的 143 倍。其中，进口总额占世界 GDP 总量从 1980 年不足 1900 亿美元（美元现价， 货物进口比重 9.1%，为其他国家提供了广阔的市 下同）增长到 2012 年超过 82000 亿美元，以不 场，创造了超过 1400 万个就业岗位。 图 1-1 中国的经济发展 数据来源：世界银行公开数据库 注：以人均 GDP 衡量，中国在 1995 年之前属低收入国家，1995 年 -2001 年属中低收入国家，2002 年开始迈 入中等收入国家时期。据国家发改委公开表示，中国有望在“十三五”时期迈入高收入国家行列。 06 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-2 中国发展对世界的贡献 数据来源：世界银行公开数据库 中国的经济发展提升了国民生活质量。改革开 贫困标准（以 PPP 法计算每日生活费低于 1.25 放以来，中国人民的经济收入水平快速提升， 美元）来衡量，中国的经济发展在消除贫困上取 数以亿计的人口摆脱了贫困。人民生活幸福感 得了惊人的成绩。1980 年，中国有 84% 的人口 显著提升，越来越多的人口享受到了现代化生 生活在贫困线以下。2009 年这一比例已降低至 活。1980 年至 2012 年，中国城镇人均可支配收 11.8%。以绝对人口数量来看，中国在三十年间 入从 477.6 元上升到 24564.7 元，以不变价计算 消除了 6.67 亿贫困人口（参见图 1-4、图 1-5）。 增加了 9 倍以上；在消费结构上，恩格尔系数 从 56.9% 降至 36.2%；农村人均纯收入从 191.3 元上升到 7916.6 元，以不变价计算增加了近 8.5 倍；在消费结构上，恩格尔系数从 61.8% 降至 31.3%。根据联合国标准，中国城、乡家庭消费 的恩格尔系数均降至 40% 以下，已基本解决人 民温饱问题（参见图 1-3）。以世界银行的绝对 07 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-3 中国人均收入与消费结构变化 数据来源：中国国家统计局 图 1-4 中国消除绝对贫困人口 数据来源：世界银行公开数据库 08 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 中国 印度 印尼 巴西 巴基斯坦 尼日利亚 孟加拉国 1980 年 墨西哥 2009 年 绝对贫困人口标准：以 PPP 方法计算，每日收入 1.25 美元以下 图 1-5 中国消除贫困的国际比对 2011 年，中国人均预期寿命（出生时）已达 75 岁， 超过同时期的世界平均水平（71 岁），较 1980 年水平提升 8 岁。现在的中国，拥有规模上世 界第三的庞大铁路系统和世界第一的高速公路系 统，每 100 人中有超过 42 个互联网用户，81 个 手机用户，各种耐用家电的使用量与 1980 年相 比增加了几十甚至几百倍。据 IEA 统计，中国的 无电人口仅占总人口数的 0.3%，中国官方宣布 到 2015 年实现全国人口 100% 通电率。 09 数据来源：世界银行公开数据库 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-6 中国人均预期寿命变化与国际比较 数据来源：世界银行公开数据库 图 1-7 中国城镇家庭耐用消费品量（每百户） 数据来源：国家统计局 10 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 洗衣机 电冰箱 彩电 空调 图 1-8 中国农村家庭耐用消费品量（每百户） 照相机 移动电话 计算机 摩托车 数据来源：国家统计局 -1.2 2030 年的中国与世界 从当前到 2030 年，预计全球人口将增长 15%- 放将进一步增加。中国面临着日益增大的资源环 30%，中国占世界人口的比重不断下降，2030 年 境压力，当前的环境治理措施难以遏制大气污染 降低为 17.2% 左右，中国社会老龄化问题日趋严 恶化的趋势。 重，60 岁以上的老龄人口比重将持续增加。未来 全球城镇化率的年均增速为 0.4%，发展中国家城 在中等水平下，世界总人口将在 2030 年达到约 镇化水平加快，2030 年中国城市化率将从目前的 85 亿，2050 年达到 95 亿。印度将成为世界第 52.6% 提高到 68.7%，城镇化率及增速均高于世 一人口大国，非洲迎来持续的人口增长。我国人 界平均水平。中长期内中国依然会保持较快的增 口将 2020-2030 年达到峰值，人口老龄化趋势 长潜力，2030 年中国将成为世界第一大经济体。 加快。 随着中国能源需求总量的成倍增长，二氧化碳排 11 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 根据联合国社会和经济发展事务部人口司发布的 未来 20 年全球的城镇化速度将进一步加快，到 2012 世界人口展望，在中等生育率水平下，全球 2020 年、2030 年和 2050 年世界城镇化水平将 人口到 2030 年将达到 84.2 亿，2050 年将达到 分 别 达 到 56%、60% 和 67%， 年 均 增 长 约 0.4 95.5 亿。随着未来中国人口总量减少、增速减缓， 个百分点。中国未来的城镇化水平将持续增长， 中国占世界人口的比重将持续下降。预计到 2020 2020 年 将 达 到 61%，2030 年 增 长 到 69%， 到 年，中国人口占世界总人口的比重为 18.6%，到 2050 年进一步提高到 77% 以上。印度和非洲将 2030 年该比重降低为 17% 左右，到 2050 年进一 进入快速城镇化阶段，城镇化速度将快于中国。 步降低为 14.5%。印度人口将继续保持较快增长， 而发达国家的城镇化水平将进一步提高，欧洲、 并在 2030 年超过中国，成为世界第一人口大国。 美国和拉美地区的城镇化水平将接近 90%。 未来世界人口的增长将主要集中在非洲地区。从 当前到 2050 年，非洲人口占全球人口的比重将 与此同时，未来中国城市的数目将不断增加， 不断上升，到 2030 年非洲人口占世界总人口的 且分布密集。其中 1000 万以上的特大城市将从 比重约为 20%，2050 年该比重将超过 25%。欧 2010 年的 4 个增长到 2025 年的 7 个，500-1000 洲地区人口总量占全球人口比重将稳定下降，从 万人口的城市将从 2010 年的 10 个增长到 2025 2020 年 9.6% 逐步降低为 2030 年的 8.7%，2050 年的 17 个。未来城镇人口将每年增长约 1700 万， 年 7.4%。拉丁美洲人口比重在未来 30 多年时间 其中绝大部分的人口增长来自 100 万人口以上的 内将维持相对稳定，约占世界人口的 8%。 大型城市。 而按本研究的预测，如果中国保持独生子女政策 预计未来全球经济年均增长 2-4%，发展中国 不变，我国总人口将在 2025 年左右达到峰值， 家增速将超过发达国家经济增速，2030 年左右 约 13.8-14.1 亿人，随后人口总数将逐步回落，并 发展中国家经济总量将超过全球的一半，中国 在 2050 年达到 12.4-12.8 亿人。而如果中国放松 2030 年或将成为世界第一大经济体。 单独二胎政策，中国的总人口将在 2020 年增长 到 14.33 亿，2050 年回落到 13.85 亿。而如果假 根据 OECD 和世界贸易组织的预测，未来全球经 设中国在 2015 年完全放开二胎政策，2020 年中 济的年均增长率将在 2%-4% 左右，其中发展中 国人口将达到 14.52 亿，2050 年达到 15.18 亿。 国家的增速将远高于发达国家。新兴经济体的经 济 增 速 在 2010-2020、2020-2030 和 2030-2050 按中等生育率水平计算，2020 年、2030 年和 年分别达到 6.4%、4.5% 和 3.5%，高于世界同期 2050 年世界老龄人口比重将分别达到 13.4%、 的平均增速，也远高于 OECD 国家在三个时期的 16.3% 和 21.2%。中国 60 岁以上的老龄人口比重 经济增速。到 2030 年左右，发展中国家经济总 将持续增加，按中等生育率水平计算，2020 年 量将超过全球的一半，对全球经济增长的贡献超 中国老龄人口比重将达到 16.9%，2030 年上升到 过 2/3，确立起在全球经济中的主导地位。 23.8%，到 2050 年进一步增长到 32.8%。 而中国虽然经济增长速度将比过去十年明显放缓， 未来全球城镇化率的年均增加 0.4 个百分点，发 但在我们的中等情景下仍然具有保持较快增长的 展中国家城镇化水平加快，中国城镇化率及增速 潜力。未来中国经济增速将在 2010-2020 年为 高于世界平均水平。 7.3%，2020-2030 年缓慢降到 4.8%，而在 20302050 年平均为 3.1%。如果中国可以通过技术的 12 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 进步抵消资源约束对经济增长的负面左右，并将 的新型低碳能源体系逐渐取代以化石能源为支柱 生产率维持在高位，则中国能保持更好的增长速 传统高碳能源体系的变革潮流，可再生能源技术 度，2010-2020 年达到 7.9%，2020-2030 年达到 和产业将面临快速发展的新局面。在化石能源中， 6%，2030-2050 达 到 4.6%。 到 2030 年 中 国 的 天然气是比煤炭、石油更为清洁、高效的低碳能 经济规模将超过美国，成为世界第一大经济体， 源，其产生单位热量的 CO2 排放比煤炭低 40% 并贡献世界经济增长的约 1/4。 以上，用天然气替代煤炭也是促进能源结构低碳 化的重要选项。特别是美国页岩气开发技术的 全球正在掀起以能源变革为特征的“第三次工业 突破，2012 年与 2007 年比较，天然气产量增长 革命”，节能和提高能效超过能源开发成为“第 25%，在一次能源消费中的比重也由 25% 上升到 一大能源”，世界范围内以新能源和可再生能源 30%。相应其煤炭消费量下降 23.6%，煤炭在一 替代化石能源的变革趋势明显加速。 次能源消费中比重也由 24.3% 下降到 19.8%，单 位能耗的 CO2 排放强度下降 11.2%，能源消费总 节能和提高能效是当前能源变革的首要选择，把 量下降 6.9%，而 CO2 排放总量下降 11.2%。世界 能源节约放在比开发更优先地位。这不仅因为能 范围内新能源和可再生能源替代石化能源的变革 源的节约比开发具有显著的节约资源、改善环境 趋势日益明显和加速，到本世纪末全球必须实现 的效果，也具有明显的成本优势和经济效益，而 新能源和可再生能源为主体的可持续能源体系， 且节能潜力巨大，对未来满足新增能源服务需求 完成能源体系的根本性转型，使 CO2 排放趋近于 可比增加能源开发有更大作用，因此视节能为“第 零，从而实现控制温升不超过 2℃的全球应对气 一大能源”。发达国家大都制定了先进能效标准 候变化的目标。 的节能目标。例如，欧盟提出到 2020 年能效比 1990 年提高 20% 的目标，德国进一步提出一次 “十八大”提出要推动能源生产和消费革命，并将 能源总消费到 2020 年和 2050 年分别比 1990 年 其作为建设生态文明、推动经济发展方式转型的 减少 20% 和 50% 的目标，而经济社会仍将持续 重要内容和关键着力点，是顺应世界潮流的战略 发展。美国也提出轻型乘用车燃油经济性到 2020 选择。中国当前以大幅度降低单位 GDP 能源强 年左右将比目前提高 80%，减排 CO2 达 40% 以 度和 CO2 强度作为推动节能和能源结构低碳化 上的技术标准，同期商业和工业建筑能效也将提 的主要目标，并制定非化石能源发展目标。从 高 20%。 2005 年到 2013 年，单位 GDP 的 CO2 强度下降 28.5%，远超同期发达国家下降的幅度。新能源 全球风能、太阳能、生物质能和地热能等非水可 和可再生能源发展速度和新增规模也位居世界前 再生能源供应量 2013 年比 2005 年增长到 3.3 倍， 列。从目前到 2030 年，单位 GDP 能源强度年下 年均增速 16%，远高于全球能源总消费量 2.2% 降率仍可维持在 3% 左右，新能源和可再生能源 的增速。2013 年与 2005 年相比，OECD 国家能 供应量仍可年均增长约 8%，在全球能源变革中 源总消费量减少 2.6%，煤炭和石油消费量分别减 占据显著地位。 少 9.6% 和 9.0%，而天然气和可再生能源则分别 增长 11.6% 和 180%。欧盟提出 2030 年可再生能 源比例达 27% 目标，德国进一步提出 2030 年达 30%，2050 年达 60%，其中发电比例达 80% 的 目标。全球已出现以新能源和可再生能源为主体 13 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 -1.3 未来发展面临的 四大挑战 伴随中国经济高速发展，一系列社会问题、环境 挑战二：中国有机会主导世界新能源与可再生能 挑战也日益凸显，如避免落入“中等收入陷阱”，“经 源的发展，引领世界能源的未来，但需要实现能 济发展的资源和环境代价过大”。中国发展的资源 源体系的重大变革，建立安全、高效、清洁、低 代价集中体现为能源消耗水平过高、能源利用效 碳的能源供应与消费体系； 率低、以及由此产生的能源安全隐患，而环境代 价则可以从各种污染物的大量排放中得以体现。 在过去的三十多年中，中国的能源消耗量快速增 这些挑战也同时蕴含着新的发展机遇。中国有机 加，逐渐成为世界上最大的能源消费国，而能源 会通过建立安全、高效、清洁和低碳的能源供应 利用效率则仍低于发达国家水平，单位能源利用 与消费体系引领世界能源体系的变革；有机会通 的产出效益低于世界平均水平（参见图 1-10、图 过积极地参与应对气候变化的适应和减缓行动在 1-11）。大量能源供应越来越多的依赖于进口，国 全球低碳发展中扮演更加重要的角色；有机会以 家能源安全形势不容乐观。 2011 年，中国能源消 环境改善为契机优化经济结构，实现经济的健康、 耗总量已超过 27 亿吨石油当量，与 1980 年水平 可持续发展。 相比增加了 4.5 倍以上，比金砖五国中的其他四 国（印度、巴西、俄罗斯、南非）能源消费量总 挑战一：中国有机会在 2030 年前跻身高收入国 和还要多（参见图 1-9）。以人均水平看来，中 家的行列，并成为全球 GDP 总量最大的经济体， 国在 2007 年人均能源消耗量超过 1500 千克石油 避免落入“中等收入陷阱”； 当量，在 2011 年突破 2000 千克石油当量，明显 高于其他发展中国家，与希腊、葡萄牙等欧洲国 中国经济过去 30 年成功地保持年均 10% 左右的 家相当。中国能源消费构成以煤炭为主，长期在 快速增长，今后 20 年乃至本世界中叶是否还能 70% 左右。随着能源消费总量的增加，煤炭、石 保持？这方面学术界已经有很多激烈的争论，有 油和天然气等化石燃料消费量也呈现增长趋势。 的学者对中国未来经济增长充满信心，认为中国 近年来，由于可再生能源的快速发展，化石能源 可以保持很多年高达 8% 的经济增长奇迹，而悲 的比例已经呈现下降趋势。 观的学者则认为中国可能会和其他大部分发展中 国家一样落入“中等收入陷阱”，甚至可能由于中 国巨大的经济体量的萧条带来新一轮的全球经济 危机。类似其他新兴国家（比如拉美地区和东南 亚地区）在突破人均 GDP3000 美元后，由于经 济发展自身矛盾集中爆发，难以克服自身矛盾， 经济增长回落或者长期停滞。中国未来的经济表 现，在很大程度上取决于全球经济环境的变化与 中国经济改革的情况，而这一改变对全球的能源 系统与温室气体排放、环境质量变化意义深远。 14 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-9 中国能源消耗及国际对比 数据来源：世界银行公开数据库 图 1-10 数据来源：世界银行公开数据库 15 中国人均能耗量变化与国际对比 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-11 中国能源生产率与国际对比 数据来源：世界银行公开数据库 中国日益增长的巨大能源需求，越来越依赖于国 安全既受到国际市场的价格不稳定威胁，又涉及 际市场。长久以来，中国一直是能源净出口国， 错综复杂的政治乃至军事博弈。 而 2000 年起则成为能源净进口国，且进口量逐 年增长。以原油为例，2000 年中国原油净进口 中国能源消费总量的过快增长、能源利用效率偏 量不足 6000 万吨，2005 年这一数字就增加为 低以及日益严峻的能源安全形势 , 建立安全、绿 这一数值的 2 倍，2008 年增为 3 倍，2012 年石 色、高效的能源供应与消费体系是中国未来应对 油净进口量已超过 2.6 亿吨。中国一向是煤炭生 气候变化问题的必由之路。中国能源体系的绿色 产大国，长期出口大量煤炭，而 2000 年以来， 低碳转型既是重大挑战，同时也蕴含着巨大的机 煤炭的净出口量快速降低，2007 年滑入净出口 遇。新能源和可再生能源技术将成为未来经济新 200 万吨的低谷，2009 年开始成为煤炭净进口 的增长点，对综合国力、社会经济结构和人民生 国，净进口量超过 1 亿吨；两年之后的 2011 年， 活产生深远影响，给我国带来不可多得的机遇。 这一数字翻了一番，而 2012 年煤炭净进口量近 倘若抓住这次机遇，中国就有机会主导世界新能 2.8 亿吨，约占全中国煤炭消费总量的 8%1（参 源与可再生能源的发展，引领世界能源的未来。 见图 1-12、图 1-13）。虽然中国能源对外依存度 整体上还不高，但急剧增加的石油和天然气进口 对中国的能源安全带来了新的挑战，在中国政府 的官方表述里（能源发展“十二五”规划），能源 16 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-12 中国煤炭进出口量变化 数据来源：世界银行公开数据库 图 1-13 中国石油进出口量变化 数据来源：2000-2012 年数据来自中国国家统计 局，2013 年进口数据来自海关总署《2013 年 12 月出口重点商品量值》 17 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 挑战三：中国有机会在全球低碳发展中扮演重要 已超过 70 亿吨，是 1990 年水平的 3 倍以上。 角色，在国际分工体系中向产业链上游移动，但 尽管中国的人均碳排放水平低于发达国家水平， 需要进一步限制温室气体排放，管控气候变化带 但却因为其世界最大碳排放国的地位而在气候变 来的风险； 化的合作行动中面临严峻挑战（二氧化碳排放情 况参见图 1-14、图 1-15）。2012 年底，多哈气 当前国际社会应对气候变化的适应和减缓行动， 候大会、巴厘路线图的谈判结束，德班平台谈判 是各国应对气候变化国际制度的演变以及各国间 正式开启，2013 年华沙气候大会又提出“所有缔 责任和义务的分担的体现。这会引起国际政治关 约方在 2015 年前通报国内准备实现的减排贡献”。 系、科技和贸易竞争力、国家经济发展和社会稳 而与此同时，IPCC 最新评估报告则进一步强化 定等格局的深刻变动。这是重树我国大国形象的 了人类活动影响气候变化的认知，提出为了控制 关键时刻。化石能源的大量消耗带来一系列的生 全球变暖，全球碳排放需要在 2030 年与 2010 态环境问题，其中最受关注的就是以二氧化碳为 年持平到减排 40%。根据现有研究，中国在未 主的温室气体的排放量持续增长。中国自八十年 来很可能在碳排放水平还未达到峰值的情况下面 代以来，二氧化碳排放量就一直增长，2010 年 临减排约束和压力。 图 1-14 中国二氧化碳排放量与国际比较 数据来源：中国碳排放数据来自《中国低碳发展 报告 2014》，其他国家碳排放数据来自世界银 行公开数据库 18 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 图 1-15 中国人均碳排放与国际对比 数据来源：中国碳排放数据来自《中国低碳发展 报告 2014》，其他国家碳排放数据来自世界银 行公开数据库 挑战四：中国有机会以环境改善为契机优化经 特别是近几年来，以雾霾天气为表征的大气污染 济结构，但需要进一步加强环境管理，提高环 危机在全国大部分地区频频爆发，严重影响了人 境质量； 民群众的生产生活和生命健康。雾霾治理成为了 政府高度关注的热点问题，相关的治理措施也对 除了温室气体之外，中国经济的高速发展还带来 碳排放的控制产生了深远的影响。雾霾治理作为 了其他污染物的大量排放。以 2005 年为例，中 外部力量，推动了能源消费总量控制政策的议定 国的生物需氧量（BOD，表征水体有机污染程度） 和执行力度，改变了我国能源消费总量控制长期 和一氧化二氮（N2O，大气污染物，光化学烟雾 存在的政策执行阻碍的局面。在京津冀地区，产 的成因之一，对人体有严重危害）排放总量均居 业结构调整已经成为当前北京、天津和河北改善 世界第 1 位，BOD 排放量甚至超过其余 4 个排 大气环境的重要应对措施。 放大国的总和，N2O 排放量是印度和巴西两个排 放大国的 2 倍，比第 2 大排放国美国高约三分之 在可预见的未来，中国宏观经济的总体趋势持续 一；从单位国土面积排放强度来看，BOD 排放 增长，新一届的政府也明确了中国仍将秉持以发 强度在在 5 个排放大国之中名列第 2，N2O 排放 展为主的国家战略。国内外对于中国经济未来趋 强度在在 8 个排放大国之中名列第 4。国内自然 势的研究中，比较一致地认同中国经济将在增速 环境承载着巨大的污染排放负荷。截至到 2006 下降的情况下持续增长，经济总量仍将不断扩大。 年前，中国还是世界上最大的二氧化硫排放国， 最保守的估计也认为经济总量 2010-2020 年这 其排放总量在波动中不断增长，至 2006 年达到 十年间将翻一倍。在经济结构方面，虽然第二产 高峰。 业的比例会不断缩减，但仍然在国民经济中占有 19 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 相当大的份额（40% 以上），其产值也会不断 增加；第三产业比例会继续上升，最终 GDP 占 比将超过 50%。此类研究大多数没有探讨中国 经济发展所面临的环境和资源约束，既往的发展 模式所带来的能源安全问题和环境承载力问题在 当下的中国已然十分明显，这种发展模式对中国 未来的发展带来了巨大的挑战。 -1.4 重塑未来需要的 五个转变 为了迎接未来发展的挑战和机遇，中国亟需转变 1978 年以来，中国连续 35 年来接近两位数的经 经济发展方式，把推动发展的立足点由提高增长 济增长速度被世人誉为“中国的奇迹”。然而，这种“高 速度转到提高质量和效益；转变能源供应模式， 投入、高排放、高污染、高增长”的发展方式总 由“以粗放的供给满足过快增长的需求”转向“以科 体效率不高，资源与环境代价过高过大，发展的 学的供给满足合理的需求”，从供给侧和需求侧双 不平衡、不协调、不可持续矛盾愈加突出。2009 向制约能源消耗；转变环境管理模式，由“过程控 年，中国环境退化成本和生态破坏损失成本合计 制”的总量控制走向“结果控制”的环境质量改善； 13916.2 亿元，约占当年 GDP 的 3.8%。而在污染 转变应对气候变化的姿态，由被动承受转向主动 严重地区，污染损失占 GDP 的比例更是高达 7% 管理气候风险，实现“减少风险”与“减少贫困”的双 以上。近年来，中国各地爆发的众多环境污染造 赢；转变国际事务中的角色，抓住基于能源和资 成的伤亡损失已经诱发多起群体性事件，成为影 源效率提高的第六次经济周期的宝贵机遇，由经 响社会稳定的诱因。因此，资源环境问题已经成 济、能源和气候事物的被动接受者转向主动革新 为制约中国经济发展的首要瓶颈，加快中国经济 者和规则制定者。 发展方式的转型刻不容缓。2012 年，党的十八大 明确提出，“要适应国内外形势新变化，加快形成 新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提 转变一：从注重经济发展的速度向注重经济发展 高质量和效益上来”。这意味着未来中国的发展理 的质量转变 念必须由“为增长而增长”转向“提升社会福祉”，经 济发展方式由“以牺牲环境与社会效益为代价换取 20 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 短期经济效益”的高碳模式转向以“实现经济、社 后低碳”，使得生态系统不可抗拒地走向崩溃。而 会与环境的共赢”为目标的低碳模式。低碳经济发 在低碳模式下，由于注重人口控制，经济增长方 展方式的内涵就是经济发展的质量与速度并重， 式向“低投入、低消耗、低排放、低污染”转变， 福祉提升与经济增长齐步，在统筹考虑环境利益 生态环境得以持续而长久地支撑社会和经济发展。 与社会进步程度的前提下稳步发展经济。 转变二：从保障能源供应安全向供应安全与需求 与高碳经济发展方式相比，低碳经济发展方式在 管理并举转变 经济、社会、环境三个维度都体现出明显的优越 性。在经济维度，高碳发展方式以自然资源的投 改革开放以来，中国能源供应的基本特征是以粗 入与资本积累作为主要驱动因素，依靠政府主导， 放的供给满足过快增长的需求。当需求大于供给 投资拉动，以出口为导向，大力发展资源和资本 时，我国政府的策略往往是单纯增加供应，而不 密集型的重工业，服务业严重滞后。在这种以投 考虑需求是否合理，因此也没有对需求进行控制。 资与出口拉动经济增长的发展模式下，人均收入 进入 21 世纪后，中国的能源需求每年都增加 2 亿 的增长速度远不及人均 GDP 的增速，因此社会产 t 标准煤。为了尽快增加能源供给，不得不迅速扩 出的增加没有完全转换成为生活水平的提升。在 大国内煤炭资源开采规模，同时增加石油、天然 低碳发展方式下，经济增长方式转向以提高效率 气的进口量，而水能、核能等非化石能源则由于 为手段的内涵式发展以及劳动力投入为主的增长 需要较长的筹备和建设周期、难以应对这种超常 方式。高科技、环保与新能源、生物科技、服务 规增长而被忽视。中国日益枯竭的能源供应能力 业等成为经济增长的主导产业，价值链不断加长， 以及全球的能源天花板、能源安全隐患、能源成 传统的制造业也由过去集中在价值链的中段转向 本攀升以及煤炭的开发利用所导致的资源环境危 附加值、盈利率更高的两端发展。低碳发展方式 机与巨大健康危害都决定了当前这种粗放式的“按 在就业方面也体现出明显的优越性。中国的要素 需定供”的能源供应方式将难以为继。中国未来发 禀赋决定了适宜中国未来发展的经济增长方式应 展的出路是引导合理的能源需求，从而达到科学 当是充分利用劳动力优势的增长方式。由于服务 供应与合理需求的平衡。 业劳动密集程度高于工业，而重工业的劳动密集 程度又是工业中较差的，因此经济结构由重工业 2014 年 6 月 13 日，国家主席习近平主持召开中 向服务业倾斜可以创造更多的就业岗位。生产性 央财经领导小组会议，强调积极推动我国能源生 服务业还有助于提高整体国民经济的效率，并且 产和消费革命。这是中国国家领导人首次提出从 将服务引入生产过程，从而促进社会分工，影响 供给侧和需求侧双向制约，保障国家能源安全， 技术创新的方向。在社会维度，尽管高碳发展方 而不单单是从供给侧出发，满足全部能源需求。 式下的经济增长迅速，但是财富分配不均问题突 当今，中国部分领域的能源需求已经不再处于合 出，城乡差异与地区性差异明显。而低碳发展模 理增长的阶段，而是进入了过快增长的阶段。受 式通过投资反哺自然资本，缓解生态敏感地区的 西方文化影响，越来越多的中国城镇居民向往美 贫困问题，也改善国民环境质量，健康水平，从 国式的生活方式，希望拥有大面积的住房和大排 而提升社会福祉。在环境维度，高碳发展方式始 量的汽车，这必将导致居民建筑交通等生活领域 终把经济增长作为压倒一切的优先发展目标而没 的用能需求的快速增长。美国与日本人均能耗的 有在经济增长之初就统筹考虑环境影响与社会效 差异很大程度上就反应了生活方式对能源需求的 益，采取的措施多是“先发展，后治理；先高碳， 巨大影响（表 1-1）。此外，高强度的投资以及高 21 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 能耗、高污染、低附加值产品的出口也导致了能 性消费、重复投资、高能耗产品出口，在此基础 源需求的急速增长。例如，“大拆大建”的做法使 上明确限制化石能源、尤其是煤炭的科学产能， 得基础设施的能源需求成倍增加。以科学的供给 调整能源供应结构。 满足合理的需求，需要倡导节约文化，压制奢侈 人均能耗 人均用电 每个家庭平均 人均年行使距离 人均住房面积 （t 标煤） （万 kWh） 汽车拥有量 （万公里） （m2） 美国 9.7 1.4 2.4 3.0 62 日本 5.1 0.7 1.2 1.1 34 表 1-1 美日人均能耗与生活方式比较 数据来源：人均能耗数据来自世界银行在线数据 库 http://data.worldbank.org.cn/indicator；其 他数据来自杜祥琬，气候变化的深度：应对气 候变化与转型发展，《中国人口资源与环境》， 2013, (9)：1-5 转变三：从污染物总量控制向环境质量改善转变 自“十二五”起，中国计划用 20 年左右的时间完成 总量控制向质量改善的战略转型。2011 年，国务 我国环境管理自上世纪 70 年代初起步以来，经历 院印发了《国家环境保护“十二五”规划》。《规划》 了三个阶段 : 从初期的污染物达标排放阶段 ; 到中 作为国家“十二五”规划的重要组成部分，首次在 期的总量控制阶段 ; 再到“十二五”时期的环境质量 五年规划中提出了定量的环境质量指标，其中之 改善转型升级阶段。“十一五”时期，我国环境管理 一是地级以上城市 (333 个 ) 达到国家二级空气质 模式以主要污染物总量减排为核心，采用目标责 量标准的比例要大于 80%，较 2010 年的 78.4% 任制方式，通过减排目标自上而下的层层分解， 的目标提高 1.6 个百分点，到 2015 年比 2010 年 定期的统计、监测和考核，取得了积极进展。然而， 增长 8 个百分点。考虑到当前大气污染的复合型 受复合型污染、区域性污染、气象条件等因素的 特点， 《规划》提出在大气污染控制方式上由“十一五” 影响，随着公众对污染问题敏感度的提高，污染 期间以实现二氧化硫减排为主要目标转向“实施多 物总量控制这种 “过程控制”管理模式已经越来越无 种大气污染物综合控制”13。通过协同控制多种污 法满足民众对环境质量的需求，传统的环境监测 染物，不但可以减少一次污染物的浓度，还可以 评价结果与公众主观感受之间的差异就逐渐显现。 有效控制二次污染物的形成。而针对大气污染的 因此，环境管理重心从“过程控制”的总量控制走向“结 区域性特征，《规划》也构建了区域联防联控的 果控制”的环境质量改善已成为必然趋势。 工作机制。《规划》的发布，标志着中国大气污 22 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 染防治工作的目标导向正逐步由污染物总量控制 民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”特别强 向改善环境质量转变。 调，“在生产力布局、基础设施、重大项目规划设 计和建设中，充分考虑气候变化因素。要加强适 转变四：从被动应对气候变化向主动管理气候变 应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设”。 化风险转变 2011 年的国务院政府工作报告也特别强调了“应该 加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力 应对气候变化绝不仅是国内化石能源供应约束、 建设”。 能源安全约束、资源环境约束以及国际碳排放空 间压力下的被动选择。事实上，管理气候变化风 转变五：从国际经济、能源和气候事务的被动接 险是保障国家经济社会平稳健康发展的必然需求。 受者向主动革新者转变 中国是世界上气候灾害发生最为频繁的国家之一。 20 世纪 90 年代以来，中国平均每年因极端天气 上世纪 90 年代以来，世界经济逐步迈入继信息 气候事件造成的直接经济损失超过 2000 多亿元， 技术和通讯技术引领的第五次康德拉季耶夫经济 死亡 2000 多人。中国广阔的国土都处于气候变 周期之后的又一次经济周期，这就是基于能源和 化敏感区域，70% 以上的城市、50% 以上的人口 资源效率提高的第六次经济周期。这一新的经济 分布在气象、地震和海洋等自然灾害严重的地区， 周期与以往五次周期最大的区别是，自然资本约 因此中国有充分的理由积极主动地管理气候变化 束取代了劳动力资本成为 21 世纪制约世界经济发 风险。此外，考虑到贫困人口对气候变化的高度 展的稀缺因素，因此世界经济发展方向需要从提 敏感性，管理气候风险对改善贫困人口的福祉至 高劳动生产率转向提高资源生产率，而低碳能源、 关重要。尽管管理气候变化风险在短期内需要大 绿色科技的兴起无疑是第六次经济周期的核心标 量资金投入，却会带来长远的经济和社会效益， 志。无论是欧盟等先行工业化国家，还是韩国等 消除贫困，改善社会公平。在中国，贫困人口分 新兴工业化国家，甚至巴西等与中国一样处于工 布与生态环境脆弱区地理空间分布高度一致，在 业化上升期的发展中国家，都跃跃欲试，渴望在 生态敏感地带人口中，74% 生活在贫困县内，约 这一轮新的创新周期中抢占先机，从而引导世界 占贫困县总人口的 81%。管理气候变化风险可以 秩序。在之前的五轮创新周期中，中国都落后于 使贫困人口直接获益，实现“减少气候风险”与“减 发达国家，不得不甘当国际事务的被动接受者。 少贫困人口”的双赢。 这一轮刚刚兴起的低碳工业革命无疑为中国提供 了一个难得的契机。如果中国高瞻远瞩，积极主 与发达国家相比，中国的气候变化风险管理水平 动地转变经济发展方式，大力发展代表未来竞争 还相对落后。例如，美国气象灾害造成损失占 力的低碳产业，中国就有望在历史上首次占领未 GDP 仅为 0.2% 至 0.3%，而中国每年由于气象灾 来国际经济、能源和气候的战略制高点，成为制 害所造成的直接经济损失约占当年全国 GDP 总量 定国际规则、领导世界发展新格局的先驱。 的 1% 至 3%。由于气候变化减缓行动难以快速奏 效，采取具有针对性的适应战略已经成为世界各 国、尤其是中国等对气候变化高度敏感的发展中 国家更为紧迫的选择。在继“十一五”时期着重关 注气候变化的减缓行动之后，中国政府自“十二五” 时期明确将气候变化适应也纳入五年规划中。“国 23 第一章 未来 20 年的中国与世界 | 重塑未来 -1.5 结论 综上所述，虽然在过去的三十多年里，中国经济 发展取得了巨大成就，解决了国民温饱、提升了 国民生活质量，并且为世界发展和繁荣做出了杰 出的贡献，但也带来巨大的资源和环境方面的问 题。我们认为，在未来的二十到三十年里，中国 经济发展必须实现低碳转型。这既是应对气候变 化的外在压力，也是中国未来发展的内在需求。 从国际环境来看，经济的低碳转型可以赢得更多 的发展空间和国际政治的主动权。根据现有研究， 中国在未来很可能在碳排放水平还未达到峰值的 情况下面临减排约束和压力。现阶段国内经济低 碳转型越及时、越主动，就能够为将来赢得更宽 松的发展空间和更主动的国际政治姿态。从国内 发展来看，经济持续增长面临着资源和环境双重 约束，经济低碳转型可以确保中国的能源安全和 生态安全，抓住新经济增长周期的先机。工业化 和城镇化在未来仍将持续，到 2030 年前后，甚 至更早一些，我国将基本完成工业化城镇化的快 速发展，GDP 增速放缓，大规模基础设施建设 基本完成，经济发展趋于内涵式增长。 24 第二章 新气候经济 新气候经济 全球应对气候变化国际合作进程 面临新的转折，德班平台谈判将 于 2015 年底最终就 2020 年后加强减排力 度的国际制度框架达成协议。IPCC 最新评 估报告也进一步强化了人为活动的温室气体 排放是当前气候变化主要原因的科学结论， 并进一步明确实现控制全球温升不超过 2℃ 目标的减排路径。世界各国都必须加大减排 力度，也都面临排放空间不足的严峻挑战。 应对气候变化的国际合作进程将在世界范围 内引发经济社会发展方式和社会形态的根本 性变革，也将引起世界科技创新和经济、贸 易竞争格局的深刻变动，需要创新的理论和 研究方法学进行引导，当前国际学术界出现 “新气候经济学”的研究热点。应对气候变 化研究的理论和方法学创新将对全球经济社 会发展的低碳转型和应对气候变化国际合作 进程产生重要影响和积极推动作用。 25 第二章 新气候经济 -2.1 新气候经济视角下的 发展经济学 以生态文明为核心的新气候经济发展经济学：全 的必然选择，将引领未来世界经济技术变革的潮 球应对气候变化将引发经济社会发展理念和发展 流和趋势。而能源体系的革命性变革将是推动生 方式的根本性变革，要发展促进经济社会由工业 态文明建设的核心内容和重要途径。 文明向生态文明转变的经济学理论和分析方法学； 应对以气候变化为代表的全球生态危机，建设生 积极应对气候变化的核心是减少人为活动的温室 态文明，需要发展理念和消费观念的创新。它将 气体排放，其中主要是化石能源消费的 CO2 排放， 由片面追求经济产出和生产效率为核心的工业文 这将引起世界范围内能源体系的革命性变革。一 明发展理念转变到人与自然、经济与环境、人与 方面是大力节能，提高能源效率，减少化石能源 社会和谐和可持续发展的生态文明的发展理念； 消费，另一方面是大力发展水电、风电、太阳能 由过度追求物质享受的福利最大化消费理念转变 发电和热利用、生物质能以及核能等非化石能源， 为更加注重精神文明和文化文明的健康、适度的 降低化石能源在一次能源构成中的比重。新型能 消费理念，它将不再片面地追求 GDP 增长的数量、 源体系的变革将由当前以化石能源为支柱的传统 个人财富的积累和物质享受，而是全面权衡协调 能源体系向未来以新能源和可再生能源为主体的 经济发展、社会进步和环境保护，注重经济和社 可持续能源体系过渡。伴随这一过程，人类社会 会的效益和质量。经济发展过程不再盲目向自然 形态也将由当前工业文明向未来生态文明过渡。 界摄取资源、排放废物，而是寻求人与自然和谐 相处的舒适的生活环境。高水平的生活质量需要 自工业革命以来，发达国家以无节制和廉价消耗 大家共同拥有和共同体验，这将促进社会公共财 全球有限的化石能源等矿产资源，支撑其完成工 富的积累和共享，促进世界各国和社会各阶层的 业化和现代化进程，在创造了当今经济社会高度 合作与共赢。因此，传统支撑工业文明的发展理 发达的“工业文明”的同时，也使全球付出了严重 论和评价方法学已不能适应生态文明建设的发展 的资源和环境代价。不仅造成世界范围内化石能 理念和目标，因此需要有理论和方法学的创新。 源和金属矿产资源日趋紧缺，而且造成了以气候 变化为代表的全球环境危机。发达国家所创造的 随着全球应对气候变化的进程，气候变化经济学 工业文明是不可持续的文明形态。当前数倍于发 也相应产生和发展。在传统经济学理论基础上， 达国家人口的新兴发展中国家在工业化和现代化 研究和分析气候变化影响的损失以及适应和减缓 进程中，已不可能再沿袭发达国家以无节制消费 气候变化的成本和效果，并从中进行权衡和选择。 资源和破坏生态环境为代价的发展方式，必须探 著名的斯特恩报告中关于减排行动越迟缓，未来 索新的发展道路和新型社会文明形态。生态文明 成本和代价越大的结论，对促进英国等发达国家 将是继工业革命后一个新型的人类社会文明形态， 采取积极的减缓行动起了重要作用。当前各国减 人类发展将遵循地球生物圈的规律，实现人与自 排承诺与实现全球控制温升不超过 2℃目标的减 然的和谐，经济社会与资源环境相协调和可持续 排路径尚有很大缺口，按目前趋势到 2100 年全球 发展。生态文明建设是人类对传统工业化发展模 温升将达 3.7 ～ 4.8℃。应对气候变化的紧迫形势 式的觉醒和革命，也是人类社会实现可持续发展 对气候变化经济学的研究又提出新的任务和方向， 26 第二章 新气候经济 需要进一步探讨经济社会持续发展与减排 CO2 双 应与减缓的损失、投入与效果之间的评价方法和 赢的发展方式和路径，探索支撑生态文明建设的 模型手段，研究不同发展阶段国家碳排放的规律 发展理念和相应经济学理论与评价方法，这也是 及减缓的途径、潜力与成本。当前各国研究机构 当前所谓新气候经济学研讨的热点。如果说以斯 所采用的分析模型结构上大体类似，但各自的主 特恩报告为标志的气候变化经济学强调了行动越 观理念和对不同类型国家发展现状和规律的理解、 迟缓成本越高，那么新气候经济学则强调，应对 判断和把握的差异，对模型运转的机理、参数的 行动越积极、迅速，经济社会发展的机会和收获 选择和计算结果影响很大。比对先进技术扩散规 就越大。经济发展、社会进步、环境保护是可持 律、贴现率的选取、成本的估计等方面，当前仍 续发展的三大支柱，相互依存，相辅相成。应对 以发达国家研究机构为主导的研究结论中，往往 气候变化，保护全球生态环境，目标是保证人类 会忽略发展中国家发展需求，高估了发展中国家 社会发展的可持续性。另一方面，应对气候变化 减排潜力而低估了其减排障碍和成本，从而过多 也要在可持续发展的框架下进行，实现人类社会 地向发展中国家转移减排责任和义务。因此，我 持续发展与保护地球生态环境的双赢，从而使人 国必须发展和形成自主的模型体系，从全球的视 类社会形态由工业文明过渡到生态文明。因此， 野研究主要国家和集团的减排路径以及碳排放空 新气候经济学的核心是要探索减缓碳排放与经济 间的公平分配，研究各国实现合作共赢的途径和 社会持续发展的双赢路径，探索把应对气候变化 机制。 成为促进各国实现可持续发展重要机遇的国际机 制，探索和发展支撑从工业文明向生态文明过渡 的理论和分析方法学。 应对气候变化是对人类社会发展进程中的风险管 理。气候变化导致自然生态、粮食生产、水资源 和人类社会的安全风险的发生概率和后果以及适 应和减缓行为的效果都具有很大不确定性，国际 社会对减排目标的确立和相应国际制度建设是在 科学不确定下的政治决策，很大程度上将取决于 人们对风险控制的认识、把握和偏好。特别是对 发生概率小但后果严重的或不可逆转的灾难性事 件，更需要认真防范和应对，而宁可付出较大的 代价。但是不同国家、不同群体间伦理观和价值 观取向的差异，往往会导致对全球应对气候变化 行动目标和政策的分歧。因此，新气候经济学需 要系统研究当前减缓气候变化成本与其长期效益 之间的权衡和分析方法，研究气候变化影响、适 27 第二章 新气候经济 -2.2 新气候经济视角下的 政治经济学 以合作共赢为核心的新气候经济政治经济学：应 社会进步和环境保护这三大支柱间的关系，使世 对气候变化国际制度面临新的转折，需要发展促 界不同国情和处于不同发展阶段的国家都有公平 进各国公平发展和合作共赢的新气候政治经济学 . 获得可持续发展的机会，促进“国别公平”和“人际 公平”。要探讨世界范围内实现可持续发展、向生 德班平台谈判旨在建立 2020 年后适用于所有国 态文明过渡的途径和发展方式。工业文明可以在 家的减排制度框架，世界各国都需要采取大力度 少数国家率先实现，而使全球付出巨大资源和环 减排行动。《联合国气候变化框架公约》奠定了 境代价。生态文明则是全人类可持续发展的社会 世界各国合作应对气候变化的原则和制度基础。 形态，必须各国共同努力，必须使大多数国家走 但在当前国际谈判中，不同国家责任和义务的分 上可持续发展的途径，才能从根本上应对气候变 担仍然是矛盾的焦点，反映了发达国家和发展中 化等全球生态危机。因此，新气候经济学不再只 国家不同的利益关切。气候变化危及全人类生存 注重当代与后代以及国别之间减排责任义务分担 发展，任何国家都不能幸免，应对气候变化也必 的公平性及分配方法学，更重要的是寻求各国合 须各国共同努力，少数国家也难以独挡大任，只 作共赢的方式，共同创造和分享实现绿色低碳转 有合作才能共赢。所以，气候变化谈判不应是“零 型和可持续发展的经验、技术和机会，促进世界 和博弈”，更不是“囚徒困境”，而是共同目标和共 各国共同走上可持续发展的路径，促进全球向生 同利益下的合作博弈，合作对彼此都可以创造更 态文明迈进。 大的利益。当前国际谈判中的核心问题其一是如 何体现“公平”的原则，其二是如何实现合作共赢。 全球合作应对气候变化的目标是世界范围内的可 新国际减排制度的建设不应局限于各国减排责任 持续发展，国际气候制度的核心也应是促进各国 义务的分担，而是突显各国共同行动目标下合作 形成经济社会发展向绿色低碳转型的体制和机制。 共赢的空间和机会，探索各国合作共赢的国际机 全球应对气候变化将引发新的经济技术竞争，先 制和合作方式，这正是需要新气候经济学研究和 进能源技术将成为国际技术竞争的前沿和热点领 解决的迫切问题。 域，作为世界大国战略必争的高新科技产业，也 将带来新的经济增长点、新的市场和新的就业机 在实现全球可持续发展的理念和行动中，既要关 会。低碳技术和低碳发展能力越来越成为一个国 注代际间的公平性和可持续性问题，使当代的发 家的核心竞争力。一个国家抓住了机遇，顺应了 展不能牺牲后代的发展和福祉，必须为后代的发 潮流，就会顺势发展强大，否则会被边缘化甚至 展留有充足的资源和环境空间。另一方面，更要 落后。新国际制度要着眼于推动世界低碳发展的 强调对当前发展中国家经济发展和消除贫困的迫 潮流，形成新的竞争机制和规则，使低碳发展不 切需求，要注重全球可持续发展的国别公平和人 仅是实现国际气候协议规定的减排目标，而是提 际公平。因此，应对气候变化的国际制度建设一 升自身可持续发展竞争力驱动下的主动行为，不 方面要促进经济社会与资源环境的协调和可持续， 是“要我减”，而是“我要减”。这种机制下包括建立 为后代留有充分的发展空间，保证“代际公平”。 国内或区域性碳市场，在工业、交通、建筑等领 另一方面，要加强统筹协调全球范围内经济发展、 域和行业制定严格的能效标准，征收碳税等政策 28 第二章 新气候经济 和措施以有效的制度、政策手段和市场机制，促 时减排技术推广也促进了全球应对气候变化的进 进企业和全社会的自觉行动，而不仅仅着眼于各 程。发挥碳减排信用的价值和碳市场作用，也缓 国减排目标的确立和各自责任和义务的分担。 解了发达国家直接出资支持技术转让的困难。打 造这种双赢和多赢局面，关键在于国际制度的设 在公平国际制度和合理分配碳排放空间的前提下， 计和各国政府的推动，使碳生产要素价值的作用 各国也存在合作共赢的空间和机会。虽然向发展 得以充分发挥，T-CDM 机制可在双边或多边推进 中国家提供资金和技术，对发展中国家因气候变 和试行。另一方面，各国都可以发挥碳价和碳市 化蒙受的损失和损害给予补偿，是发达国家因其 场的作用，碳减排信用量的价值货币化，增加了 历史责任应尽的义务。但在实现机制上，也必须 减排措施的经济回报，引导社会投资和减排技术 寻求共赢的途径和互惠的局面。如何发挥碳生产 的推广。新国际制度应以全球实现控制温升 2℃ 要素的价值和减排 CO2 的协同效应，促进国际技 为目标，研究不同地区有区别的碳价政策，发挥 术合作和技术转让，是实现应对气候变化合作共 市场机制作用，促进全社会减排。 赢的关键。全球实现控制温升 2℃目标下碳减排 路径的成本越来越高，标志着碳排放额度的影子 价格也将呈较快上升趋势，有研究估计 2030 年 每吨 CO2 的价格将达 50 ～ 100 美元，这将使减 排技术有更大效益和推广空间。要充分利用碳减 排信用的价值，发达国家无偿或优惠向发展中国 家转让技术，该技术在发展中国家推广后产出的 减排信用，可部分归技术提供方所有，用来抵偿 其在本国的减排指标或在相关碳市场出售，使其 知识产权的转让以碳信用方式得到回报。这是一 种基于技术转让的类似于 CDM 的合作机制，可 称为 T-CDM。通过这种机制，发达国家企业扩充 了市场，得到应有经济回报，而发展中国家也得 到技术，促进发展中国家减排和可持续发展。同 29 第二章 新气候经济 -2.3 新气候经济视角下的 资源经济学 以提高碳生产率为核心的新气候经济资源经济学： 均年提高率要达 3.5 ～ 5.0%，远高于工业革命以 碳排放空间越来越成为紧缺资源和生产要素，要研 来劳动生产率提高的速度。而从 1990 ～ 2010 年， 究和发展大力提升碳生产率的途径和评价方法学 . 全球碳生产率年提高率仅为 0.7%，附件 I 国家也 只有 2.0%。未来 10 ～ 20 年是大幅度提高碳生产 自工业革命以来化石能源消费中 CO2 排放的累 率的关键时期，否则 2030 年后全球应对气候变 积，导致大气中温室效应增强，全球气候变暖， 化会付出更大代价。 对人类生存和发展形成长期严峻挑战。当前人类 碳生产率的年增长率可作为衡量一个国家或地区 社会必须探索在有限碳排放空间范围内，促进经 在应对气候变化方面所作出的努力和所取得的成 济发展方式的转型，最终实现经济社会发展与资 效的一个重要指标。根据碳生产率定义和相关数 源环境相协调和可持续发展。所以要把有限的碳 学关系，有： 排放空间作为紧缺资源和生产要素，大幅度提高 单位碳排放的产出效益。如同工业革命中大幅度 碳生产率年提高率≈ GDP 年增长率 +CO_2 年减 提高了劳动生产率一样，在向生态文明转型过程 排率 中，也必须大幅度提升碳生产率，因此要发展提 升碳生产率的理论和方法学。 碳生产率的年增长率可近似表示为 GDP 年增长率 和二氧化碳年减排率之代数和。其经济学含义即 碳生产率定义为一段时期内国内生产总值 (GDP) 为，以提高碳生产率的途径减少二氧化碳排放， 数量与同期二氧化碳排放量（Q_c）之比，与单 碳生产率的提高首先要抵消 GDP 增长所引起的二 位 GDP 二氧化碳排放强度互为倒数，反映了单 氧化碳排放量的增长，然后才能降低现有的二氧 位二氧化碳排放所产出的经济效益。碳生产率提 化碳排放水平。 高的速度可以用来衡量一个国家或地区应对气候 变化的努力和成效。碳生产率的概念于 1993 年 发展中国家和发达国家由于所处发展阶段不同， 由 Kaya 和 Yokobori 提出。近几年，很多研究者 在应对气候变化中所遇到的问题、难点、重点和 关注二氧化碳排放总量控制与提高碳生产率的关 措施也不同。新兴发展中国家处于工业化、城市 系。英国前首相 Blair 及其领导的气候组织基于碳 化高速发展阶段，GDP 以较快速度增长，提高碳 生产率和其他方面分析的基础上提出了解决全球 生产率主要是抵消或减缓经济快速增长中新增能 应对气候变化走出困境的建议 [8]。在全球应对 源需求的 CO2 排放，其措施主要是转变经济发展 气候变化越来越紧迫的形势下，碳排放空间将成 方式，加强技术创新，走低碳经济发展道路 ; 发 为比劳动力、资本以及土地等自然资源更为稀缺 达国家在目前高经济发展水平和高人均能源消费 的生产要素，大幅度提高碳生产率已成为在可持 水平下，GDP 增长缓慢，提高碳生产率主要是降 续发展框架下应对气候变化的关键对策，这也是 低当前过高的 CO2 排放水平，其措施主要是改变 低碳经济的核心内涵。全球实现控制温升不超过 奢侈型消费模式，在保障高经济和社会发展水平 2℃目标，到 2030 年碳排放量要比 2010 年减少 下，大幅度降低 CO2 排放。 15 ～ 40%，相应碳生产率需提高到 2 ～ 3 倍，平 30 第二章 新气候经济 从 2005 年～ 2010 年，气候公约附件 II 发达国家 强度年下降率为 1.72%，单位能耗 CO2 强度年下 碳生产率的年提高率平均为 2.36%，其 GDP 年 降率为 0.35%，对碳生产率年提高 2.07% 的贡献 均增长率仅为 1.05%，所以碳生产率的提高抵销 率分别为 83% 和 17%，节能和提高能效发挥了主 GDP 增长新增 CO2 排放外，尚能使 CO2 排放总 导性作用。未来随着新能源和可再生能源的快速 量总体下降，其年下降率亦达 1.28%。而同期中 发展及其在一些能源构成中比重的增加，能源替 国碳生产率年增长率水平为 4.9%，远高于发达国 代将发挥越来越重要的作用。 家的水平，但由于 GDP 快速增长，年增长率达 11.2%，碳生产率的提高尚不能抵销新增 GDP 引 当前全球和国别的 CO2 排放峰值问题备受关注， 起的 CO2 排放，所以 CO2 排放总量还要上升， 全球和主要国家的 CO2 排放必须尽快达到峰值， 年增长率达 6.0%。所以，发展中国家在 GDP 快 才能实现控制温升不超过 2℃目标。CO2 排放达 速增长的工业化阶段，尽管大幅度节能和改善能 到峰值，即其年增长率为零，根据上述关系，碳 源结构，碳生产率提高幅度远大于发达国家，但 生产率的年提高率需大于 GDP 年增长率，即成为 GDP 快速增长仍会使 CO2 排放量有所上升。所 CO2 排放达峰值的必要条件，即： 以发展中国家在工业化阶段特有的国情和特征， 在减排 CO2 方面面临更为艰巨的任务。 碳生产率年提高率 >GDP 年增长率 与发达国家相比，中国当前碳生产率绝对水平 发展中国家在工业化、城市化快速发展阶段， 仍 然 很 低，2010 年 中 国 GDP 约 占 世 界 总 量 的 GDP 年均增速都较高，单位 GDP 的 CO2 强度年 11.5%，而 CO2 排放量占世界 23.8%，碳生产率 下降速度尽管较大，但也难以超过 GDP 的增速， 约为世界平均水平 1/2。2010 年我国与日本 GDP 所以在经济快速发展阶段，CO2 排放仍需有所增 总量相当，而 CO2 排放则约为日本的 6.4 倍，也 长而难以达到峰值。 就是碳生产率水平不及日本的 1/6。所以，提高碳 生产率仍有较大空间和余地，这也是中国在可持 根据这个必要条件，可分析 CO2 排放达峰值的规 续发展框架下应对气候变化的关键对策和重要着 律。首先，CO2 排放峰值均出现在一个国家完成 力点。 工业化、城市化发展阶段之后，其 GDP 年均增 速放缓（一般不高于 3%），经济趋于内涵式增 提高碳生产率的途径，其一是节约能源，提高能 长，能源消费弹性处于较低水平（不高于 0.4）， 源效率，降低单位 GDP 的能源强度，其二是发展 GDP 能源强度呈持续下降趋势。例如欧盟（15 国） 新能源和可再生能源，促进能源结构的低碳化， 1980 年 CO2 排放达峰值时，人均 GDP（2000 不 降低单位能耗的 CO2 强度。两个因素迭加，可降 变价）达 14200 美元。从 1973 到 1990 年，GDP 低单位 GDP 的 CO2 排放强度。即提高碳生产率。 年增长率为 2.43%，能源消费弹性为 0.32；从 根据定义和相关数学推导，有如下关系： 1990 ～ 2010 年，GDP 增长率为 1.77%，能源消 费弹性为 0.30，均处于较低水平。能源消费平均 碳生产率年提高率≈ GDP 能源强度年下降率 + 增长率也相对很低，分别为 0.77% 和 0.53%。期 单位能耗 CO2 强度年下降率 间再加上能源结构的调整，单位 GDP 的 CO2 强 度年下降率分别达 2.75% 和 2.02%，高于同时段 据此可分析节能和能源替代各自对 CO2 减排的贡 GDP 增长速度，所以 CO2 排放量可实现峰值并 献率。从 1990 ～ 2010 年，附件 I 国家 GDP 能源 持续下降。美国从 1973 年～ 1990 年，尽管单位 31 第二章 新气候经济 GDP 的 CO2 强度年下降率达 2.69%，但由于其间 力度，2030 年前后 CO2 排放有可能达到峰值， GDP 年均增速高达 2.93%，所以其 CO2 排放仍持 峰值时 GDP 增速仍可维持 4 ～ 5% 左右的水平， 续上升，到 2007 年才达到峰值。处于工业化、 并支持能源总需求量 1.5 ～ 2.0% 的速度增长，所 城市化的新兴发展中国家，由于潜在 GDP 增速较 实现的碳生产率提高率应达约 4.5%，实现 CO2 高，尽管单位 GDP 的 CO2 排放强度下降较快， 排放达峰值后，仍可比发达国家保持更大的发展 但 CO2 排放仍会呈较快增长趋势。 空间和余地。因此，寻求比发达国家更大幅度提 高碳生产率的途径，是新兴发展中国家在工业化 发达国家 CO2 排放峰值后，GDP 年均增长率一 快速发展阶段减缓 CO2 排放的根本战略选择，也 般不高于 3%，能源消费年增长率一般不高于 1%。 是实现经济增长与减排 CO2 两个目标的协调统一 其碳生产率年提高率不足 3%，仍可使 CO2 排放 的根本对策。 总量呈缓慢下降趋势。中国加大节能和能源替代 -2.4 新气候经济视角下的 能源经济学 以能源体系变革为核心的新气候经济能源经济学： 要发达国家的能源消费量大都呈现不断下降趋势， 能源体系变革是应对气候变化的根本途径，要研 而其经济仍在持续增长。 究推动新能源变革和技术创新的理论方法与实施 机制 . 其二是加速发展新能源和可再生能源，促进能源 结构的低碳化。全球风能、太阳能、生物质能和 全球减排 CO2 的紧迫形势，推动了能源体系的革 地热能等非水可再生能源供应量 2012 年比 2007 命性变革，大国能源战略也出现新的动向。其一 年翻了一番，年均增速 19%，远高于全球能源总 是更加注重节能和提高能效。20 世纪 70 年代初 消费量 2.0% 的增速。2012 年与 2007 年相比， 的石油危机后，发达国家把节能视为与煤炭、石油、 OECD 国家能源总消费量减少 4.1%，煤炭和石 天然气和核能并列的“第五大能源”，当前又进一 油消费量分别减少 12.5% 和 9.0%，而天然气和 步把节能放在比开发更为优先的地位，将其视为“第 可再生能源则分别增长 2.8% 和 92%。英、法、 一大能源”。在工业、交通、建筑等领域实施越来 德等欧盟主要成员国都制定了 2050 年电力 80% 越高的能效标准，确立节能目标。例如欧盟制定 以上来自可再生能源的发展目标，可再生能源技 了到 2020 年能效提高 20% 的目标。当前世界主 术和产业将面临快速发展的新局面。在化石能源 32 第二章 新气候经济 中，天然气是比煤炭、石油更为清洁、高效的低 降低单位能耗的 CO2 排放强度，并可逐渐使新增 碳能源，其产生单位热量的 CO2 排放比煤炭低 能源需求逐渐由非化石能源供应量增长满足，使 40% 以上，用天然气替代煤炭也是促进能源结构 CO2 排放达到峰值。与上节中碳生产率的定义推 低碳化的重要选项。特别是美国页岩气开发技术 导类似，可得到 CO2 排放达峰值的第二个必要条 的突破，2012 年与 2007 年比较，天然气产量增 件： 长 25%，在一次能源消费中的比重也由 25% 上 升到 30%。相应的美国煤炭消费量下降 23.6%， 单位能耗 CO2 强度年下降率 > 能源消费年增长率 煤炭在一次能源消费中比重也由 24.3% 下降到 19.8%，单位能耗的 CO2 排放强度下降 11.2%， 由该式可见，在单位能耗的 CO2 强度年下降率大 能源消费总量下降 6.9%，而 CO2 排放总量下降 于能源消费年增长率情况下，CO2 可达到峰值。 11.2%。世界范围内以新能源和可再生能源替代 也就是说，在随经济社会发展对能源需求增长速 化石能源的变革趋势日益明显和加速，到本世纪 度较高情况下，实现 CO2 排放峰值需要更大的能 末全球必须实现新能源和可再生能源为主体的可 源替代力度。 持续能源体系，完成能源体系的根本性转型，使 CO2 排放趋近于零，才能实现控制温升不超过 2℃ 由于能源结构向低碳化变革，可使 CO2 排放总量 的全球应对气候变化目标。 达峰值时间一般早于能源消费总量达峰值时间。 自上世纪 70 年代初以来，发达国家由于核电、 作为发展中大国，中国新能源和可再生能源发 水电等新能源和可再生能源的发展，能源结构的 展也取得显著成效，其在一次能源中比重已由 改变使单位能耗的 CO2 排放强度降低，所以在 2005 年 6.8% 增加到目前的 10%。到 2020 年将 CO2 排放达峰值后，能源总需求量的上升由非化 实现 15% 的目标，其年供应量将超过 7 亿 tce， 石能源的增长来满足，使能源消费总量的峰值时 相当于日本或德国加英国目前的能源总消费量水 间滞后于 CO2 排放的峰值时间。欧盟（15 国） 平，届时水电总装机将达 3.5 亿千瓦，风电装机 1980 年 CO2 即达到峰值，1980 ～ 2005 年，其能 将达 2 亿千瓦，太阳能发电装机也将上亿千瓦。 源消费的 CO2 排放强度年下降率为 1.0%，略高于 可再生能源发展规模和新增投资均将位于世界前 能源消费年均增长 0.9% 的水平，所以 CO2 排放 列。2030 年其比重可超过 20%，2050 年可超过 量呈缓慢下降趋势而能源消费量则持续上升，直 1/3，煤炭的比重也将下降到 1/3 以下，为本世纪 到 2005 年其能源消费量才达到峰值，滞后 25 年。 末实现全球 CO2 趋于近零排放的目标奠定基础。 发展中国家凭借后发优势，加快新能源和可再生 当前世界范围内已出现由以化石能源为支撑的高 能源的开发利用，在非化石能源比重较高且持续 碳能源体系逐步向以新能源和可再生能源为主体 快速增长情况下，可尽快使非化石能源供应量满 的新型低碳能源体系过渡的趋向，并将引发新的 足总能源需求，从而使 CO2 排放峰值时间较大地 经济技术的重大变革。 早于能源总需求峰值时间，且早于发达国家峰值 时发展阶段出现。 大力促进能源转型，也是发展中国家在满足随经 济社会发展不断增长的能源需求前提下，减缓 大力发展新能源和可再生能源，促进能源体系转 CO2 排放增长，使 CO2 排放量尽快达到峰值并开 型，在减排 CO2 同时，也是各国突破国内资源环 始下降的主要途径。新能源和可再生能源发展可 境制约、保障能源供应安全的内在需要，是各国 33 第二章 新气候经济 实现可持续发展共同的战略选择，具有节约资源、 在全球能源体系变革大趋势下，能源战略要改变 减少环境污染、保护生态环境的多重功效。据测算， 单纯保障供给的传统思路，在当前推进建设生态 中国每减少一吨煤炭的生产和消费，其间接环 文明的形势下，不能再单纯把资源环境作为一种 境与健康效益可达约 40 美元。因此要充分发挥 约束条件来考虑，而要把节约资源、保护环境作 CO2 减排的协同效应，分摊 CO2 减排成本，促进 为与经济发展、社会进步同等重要的目标来权衡。 减排技术的推广。要充分发挥和挖掘各国节约能 所以中长期能源战略在保障供给的同时，也必须 源、促进能源替代的内在驱动因素，调动其内在 调控和引导需求，强化节能和提高能源利用的产 积极性促进减排。例如欧盟大力发展可再生能源， 出效益。同时大力推进新能源技术创新，促进能 减少对石油、天然气的依赖，很大程度上是出于 源结构的低碳化，全球能源变革的趋向，使未来 提高能源自给率、保障能源安全的考虑，美国制 新能源和可再生能源的技术创新和发展速度可能 定电站 CO2 排放标准，也有支持页岩气开发和利 会超出今天的预估和想象，将呈加速发展的态势。 用的政策考量。中国东部地区限制煤炭消费总量， 到本世纪中叶，全球可实现大比例可再生能源的 首先是出于对雾霾的治理。突出和加强各国在可 目标，使其成为在役主力能源，到本世纪末，全 持续发展优先领域政策和措施对减排 CO2 的协同 球将最终形成以新能源和可再生能源为主体的可 效应，更容易被广泛接受和取得成效。应该密切 持续能源体系，能源供给将不再依赖地球有限的 结合，不宜过多强调各国的减排措施和行动的额 矿物质资源，而其 CO2 排放也趋近于零，从而最 外性。应对全球气候变化与国内可持续发展在政 终实现保护全球气候、实现经济社会与资源环境 策措施上有高度一致性，要全面统筹，加大政策 协调和可持续发展的目标。 支持力度，打造应对全球气候变化与国内可持续 发展的双赢局面。 要研究和发展依靠市场机制促进 CO2 减排的理论 和机制，要发挥碳价和碳市场的激励作用。碳市 场机制的建立，使碳减排信用的价值得到体现， 先进能源技术的减排效果获得进一步的经济回报， 提高其市场竞争力。而且碳市场的机制也向企业 和金融机构展现出未来低碳发展趋势和潮流，先 进减排技术将有更好的发展前景和市场需求 , 激 励企业低碳技术创新，金融投资向低碳技术倾斜。 同时碳市场建立也促进了对企业碳排放 MRV 体 制的建立，促进企业和公众承担社会责任。对碳 市场不宜过多强调其价格和交易量，而更要看重 其减排效果和对减排机制的促进作用。 34 第二章 新气候经济 -2.5 新气候经济视角下的 消费行为经济学 以消费方式转变为核心的新气候经济行为经济学： 大气环境质量恶化和水资源的污染，任何个人都 消费方式的转变是向低碳社会转型的关键，要发 不能独善其身。每个人的消费方式也都会直接影 展和倡导生态文明下新的消费观念和生活方式 响他人的福祉，私人汽车排出的 CO2 也将累积在 大气中发挥温室效应，尾气排放形成的 PM2.5 也会 观念转变对一个国家在新型能源体系革命中能否 成为都市雾霾天气的一个根源。在满足基本物质 成功实现转型起着关键性作用，而各国发展方式 生活需要的前提下，清洁的空气、干净的饮水、 和消费方式的转变速度和程度也可能成为重塑世 宜居的环境已变得比个人物质享受更为重要。高 界经济和政治格局的重要因素。美国的高科技发 水平的生活质量是大家的共同体验和共同利益， 展引领了上世纪后半叶世界经济的发展和繁荣， 孤立排他的生活方式不可能得到真正高质量的生 但其以高能源消费为支撑的社会消费方式也给当 活。所以，要倡导合作意识，要把低碳消费作为 前向新能源体系过渡带来了困难。当前，美国和 社会公德，规范和制约公众的社会行为，要引导 欧盟、日本的人均 GDP 差别不大，但美国人均能 全社会形成由片面追求经济产出和生产率为核心 耗高达 10.2tce，是欧盟的 2.1 倍，是日本的 1.8 倍。 的工业文明发展理念转变到人与自然、经济与环 尤其是美国人追求大面积住房、大排量汽车和过 境、人与社会和谐和可持续发展的生态文明的发 分物质享受的奢侈浪费的消费方式，不仅使国家 展理念；由过度追求物质享受的福利最大化消费 和大多数民众入不敷出，经济发展缺乏持续投入， 理念转变为更加注重精神文明和文化文明的健康、 而且成为人均能源消费和人均 CO2 排放最高的少 适度的消费理念。以观念的创新引导经济社会发 数几个国家之一。然而更为糟糕的是，包括中国 展方式的转型。 在内的经济快速发展的新兴发展中国家少数先富 裕的人群大都以美国人的消费方式为榜样，对大 当前世界仍处于城市化进程当中，全球城市人口 面积豪华住房、大排量高档汽车和奢侈型物质消 刚刚过半，要全面引导城市化进程中低碳基础设 费品的追求也在引领这些国家的时尚，使其沿袭 施和社会消费方式。在城市化进程中，城市的布局、 美国高碳排放消费方式。加强对消费观念和消费 居住和交通方式等相应的基础设施一旦建成，几 方式的引导，是促进低碳社会建设的关键。 十年甚至几百年都难以改变，具有技术上的锁定 效应。当前大多数既有的城市，在其发展过程中 全球应对气候变化，建设生态文明，也必将伴随 已经形成了一个宏观高碳的格局，再向低碳转型， 社会对财富观、福利观和生活方式的转变。传统 就会付出很大的代价和比较长的时间。发展中国 鼓励获取物质财富并独占排他的财富观和追求物 家城市化建设的进程中，一定要避免这种技术锁 质享受的生活质量观念将越来越受到质疑。环境 定效应，要进行前瞻性部署和超前规划。城市化 和生物圈意识的觉醒使人们越来越重视生态保护 过程中基础设施建设和农村人口转入城市后生产 和环境质量，发展了社会财富和集体观念的思维 和生活方式的转变，能源消费势必增加。因此城 方式。全球气候变暖将带来暴雨、干旱、台风等 市化进程中要努力构建低碳型的城市布局、基础 极端气候事件和水资源短缺、疾病传播、海平面 设施、生活方式和消费导向，引导社会公众消费 上升等灾难和负面影响，任何国家都无法幸免。 观念和消费方式的转变。在注重提高建筑物节能 35 第二章 新气候经济 -2.6 结论 标准、提高家用电器能效、提高汽车燃油经济性 建设生态文明，实现低碳发展，需要发展理念和 等技术节能措施的同时，也必须更加重视低碳城 消费观念的创新，传统支撑工业文明的发展理论 市建设的总体布局和规划，避免盲目大拆大建， 和评价方法学已不能适应生态文明建设的发展理 延长既有建筑物使用寿命。优化建筑格局和户型 念和目标，也需要有理论和方法学的创新。新气 结构，建筑设计因地制宜，与自然和环境相和谐， 候经济强调经济发展与保护气候和环境的协调与 避免过分依赖人工调节的高耗能运行模式。优化 统一，经济的发展使得中国等发展中国家更有能 出行方式，减少私人机动车出行比例。城市化进 力保护气候与环境，而积极应对气候变化也会带 程中要统筹城乡基础设施建设的低碳化布局，新 来更有质量、更可持续的长期经济繁荣。它将由 农村社区建设要重视节能环保，要尽量为农村提 片面追求经济产出和生产效率为核心的工业文明 供优质能源服务，避免盲目扩张无污染防治措施 发展理念转变到人与自然、经济与环境、人与社 的分散低效的煤炭燃烧和利用方式。这种系统性 会和谐和可持续发展的生态文明的发展理念；由 统筹的节能环保效益将远大于技术效率提高的效 过度追求物质享受的福利最大化消费理念转变为 果。要改变过度追求物质享受的奢侈型消费理念 更加注重精神文明和文化文明的健康、适度的消 和追求超大面积豪华住房、大排量高档汽车等高 费理念，它将不再片面地追求 GDP 增长的数量、 碳消费方式，必须避免沿袭发达国家城市建设的 个人财富的积累和物质享受，而是全面权衡协调 高碳基础设施和高碳奢侈性消费的传统发展模式， 经济发展、社会进步和环境保护，注重经济和社 避免形成只能在宏观高能耗和高碳格局下寻求具 会发展的效益和质量，不再盲目向地球摄取资源， 体设施和单项技术低能耗和低碳排放的被动局面。 排放废物。在满足基本物质生活需要的前提下， 要以建设生态文明和低碳社会的理念为指导，探 清洁的空气、干净的饮水、宜居的环境已变得比 索新型的以低碳为特征的生态城市的发展模式和 个人物质享受更为重要。高水平的生活质量是大 绿色人居的生活方式，走出新型的生态低碳城市 家的共同体验和共同利益，这将促进社会公共财 化道路。 富的积累和共享，促进世界各国和社会各阶层的 合作与共赢。因此，要引导全社会形成由片面追 消费观念和消费方式的转变，可有效降低最终能 求经济产出和生产率为核心的工业文明发展理念 源需求服务水平，并引导经济社会发展方式转变， 转变到人与自然、经济与环境、人与社会和谐和 是促进全社会节约能源、降低 CO2 排放的关键对 可持续发展的生态文明的发展理念；由过度追求 策，需要积极引导和全社会广泛参与和自觉行动， 物质享受的福利最大化消费理念转变为更加注重 这也是新气候经济学发展的思想基础和理论的出 精神文明和文化文明的健康、适度的消费理念。 发点。 以观念的创新引导经济社会发展方式的转型。 36 第三章 可持续的经济增长 可持续的经济增长 中国未来的发展路径有很大的不 确定性，这些因素既包括经济增 长当中本国发展的内因，也包括国外的影响 因素。这方面学术界已经有很多激烈的争论， 有的学者对中国未来经济增长充满信心，认 为中国可以保持很多年高达 8% 的经济增长 奇迹，而有些悲观的学者认为中国可能会和 其他大部分发展中国家一样落入“中等收入 陷阱”，甚至可能由于中国巨大的经济体量 的萧条带来新一轮的全球经济危机。本报告 中，我们首先对中国未来的经济发展与经济 结构变化进行展望，然后根据不同的经济增 长情景考察 2012 – 2050 年间不同情景的经 济增长以及产业结变化的情况。由于缺乏一 致的共识，报告里我们首先分析了中国过去 30 年经济增长的动力，根据生产率的分析对 中国经济增长未来可能的情景进行分析。 37 第三章 可持续的经济增长 -3.1 绿色增长与低碳发展 一个社会的能源消费由三个主要因素决定：a）生 在以下两个方面。一方面，化石燃料的燃烧释放 产总量（GDP）的增长；b）产业结构变化；以及 c） 出颗粒物、二氧化硫、氮氧化物以及其他造成公 生产技术。产业结构的相对变化指的是不同产业 众健康的污染物、以及温室气体二氧化碳。这些 如农业、食品加工业、钢铁、通讯等产出在总产 如何影响经济表现呢？ Ho and Wang (2014) 解 出中的比重发生变化。“技术”则涉及生产方式的 释说，可以将经济产出看成是物质资本、劳动力、 各个方面，例如资本的使用强度、能源种类的选择、 自然资本与“技术”的函数方程。自然资本包括各 生产规模以及外包生产等等。这三个要素既影响 种矿产资源、森林、渔业、清洁空气等等。绿色 总的能源使用又影响能源的使用结构，当然国内 增长的战略会影响这四方面的投入。 经济或能源政策、贸易政策，或世界石油价格等 外部冲击也会产生影响。而能源的消费与能源结 低碳发展路径降低空气污染，从而减少了生病或 构的差异也会带来污染的排放的不同，后者也受 因污染过早死亡的工人，也减少了因酸雨等污染 到国内环境政策等因素的影响。 对建筑物等实体资本设备的损害，同时还减少了 酸雨对渔业的负面影响。因此，低污染使得修理 经济发展的表现与碳排放与空气质量紧密相关， 成本得以降低，从而提高了经济产出。能源效率 对很多国家也包括中国而言，当前经济发展是否 标准等政策往往通过改变生产方式、设备类型或 具有可持续性具有重要的意义。例如，地球是否 者燃油种类影响“技术”。环境政策带来的这些技 会最终消耗掉所有的矿产资源例如铁矿石与化石 术创新究竟是否成本有效，在学术界有很大的争 能源？或者自然资源如水、耕地、森林和渔业资 议。波特假说认为，政府的能源政策可以引发能 源的耗竭，环境质量是否恶化到影响人们的生存？ 源消费与总生产成本的下降，而另一些人则持反 因此这些问题也得到了众多政府部门与国际组织 对意见。虽然是否这些政策一定带来“双赢”的结 的关注，例如联合国和世界银行，也开始把目光 果还不是很明确，但一点可以肯定的是，这些政 投向了“绿色增长”。 策影响了技术的选择，从而影响了二氧化碳与局 地大气污染物的排放。 虽然绿色增长没有一个统一的定义，一般认为指 的是经济增长具有环境可持续性，后者是可持续 绿色增长文献中讨论了很多政策手段，例如碳定 发展的重要组成部分。例如，世界银行定义“绿色 价、能效标准、可更新能源配额、R&D 研发补 增长”为“经济增长上具有环境可持续性，… ，能 贴等等来减少市场失灵。这里我们不具体讨论政 够有效地使用自然资源，降低污染与环境影响， 策，但需要注意的是这些环境保护政策与温室气 加强环境管理、积累自然资本来避免自然灾害， 体减排目标是统一的，减少煤炭使用的政策通常 提高环境恢复能力”。 UNEP 指出“绿色经济具有 既减少了二氧化碳也减少了大气污染物的排放。 低碳、资源节约型、社会包容性的特点”。世界银 然而其他等针对大气污染物的减排技术，如脱硫 行也认识到低碳发展是绿色增长的一个有机组成 （flue-gas desulfurization，FGD）技术则往往需 部分。 要消耗电力，排放出更多的二氧化碳。因此，一 个完善的绿色增长战略需要将这些能源使用与排 低碳发展与绿色经济之间的密切的关系可以反映 放的各种复杂因素考虑在内。 38 第三章 可持续的经济增长 -3.2 增长的源泉：理解中国过 去 30 年经济增长的动力 在讨论未来中国的经济展望之前，需要分析中国 因此，GDP 核算中需要测量这些要素投入的变 经济过去 30 年的特点，什么因素带来了中国的 化，才能得出较准确的生产率测算的数值。劳动 经济腾飞？虽然中国 78 年以后开启的经济体制 力要素投入的测量既包括工人人数的变化，也包 改革与改革开放、加入 WTO 等因素被认为对中 括其质量的变化，例如人力资本。同样的，有一 国的经济腾飞起到了关键的左右，但其中的细节 些研究仅简单地用资本存量来测算资本要素的投 仍需要深入地研究。一个简单的问题就是，“过去 入，而其他一些研究则认识到资本的生命周期不 三十年，经济增长的驱动力有哪些？” 同，需要区分对待。忽略到要素质量变化往往得 到更高的生产率估计，这是因为这些人力资本（劳 我们从最简单的经济增长模型出发，可以将总产 动力质量的提高）会保留在最后的生产函数的残 出（或 GDP）写成资本、劳动、以及“全要素生 余里。 产率（TFP）的函数，即 。这里的资本既包括物 质资本如建筑物、设备、土地等，也包括虚拟资 资本、劳动与 TFP 仅仅是对经济增长来源解释的 本例如专利与软件等。TFP 通常指除了资本与劳 近似，要理解经济增长的真实源泉需要更完整的 动力投入的贡献外，其他所有影响产出的要素， 经济学理论来诠释资本和劳动力为什么遵循这样 如技术进步、资本劳动行业间的重新分配、网络 的轨迹变化，经济增长核算方面有大量的文献致 外部性、未计入的公共资本影响，以及市场失灵 力于分解增长的驱动力，对 TFP 等要素进行核算 的减弱等等，是一个衡量经济效率提升和技术进 统计，以下我们从行业的角度对中国经济的增长 步的指标。这种计算全要素生产率的方法，即 进行更加细致的驱动力研究。 将产出分解成资本投入增长、劳动力投入的增 长、TFP 以及其他因素的测算，又称为“增长核算 a) 总量增长核算法 (Aggregate growth （Growth Accounting）”，有些 TFP 研究还区分 accounting) 劳动力是简单基于工人人数，还是基于劳动力质 量即人力资本。 表 3.1 中总结了四篇运用总量增长核算法分析中 国经济增长来源的代表性研究，其中 Chow 和 Li 经济增长的核算仅仅是第一步，这里忽略了很多 (2002) 采 用 柯 比 - 道 格 拉 斯（Cobb-Douglas） 重要的因素。现代经济生产过程中制造出很多不 生产函数回归的方法，发现改革后 TFP 增长了 同的商品与服务，而每一个产品又可以通过各种 3.03%，资本投入增长了 5.1%，劳动力投入增长 技术来实现。GDP 通常由最终需求商品进行加权 了 1.2%，从而可以解释 1978-1998 年间 9.4% 的 的总和得出，或者通过不同行业增加值加权总和 总体 GDP 增长率，全要素生产率对经济增长的贡 得出。最终商品消费的结构变化（例如更多的消费、 献是 32%，资本的贡献是 55%。 更少的投资），或者商品价格的变化，即使工人 与机器等要素投入相同，也会引起 GDP 数值的差 在一篇世行报告里，Wang 和 Yao (2001) 纳入劳 异。同样，产业结构的变化，例如不同行业工人 动力教育年限的考虑，认为 1978-99 年间 GDP 与资本要素配置的不同也会影响到 GDP 的大小。 的增速约为 9.7%，其中 TFP 约为 2.3%，资本贡 39 第三章 可持续的经济增长 献率为 4.7%，经劳动力质量因素调整后的劳动 年可以解释 40% 的经济增长。Cao et al. (2009) 力贡献率为 2.7%。基于关于劳动力收入份额的不 也对 1982-2000 年 GDP 增长进行了微调，8.9% 同假设，他们认为 TFP 的范围在 1.92 到 2.98 之 的 GDP 增速中，资本投入（含资本质量调整）贡 间。Islam, Dai 和 Sakamoto (2006) 调整了劳动 献了其中的 4.6 个百分点，劳动投入贡献了 1.8 个 力质量估计 1978-2002 年间中国全要素生产率约 百分点，TFP 贡献了 2.5 个百分点。 为 2.95%，分区间的结果差异较大，分别是 5.7% (1978-84), 1.2% (1984-91) 以及 3.0% (1991-2002)。 世界银行和国务院发展研究中心（2013）年的《中 Lee 和 Hong (2010) 使用跨国数据对人力资本进 国 2030》报告虽然没有提供全要素生产率的测算， 行简单调整，得出 1981-2007 年间 9.4% 的 GDP 但对 1995-2010 年间的劳动生产率进行了测算， 增长，可以分解为资本（4.4%），劳动力（0.9%） 每年平均以 8.9% 的速度增长，并据此作为中国 以及 TFP（4.1%）。 未来经济展望的基础。 中国官方的国民经济核算的质量引起了很多学者 的关注，并提供了真实 GDP 增长的其他估算。 Perkins 和 Rawski (2008) 认 为 1995 年 之 后 的 官 方 GDP 数据比较可信，但对之前的数据进行了修 改，在对劳动力质量进行调整之后，得出 19782005 年的平均 TFP 增长率为 3.8%，在过去 30 WB: Wang Chow & Li Cao et al. & Yao (2002) (2009) (2001) Perkins & Islam et al. Rawski (2006) (2008) ADB: Lee & Hong (2010) 研究时间段 1978-1998 1978-1999 1982-2000 1991-2002 1978-2005 1981-2007 产出变量 GDP GDP Adj. GDP GDP Adj. GDP GDP 产出增长 (%) 9.35 9.72 8.91 9.37 9.5 9.35 资本贡献 5.10 4.69 4.57 4.27 4.2 4.42 劳动力贡献 1.23 2.70 1.83 2.15 1.5 0.85 全要素生产率 (%) 3.03 2.32 2.51 2.95 3.8 4.07 表 3.1. 中国经济增长的源泉（总量增长核算法） 40 第三章 可持续的经济增长 b) 中国行业 TFP 的测算 行了详细的描述，对中国 1982-2000 年间 33 个 行业的生产率进行了估算。总产出是由各个行业 大部分的生产率的研究都是使用宏观 GDP 数据 的增加值加总而成，总量 TFP 增长速度可以分成 以及总量资本、劳动力等数据，这些研究无法测 三个部分： (a) 行业 TFP 增速的加总 (b) 行业间资 算生产要素从一个行业转移到另一个行业带来的 本的重新分配 , 以及 (c) 行业间劳动的重新分配。 效率提高，也无法在行业层面上诠释技术进步与 表 3.2 表示，1982-2000 年每年的增加值平均增 其他影响增长的因素。需要注意的是，不同行业 长 了 8.9%， TFP 贡 献 了 2.5%， 这 2.5% 的 TFP 经济活动与效率的表现不同，经济总量的效率有 构成中，包括工业 TFP 的加总（2.7%），资本与 些情况下往往由几个重点产业决定。例如在美 劳动重新配置（-0.19）。如果对行业进行细分， 国，Jorgenson, Ho and Samuels (2011) 发现虽然 工业 TFP 的 2.7% 增速中，大部分来自于制造业 1995-2007 年间美国的信息产业只占到 GDP 的 的贡献，具体而言，第一产业生产率贡献了 0.9%， 3%, 但占据了 TFP 的一半以上，1995-2000 年间 第二产业生产率贡献了 2.1%，然而服务业却是负 信息产业的快速发展对 GDP 增长的贡献为 18%。 值（-0.31%）。其中农业、机械制造、电气与贸 因此，一些研究开始对行业层面的 TFP 进行估 易等行业的 TFP 较高，而石油冶炼及加工行业、 计，定量测算行业层面资本、劳动、中间投入以 金融等服务业则呈现负的 TFP 增长。 及 TFP 的贡献，Cao et al. (2009) 对这类测算进 1982-2000 总增加值 (% 每年 ) 8.91 资本投入的贡献（% 每年） 4.57 劳动投入的贡献（% 每年） 1.83 总量 TFP 2.51 对总量 TFP 的贡献 行业 TFP 的加总 2.70 第一产业 0.91 第二产业 2.10 第三产业 -0.31 资本投入的重新配置 -0.17 劳动投入的重新配置 -0.02 表 3.2. 资本、劳动力、增加值等要素对经济增 长的影响 (% 每年 ) 41 数据来源：Cao et al. (2009) 第三章 可持续的经济增长 行业 TFP 估计需要行业更细的核算账户等数据， TFP。最后，资本劳动的重新配置的效果是模棱 因此这方面的研究较少，Wu (2007) 主要考察了 两可的，有些资本或劳动投入配置到更有效率的 工业部门 22 个行业（采矿业、制造业与电力部 行业对 TFP 起到促进作用，但行业间的资本或劳 门）1980-2005 年的行业 TFP，发现行业 TFP 的 动的流动带来的效果很小，有些情况下配置无效 差距往往很大，1993-2005 年间从正的 14.9%（金 率可能甚至带来负面影响。 属采矿业），到 5.2%（纺织业）、到负的 6.7% （石油加工及炼焦业），整个制造业的 TFP 增长 上面的分析揭示了中国过去 30 年经济增长的根 在 1980-1993 年平均只有 0.1%，而 1993-2005 年 源，然而更重要的是什么样的政策会带来这些变 有 7.2%。 化，资本如何配置才是最有效率的？政策是否能 够刺激技术进步？这些问题和 TFP、要素增长等 Chen, Jefferson 和 Zhang (2011) 的文献调查发现 紧密相关，中国未来 20 到 30 年经济如何发展， 大部分研究都集中在制造业，即第二产业的 TFP 资本、劳动、产出会沿着什么样的轨迹？以下我 测算，也有一些研究根据企业层面的微观数据进 们将详细阐述我们的情景分析，什么样的经济改 行估算，有些研究仅仅用增加值数据忽视中间投 革与低碳政策会如何影响 GDP 的增长及其能源使 入，他们的文献综述分析结果表明，制造业的 用等，如何影响？ TFP 跨度很大，从 -1.1% (1992-96) 到 17% (200005)。Chen et al. (2011) 根据企业层面制造业增加 值数据对 1981-2008 年工业 TFP 测算得出，工业 增加值增长的 12.5% 中有 6.7% 是来自于 TFP 的 贡献，包括技术领先企业的技术进步带来的产出 增长，也包括落后企业 TFP 负值的贡献，以及生 产效率更高的公司扩张通过投入重新配置带来的 正效益。 这些生产率测算的研究可以总结以下几个结论： 首先，1978 年之后中国的经济增长主要来源于资 本投入与固定资产投资；其次，全要素生产率在 过去 9% 的 GDP 增速中占重要的贡献，约 2-4%， 但每年的总 TFP 水平波动很大，劳动力投入的 贡献即使考虑人力资本的提高也仅仅解释贡献 1-2%，另外不同行业的 TFP 差异很大，一些工业 行业的 TFP 增速很快而一些服务性行业多为负的 42 第三章 可持续的经济增长 -3.3 跨越中等收入陷阱：中国 未来经济增长趋势的争论 过去三十年，中国经济的快速增长是举世瞩目的， 电器、计算机与通讯领域的规模效应，更快地从 虽然经历了 90 年代后期的亚洲金融危机、以及 美国、日本新技术革新大潮中学习新的技术，从 2008-2009 年的全球金融危机，中国 GDP 的年增 而最终逃离“中等收入陷阱”，成功地转移到发展 长率在 1992-2013 年间基本保持在 7.6% - 14.2% 的中等收入阶段。 之间。从 1995 年到 2007 年全球金融危机之前， 中国的平均 GDP 增速保持在 9.4% 左右，然后降 世界银行与国务院发展研究中心联合发表了《中 低到 2007-2013 年间的 8.6%，最近 2012 和 2013 国 2030》报告 ，对中国过去经济起飞的驱动力、 年 GDP 增长速度仅仅 7.7% 左右，是 1997 年亚 未来经济增长的挑战进行了非常详尽的分析，认 洲金融危机以来最低的增速。 为大部分国家在达到中等收入和接近高收入水平 时，曾经推动经济高速增长的因素和优势，例如 中国近期经济增速的放缓引起了学术界的激烈讨 低劳动力成本和容易采纳的技术不复存在，在 论，这一现象是由于全球经济萧条之后带来的暂 无法找到新的经济增长源的情况下就会落入“中 时周期性的自然回落呢，还是由于经济增长到了 等收入陷阱”（世行与国务院发展研究中心《中 一定瓶颈之后逐渐减缓的长期趋势？中国经济趋 国 2030》，第 12 页）。图 3.1 中纵坐标是各国 势的研究与讨论其实可以延续到更为广泛的经济 2008 年经过 PPP 调整的以美国为基准的相对收 学命题，及包括中国在内的一些发展中国家的经 入水平的对数，横坐标为 1960 年时的相对收入水 济增长速度呈什么样的趋势发展？ 1960 年以来， 平的对数，因此美国是 ln(100%)=4.6，中国（蓝 全球 101 个经济体进入中等收入国家行列，然后 色钻石表示）在 1960 年是 5.84%（ln(5.84)=1.8）， 直到 2008 年只有 13 个经济体成功迈入高收入国 2008 年为 21.5% （ln(21.5)=3.1）。除了少数几个 家行列，例如日本、韩国、中国台湾、中国香港、 国家，如新加坡、西班牙、毛里求斯、中国台湾、 新加坡、以色列等国家，然而绝大多数国家在追 中国香港等，大部分国家都在中间象限，落入“中 赶的中途因为种种原因导致经济增长的停滞，陷 等收入陷阱”，当然要注意的是，“中等收入陷阱” 入“中等收入陷阱”。 并非没有经济增长，如果在中间象限框中画一条 45°的线，线上的国家表示在 1960-2008 年间与 随着资本边际生产率的自然下降，虽然持续的资 美国的相对收入差距逐渐减少，接近与加入高收 本积累与投资可能规模庞大，对经济增长的贡献 入国家行列，而 45°线之下的国家则呈现逐渐远 度将不可避免地降低。也就是说，当一个国家还 离美国收入的趋势，最下面的象限代表低收入“陷 处于穷国的时候，资本存量较低时，一个单位的 阱”，这些穷国或者一直保持低收入水平，或从中 资本对 GDP 的边际贡献较高，而过了二十到三十 等收入国家倒退回低收入国家。 年的资本积累，新增一个单位的资本仅仅带来很 低的回报率。拉美国家和中东就是 “中等收入”国 家没有逃离这一“中等收入陷阱”的典型案例，而 一些东亚国家，包括韩国、中国台湾、中国香港 和新加坡，则得益于经济增长的规模效益，例如 43 第三章 可持续的经济增长 图 3.1. 大部分发展中国家在经济赶超过程中陷 数据来源：世界银行、国务院发展研究中心 (2013) 入“中等收入陷阱” 44 第三章 可持续的经济增长 图 3.2. 各国人均收入的增长路径 图 3.2 比较了包括中国在内（红色线条）的 6 个 例如“生产投入效率的提高、高储蓄率、规模较大 主要经济体的人均收入的增长路径，数据来源于 且不断增长的熟练劳动力、技术进步、第三产业 麦迪逊（Maddison） 数据库（1900, 1955, 1978 壮大、城市化进一步提升、积极融入全球化进程等”， 和 2010 年）。 智利和南韩成功地在 2013 年前迈 这样在未来的 20 年左右还可以保持每年 6 到 7% 入高收入国家行列，而土耳其、巴西和马来西亚 的增长速度，然而，世行报告也指出，同时中国 则没有避开“中等收入陷阱”，事实上这些国家的 还需要应对众多艰巨挑战和风险，例如收入分配 人均收入在 1955 年比南韩还高，而 1978 年后土 差距加大、老龄化、过低的消费结构、人口流动 耳其和巴西则出现了明显的经济下滑，图上可以 的障碍、日益恶化的环境污染和生态破坏等，这 看到这两个国家在 70 年代后期经济增长都出现 些都可能成为未来经济发展的瓶颈，需要中国对 了拐点。世行《中国 2030》分析这些国家主要是 其政策和体制框架进行调整。 没有成功地实现结构转型，通过宏观调控措施刺 激经济，往往带来通胀和不稳定，进而消弱投资 目前探讨经济增长的源泉主要通过对跨国数据进 者的信心导致增长长期放缓。世行报告认为，中 行实证研究，很多实证研究常常得出相反的结论 国要避开“中等收入陷阱”需要寻找新的经济增长点， （例如，Durlauf, Johnson and Temple （2004） 45 第三章 可持续的经济增长 的评论文章）。这些实证研究发现的普适规律 值情况，经济停滞或缓慢增长平均大约发生在从 为，较高的经济增长往往同人力资本积累、高投 年均增长率 5.6% 降到 2.1% 的时候，而在这一转 资率、对外开放等有较强的关联。然而经济增长 折点某些国家由于第二、第三产业发展势头较好， 率的变化方面的研究，为什么一些国家能避开“中 高科技行业发展较快并主要靠出口为主等优势， 等收入陷阱”保持较高的增长速度，而另一些国 往往可以持续高速增长，进入高收入国家行列， 家则陷入陷阱。Hausmann, Pritchett and Rodrik 而相反如果发生金融危机或者政治体制出现问题 (2005) 的一篇文章指出，经济快速增长主要取 等等都可能进一步带来增长的减缓，在这一国际 决于投资与贸易的增长、真实汇率贬值以及经济 比较中，可以看到中国 2010 年的人均 GDP 约为 改 革。Eichengreen et al. (2011, 2013) 更 进 一 步 7129 美元 ( 经 2005 PPP 调整后数值 ) 。 研究不同国家是在人均收入达到什么水平陷入长 期缓慢增长，即“中等收入陷阱”开始的时间点。 Eichengreen et al. (2011) 虽使用更早的数据但专 Eichengreen et al. (2013) 中对经济迟缓的定义是 门对中国经济增长进行了分析与评价，指出中国 一个经济体连续 7 年人均 GDP 的增长率都在 2% 经济增长过程中既有促进增长的驱动力，也有阻 以下，他们的实证研究发现，不同的国家经济迟 碍经济增长的障碍。“中国的经济开放程度的提高 缓发生的时间差异很大，图 3 中可以看到基本上 以及高投资率使得经济增长还会保持一定的增长 有两个模式，一类是在人均 GDP（2005 年 PPP 惯性，然而，中国的老龄化问题、国企垄断的独 调整后）在 15,000-16,000 美元左右，另一类国家 特结构、以及消费疲软都使得经济回落的可能性 则更早一点，在大约人均 GDP10,000-11,000 范围 增大，这些因素综合起来，Eichengreen 等总结 的时候陷入“中等收入陷阱” 。根据这一分布的中 认为中国经济增长速度放缓的机率会大于 70%。 频度 图 3.3. 各国进入缓慢增长期的时间点分布 数据来源：Eichengreen et al. （2013） 46 第三章 可持续的经济增长 可以看到，虽然跨国数据的研究在长期经济发展 “中等收入陷阱”并非严格字面意义上的“陷阱”，经 方面已经有一些历史经验，但对于如何正确的调 济增长只是增长速度较慢而不是长期停滞，如果 整发展战略和经济政策，保持经济增长的活力、 说这 13 个成功的国家只用了 40 年左右迈入高收 技术进步的创造力和持续力，成功的国际经验还 入国家行列，那对其他国家而言就需要 50 到 60 是很缺乏。另外，也并非所有的国家发展到中等 年左右，因此主要是不同的国家在发展路径上经 收入水平左右都会陷入“中等收入陷阱”，二战之 济减缓的时间点不尽相同，大部分在人均收入大 后 101 个中等国家中有 13 个国家成功地越过这一 约 1 万美元附近开始经济增速变缓（2005 PPP 调 阶段，成为高收入国家，目前也有一些国家很接近， 整）， 而另一些国家则在人均收入超过 2 万美元 很快也将进入到高收入国家阵营。需要注意的是， 以后才开始发生这一现象。 -3.4 中国经济的三种情景 考虑到中国未来的经济前景的预测有巨大不确定 2030 年的 4%。我们最乐观的情景——高增长情 性，我们采用动态一般均衡 CGE 模型，构建了 景——假设中国的技术进步以及生产率还将保持 2013-2050 期间的三种情景：高增长情景、中等 在高位，技术的进步可以部分抵消资源约束对经 增长情景和低增长情景，和一般基于总量生产函 济增长的负面作用（例如达到同样的 GDP 水平需 数的宏观模型不同，CGE 模型可以更好地模拟资 要更少的煤炭和水等资源），这样中国经济可以 本、劳动力等要素的结构变化，以及各生产要素 保持 7-8% 的增长速度，然后降到 2030 年的 5.4% 在不同行业的配置以及生产率的情况，不仅能够 左右。我们最悲观的情景 ¬——低增长情景—— 更好地模拟供给面因素，也可以更准确地模拟需 则假设技术进步、生产率增长空间有限，导致 求面因素，并将二者统一在一个完整的一般均衡 GDP 在 2020 年降到 4.5%，2030 年降到 2.7%。 框架之下。 我们的中等增长情景体现了一种保守乐观的估计， 我们的多行业动态一般均衡 CGE 模型在附录中 即从世界经济的角度来说并没有发生大的经济危 给出了详细的模型说明，需要注意的是过去中国 机或动荡，但从中国本身而言，过去由于投资拉 三十年快速经济增长的主要驱动力是资本的积累， 动的两位数高增长趋势将不可持续，投资回报率 因此我们模型中投资与资本模块是非常重要的模 会进一步下降，经济增长速度将比过去十年明显 块，总投资主要来自于住户储蓄、企业自留利润、 放缓，到 2020 年附近降到 6.2% 左右，然后降到 政府投资以及外国投资，每年投资积累经折旧后 47 第三章 可持续的经济增长 形成资本存量，模型中我们既考虑投资的数量也 未来的劳动力质和量两方面的供给。另外，我们 考虑质量，资本在各行业间按市场规律流动。 还根据现有的数据预测了未来的储蓄率、企业利 润率、资本质量的提高、劳动力质量提高的速度、 劳动力投入反映了劳动力市场工人总数以及未来 生产率的增长和进口价格、政府赤字等等。通过 劳动力市场参与度与教育水平。每个行业 TFP 的 这些外生参数的假设，我们的三种情景中主要因 增长外生决定，目前为简化起见我们假设各行业 素、外生参数在表 3.3 中给出。 的 TFP 增长速度相同，对外贸易方面我们假设 Armington 条件，即国产商品与进口品位不完全 替代品的假设，EIA 预测的国际石油价格作为外 生冲击，在我们的模型中起着很重要的影响。我 们还借鉴了世界银行和联合国对中国未来各年龄 段人口的预测数据，加入 2014 年中国开始实行的 “单独二胎”（低、中等增长情景）和假设未来继 续放开到“全面二胎”政策（高增长情景），预测 了未来的劳动力供给及组成以此比较准确地估计 储蓄率 企业利润率 人 口 劳动力人 （百万） 数（百万） 劳动力投入 ( 经质量调 生产率指数 整后 ) 基年 2010 41.2% 38.9% 1360 938 100.0 100.0 中等增长情景 (2020) 22.3% 57.9% 1440 930 108.5 111.5 高增长情景 (2020) 24.3% 55.9% 1452 930 111.3 112.2 低增长情景 (2020) 18.3% 61.9% 1440 930 108.5 110.0 中等增长情景 (2050) 14.6% 65.5% 1434 758 97.6 144.6 高增长情景 (2050) 16.6% 63.5% 1518 797 117.2 157.7 低增长情景 (2050) 10.6% 69.5% 1434 758 85.3 137.0 表 3.3 三种情景的重要参数 数据来源：Cao et al. (2009) 48 第三章 可持续的经济增长 人口与劳动力投入预测 2010 年也比官方数据少了 2000 万人口，本研究 中我们仅仅参考了他们对“单独二胎”、“全面二胎” 2013 年 11 月 25 日，十八届三中全会通过的《中 政策的影响，即相对“独生子女”政策不同人口政 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 策下每年新增婴儿数，并据此预测对联合国人口 对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策， 预测数据进行修正，并修正了政策时间点差异的 启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子 影响（2014 年实行单独二胎），然后假设联合国 的政策”，这标志着“单独二孩”政策的正式合法化， 人口预测原数据和新数据每年的各年龄段的死亡 也为未来全面放开二胎迈出了第一步。根据中国 率不变，对未来的人口各年龄段结构进行外推得 社科院王广州、胡耀岭、张丽萍的社科院重大项 到总人口数，并计算出 2010-2050 每年的劳动力 目出版的《中国生育政策调整》一书的预测，如 市场劳动力的总数，我们的低增长与中等增长情 果继续保持独生子女政策不变，我国总人口将在 景假设人口政策保持“单独”二胎，我们的高增长 2023-2025 年达到峰值，约 13.8-14.06 亿人口， 情景假设中国 2015 年全面推行二胎，在这个情景 2050 年人口回落到 12.38-12.8 亿人。如果 2013 我们也采用了王广州等人的新增婴儿数，对联合 年实行“单独二胎”，那么人口高峰在 2026-2029 国的人口预测和我们的劳动力数量预测进行相应 年出现，和独生子女政策相比 2020 年仅仅增加 的调整。 400 万 人 口，2050 年 增 加 4200 万； 如 果 2013 年实行“全面二胎”，人口高峰将在 2029-2031 年 我们的人口预测（表 3.3 第 3、4 列，图 3.4）表示， 出现，和独生子女政策相比 2020 年增加 1200 万， 中国如果仅仅放松“单独二胎”中国总人口从 2010 2050 年人口讲多出 1.27 亿人左右。 年的 13.6 亿增长到 2020 年的 14.33 亿，然后达 到逐渐回落到 2050 年的 13.85 亿。如果假设人口 在我们的预测中，由于中国“单独二胎”政策的实 政策 2015 年完全放开二胎，2020 年中国人口将 施晚于王广州等人的预期时间 2013 年，另外他 达到 14.52 亿，2050 年达到 15.18 亿。 们的预测与联合国等机构预测有一定细微差距， 图 3.4 中国未来的人口预测 49 数据来源：Eichengreen et al. （2013） 第三章 可持续的经济增长 图 3.5 给出了中国未来劳动力投入的预测，劳动 2050 年劳动力人口约为 7.97 亿，而中、低增长 力市场上处于劳动年龄的人口在 2020 年讲没有 情景下只实行“单独二胎”，2050 年劳动力人口约 变化，仍然为 9.3 亿，劳动力的影响要延后二十 为 7.58 亿。 年左右才体现出来，在“全面放开二胎”政策下， 图 3.5 中国未来劳动力投入的预测 我们的 CGE 模型中还考虑到有效劳动力投入，即 长情景中，人力资本增长速度较快，因此有效劳 将劳动力的质量因素考虑在内，工人在劳动力市 动力指数在 2020 年增长到 111.3, 2050 年增长到 场的参与程度可以将适龄工人人数乘以劳动力市 117.2，也就是说人力资本的增长速度比劳动力人 场参与度，我们假设劳动力市场参与度会逐渐升 数下降的速度要稍快些。 高，这主要是考虑到未来中国退休年龄会逐渐提 高，此外由于大学扩招，2000 到 2013 年工人的 教育水平普遍提高很快，因此预计以后人力资本 改善的速度将有所缓和，这些因素都考虑在内， 有效劳动力投入在近期将以 0.9% 的速度增长 （表 3.3 第 5 列），该指数从 2010 年的 100 增长 到 2020 年的 108.5，2050 年降到 102.7。在高增 50 第三章 可持续的经济增长 生产率预测 储蓄率以及企业利润率等因素，考虑到中国未来 发展的趋势，我们模型中模拟的资本：GDP 比 根据我们前面第二节的测算，中国过去 30 年的 值将从 2010 年的 48% 下降到 2020 年的 37%， 全要素生产率增长的估计平均在 2-4% 左右，但 最 后 到 2030 年 进 一 步 降 到 31% 左 右， 相 应 的 大部分行业的 TFP 都低于 2%，而有一些制造业 消费的比重逐渐上升（表 3.4）。 另外，居民收 的 TFP 要明显高些，服务业一般最低（见表 3.2）。 入占 GDP 的比值将从 2010 年的 59% 逐渐升高 在 CGE 模型中，我们对未来生产率的估计列在 到 2030 年的 67%，投资比重逐渐下降（以新加 了表 3.3 的最后一列，在测算中资本和劳动力质 入发达国家行列的韩国为例，韩国的投资比重从 量的改善已经分离出去，体现的是剩下的技术进 1991 年峰值 40% 降到 2007 年全球金融危机之前 步等提高效率的部分。在三种情景中，我们假设 的 29%； 而美国投资峰值发生在 2000 年左右， 资本的质量在 2010 到 2030 年间增长了 11%，也 当时的投资比重也仅有 18%。 就是同样的资本存量下资本的投入将增加 11%。 在我们的中等增长情景中，TFP 增速从 2010 年 2010 年，按照世界银行数据库按照购买力平价 的 1.3% 逐渐走低， 2020 年的生产率比 2010 年 （PPP）估计的中国总收入为 8228 美元（2005 多 11.5%，2050 年比 2010 年多 44.6%, 在高增长 年价格），在中等增长情景假设下，中国 2030 情景中，2020 年的生产率比 2010 年多 12.2%， 年将达到 25,200 美元 (2005 PPP 调整后 ), 基本跨 2050 年多 57.7%。 入高收入国家行列。以 2010 年价格算，假设中国 成功地实现了结构转型与一系列改革，中国的人 中国未来经济增长情景的预测 均收入将从 2010 年的 29,500 元增长到 2030 年 的 91,500 元（RMB），增长约 3 倍。 根据上述重要参数的设定，我们采用中国 CGE 模 型对中国 2050 年前的经济情况进行模拟，中等 增长情景的重要经济结果由表 3.4 给出，此外表 3.5 和表 3.5a 则对三种基准情景 2020、2030 两 个代表年份进行比较。图 3.5 则给出了三种情景 下的 GDP 的增长路径。 我们的模型预测在中等增长情景下，2010-2020 的 GDP 的 平 均 增 速 为 7.3%， 然 后 逐 渐 降 到 2020-2030 年的平均 4.8%， 2030-2050 年的平 均 3.1%。我们的预测与世界银行、国务院发展 研究中心在《中国 2030》中的预测相近（7.0% 2016-20, 5.4% 2020-30）。十八届三中全会提出 未来改革的重点是逐渐增加居民收入，从投资拉 动的经济增长模式转向拉动国内消费和提高生产 率的更均衡分布模式。根据我们前面讨论的居民 51 第三章 可持续的经济增长 变量 2010 2015 2020 2030 2010-20 增长率 人口 ( 百万 ) 1,360 1,404 1,440 1,470 0.57% 有效劳动力投入值 ( 十亿 2010 元 ) 16,687 17,529 18,100 18,098 0.81% GDP ( 十亿 2010 元 ) 40,154 59,580 83,424 134,482 7.3% 消费占 GDP 的比重 0.35 0.45 0.51 0.55 表 3.4. 中国在中等增长情景下的主要经济变量 中等增长情景 高增长情景 低增长情景 变量 2020 2030 2020 2030 2020 2030 人口 ( 百万 ) 1440 1470 1452 1504 1440 1470 有效劳动力投入值 ( 十亿 2010 元 ) 18100 18098 18566 19596 17407 16578 消费占 GDP 的比重 0.523 0.572 0.523 0.572 0.524 0.573 表 3.5. 高、中、低三种基准情景的比较（2020、2030） 时间 中等增长情景 低增长情景 高增长情景 2010-2020 7.31% 6.11% 7.87% 2020-2030 4.77% 3.28% 6.02% 2030-2050 3.15% 2.33% 4.60% 2010-2050 4.60% 3.51% 5.78% 表 3.5a. 三种经济增长情景的 GDP 增速比较 (%) 52 第三章 可持续的经济增长 图 3.5. 高、中、低增长各情景下的 GDP 模拟 在高增长情景下，我们假设更快的生产率与劳动 行列。与中等增长情景相比，投资占 GDP 的比例 力质量（人力资本）的增长速度，可以实现 GDP 进一步下降，使得建筑业与水泥等行业的增长速 的增长在 2020 年前仍然可以保持年均 7.9% 的 度放慢，这个情景下能源增长速度也随之较慢， 增 长 速 度（2013-2020）， 然 后 逐 渐 降 到 6.0% 相关的影响有： (i) 由于收入下降，消费也随之下 (2020-30)，GDP 增速在 2020-2030 年比中等增 降 , (ii) 考虑到汽车的收入弹性，汽车消费增长速 长情景每年要低一个百分点，人均收入在 2030 度会逐渐降低 , (iii) 能源密集行业如水泥、钢铁等 年达到 107,000 元，比中等增长情景的同期人均 行业的产出进一步萎缩 . 这些因素都说明在这种 收入要高 17 个百分点。 低增长情景下，虽然污染物与温室气体排放的增 长速度较低，然而生产率也较低，这样作为分母 在低增长情景下，GDP 增速在 2020-2030 年间 会降到平均 3.3% 左右，2030-2050 仅有 2.3%， 人 均 收 入 在 2020 年 约 51,000 元，2030 年 约 70,000 元，如果经过 PPP 调整则再 2030 年人均 为 19,500 美元（2005 年水平）。按照目前世界 银行对高收入国家的定义，中国即使在低增长情 景在 2035 年左右还是可以进入了高收入国家的 53 的 GDP 水平也较低，碳强度却可能反而较高。 第三章 可持续的经济增长 -3.5 结论 中国经济未来的发展有很大的不确定性，是成 功迈入高收入国家行列，还是濒临“中等收入陷 阱”，不同情景之下的低碳化道路也具有一定的 差异，例如 7% 和 4% 的 GDP 增长速度带来化 石能源消费与碳排放迥然不同。气候变化问题主 要是由空气中温室气体的绝对量浓度，而非每单 位 GDP 的碳排放量决定的，这意味着较快的经 济增长使得碳排放绝对量的减排任务变得更加艰 巨。但从另一个角度而言，当经济得到发展，新 的知识、想法与技术创新也由于经济发展而带动 起来，人们的适应性与创造力加强，则对解决气 候变化等环境问题有正反馈作用，也就是说经济 增长带来的其他作用如人力资本与技术经济的进 步，新能源技术的创新等等，可能与环境问题的 改善方向一致，实现高增长的同时带来环境质量 的改善，这也是绿色增长与低碳发展的真谛。也 就是说，当一个国家的经济繁荣了，可以付出更 多的资源用于环境保护，如果中国经济还可以以 7% 的增长速度保持较长一段时间，从中拿出 1% 的 GDP 用于节能改造、发展新能源技术，将比 只有 3% 的经济增长情景要容易的多。 54 第四章 安全的能源与气候系统 安全的能源与气候系统 55 第四章 安全的能源与气候系统 -4.1 中国节能与减缓温室气 体排放的成效 中国政府高度重视气候变化，将积极应对气候变 广使用节能和新能源产品。制定和发布汽车、钢 化作为关系经济社会发展全局的重大议题，纳入 铁等十大重点产业调整和振兴规划，修订《产业 经济社会发展中长期规划。2006 年，中国提出 结构调整指导目录》，出台《关于抑制部分行业 了 2010 年单位国内生产总值能耗比 2005 年下降 产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意 20％左右的约束性指标，2007 年在发展中国家 见》。制定新开工项目管理政策规定，提高高耗 中第一个制定并实施了应对气候变化国家方案， 能行业准入门槛，对固定资产投资项目进行节能 2009 年确定了到 2020 年单位国内生产总值温室 评估和审查，加强传统产业的技术改造和升级， 气体排放比 2005 年下降 40％—45％的行动目标。 促进企业兼并重组，调整出口退税政策，对煤炭、 自“十一五”以来，中国加快转变经济发展方式， 部分有色金属、钢坯和化肥等产品征收出口关税， 通过调整产业结构和能源结构、节约能源提高能 抑制高耗能、高排放和资源性产品出口。 效、增加碳汇等多种途径控制温室气体排放，取 得了显著成效。十一五期间，中国完成了“十一五” “十二五”至今，又陆续发布了钢铁、有色、建材 规划提出的节能目标，2010 年单位国内生产总值 等行业的“十二五”规划，发布并修订了《产业结 能耗比 2005 年累计下降 19.1％，相当于少排放二 构调整指导目录（2011 年本）》，实施了《工业 氧化碳 14.6 亿吨以上。 “十二五”前三年单位国内 转型升级规划（2011-2015 年）》，印发了《全 生产总值能耗累计下降 9.03%，碳强度累计下降 国老工业基地调整改造规划（2013-2022 年）》。 10.68%。截至 2013 年底，中国碳强度比 2005 年 强化通过结构优化升级实现节能减排的战略导向， 累计下降 28.5%，水电装机容量、风电装机容量、 加强节能评估审查、环境影响评价和建设用地预 太阳能热水器集热面积、农村沼气用户量、人工 审，提高行业准入门槛，控制高耗能、高排放和 造林面积均居世界第一位，为应对全球气候变化 产能过剩行业新上项目，着力推动工业绿色低碳 做出了重要贡献。 发展，推动工业转型升级。启动了“国家低碳技术 创新及产业化示范工程”，在煤炭、电力、建筑、 4.1.1 优化产业结构 建材等 4 个行业实施了 34 个示范工程，共安排 工业专项技改资金 135 亿元，带动投资 2791 亿元。 改造提升传统产业 培育和壮大战略性新兴产业 “十一五”期间，中国政府将大力培育和发展战略 性新兴产业作为优化产业结构的突破口，不断加 “十一五”期间，中国政府制定并发布了《关于加 大对战略性新兴产业技术研发和产业化的支持力 快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确了 度。国务院发布了《关于加快培育和发展战略性 培育发展战略性新兴产业的总体思路、重点任务 新兴产业的决定》，提出根据战略性新兴产业的 和政策措施。推出高技术产业、电子商务和信息 特征，立足国情和科技、产业基础，现阶段重点 产业等领域的“十一五”规划，做强做大高技术产 培育和发展节能环保、新一代信息技术等新兴产 业。加快建设国家创新体系，实施知识创新工程 业，并明确了今后一个时期的发展目标和政策导 和技术创新工程，加强重大技术攻关。启动新兴 向。选择部分城市建立低碳新能源产业园区，推 产业创投计划，发起设立了 20 只创业投资基金， 56 第四章 安全的能源与气候系统 支持节能环保、新能源等战略性新兴产业领域的 业若干政策措施的实施意见》和《加快发展高技 创新企业成长。2010 年中国高技术制造业的产值 术服务业的指导意见》等重要文件，大力推动服 达到 7.6 万亿元，位居世界第二，比 2005 年增长 务业的全面发展。“十一五”期间，我国服务业增 了一倍多。 加值年均增长 11.9％，比国内生产总值年均增速 高 0.7 个百分点，服务业增加值占国内生产总值 “十二五”至今，中国政府落实《“十二五”国家战略 比重由 40.3％提高到 43％。 性新兴产业发展规划》，制定并发布了《战略性 新兴产业重点产品和服务指导目录》、《战略性 “十二五”至今，中国政府继续贯彻落实《关于加 新兴产业分类（2012）》、《关于加强战略性新 快发展服务业的若干意见》、《关于加快发展服 兴产业知识产权工作的若干意见》等相关政策措 务业若干政策措施的实施意见》等文件精神，印 施，明确了我国节能环保、新一代信息技术等 7 发了《服务业发展“十二五”规划》，制定了《关 个战略性新兴产业重点领域，加大对重大项目建 于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》， 设的支持力度，组织实施了一批重大产业工程和 修订《产业结构调整指导目录（2011 年本）》。 重点专项，设立了战略性新兴产业发展专项资金， 加强和改进市场准入、人才服务、品牌培育等方 积极推动新兴产业创投计划，新兴产业创投计划 面工作，在全国范围积极开展服务业综合改革试 支持设立创业投资基金已达 138 只，资金规模达 点，并在一些领域建立了跨部门的工作协调机制， 380 亿元。 积极推进生产性服务业集聚区建设，加快促进重 大服务业项目建设。2012 年，服务业增加值占比 加快发展服务业 “十一五”期间，中国政府制定实施了《关于加快 发展服务业的若干意见》、《关于加快发展服务 图 4.1 服务业占国内生产总值比重变化图 57 较 2010 年提升了 1.5 个百分点。 第四章 安全的能源与气候系统 “十二五”至今，中国政府继续贯彻落实《关于抑 加快淘汰落后产能 制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发 “十一五”期间，中国通过“上大压小”和制定 13 个 展的若干意见》和《关于进一步加强淘汰落后产 行业“十一五”淘汰落后产能分地区、分年度计划， 能工作的通知》，印发了《淘汰落后产能工作考 累计关停小火电机组 7682 万千瓦，淘汰落后炼 核实施方案的通知》、《关于做好淘汰落后产能 钢产能 7200 万吨、炼铁产能 1.2 亿吨、水泥产能 和兼并重组企业职工安置工作的意见》等文件。 3.7 亿吨、焦炭产能 1.07 亿吨、造纸产能 1130 万 完善落后产能退出机制，鼓励各地区制定更严格 吨、玻璃产能 4500 万重量箱。电力行业 30 万千 的能耗和排放标准，加大淘汰落后产能力度，加 瓦以上火电机组占火电装机容量比重由 2005 年 强对淘汰落后产能工作的检查考核，督促指导各 47％上升到 2010 年的 71％，钢铁行业 1000 立 地切实做好企业职工安置工作。在“十二五”迄今 方米以上大型高炉炼铁产能比重由 48％上升到 为止，全国共关停小火电机组 800 万千瓦左右， 61％，电解铝行业大型预焙槽产量比重由 80％提 淘汰落后炼铁产能 4270 万吨、炼钢产能 3783 万 升到 90％以上。2005 年到 2010 年，火电供电煤 吨、水泥（熟料及磨机）产能 4.13 亿吨、焦炭产 耗由 370 克／千瓦时降到 333 克／千瓦时，下降 能 4499 万吨、平板玻璃 8897 万重量箱、造纸 10％；吨钢综合能耗由 694 千克标准煤降到 605 产能 1887 万吨、电解铝产能 63.9 万吨、铜冶炼 千克标准煤，下降 12.8％；水泥综合能耗下降 产能 42.5 万吨、铅冶炼产能 66.1 万吨、煤产能 24.6％；乙烯综合能耗下降 11.6％；合成氨综合 4870 万吨、印染 32.6 亿米、铅蓄电池 2971 万千 能耗下降 14.3％。 伏安时。 项目 单位 “十一五”期间 “十二五”至今 小火电机组 百万千瓦 7682 800 炼钢 0.72 0.38 炼铁 1.20 0.43 3.70 4.13 焦炭 1.07 0.45 造纸 0.11 0.19 4500 8897 水泥 玻璃 亿吨 万重量箱 表 4.1 各行业产能淘汰情况汇总 58 第四章 安全的能源与气候系统 4.1.2 节约能源 推动重点领域节能 加强目标责任考核 “十一五”期间，中国政府实施十大重点节能工程， 开展千家企业节能行动，加强重点耗能企业节能 “十一五”期间，国务院先后印发了《关于进一步 管理，加大对工业企业能源管理中心示范项目的 加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的 支持力度，推动能源审计和能效对标活动。开展 通知》、《节能减排综合性工作方案》和《节能 零售业节能行动，限制生产、销售、使用塑料购 减排统计监测及考核实施方案和方法》，明确了 物袋，抑制商品过度包装。国务院公布了《民用 103 项节能减排任务的承担部门，分解落实节能 建筑节能条例》、《公共机构节能条例》，提高 目标责任。建立了统计监测考核体系，成立了节 新建建筑强制性节能标准执行率，进一步明确了 能减排工作领导小组，对全国 31 个省级政府和千 民用建筑节能经济激励政策，加快既有建筑节能 家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情 改造，推动可再生能源在建筑中的应用，对政府 况进行定期评价考核。同时，发布了《关于加快 机构办公用房进行节能改造。全国城镇新建建筑 培育和发展战略性新兴产业的决定》，加速调整 设计阶段执行节能强制性标准的比例为 99.5％， 产业结构步伐。财政部与国家发展改革委联合印 施工阶段执行节能强制性标准的比例为 95.4％。 发了《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》。 “十一五”期间，累计建成节能建筑面积 48.57 亿 国家发展改革委等部门制定下发了《节能产品惠 平方米，共形成 4600 万吨标准煤的节能能力。 民工程高效电机推广实施细则》、《高效节能产 品推广财政补助资金管理暂行办法》等文件，扩 “十二五”至今，中国政府继续组织实施重点节能 大公共服务领域节能和新能源汽车示范推广，对 改造工程，加大对合同能源管理的支持力度。通 私人购买新能源汽车进行补贴，鼓励新能源汽车 过实施节能项目，累计形成 2679 万吨标准煤的 的消费，倡导使用小排量汽车。 节能能力。新增节能建筑面积 13.9 亿平方米，完 成北方 15 个省（区、市）既有居住建筑供热计量 “十二五”至今，中国政府又陆续印发了《“十二五” 及建筑节能改造面积 1.4 亿平方米；天津等 10 个 节能减排综合性工作方案》、《节能减排“十二五” 低碳交通运输体系建设第一批城市试点继续推进， 规划》、《节能环保产业发展规划》、《交通运 启动了北京等 16 个低碳交通运输体系建设第二批 输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》等 城市试点。在建筑领域，编制《绿色建筑行动方 规划类文件，发布了《工业节能“十二五”规划》、 案》，发布了《“十二五”建筑节能专项规划》。 《关于落实 < 国务院关于印发“十二五”节能减排 截至 2012 年底，北方地区既有居住建筑供热计 综合性工作方案的通知 > 的实施方案》等指导性 量及节能改造 5.9 亿平方米，形成年节能能力约 文件。进一步明确了各地区、各领域节能目标任务， 400 万吨标准煤，相当于少排放二氧化碳约 1000 细化了政策措施，并定期发布各地区节能目标完 万吨。全国城镇新建建筑执行节能强制性标准基 成情况晴雨表。组织对省级人民政府进行节能目 本达到 100%，累计建成节能建筑面积 69 亿平方 标责任评价考核，将考核结果作为对地方领导班 米，形成年节能能力约 6500 万吨标准煤，相当 子和领导干部综合考核评价的参考内容，纳入政 于少排放二氧化碳约 1.5 亿吨。 府绩效管理。 59 第四章 安全的能源与气候系统 推广节能技术与节能产品 发展循环经济 “十一五”期间，中国政府发布三批共 115 项国家重 “十一五”期间，中国政府推出《清洁生产促进法》、 点节能技术推广目录，在钢铁、建材、化工等行 《固体废物污染环境防治法》、 《循环经济促进法》、 业重点推广 7 项节能技术。实施节能产品惠民工 《城市生活垃圾管理办法》等法律法规，发布《关 程，通过财政补贴推广高效照明产品、高效空调、 于开展汽车零部件再制造试点工作的通知》、《关 节能电机等节能产品，通过中央财政补贴支持推 于加快发展循环经济的若干意见》、《废弃电子 广了 3.6 亿只高效照明产品、3000 万台高效节能 电器回收处理管理条例》和重点行业循环经济支 空调、100 万辆节能汽车，实现年节能能力 200 撑技术，实施两批共 178 家国家循环经济示范试 亿千瓦时。出台《节能与新能源汽车示范推广财 点，确定青岛市和浙江省为国家电子废弃物回收 政补助资金管理暂行办法》，建立节能产品优先 处理试点省市，完善废弃物综合利用和可再生资 采购制度，制定了节能产品政府采购清单，对空调、 源回收利用的税收优惠政策。开展国家“城市矿产” 计算机、照明等 9 类节能产品实行强制采购。调 示范基地建设，推进重点城市报废机电设备、废 整部分矿产品资源税，适时调整成品油、天然气 旧家电、废塑料、废橡胶等废弃资源的规模利用、 价格，实行节能发电调度的政策，下调小火电上 循环利用和高值利用。 网电价，加大差别电价实施的力度，出台支持企 业节能技术改造、高效照明产品推广、建筑供热 “十二五”至今，中国政府又陆续编制《循环经济 计量及节能改造等资金管理办法。出台鼓励节能 发展“十二五”规划》，继续贯彻实施《废弃电气 环保小排量汽车、限制塑料购物袋等政策。“十一五” 电子产品回收利用管理办法》，总结凝练了 60 期间，高效照明产品市场占有率达 67％，高效节 个国家循环经济发展典型模式案例，选择了 22 能空调市场占有率达 70％。 个园区继续实施园区循环化改造示范试点工程、7 个园区开展第三批国家“城市矿产”示范基地建设， “十二五”至今，中国政府又陆续发布第四、五批《国 16 个城市继续开展第二批餐厨废弃物资源化利用 家重点节能技术推广目录》，共计公布煤炭、电力、 和无害化处理试点，在 12 个地区开展了工业固体 钢铁等 25 个行业的 71 项节能技术。发布了《关 废物综合利用基地建设，确定了两批 18 个国家循 于开展重点用能行业能效水平对标达标活动的通 环经济教育示范基地。 知》、《关于加强工业节能减排先进适用技术遴 选评估与推广工作的通知》等文件，编制钢铁、 完善相关标准 石化、有色、建材等 11 个重点行业节能减排先进 适用技术目录、应用案例和技术指南，涉及 600 “十一五”期间，中国政府陆续完善了严寒和寒冷、 多项节能技术。“十二五”至今，推广节能家电近 1.08 夏热冬冷和夏热冬暖三个不同气候区居住建筑节 多亿台（套）、节能汽车 750 余万辆、高效电机 能工程设计标准、公共建筑节能设计标准和建筑 1600 多万千瓦，绿色照明产品 3.1 亿只，累计形 节能工程施工质量验收规范，发布 27 项高耗能 成年节能能力 1200 多万吨标准煤。 产品能耗限额强制性国家标准、19 项主要终端用 能产品强制性国家能效标准，制定 15 项主要污染 物排放国家标准，颁布 71 项环境标志标准。 60 第四章 安全的能源与气候系统 “十二五”至今，又发布了《建筑能效标识技术标准》 亿吨标准煤。稳妥推进资源税制改革，不断完善 等 10 个行业标准和包括高耗能行业单位产品能耗 出口退税制度，调整车辆购置税政策，改革车船税。 限额、终端用能产品能效、节能基础类标准在内 出台了节能节水、资源综合利用等方面的税收优 的 80 多项节能标准，实施了“百项能效标准推进 惠政策，对高效、节能、低碳产品实施进口税收 工程”；开展重点行业、重点产品强制性能耗限额 优惠政策。我国 2010 年单位国内生产总值能耗比 标准以及内燃机等工业通用设备能效标准制定和 2005 年累计下降 19.1％，相当于少排放二氧化碳 修订工作；组织 22 项行业标准立项，复审 209 14.6 亿吨以上，同时以能源消费年均 6.6％的增长 项节能标准。 支撑了国民经济年均 11.2％的增速，能源消费弹 性系数由“十五”时期的 1.04 下降到 0.59。“十二五” 实行激励政策 至今，2012 年全国万元国内生产总值能耗为 0.76 吨标准煤（按 2010 年价格），比 2010 年降低 6.2%。 “十一五”期间，中国政府加快推进能源价格形成 主要工业单位产品综合能耗有不同程度降低。 机制改革，实施成品油税费改革，对高耗能行业 实施差别电价，对超能耗产品实行惩罚性电价， 推动供热计量收费。设立节能减排专项资金，中 央财政累计投入 2250 亿元人民币，重点支持节 能技术改造和节能产品推广，形成节能能力 3.4 图 4.2 不同阶段单位国内生产总值的能源消费量（单位：吨标准煤 / 万元） 61 第四章 安全的能源与气候系统 4.1.3 发展低碳能源 结构中所占比重达到 4.3％。煤层气累计抽采量 305.5 亿立方米，利用量 114.5 亿立方米，相当于 加快发展清洁能源 减排二氧化碳 1.7 亿吨。 “十一五”期间，中国政府大力开发天然气，推进 “十二五”至今，发布并实施《天然气发展“十二五” 煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，出 规划》 、 《关于发展天然气分布式能源的指导意见》 、 台财政补贴、税收优惠、发电上网、电价补贴等 《煤炭工业发展“十二五”规划》，制定《页岩气 政策，完成《风力发电设备产业化专项资金管理 发展规划（2011-2015 年）》和《煤层气（煤矿瓦 暂行办法》、《金太阳示范工程财政补助资金管 斯）开发利用“十二五”规划》，发布《关于出台 理暂行办法》等财税激励政策的制定。《能源法》 页岩气开发利用补贴政策的通知》和《大气污染 立法进程加快，《石油天然气管道保护法》已经 防治行动计划》，进一步强化控制煤炭消费总量、 在全国人大审议通过，并于 2010 年 10 月施行， 加快清洁能源替代利用的目标和要求，大幅提升 对优化能源结构将产生积极影响。进一步完善支 控制化石燃料消耗、发展清洁能源的工作力度。 持可再生能源发展的经济政策，对风力发电、垃 2012 年我国天然气产量为 1071.5 亿立方米，其在 圾发电、部分水力发电（包括小水电）、燃料乙 能源消费结构中所占比重达到 5.6%。截至 2012 醇实行增值税、消费税优惠政策。天然气产量由 年底，全国 30 万千瓦及以上火电机组比例达到 2005 年的 493 亿立方米增加到 2010 年的 948 亿 75.6%，比上年增加近 1.2 个百分点；在运百万千 立方米，年均增长 14％，天然气在中国能源消费 瓦超超临界燃煤机组达到 54 台，数量居世界第一。 图 4.3 不同阶段的天然气产量（单位：亿立方米）及其在能源消费结构中所占比重 62 第四章 安全的能源与气候系统 积极开发利用低碳能源 若干意见》、《太阳能发电发展“十二五”规划》、 《生物质能发展“十二五”规划》、《关于促进地 “十一五”期间，按照我国《可再生能源中长期发 热能开发利用的指导意见》、《可再生能源电价 展规划》和《核电中长期发展规划》，通过国家 附加补助资金管理暂行办法》、《分布式发电管 政策引导和资金投入，出台《可再生能源建筑应 理暂行办法》等文件。截至 2012 年底，全国全 用城市示范实施方案》、《加快农村地区可再生 口径发电装机容量 11.47 亿千瓦，其中，水电 2.49 能源建筑应用的实施方案》、《关于完善风力发 亿千瓦，核电 1257 万千瓦，并网风电容量 6142 电上网电价政策的通知》，加强了低碳能源开发 万千瓦，并网太阳能发电 341 万千瓦。全国水电、 利用。截至 2010 年底，水电装机容量达到 2.13 核电、风电和太阳能发电等非化石能源发电装机 亿 千 瓦， 比 2005 年 翻 了 一 番； 核 电 装 机 容 量 占全部发电装机的 28.5%，比 2005 年提高 4.2 1082 万千瓦，在建规模达到 3097 万千瓦；风 个百分点，发电量占全部上网电量的 21.4%。 电装机容量从 2005 年的 126 万千瓦增长到 3107 万千瓦，光伏发电装机规模由 2005 年的不到 10 万千瓦增加到 60 万千瓦，太阳能热水器安装使 用总量达到 1.68 亿平方米，生物质发电装机约 500 万千瓦，沼气年利用量约 140 亿立方米，全 国户用沼气达到 4000 万户左右，生物燃料乙醇 利用量 180 万吨，各类生物质能源总贡献量合计 约 1500 万吨标准煤。 “十二五”以来，我国制定了《可再生能源发展“十二五” 规划》和水电、风电、太阳能、生物质能四个专 题规划，印发了《关于促进光伏产业健康发展的 类型 单位 2005 年 2010 年 2012 年 水电 亿千瓦 1.06 2.13 2.49 870 1082 1257 126 3107 6142 10 60 341 核电 风电 万千瓦 太阳能发电 表 4.2 非化石能源发电装机情况 63 第四章 安全的能源与气候系统 4.1.4 控制非能源活动温室气体排放 76%，绝大部分垃圾填埋场对填埋气体进行了收 集、导排和处理。 “十一五”期间，中国政府强化了对工业生产过程、 农业活动、废弃物处理等领域的温室气体排放控 4.1.5 增加碳汇 制。开展了测土配方施肥行动，推广以秸秆覆盖、 免耕等保护性耕作，建立了草原生态补偿机制。 增加森林碳汇 大力发展农村沼气，推广太阳能、省柴节煤炉灶 等农村可再生能源技术。加快畜牧业生产方式转 “十一五”期间，继续实施“三北”重点防护林工程、 变，减少农田种植和畜禽养殖中甲烷和氧化亚氮 长江中下游地区重点防护林工程、退耕还林工程、 排放。推广低排放的高产水稻品种和水稻间歇灌 天然林保护工程、京津风沙源治理工程等生态建 溉技术，减少水稻田甲烷排放，推广秸秆青贮氨 设项目，开展碳汇造林试点，加强林业经营及可 化技术，减少反刍动物甲烷排放。启动实施土壤 持续管理，提高森林蓄积量。实行征占用林地定 有机质提升补贴项目，累计推广秸秆还田、绿肥 额管理制度，国家林业局加强林业用地规范，完 种植、增施有机肥等技术措施面积近 3000 万亩。 善征占用林地审核审批制度，进一步完善征占用 完善城市废弃物标准，实施生活垃圾处理收费制 林地审核审批管理方式、提高审批效率，做到科 度，推广利用先进的垃圾焚烧技术，制定促进填 学发展和合理利用林地。2010 年 7 月，国务院 埋气体回收利用的激励政策。积极开展碳捕集、 颁布了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020 利用和封存技术研究与示范。 年）》，提出今后十年要保证全国森林保有量的 稳步增长，实行林地分级管理，建立林地保护管 “十二五”至今，启动实施“百县千乡万村”测土配 理新机制。国家林业局开展碳汇造林试点，引导 方施肥整建制推进行动，开展农企合作推广配方 企自愿捐资造林增汇。制定了《碳汇造林技术规 肥试点。安排专项资金 0.3 亿元及保护性耕作工 定（试行）》与《碳汇造林检查验收办法（试 程投资 3 亿元，在 204 个县（市）推广保护性 行）》以指导各地规范开展碳汇造林试点。目 耕作技术，全国新增保护性耕作面积 164 万公顷。 前，中国人工林保存面积 6200 万公顷，全国森 中央投入 30 亿元资金继续实施生猪、奶牛标准 林面积达到 1.95 亿公顷，森林覆盖率由 2005 年 化规模养殖场（小区）建设项目，重点支持规模 的 18.21％提高到 2010 年的 20.36％，森林蓄积 养殖场对畜禽圈舍进行标准化改造，建设贮粪池、 量达到 137.21 亿立方米，全国森林植被碳储量 排粪污管网等粪污处理配套设施。在农垦区，实 达 78.11 亿吨。 施生物质发电、生物质气化、沼气工程、固体成 型燃料及生物质能源替代化石能源区域供热等示 “十二五”至今，制定《林业应对气候变化“十二五” 范项目。加强非二氧化碳温室气体管理，印发了 行动要点》，发布了《全国造林绿化规划纲要 《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建 （2011-2020 年）》和《林业发展“十二五”规划》， 设规划》、《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化 印发了《森林抚育作业设计规定》、《中央财政 处理设施建设规划》，制订《蒙特利尔议定书》 森林抚育补贴政策成效监测办法》等文件。批准 下加速淘汰含氢氯氟烃（HCFCs）的管理计划。 京津风沙源治理二期工程规划，建设范围扩大到 积极控制城市污水、垃圾处理过程中的甲烷排放， 6 省（自治区、直辖市）138 个县，启动编制“三 截至 2012 年底，全国生活垃圾无害化处理率达 北”防护林五期工程规划，发布实施长江、珠江 64 第四章 安全的能源与气候系统 防护林体系和平原绿化、太行山绿化工程三期规 “ 十 二 五” 至 今，2011 年， 国 务 院 安 排 136 亿 元 划。进一步推进森林经营，中央财政森林抚育补 财政资金在内蒙古、西藏、新疆、甘肃等 9 个 贴从试点转向覆盖全国，全国森林经营中长期规 省和自治区实施了草原生态保护补助奖励机制 划编制工作启动，确定并推进首批 15 个全国森 政策，享受到补奖政策的农牧民达到 1056.7 万 林经营样板基地建设，在全国 200 个县（林场） 户。2012 年目前已完成在 9 个省、自治区推进 深入开展以森林采伐管理为核心的森林资源可持 退牧还草工程，草原围栏建设 440.4 万公顷，严 续经营管理试点。“十二五”迄今为止，全国完成 重退化草原补播 140.1 万公顷，人工饲草地建植 造林面积 1625 万公顷、义务植树 74.8 亿株，完 5.5 万公顷，京津风沙源草地治理 3.4 万公顷。 成森林抚育经营面积 1800 多万公顷，城市绿地 农业碳汇方面，中央财政安排保护性耕作推广资 面积达 224.29 万公顷。 金 3000 万元、工程建设投资 3 亿元，2011 年新 增保护性耕作 1900 多万亩，全国保护性耕作面 提高农田和草地碳汇 积累计达到 8500 万亩。保护性耕作与传统耕作 相比，农田土壤含碳量可增加 20％，每年减少 “十一五”期间，草原牧区落实草畜平衡和禁牧、 农田二氧化碳等温室气体排放量达 0.61-1.27 吨 / 休牧、划区轮牧等草原保护制度，控制草原载畜 公顷。按全国保护性耕作实施面积计算，相当于 量，遏止草原退化。扩大退牧还草工程范围，加 减少 CO2 排放 300 万吨以上。湿地碳汇方面， 强人工饲草地和灌溉草场的建设。加强草原灾 2011 年全国新增湿地保护面积 33 万公顷，恢复 害防治，提高草原覆盖度，增加草原碳汇。至 湿地 2.3 万公顷，湿地储碳功能进一步增强。 2010 年，全国保护性耕作技术实施面积 6475 万 亩，机械化免耕播种面积 1.67 亿亩，秸秆机械 化粉碎还田面积 4.28 亿亩。 -4.2 中国节能减排的 综合评价 我国过去 30 年单位 GDP 碳排放强度年均下降率 在过去的 30 年中，我国碳排放强度年均下降率 达到 3.71%，下降的速度和持续的时间均超过主 达到了 3.71％（2005 年不变价），下降速度与 要发达国家历史最好水平。进一步的因素分解表 发达国家的最快下降速度接近甚至超出了一些国 明，十一五期间我国碳强度大幅下降的主要驱动 家最快的下降速度，说明我国近些年来的节能减 因素是技术进步产生的能源强度下降，而产业结 排成效较为显著。 构调整和能源结构优化的贡献对碳强度下降的贡 献并不显著。 65 第四章 安全的能源与气候系统 国家 碳排放强度峰值年 碳排放强度峰值 碳排放强度下降最 （kgCO2/US$） 快的 10 年 碳排放强度下降最 快 10 年的年均降幅 （%） 英国 1883 2.00 1916-1926 4.20 美国 1917 3.00 1934-1944 3.58 德国 1917 2.20 1990-2000 3.37 日本 1914 0.60 1977-1987 3.20 表 4.3 各国单位 GDP 碳排放强度峰值与下降速度 从“六五”时期到“十一五”时期，能源强度一直是 改革开放 30 年来，我国三次产业变动趋势符合 促进碳排放强度降低的主导因素，“十一五”期间， 一般规律，产业结构的发展方向日趋合理化。我 传统轻、重工业的技术改造和升级得到不断加强， 国已进入了工业化中期的后半阶段，这就意味着 钢铁、有色金属、石化和化工、建材等重点用能 第二产业在经济增长中的比重即将达到峰值，由 行业增加值能源消耗分别下降 23.4%、15.1%、 第二产业逐渐向第三产业转移的结构调整是大势 35.8%、52%，吨钢、水泥熟料、乙烯、合成氨 所趋，完全符合经济发展的内在规律。1978 年 综合能源消耗分别下降了 12.8%、12%、11.6%、 以来，我国第一产业增加值比重持续降低，第三 14.3% ，部分产品单位能耗达到国际先进水平， 产业增加值比重持续上升（如图 4.5），但与已 重点行业先进产能比重明显提高。但在“十五”期 实现工业化的发达国家相比，我国第三产业比重 间能源强度效应比较小，这是由我国入世后高耗 仍然不够高，反之第二产业增加值比重却较高， 能行业比例先大幅上升又趋缓从而使得能源强度 这表明除了依靠技术进步和能源效率提高，进一 效应互相抵消决定的。 步加快产业结构调整将是我国未来实现 CO2 减 排的重要途径之一。 66 第四章 安全的能源与气候系统 kgCO2/ 万元 GDP kgCO2/ 万元 GDP 图 4.4 “六五“至“十一五”我国碳排放强度变化因素分解 67 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.5 我国历年三次产业结构变化 “十一五”期间我国第二产业结构从 47.4% 调整到 经济总量对能源消耗和碳排放的正面拉动作用一 46.7%，第三产业结构从 40.5% 调整到 43.2%， 直是影响碳排放的最主要因素，如 4.6 所示，而 第二产业结构的调整对节碳排放变化的贡献影响 相比于经济总量效应的作用，产业结构效应的贡 逐步缩小，显示当前粗狂式增长的趋势得到了初 献程度虽然影响较小，但显示当前粗放式增长的 步的抑制。“十五”和“十一五”以来，高新技术制 趋势得到了初步的抑制。 造业规模不断扩大，高耗能行业增速减缓，服务 业比重在三次产业中的比重得到了增加，产业结 构得到了一定的优化。根据分解结果的分析显示： “十五”和“十一五”期间，我国 CO2 排放量增长了 28.53 亿吨，其中经济总量效应、产业结构效应、 技术进步效应和能源结构效应分别为 34.97 亿 吨、4.10 亿吨、-10.91 亿吨、0.36 亿吨，贡献度 分 别 为 122.56%、14.37%、-38.25%、1.25%， 68 第四章 安全的能源与气候系统 万吨 万吨 图 4.6 我国碳排放增长的因素分解（2000-2010） 69 第四章 安全的能源与气候系统 “十一五”期间产业结构内部的行业结构和产品 增速减缓，行业结构得到了一定的优化，初步测 结构的调整和优化显示出较大的节能减排效益， 算，六大高耗能行业累计节省近 4 亿吨标准煤， 全国规模以上企业实现节能量 6.3 亿吨标煤，实 对全社会贡献超过 60%。而全国规模以上万元 现减排 14.6 亿吨二氧化碳，其中产品结构减排 工业增加值能源消耗累计下降超过了 26%，实 贡献最大，行业结构优化也对节能做出了显著贡 现节能量 6.3 亿吨标准煤，减少二氧化碳排放 献，但由于城市化及工业化进程持续导致产业结 14.6 亿 吨， 其 中 产 业 结 构 节 能 贡 献 为 -0.51 亿 构调整缓慢，产业结构变化对节能的贡献为负。 tce，对“十一五”总节能量的贡献为 -8.0%。其中 2007-2009 年，产业结构对全国总节能量的负 产业结构即包括传统的三次产业，也包括各个产 贡献有所明显减缓趋势，而且由于“四万亿经济 业内部的行业结构，同时也包括随着产业技术升 刺激计划”的实施，“十一五”末期产业结构变化使 级改造的产品结构。产业结构合理，单位产值所 得能源消耗量增加了 0.3 亿 tce，是“十一五”前 4 消耗的能源和碳排放则减少；产业结构不合理， 年增量的近 2 倍，抵消了“十一五”前 4 年结构调 单位产值所消耗的能源和碳排放则增多。 整的成果，而且也加大了“十二五”节能降碳的难 度，如图 4.7 所示。行业结构贡献率为 53.8%； “十一五”期间，尽管二次产业的结构调整缓慢， 产品结构节能贡献最为突出，占结构节能量的 但是高新技术制造业规模不断扩大，高耗能行业 81.8%，实现节能量 1.17 亿 tce。如图 4.8 所示。 图 4.7 “十一五”期间我国三次产业结构变化的节能效果 70 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.8 “十一五”期间我国产业结构变化整体节能效果 随着全球经济一体化的进程，我国对外贸易总量 碳排放产生了一定的影响。因此，我国进出口贸 不断增长，出口商品的内涵能源和二氧化碳排放 易格局与产业结构息息相关，进而影响到我国的 不断增加。2005 年以来，我国约 1/4 的能源消 能源消耗和碳排放。 耗和排放是为了生产满足其他国家消费产品而导 致的，近年来这一比例有所下降但仍维持在 18% 作为发展中贸易大国，我国的碳排放问题显得尤 左右。出口商品的内涵排放主要流向亚洲（约 为突出。我国每年的能源消耗总量中，除了满足 40%），欧洲（约 27%）及美国（约 20%）。 国内的一般消费和投资需求之外，同时还服务于 出口产品的生产，满足了其他国家或地区对于产 产业结构通常是作为国内问题来研究，但是随着 品的消费需求，使这些国家或地区不必增加其国 全球经济一体化的发展，我国外贸依存度的提高， 内的温室气体排放的同时却同样享受到价格低廉 国内市场对于国际市场的依赖程度不断加深，越 的能源密集型产品。以 2012 年为例，我国基于 来越多的劳动密集型和加工环节被转移到我国， 生产的排放约为 79 亿吨二氧化碳，若扣除出口 这种由于国际产业转移所带来的国际贸易量及贸 产品的内涵排放，再加上进口产品的内涵排放， 易产品结构的变化不仅影响到我国产业结构的变 则满足国内生产生活消费需求的二氧化碳排放约 迁，并且通过产业结构和最终需求的变化对我国 为 69 亿吨二氧化碳，如图 4.9 所示。 71 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.9 我国基于生产与消费的 CO2 排放（2012 年） 自加入 WTO 以来，随着我国出口产品贸易额的 导致出口内涵能源总量有所下降。2010 ～ 2012 迅猛增长，使得我国出口产品的内涵排放迅猛 年，我国出口内涵排放占排放总量的比例保持在 增加，而进口产品贸易也有一定的增加，但是其 18% 左右。同时我国进口产品的贸易额近些年来 增幅略低，使得我国是贸易产品内涵排放的净 也不断增加，使得进口产品的内涵能源和排放也 输出国。近年来，我国出口贸易额迅猛增长， 在不断增加，如 2007 年我国进口产品内涵排放 由 2000 年 的 2492 亿 美 元， 增 加 到 2005 年 的 约为 3.53 亿 tCO2，约占总排放量的 7.45%。 7619 亿美元，而 2012 年这一数值达到 20487 亿 美元，十二年来年均增长接近 20%。随着我国对 从 2007 年到 2012 年我国进口内涵能源和内涵 外贸易总量的不断增长，每年出口商品的数量也 排放总量增长较快，年均增长 16.7%。但是，同 在不断增加，出口商品的内涵能源和排放不断增 期内我国出口内涵能源和内涵排放涨幅略低，导 加。2005 年以来，我国能源消耗和排放总量中 致了净出口内涵能源和排放呈现了一定的下降趋 接近 25％是为了生产出口产品所消耗的，即我 势，但是由于较大的国际贸易顺差，使得我国一 国 1/4 的能源消耗和排放是为了满足其他国家消 直是进出口贸易产品内涵排放的净输出国，2008 费而消耗的所导致的。2007 年，我国出口内涵 年以来我国净出口商品内涵排放保持在 7 ～ 10 能源为 7 亿 tce，相当于当年日本能源消耗总量， 亿 tce，约占我国年排放总量 10% ～ 15％，如图 是英国、德国能耗总量之和。而 2009 年受到全 4.10 所示。 球金融危机的影响，我国进出口额均受到影响， 72 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.10 我国近年进出口内涵排放与净出口排放（亿 tCO2） 我国进出口产品内涵排放伴随着产品的进出口 贸易国有所不同，出口内涵排放量最多流向亚 洲国家与地区，占出口产品内涵排放总量的近 40%，主要包括日本、韩国、印度、中国台湾、 马来西亚以及泰国。其次为欧洲，占内涵排放总 量的 27%，主要包括德国、俄罗斯等国。流向 北美洲的出口内涵排放绝大部分出口到美国，美 国也是我国出口内涵排放去向中最大的国家，占 我国出口内涵排放总量的 20%。而 2007 年我国 进口内涵排放总量为 3.28 亿 t-CO2，其中主要来 源于亚洲国家和地区，主要包括日本、韩国、印 度等国家。 73 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.11 我国出口产品内涵排放的全球主要国家与地区 74 第四章 安全的能源与气候系统 我国出口内涵排放总量大，行业相对集中，而且 个部门出口内涵排放也呈现出不同的影响。出口 行业出口额排放强度与行业总体出口额都对行业 内涵排放最大的六个部门依次为化学工业、计算 出口内涵排放均有一定的影响。由于我国特定的 机及其他电子设备制造业、金属冶炼及压延加工 经济发展阶段，使得我国进出口贸易得到迅猛发 业、纺织业、交通运输及仓储业、石油加工以及 展，能源密集型产品的出口一方面带来的资金和 通信设备。2012 年出口内涵能源前 20 个部门累 技术，有利于国内经济的发展，但是另一方面也 计出口额约占当年出口总额的 96％，其累计的 加剧了国内能源的需求，带来了严重的环境问题。 内涵排放占出口内涵排放总量的 96％。 由于我国出口产品结构和贸易形式的不同，在各 图 4.12 2012 年我国出口产品内涵排放较高的部门 我国分行业出口内涵排放相对比较集中，而且行 应严格控制产品出口，降低出口内涵排放；而对 业出口额排放强度与行业总体出口额都对行业出 于排放强度不高的部门，如化工、交通运输及金 口内涵排放均有一定的影响。纺织业并非传统的 属制品业等，这些产业部门对于拉动经济的正面 高耗能产业，但是由于其出口额非常大，导致其 作用比内涵排放的负面作用更大，不需要对其进 整个行业内涵排放量高；而石油加工和炼焦业、 行过多的政策干预和限制，但是应该鼓励该行业 非金属矿物制品以及金属冶炼及压延加工业属于 不断进行产业升级，提高出口产品附加值，通过 排放强度较高的部门，制定行业相关政策时需要 进一步降低部门能源强度来降低其总的内涵排放 进行充分的考虑。对于排放强度过高的行业部门， 量，鉴于这些行业出口产品较高的内涵排放量， 75 第四章 安全的能源与气候系统 采取相应的能效措施的效果可能比限制高耗能产 要原因有两点：一是中国的产业结构中高耗能工 业发展的政策效果会更好。 业仍然占较大份额，如钢铁、水泥和化工行业等。 而一般发达国家的高耗能工业增加值占 GDP 的 由于高耗能行业是受能源价格变动及碳价格影响 比值非常小，在德国、美国和英国，这个比值都 最大的部门，而我国目前产业结构中工业及高耗 在 1% 以内，而在我国，则高达 10%；二是煤炭 能行业的比重仍然偏高。因此与发达国家相比， 为主的电力结构使得部分非高耗能行业由于电力 我国的产业更易受能源价格变动的冲击。在欧美 需求过高而生产成本受到严重影响。例如有色金 日等主要发达国家，20 欧元 / 吨 CO2 的碳价格 属冶炼及压延加工业和化学纤维制造业等。这些 可能引起的显著成本增加的行业（增加 4% 以上） 行业的间接 CO2 成本明显高于其它行业。 增加值比重约占 GDP 的比重为 1-2% 之间。而 在同样碳价格水平下，导致中国成本显著增加的 行业累计占比 GDP 比重接近 20%。同样碳价水 平下，我国产业竞争力受影响的部门占 GDP 的 比重是发达国家的十倍以上。导致这一问题的主 图 4.13 相同碳价水平下对中国及主要发达国家产业部门的影响 ( 德国 ) 76 第四章 安全的能源与气候系统 英国 中国 图 4.13 相同碳价水平下对中国及主要发达国家产业部门的影响 77 第四章 安全的能源与气候系统 由于工业化、城镇化的快速推进，我国能源消费 产能，全国各地又积极争取上马煤制油、煤制天 快速增长，传统能源粗放发展的模式并未根本改 然气、煤制烯烃等煤化工项目。据不完全统计， 变，产能过剩问题日益突出，能源生态环境愈发 各省区上报的煤化工项目产能规模已达 2 亿吨， 严峻 如果这些项目均建成投产，需增加煤炭消费 6~8 亿吨。此外，为了推进风能、太阳能等可再生能 近年来，伴随工业化、城镇化的快速推进，我国 源基地建设，提高电网消纳可再生能源电力水平， 经济高速增长，特别是重化工业占经济比重长期 部分地区还要求相应配套发展一定规模煤电。除 居高不下导致我国能源消费量快速增长。我国能 煤炭外，其他能源领域也存在严重的产能过剩问 源消费由 2000 年的 15 亿吨标准煤快速增长到 题。截止到 2013 年底，我国发电装机容量 12.47 2013 年的 37.6 亿吨标准煤，年均能源消费增量 亿千瓦，发送电设备利用率普遍偏低。。2013 年， 为 1.9 亿吨标准煤，年均增速 8%，远超 2.5% 的 全国发电设备利用小时数为 4511 小时，较电力 世界平均水平。我国一次能源消费量占全球能源 供应较为紧张的 2005 年减少约 914 小时。2013 消费的比例不断增加，由本世纪初不到 11% 增 年 , 我国炼油能力达 7.1 亿吨，实际原油加工量 加到目前的 22%，每年增加近 1 个百分点。能源 约为 4.84 亿吨，全国炼厂平均开工率连续两年 消费占比也已超过人口占比，人均能源消费量高 下滑，下降至 83%，国内成品油进口量连续两 于世界平均水平。目前我国已经超过美国成为世 年下降，出口量大幅增加。 界第一大能源消费国，同时也是 CO2 的第一排 放大国。“十一五”期间，我国实行了严格能源强 我国能源发展方式依然粗放。我国煤炭资源综合 度控制目标，虽然单位 GDP 的能耗强度下降了 回采率仅为 30%，特别是数量众多的乡镇煤矿， 19.1%，但年均用能仍增长 1.8 亿吨。“十二五”以 其回采率仅为 10% 左右；我国煤矸石利用率仅 来，我国进一步实施更为严格的 “双控”制度，试 为 66% 左右，远低于发达国家 90% 的水平；煤 图强化能源对转变经济发展方式的倒逼作用。然 炭洗选率不到 50%，采空区复垦率较低。我国 而，我国能源消费总量仍然保持较快增长，2011 能源加工转换、储运和终端利用的综合效率仅为 年 增 量 高 达 2.3 亿 吨，2012、2013 年， 尽 管 经 38%，比发达国家约低 10%。主要产品单耗仍比 受经济增速下滑影响，能源消费年增量依然高达 世界先进水平高 20%~40%，其中，发电煤耗仍 1.4 亿吨。 高于国际先进水平 40 克标准煤 / 千瓦时；工业 锅炉和窑炉的热效率比国际先进水平低 20 多个 由于我国能源消费增快速增长，远超各种预测和 百分点；近年来我国电厂厂用电率和输电线损 规划。而为了满足不断快速增加的能源需求，我 率持续下降，但到 2012 年仍分别高达 5.43% 和 国不得不依赖国内资源相对丰富，建设周期短的 6.53%，仍明显高于发达国家电力生产、输送损 煤炭资源。从 2000 年至 2010 年，能源行业投 耗水平。石油加工行业整体技术水平与石油化工 资规模增长近 5 倍，同期煤炭行业投资增长达 强国相比还有十几到二十几年的差距。 17 倍之多。“十二五”期间，我国依然延续了过去 的惯性思维，加大了大型煤炭基地的建设力度。 粗放式、高强度的能源开发利用严重破坏了我国 而随着投资力度的持续加大，导致国内能源生产 生态环境。我国煤矿每年新增采空区超过 4 万公 能力不断提高，煤炭行业产能过剩问题日益突出。 顷，累计已达 100 万公顷左右，70% 的大型矿 全国煤炭建成及在建产能已近 50 亿吨、远远超 区均是土地塌陷严重区；煤炭开发已造成大量水 过煤炭需求量。而为了消化这一部分过剩的煤炭 土流失，加剧了当地生态环境脆弱、水资源严重 78 第四章 安全的能源与气候系统 匮乏局面。我国二氧化硫、氮氧化物、烟（粉） 25 个省份，受影响人口达 6 亿。多数城市超过 尘以及可吸入颗粒物长期高居世界第一位，超过 70% 的可吸入颗粒物和细颗粒物排放源于煤炭、 80% 来自化石能源燃烧，特别是煤炭燃烧。据 石油燃烧，煤炭消费密度过高是形成严重雾霾的 统计，2012 年我国 SO2 排放量高达 2118 万吨， 最重要原因。2012 年我国单位国土面积的煤炭 远高于环境容量上限，约为美国的 2 倍、欧盟的 消费量为 367 吨 / 平方千米，是美国的 4 倍，其 3 倍；氮氧化物排放量 2338 万吨，与美国相当、 中京津冀、长三角、广东省单位国土面积的煤炭 是欧盟的 1.5 倍；人为源大气汞排放量占世界的 消 费 量 更 是 分 别 高 达 1794、2267、981 吨 / 平 30% 以上，酸雨面积继续呈扩大态势。近年来， 方千米。 雾霾问题更成为举国之痛，雾霾已影响到全国 -4.3 中国未来能源及排放的 关键因素 在过去的 30 年间，确保获得促进经济增长所需 能源安全 的能源供应是中国能源战略及能源系统发展的主 要出发点。而目前中国经济处于阶段转换期，经 随我国经济社会快速发展，能源消费总量大、增 济增长的动力和经济结构与之前的 20 年发生了 长快的趋势明显，面临资源紧缺、环境污染、生 明显变化。未来中国能源面临的挑战将不仅仅是 态破坏的严峻形势。我国在节能和减缓 CO2 排 保障经济增长，而是必须在保障经济发展、降低 放方面已做出了巨大努力，并取得显著成效。从 能源供应风险和减少环境影响等多个政策目标中 2005 ～ 2013 年，关闭能耗高效率低的小火电机 实现平衡发展。中国未来的能源系统需要考虑三 组 9400 万千瓦，淘汰能效低的炼铁、炼钢落后 个主要的关键政策目标：一是为经济发展提供必 产能分别达 1.5 和 1.2 亿吨，小水泥产能 8.7 亿吨， 要的能源供应；二是维持一定的能源自给率，保 能源利用效率有很大提高。同期单位 GDP 能源 障能源安全；三是减少能源使用过程中的环境和 强度下降了 26%，CO2 强度下降了 28.5%，下 健康问题，减少局地污染物和温室气体的排放。 降幅度远高于发达国家下降约 15% 的水平，而 上述政策目标的转变将对未来的能源系统产生深 世界能源强度和 CO2 强度平均水平则基本未变。 远的影响。 但 由 于 我 国 经 济 快 速 增 长， 同 期 GDP 增 长 到 2.2 倍，年均增速 10% 以上，相应能源消费也增 长 59%，而世界 GDP 增速仅约为 2.5%，同期 能源消费增长则不到 20%。我国当前能源消费 79 第四章 安全的能源与气候系统 量占世界约 20%，2007 ～ 2012 年期间的增长 加。从 2005 年到 2013 年，新能源和可再生能 量则占世界 同期增长量的 47.8%，其中煤炭消 源供应量增加到 2.3 倍，占一次能源的比重由 费增长量占世界增量的 57%，石油消费增长量 6.8% 上升到 9.8%，可再生能源年均增长速度和 占世界增长量的 63%。石油和天然气进口的对 增长量均居世界前列。我国当前可再生能源电力 外依存度增加，2013 年分别达 58% 和 31%，到 投资规模和新增容量均已超出煤电，并呈持续快 2020 年预计将达 70% 和 50%，煤炭也已成为世 速增长的趋势，但由于能源消费总量仍呈较快增 界最大的净进口国。美国由于非常规油气开发技 长趋势，新能源和可再生能源发展在相当长时 术的突破，石油净进口 5 年内下降 35.2%，对外 间内仍不能满足新增能源需求，煤炭消费量从 依存度下降到 45% 以下。我国不仅石油进口比 2005 ～ 2013 年仍增长了 48.1%。我国调整能源 例已远远高于美国，而且净进口数量上也即将超 结构，控制煤炭消费量的增长仍面临艰巨任务。 过美国，并已成为中东地区最大石油进口国。能 源供应安全保障也面临新的挑战。 推动能源结构的低碳转型，我国比发达国家面临 更为艰巨的任务。处于后工业化发展阶段的发达 环境约束 国家，其能源需求已趋于稳定，发展新能源和可 再生能源是替代和降低当前煤炭等化石能源的消 我国当前煤炭等化石能源消费较快增长的趋势， 费，使其 CO2 排放呈持续下降趋势。而我国仍 已使国内资源保障和环境容量几近极限。2013 处于工业化发展阶段，随 GDP 较快增长，能源 年煤炭产量达 36.8 亿吨，超过科学产能供应能 需求仍处于持续增长阶段，发展新能源和可再生 力的将近一倍，累计造成采空区土地塌陷面积 能源，首先要满足能源消费增量的需求，然后才 已达 100 万公顷，也带来越来越严重的地下水资 有可能替代存量。在当前新能源和可再生能源 源破坏、大气和土壤污染等生态环境问题。煤 比例较低、基数较小的情况下，尽管其发展迅 炭等化石能源消费也是 SO2、NOX、烟尘等常 速，近年来我国可再生能源投资规模、新投产 规污染物排放的主要来源。京津冀地区严重雾 供应量和增长速度均居世界前列，但仍不能满 霾天气，煤炭燃烧和汽车尾气排放也是其首要成 足能源消费增量的需求，在相当长时期内，化石 因。PM2.5 中重金属含量，40%—70% 来自化石 能源的消费仍还会有所增长，所以 CO2 排放量 能源燃烧。我国能源构成以煤炭为主，其比重长 还会不断增加。我国当前所处发展阶段的特征， 期达 70% 左右，世界能源构成中煤炭比重不到 使我国在全球能源变革中面临更大挑战。美国 20%，从而造成我国单位能耗的 CO2 排放因子 环保署 2014 年 6 月份公布“清洁电力计划”，提 比世界平均水平高 20% 以上。当前我国 CO2 排 出 2030 年全国电力部门的 CO2 排放比 2005 年 放量已占世界的 1/4，2005 ～ 2013 年排放增长 减少 30%。到 2011 年底，其已减排 10.7%，从 量占世界增量的约 60%，2013 年人均年排放量 2011 ～ 2030 年需再减排 21.6%。美国 2011 年燃 已达 6.0 吨，接近部分欧洲国家的水平。在全球 煤发电 1.875 万亿千瓦时，占其电力的 43.1%。 应对气候变化减缓 CO2 排放日趋紧迫形势下， 美国未来的电力需求基本稳定，如实现其 2030 也面临日益严峻的挑战。 年减排目标，将由新增天然气和非化石能源装机 替代现有煤电机组，天然气和非化石能源装机将 能源系统转型 需分别增加 0.5 ～ 1.0 亿千瓦。减少煤电装机约 1.5 亿千瓦，相应煤电比例将下降到 28%。我国 我国可再生能源、核能发展迅速，比重持续增 从 2011 ～ 2030 年，新增水电、风电、太阳能 80 第四章 安全的能源与气候系统 发电和核电等非化石能源装机将达 10 亿千瓦以 量多地发展新能源和可再生能源来满足新增长 上，新增装机规模将是美国的 5 ～ 10 倍，新能 的能源需求，减少化石能源供应量的增长，防 源和可再生能源发展速度和规模均大于美国。 止未来化石能源供应的技术锁定效应，从而实 从 2011 ～ 2030 年，美国每千瓦时的 CO2 排放 现新能源技术的跨越式发展。到 2030 年左右， 强度将下降约 20%，而我国将下降约 35%，能 我国基本完成工业化和城镇化发展阶段，人口 源 替代 速度 也远大 于美国。但 由于我国 2030 规模稳定，经济增速放缓，产业结构调整加速， 年电力总需求将比 2011 年大约翻一番，总需求 能源需求增长则趋于缓慢，新能源和可再生能 量增长速度大于能源替代的速度，所以届时电 源技术成熟，规模化产业体系趋于完善且发展 力 部 门 的 CO2 排 放 仍 将 增 加 30% 左 右， 而 美 迅速，届时新增能源总需求可依靠发展新能源 国电力需求不再增长，所以其 CO2 排放则可下 和可再生能源满足，从而使 CO2 排放不再增长。 降 30%。因此，在我国能源消费总量还在持续 这应是我国中近期能源变革的战略目标。 增长的阶段，更需要加大能源变革的力度，尽 -4.4 中国未来能源及排放的 趋势分析 为了理解中国在经济发展、能源安全和环境保护 政策干预。加速减排情景则反映了政策目标的根 三个目标之间平衡发展的重要性，我们构建了两 本性转变，保障经济发展不再是能源系统的压倒 个未来能源与排放的情景：持续减排情景（CERS） 性考虑要素。能源系统同时要平衡的考虑能源安 与加速减排情景 (AERS)。我们的持续减排情景 全、环境与温室气体排放。未来保障能源安全需 体现了政策制定的部分惯性，保障经济发展仍然 要进一步对能源需求进行管理，促进居民和工业 被作为能源系统的首要保障目标而优先于能源安 更有效的使用能源。同时要大力推动节能减排的 全和环境保护，中国持续推进节能减排战略，能 新型能源技术的使用，快速提升能源效率水平。 源效率水平稳步提高，非化石能源稳步发展。但 在能源结构上要推动非化石能源的跨越式发展， 需要注意的持续持续减排情景并非所谓的一切照 实现煤炭的总量控制，推动核电的快速发展。相 旧（BAU）情景，在没有进一步政策干预的情况 对持续减排情景而言，加速减排情景体现了对经 下，由于低成本减排机会的耗尽和技术水平的提 济增长、能源安全、空气质量和温室气体减排等 升空间逐渐缩小，中国的 GDP 能耗强度下降率 多个目标的平衡考虑。 将难以维持在年均下降 3% 的范围内。因而我们 的持续减排情景实际上假设了中等程度的进一步 81 第四章 安全的能源与气候系统 持续减排情景 加速减排情景 变量 2010 2020 2030 2020 2030 能源消费总量（亿 tce） 32.5 49.2 62.5 47.5 59.0 GDP 能源强度（2010 年为 100） 100 73.4 54.6 70.6 51.6 CO2 排放量（亿吨 CO2） 72.5 104 127 96.8 106 GDP 的 CO2 强度（2010 年为 100） 100 69.6 51.1 64.8 41.5 非化石能源比重（%） 8.6% 14.5% 20% 15% 23% 表 4.4 持续减排情景与加速减排情景的主要变量比较 在持续减排情景下，我国能源消费将持续增长， 可支配收入的增加，在持续减排情景下交通部门 能源结构也有所改善，二氧化碳排放将在 2040 的石油消费量增速明显，2020 年达到约 7 亿吨， 年左右达到峰值，人均排放将在目前水平上增长 2050 年达到 10 亿吨，在一次能源消费中的比例 约 80%，与欧盟和日本峰值时的人均排放水平相 大约在 20% 左右。在持续减排情景下天然气将 当，但仍低于美国同阶段的人均排放。 进一步发展，在一次能源中的占比从 2010 年的 4.4% 逐步增加到 2020 年的 8.2% 和 2050 年的 在持续减排情景下我国一次能源消费仍将持续增 12.9%，一次能源消费量分别为 3100 亿立米和 长，2020 年一次能源消费达到 49.7 亿吨标煤， 7500 亿立米。 相当于 2010 年的 1.5 倍，年均增长 4.3%。2020 年之后一次能源消费增长逐渐放缓，2020-2030 年间年均增长 2.6%，2050 年时一次能源消费总 量达到约 77 亿吨 tce。在持续减排情景下，一 次能源结构有所优化。2010 年煤炭消费总量为 22 亿吨 tce，约占一次能源消费总量的 68%， 随着产业结构调整煤炭消费总量增速逐步放缓， 在 2040-2050 年间达到 38-39 亿吨标煤，占一 次能源比重也将降低到 50% 以下，但消费量相 比 2010 年仍然增加了 70%。由于城市化和居民 82 第四章 安全的能源与气候系统 图 4.14 持续减排情景下的一次能源需求 在持续减排情景下，煤炭仍然是发电的主要燃料， 亿吨增加约 38%。2020 年后由于终端消费结构 2010 年煤电发电量占总发电量的 76.4%，这一 的转变和非化石能源的快速发展，CO2 的排放 比例虽然逐年降低但在 2050 年扔占发电量的主 增 速 趋 缓， 并 在 2040 年 稳 定 在 142-144 亿 吨 要份额 。在 2020 年前，水电仍然是非化石能 左右不再增长。在持续减排情景下，2020 年单 源发电量的主要来源，2010 年占非化石能源发 位 GDP 的排放强度比 2005 年降低约 44%，可 电量的比重为 82.6%，随着水电经济可开发容量 以达到中国政府在 2009 年提出的 2020 年单位 的 逐 渐 耗 尽，2020 年 和 2050 年 降 低 到 51.7% GDP 二氧化碳排放相对于 2005 年降低 40-45% 和 32.7%。核电和其他可再生能源发电技术增 的目标。在持续减排情景下，中国人均 CO2 排 长明显，核电发电量在 2020 年将达到 20%， 放将从 2010 年的人均 5.4 吨增加到 2050 年的 9.8 2050 年进一步提高到约 35%，而风电、太阳能 吨，低于目前美国（人均 19.2 吨）的排放水平， 发电等其他可再生能源发电的比例将在 2020 和 与欧盟（9.0 吨）和日本（8.3 吨）峰值时的人 2050 年达到 28% 及 32.6%。 均排放水平相当。 在 持 续 减 排 情 景 下，2020 年 我 国 能 源 相 关 的 持续减排情景下，我国的一次能源需求将全面超 CO2 排放将在 100 亿吨左右，比 2010 年的 72.4 过供应能力，到 2030 年石油的对外依存度将超 83 第四章 安全的能源与气候系统 过 75%，天然气将超过 40%，煤炭也将大幅超 年中国石油产量 2.03 亿吨，占全年石油消费量 出安全高效的科学产能，对我国能源供应和能源 的 45%，对外依存度达到 55%。十五以来我国 安全形成巨大压力； 石油产量已经进入稳步增长阶段，预计我国未来 20 年的石油产量可以维持在 2 亿吨左右，峰值 国能源资源相对不足，化石能源的可采资源量 产量在 2.2 亿吨，到 2050 年石油产量进一步下 仅为世界的 2%-7%。我国煤炭资源丰富，埋深 降到 1.7 亿吨左右。在基准情景下我国的石油年 2000 米以内的煤炭资源量为 55697.49 亿吨， 消费量将在 2030 和 2050 年超过 8 亿吨和 10 亿 其中探明的保有资源量为 10176.45 亿吨。同时 吨，对外依存度将超过 80%。 中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，2012 年煤炭产量达 32.5 亿吨，煤炭消费量达到 34.3 《全国油气资源动态评价 2010》显示，我国天 亿吨，占世界总量的 48% 左右。前十大煤炭生 然气地质资源量为 52 万亿立方米，可采资源量 产国中，中国年煤炭产量相当于其他 9 个国家之 为 32 万亿立方米。近年来随着勘探程度和上游 和。但我国煤炭资源区域分布不均衡，与区域经 开采投资的增加，我国天然气的年产量已经由 济发展水平和水资源呈逆向分布，大部分煤炭资 1995 年的 174 亿立米快速增加到 2011 年的 1011 源富集于经济欠发达、环境承载力低以及水资源 亿立米，但由于天然气消费增长更快，我国的天 短缺的地区。因此我国煤炭开发受到诸如地质开 然气进口量也逐年增加，2011 年达到 280 亿立 采条件、自然灾害、生态环境和水资源等多重因 米，对外依存度也接近 30%。预计我国天然气 素的制约。对多重制约煤炭生产开发规模约束因 产量在 2020 年达到 2000 亿立方米，2030 年达 素的综合研究表明，我国有效的煤炭供应能力在 到 2500 亿立方米，2040 年达到 2700 亿立方米 2030 和 2050 年仅能维持在 30-35 亿吨左右。 的峰值水平并维持到 2050 年左右。考虑到煤层 在持续减排情景下，大约有 20 亿吨煤炭需要通 气的利用量在 2020、2030 和 2050 可以分别达 过进口或者通过安全高效矿井之外的生产胜利生 到 300、500 和 740 亿立方，页岩气 2020 年产 产，对能源安全和生态环境形成严峻挑战。 量达到 600-1000 亿立方米。我国天然气 2030 及 2050 年的对外依存度估计在 40%-50% 之间。 我国石油地质资源量约为 881 亿吨，可采资源 量为 233 亿吨，占世界可采资源量的 2%。2012 2030 年 2050 年 持续减排情景 供应能力 持续减排情景 供应能力 煤炭 （亿吨） 42 30-35 56 30-35 石油 （亿吨） 8.2 2 10 1.7 天然气 （亿 m3） 5000 3000（不含页岩气） 7500 3440（不含页岩气） 表 4.4 持续减排情景下的一次能源消费与供应能力 84 第四章 安全的能源与气候系统 -4.4 结论 持续减排情景下，除珠三角外我国大部分地区的 长期以来，保障经济增长必须的能源供应一直是 主要城市难以全面达到细颗粒物浓度的国家二级 中国能源战略的出发点，这一指导思想在过去 标准，即便采取最先进的末端控制技术，仍有约 30 年的经济快速发展期保证了持续增长的能源 半数的城市空气质量难以达标； 需求。但这一以保障供应为出发点的能源战略在 近年来也带来了产能过剩、环境资源压力日益严 在持续减排情景下，进一步考虑 2010 年以来主 重等一系列的问题。未来 20 年我国将处在经济 要工业行业（如火电、锅炉、水泥、钢铁、炼焦、 由高速增长向中速增长调整的阶段，经济增速逐 砖瓦等）的大气污染物排放标准及国务院 2013 步放缓，保障供应的压力逐步减小，但由于能源 年通过的大气污染治理行动计划。通过现有的末 消费基数较大、单位国土面积能源消费强度较高 端治理措施可在 2030 年将 SO2、NOx 和 PM2.5 等多种原因，能源安全和空气质量问题将日益突 排放在 2010 年基础上削减 1/3 左右，PM2.5 浓度 出。尤其是近年来雾霾频发、我国大气污染形势 显著下降。但我们利用空气质量模型的模拟结果 日益严峻，空气质量已经成为迫在眉睫的威胁。 表明（详见第五章），在持续减排情景下，源 由于经济、能源和环境的密切关系，未来我国的 头治理和末端治理的力度无法满足空气质量达标 能源战略和政策将必须综合考虑经济增长、能源 的要求，在 2030 年无法全面达到细颗粒物浓度 安全和环境治理等多个政策目标，并在多目标之 35μg/m3 的国家二级标准。在京津冀、长三角 间实现均衡发展。本章的分析表明，仅从单政策 及珠三角等几个重点区域，除珠三角基本能够实 目标出发的持续减排情景无法满足这一多政策目 现全面达标，但长三角和京津冀地区的主要城市 标均衡发展的要求。虽然在持续减排情景下仍需 依然难以达标。即便采用先进的末端控制技术， 相当的政策干预与努力才能维持能源强度和碳强 仍只有半数以上城市达标。 度的持续下降，但环境和空气质量等其他政策目 标对能源系统转型和变革提出了更为严格和紧迫 虽然持续减排情景假设了中等程度的进一步政策 的要求。第五章的分析将表明环境与空气质量是 干预，但延续原来以能源保障增长的分散治理思 比节能和保障供应更为严格的硬约束。我们将在 路无法应对国内能源资源制约和环境容量制约的 第六章进一步解释加速减排情景是如何在经济增 严峻局面，温室气体排放也不能得到有效的控制。 长、能源安全和空气质量等多个政策目标间取得 只有综合考虑经济增长、能源安全和环境质量等 平衡的。 多个政策目标，以协同治理为核心才能实现能源、 环境和经济及气候变化的多重目标。本报告将在 第六章重点分析这一体现协同治理思想的强化减 排情景。 85 第五章 清洁的空气与环境 清洁的空气与环境 86 第五章 清洁的空气与环境 -5.1 中国大气污染现状、国 家行动及成效 当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物 城市比例为 95.9%。京津冀和珠三角区域所有城 （PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的 市均未达标，长三角区域仅舟山六项污染物全部 区域性大气环境问题日益突出。近年来，大气雾 达标。74 个城市平均达标天数比例为 60.5%，平 霾事件在我国东部地区频发，京津冀、长三角、 均超标天数比例为 39.5%。从六项污染物来看（参 珠三角等重点区域的城市环境空气质量不容乐观。 见图 5-1），SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO 和 O3 的达标城市比例分别为 86.5%、39.2%、14.9%、 2013 年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及 4.1%、77.0%、85.1%，以可吸入颗粒物（PM10）、 直辖市、省会城市和计划单列市共 74 个城市按 细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环 照新标准开展监测，依据《环境空气质量标准》 （GB 境问题日益突出。 3095-2012）对二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NO2）、 可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）年均 值，一氧化碳（CO）日均值和臭氧（O3）日最 大 8 小时均值进行评价，74 个城市中仅海口、舟 山和拉萨 3 个城市空气质量达标，占 4.1%；超标 图 5-1 2013 年新标准第一阶段监测实施城市 各指标不同浓度区间城市比例 87 数据来源：2013 年中国环境状况公报 第五章 清洁的空气与环境 我国大气污染的一个突出特点是高浓度颗粒物污 出现下降，氮氧化物排放总量得到控制，全 染，导致大气灰霾事件在我国许多地区频繁出现。 国单位 GDP 大气污染物排放强度呈持续下 其中，又以京津冀、长三角、珠三角大气污染最 为严重。造成灰霾的原因是大气 PM2.5 浓度过高， 在适宜气象条件下，累积导致大气能见度下降。 2013 年全国平均霾日数为 35.9 天，比上年增加 18.3 天，为 1961 年以来最多。2013 年 1 月和 12 月， 中国中东部地区发生了 2 次较大范围区域性灰霾 污染。两次灰霾污染过程均呈现出污染范围广、 持续时间长、污染程度严重、污染物浓度累积迅 速等特点，且污染过程中首要污染物均以 PM2.5 为主。中国环境监测总站发布的 74 个重点城市 PM2.5 浓度监测结果显示，2013 年京津冀、长三角、 珠三角、成渝地区 PM2.5 浓度分别超标 2.84 倍、 1.84 倍、1.30 倍和 2.11 倍，我国 PM2.5 浓度距达 标差距较大。 面对严峻的大气污染形势，中国政策采取 了一系列的措施与行动，在“十一五”和 降的趋势。 “十一五”以来，我国首次将二氧化硫作为约束性 指标，实行全国排放总量控制，要求“十一五”期 间二氧化硫总量减排 10%。通过大量建设电厂 烟气脱硫设施、淘汰落后产能等一系列举措， 我国二氧化硫排放总量明显下降，从 2005 年的 2549.3 万吨下降至 2012 年的 2117.6 万吨，下降 幅度达到 17%。与二氧化硫不同，我国氮氧化物 排放控制起步较晚，2006 年才纳入环境统计指 标体系，2010 年纳入主要污染物总量控制指标， 氮氧化物排放总量在 2011 年以前持续上升，从 2006 年的 1523.8 万吨增长至 2011 年的 2404.3 万吨；2012 年由于大量火电机组烟气脱硝设施 陆续投运并发挥效果，全国氮氧化物排放总量下 降为 2337.8 万吨，比 2006 年降低 2.8%。近年来， 全国烟粉尘排放控制效果明显，排放总量逐年下 “十二五”期间实施大气污染物总量控制， 降，从 2005 年的 2093.7 万吨下降至 2012 年的 取得了显著的成效。二氧化硫和烟粉尘总量 1234.3 万吨，下降幅度高达 41%（参见图 5-2）。 图 5-2 2005-2012 年我国大气污染物排放变 数据来源：环境保护部环境统计年报 化趋势 88 第五章 清洁的空气与环境 由于排放控制的加严以及技术进步，2005 年以 表现为先上升后下降的情况，比 2006 年下降 来，全国单位 GDP 大气污染物排放强度（2005 11.0%（参见图 5-3）。从单位煤炭消费量的污 年价格）呈持续下降的趋势。2012 年，我国单 染物排放强度来看，2012 年全国单位煤炭消费 位 GDP 二氧化硫、烟粉尘排放强度分别比 2005 的二氧化硫、烟粉尘排放强度分别比 2005 年下 年 下 降 57.0%、69.5%； 氮 氧 化 物 的 排 放 强 度 降 42.4%、59.1%。 图 5-3 2005-2012 年我国大气污染物排放强度变化趋势 我国在电力、钢铁、水泥、机动车等重点行 年代电力成为国家大气污染防治的重点以来，经 业采取了一系列措施和行动，主要大气污染 过近二十年的努力，尤其是“十一五”电力行业在 物排放控制成效显著。 电力行业 电力行业作为我国大气污染物排放第一大户，大 气污染物排放贡献一直居高不下，2012 年电力 行业二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放分别占全 国排放总量的 22%、32% 和 5%。自上世纪九十 89 烟气脱硫设施建设、关停小火电机组等方面取得 了突破性进展，“十二五”烟气脱硝设施建设的跨 越式发展，电力行业污染物排放总量和排放绩效 显著降低。 “十一五”国家强化了对二氧化硫总量控制的管理 与考核，极大地推动了电力行业二氧化硫减排工 作进展，电厂烟气脱硫设施建设在“十一五”期间 取得了跨越式发展，要求新建燃煤电厂安装烟气 第五章 清洁的空气与环境 脱硫装置。截至 2012 年底，脱硫机组装机容量 除烟气旁路，综合脱硫效率提高到 90% 以上。 由 2005 年 0.46 亿千瓦上升到 2012 年的 7.18 亿 虽然 2005 年到 2012 年电力行业煤炭消费量增 千瓦，占火电机组容量的比例由 2005 年的 12% 长了 74%，电力行业二氧化硫排放量反而降低 提高到 90%，火电行业二氧化硫治理水平大幅 了 60%（参见图 5-4）。 提升。2012 年 289 台、1.27 亿千瓦现役机组拆 图 5-4 2005-2012 年电力行业煤炭消费量及二氧化硫排放量 “十二五”以来，电力行业烟气脱硝工程建设取得 钢铁行业 了突破性进展。2012 年 250 台、9670 万千瓦火 电机组建设脱硝设施，脱硝机组总装机容量达 近年来，我国钢铁行业一直保持着快速增长的态 到 2.26 亿千瓦，占火电装机容量的比例从 2011 势，粗钢产量从 2005 年的 3.56 亿吨快速增长至 年的 16.9% 提高到 27.6%。2012 年全国脱硝机 2012 年的 7.17 亿吨。“十一五”以来，国家采取 组平均脱硝效率 48%，同比提高 18 个百分点。 淘汰落后产能、烧结机烟气脱硫等一系列措施， 2012 年全国电力行业氮氧化物排放量为 1082 万 加强了对钢铁企业二氧化硫排放的控制，钢铁行 吨，分别较 2010 年、2011 年下降了 1.5%、7.1%， 业二氧化硫排放扭转了“十一五”期间快速增加的 带动了我国氮氧化物排放总量在 2012 年首次出 趋势，2012 年我国钢铁行业二氧化硫排放量为 现下降。 230 万吨，相比 2010 年下降 7%。 90 第五章 清洁的空气与环境 钢铁行业淘汰落后产能取得重大进展。“十一五” 2012 年 增 至 198.7 万 吨， 与 2010 年 的 170.0 万 期间，国家加大了对钢铁行业的产业结构调整力 吨相比，增长 17.5%。截至 2012 年底，我国已 度，提高了行业准入门槛，发布了《钢铁产业发 建脱硝的新型干法水泥熟料生产线规模达 43.7 展政策》、《产业结构调整指导目录》等，淘汰 万吨熟料 / 日，占新型干法熟料产能的 10%。随 落后炼铁能力 1.2 亿吨，炼钢能力 7200 万吨。 着“十二五”水泥脱硝的进一步推进，水泥行业氮 淘汰关停生产工艺设备落后、高耗能、高排放高 氧化物排放增长态势有望得到遏制。 污染的小钢铁企业，有效控制了钢铁行业的排放 增长态势。 机动车 烧结机烟气脱硫快速推进。截至 2007 年底，全 近年来我国汽车保有量保持高速增长的态势，产 国建成并投运的烧结机烟气脱硫装置仅为两台， 销量已连续四年居世界首位，机动车污染问题日 而且由于设备处于调试期，基本未正常运行。随 益突出。2010-2012 年机动车保有量分别为 1.90 着二氧化硫减排压力增大，各地积极建设烧结机 亿辆、2.07 亿辆、2.24 亿辆，污染物排放总量 烟气脱硫工程。截至 2012 年底，我国建成烟气 为 4451.1 万 吨、4607.9 万 吨、4612.1 万 吨， 脱硫装置的烧结机共 973 台，烧结机面积 6.8 万 2011-2012 年机动车保有量年增长率分别为 9.2% 平方米，占烧结机总面积的 54%；建成脱硫装 和 7.8%，污染物排放总量年增长率分别为 3.5% 置的球团设备共 54 台，产能 1632 万吨，占全 和 0.1%（参见图 5-5）。这说明“十二五”前两年 国球团总产能的 8%。2012 年钢铁烧结机二氧化 针对机动车的 污染物总量减排措施成效有所显 硫平均排放水平相比 2005 年降低 28.7%。 现，有效遏制了机动车污染物排放量快速增长的 态势。 水泥行业 2011-2012 年间，全国各地纷纷推进机动车氮氧 我国是水泥生产与消费大国，2011 年我国水泥 化物总量减排工作，通过加速淘汰“黄标车”、强 产量达到 20.9 亿吨，占世界水泥产量的一半以 化机动车环保监管、提升车用燃油品质、鼓励低 上。水泥行业是氮氧化物排放的主要工业源，仅 排放汽车的推广使用等措施，机动车氮氧化物排 次于电力行业和机动车，约占全国氮氧化物排放 放总量增长率由 2011 年的 6.4% 降低至 2012 年 总量的 13%。“十二五”规划要求到 2015 年将水 的 0.4%。仅占汽车保有量 13.4% 的“黄标车”排 泥行业氮氧化物排放量控制在 150 万吨，削减比 放 了 58.2% 的 NOx、56.8% 的 HC、52.5% 的 例 12%。水泥行业作为“十二五”期间 NOx 减排 CO 和 81.9% 的 PM，因此对“黄标车”排放控制 的重点行业之一，要求日产 2000 吨以上的水泥 是我国机动车减排的重点。通过加速淘汰“黄标车”， 生产线实施低氮燃烧，日产 4000 吨以上生产线 全国“黄标车”保有量由 2010 年 1558.3 万辆降低 实施低氮燃烧和烟气脱销并举，新建、改扩建水 到 2012 年 1451.4 万辆，年均削减 3.5%。全国“黄 泥生产线综合脱硝效率不低于 60%。 标车”CO、HC、NOx 和 PM 排放量分别由 2010 年 的 1584.1、207.9、378.1、51.5 万 吨 降 低 到 目前水泥行业的减排进展较慢。2012 年全国水 2012 年的 1503.1、196.1、339.0、48.5 万吨，年 泥熟料产量为 12.79 亿吨，较 2010 年增长了近 均削减 2.6%、2.9 %、5.3 %、3.0 %（参见图 5-6）。 11%；随着水泥产量的持续增长以及新型干法窑 的推进，水泥行业氮氧化物排放量不降反升， 91 第五章 清洁的空气与环境 图 5-5 2010-2012 年机动车保有量及污染物排 数据来源：中国机动车污染防治年报 放总量的变化情况 图 5-6 全国“黄标车”污染物排放量变化趋势图 数据来源：2013 年中国机动车污染防治年报 92 第五章 清洁的空气与环境 近些年来，中国大气污染防治工作逐步由污 措施，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程 染物总量控制为目标导向向以改善环境质量 建设。所有燃煤电厂、钢铁企业的烧结机和球团 为目标导向转变，提出要制定中长期达标计 划，力争到 2030 年全国所有城市达到空气 质量二级标准。 生产设备、石油炼制企业的催化裂化装置、有色 金属冶炼企业都要安装脱硫设施，每小时 20 蒸 吨及以上的燃煤锅炉要实施脱硫。除循环流化床 锅炉以外的燃煤机组均应安装脱硝设施，新型干 法水泥窑要实施低氮燃烧技术改造并安装脱硝设 2012 年 9 月，国务院正式批复《重点区域大气 施。燃煤锅炉和工业窑炉现有除尘设施要实施升 污染防治“十二五”规划》（以下简称《规划》）， 级改造。机动车排放控制标准进一步推进。 规 划 范 围 为 京 津 冀、 长 三 角、 珠 三 角 等 13 个 重点区域，涉及 19 个省的 117 个地级及以上城 环保部在 2013 年提出了全国城市空气质量达标 市，明确提出“到 2015 年，空气中 PM10、SO2、 的时间表：首要大气污染物超标不超过 15% 的 NO2、PM2.5 年均浓度分别下降 10%、10%、7%、5%” 城市，力争 2015 年达标；首要大气污染物超标 的目标；明确了防治 PM2.5 的工作思路和重点任 15% 以上、30% 以下的城市，力争 2020 年达标； 务，增强了区域大气环境管理合力。这是中国第 首要大气污染物超标 30% 以上的城市，要制定 一部综合性大气污染防治规划，标志着中国大气 中长期达标计划，力争到 2030 年全国所有城市 污染防治工作逐步由污染物总量控制为目标导向 达到空气质量二级标准。 向以改善环境质量为目标导向转变。 2013 年 9 月，经过近一年的酝酿，国家大气污 染防治行动计划由国务院正式发布，提出了十条 大气污染防治措施（简称“大气十条”）。“大气十条” 根据各地社会经济发展现状，结合当地空气质量 现状，以签订目标责任书的形式确定了 2017 年 31 个省空气质量改善目标，将全国省份划分为 重点区域和非重点区域，并制定了分档的改善目 标。“大气十条”要求到 2017 年全国地级及以上 城市 PM10 浓度比 2012 年下降 10% 以上，京津 冀、长三角、珠三角等区域 PM2.5 浓度分别下降 25%、20%、15% 左右，其中北京市 PM2.5 年均 浓度控制在 60 μg/m3 左右（参见图 5-7）。在 能源和产业结构方面，“大气十条”提出要控制煤 炭消费总量、加快清洁能源替代利用、严控“两高” 行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产 能。“大气十条”提出了一系列强有力的末端控制 93 第五章 清洁的空气与环境 图 5-7 “大气十条”PM2.5 空气质量改善目标 数据来源：大气十条考核办法 94 第五章 清洁的空气与环境 -5.2 中国面临的主要问题 虽然我国污染减排已取得了一定成效，但从 世界范围来看，我国主要大气污染物排放总 量均居世界前列。长期以来大气污染物排放 强度居高不下，这是我国大气污染严重的重 要原因。 图 5-8 全球 PM2.5 浓度分布 : 2001-2006 数据来源：van Donkelaar et al., Environmental Health Perspectives 2010 我国排放强度远高于欧美发达国家。 比 2010 年国内外排放强度（参见图 5-9），可 以发现我国 PM2.5 及其主要前体物的排放强度均 从全世界范围来看，我国是全球 PM2.5 污染的重 远高于欧洲国家。参考欧洲国家的排放水平， 灾区。美国宇航局公布的全球 PM2.5 浓度分布 发 现 PM2.5 浓 度 达 到 欧 洲 现 有 水 平 时，SO2、 图显示，我国东部地区的 PM2.5 年均浓度在 60- NOx、PM2.5 和 VOC 的排放强度需控制在 3 吨 / 3 80μg/m ，与欧美发达国家目前的 PM2.5 浓度水 3 平方公里、3 吨 / 平方公里、1 吨 / 平方公里和 4 平（5-20μg/m ）相差甚远（参见图 5-8）。我 吨 / 平方公里左右，这一水平远低于我国大部分 国大气污染物排放强度远高于发达国家排放水 地区的排放强度。 平，这是我国大气污染严重的重要原因。通过对 95 第五章 清洁的空气与环境 图 5-9 2010 年中外排放强度对比（上图为中国省份，下图为欧洲国家） 从单位面积排放强度看（参见图 5-9），我国一 东部省份的 14 吨 / 亿元 GDP，说明中西部省份 次 PM2.5 高排放强度省份集中分布在京津冀与长 的经济结构中高耗能、高 PM2.5 排放行业所占比 三角地区，排放强度从高到低排名前五的省份依 重远大于东部省份（参见图 5-10）。 次为上海、天津、山东、江苏和北京，这五个省 份在 3% 的国土面积上贡献了 17% 的一次 PM2.5 排放，平均排放强度达到 6.7 吨每平方公里，远 高于发达国家排放水平。从单位 GDP 排放强度 来看，中西部省份为 30 吨 / 亿元 GDP，远高于 96 第五章 清洁的空气与环境 图 5-10 2010 年各省市一次 PM2.5 排放量及排放强度 我国人为源 PM2.5 排放地区分布严重不均衡，排 的钢铁、水泥等行业十分发达有关。而长三角地 放量最高的五个省份分别为山东、河北、河南、 区民用部门对 PM2.5 排放的贡献比例只有 20%， 四川和山西，上述五省的排放量占全国排放总量 远低于全国平均水平，这与长三角地区经济发达， 的 34%，而排放量最低的五个省份为西藏、海南、 秸秆和薪柴作为民用燃料使用较少有关。 青海、北京和宁夏，排放量总和仅占全国排放总 量的 2%。各省 PM2.5 排放量主要由工业和民用 20 年来主要大气污染物排放增长迅猛。过去 20 源贡献，电力、供热、交通等排放源贡献率最高 年，中国经济快速发展，中国的大气污染物排 不超过 30%。由于各省市在经济结构、产业结 放量在此期间也显著增加。2005 年之前，中国 构以及能源消费品种方面差异较大，不同地区 SO2 排放总量呈现增长趋势，之后出现了很明 PM2.5 排放的部门构成具有很大差别。全国 31 个 显的下降趋势； NOx 和 NMVOC 排放在 20 年 省、市、自治区中 21 个地区以工业源为主要排 间持续快速增长；一次 PM2.5 呈现波动变化。与 放源，主要分布在中东部等工业发达地区；其余 1990 年各类污染物排放总量相比，2010 年中国 10 个地区以民用源为主要排放源，主要分布在 一次 PM2.5 、SO2、NOx 和 NMVOC 排放总量分 四川、贵州、黑龙江等民用生物质燃料大量使用 别增长 23%、124%、291% 和 140%（参见图 5-11）。 的地区。京津冀地区工业部门 PM2.5 排放占其排 放总量 58%，高于全国平均水平，这与该地区 97 第五章 清洁的空气与环境 图 5-11 中 国 大 气 污 染 物 排 放 量 变 化 趋 势 数据来源：中国多尺度污染物排放清单（Multi- （1990-2010 年） resolution Emission Inventor y for China， MEIC；http://www.meicmodel.org/ 同时，卫星观测也证实了中国 NOx 排放的快速 增长。我们基于 GOME 和 SCIAMACHY 的 NO2 对流层柱浓度数据对 1996~2010 年间中国氮氧 化物排放的时空格局变化进行了分析。结果表明， 我国氮氧化物排放的区域性特征日益显著，呈明 显的空间扩张态势，原有排放高值区的范围不断 扩大，新的高值区不断出现，受人为源排放影响 的范围在从东部向中西部扩张（参见图 5-12）。 1996~2010 年间 , 华东、华北地区的人为源氮 氧化物排放量增加了 133%，而同期卫星观测到 NO2 浓度增长了 184%。 98 第五章 清洁的空气与环境 (a) 1996~1998 年夏季平均值 ; (b) 2003~2005 年夏季平均值 ; (c) 2008~2010 年夏季平均值 ; (d) 为 (c) 和 (b) 的比值 . 图 5-12 1996~2010 年间卫星观测中国 NO2 柱 浓度的空间格局变化趋势 99 数据来源：张强等，科学通报，2012 第五章 清洁的空气与环境 中国面临的严峻大气污染形势与中国长期以 GDP 的 PM2.5 排放强度降低了 80%，但 PM2.5 排 来大量依赖煤炭等化石能源、粗放型的经济 放总量没有降低反而有所增加。“十一五”期间全 发展模式密切相关。随着我国工业化、城镇 化的深入推进，能源资源消耗持续增加，大 气污染防治压力继续加大。 国燃煤消耗量增长了 44%，生铁和水泥产量分 别增长了 74% 和 76%。尽管电力部门脱硫 2010 年削减的 SO2 排放达到 1750 万吨，相当于 2005 年全国 SO2 排放总量的 54%。然而，由于其它 部门的 SO2 排放迅速增长，2010 年全国 SO2 排 作为世界上人口最多的国家和最大的发展中国 放总量比 2005 年只下降了 11%（参见图 5-13）。 家，中国工业化和城市化进程消费大量能源和工 业产品并造成严重的环境污染。我国政府在空气 污染控制方面已经付出了巨大的努力，但这些控 制措施仍不足以抵消经济和化石燃料消耗快速增 长的影响。与 1990 年相比，我国 2010 年单位 图 5-13 中国煤炭消费及 SO2 排放 100 第五章 清洁的空气与环境 中国一次能源中煤炭消费比重高达 66.6%， 电力等重点耗煤行业污染物排放量较大 以煤为主的能源消费结构给中国带来了严重 的大气污染问题。对于我国重点区域的细颗 粒物污染，燃煤的贡献率高达 50~70%。 从煤炭消费的行业分布来看，电力、工业锅炉、 煤化工（炼焦等）以及建材窑炉消费了我国超过 90% 的煤炭量。我国 2012 年主要煤炭消费部门 的煤炭消费比例如图 5-14 所示。2012 年全国煤 中国是世界上最大的一次能源消费国，其消费量 炭消耗量 35.3 亿吨，其中电力部门是第一用煤 占全球 24%。目前发达国家一次能源消费中煤 大户，占全国煤炭消费总量的 51%。其次为工业 炭比重都控制在较低水平，欧洲主要使用洁净的 锅炉、煤化工（炼焦等）以及建材窑炉等，占全 天然气，而亚洲地区煤炭消费比重仍高达 50%。 国煤炭消费总量的比例依次为 23%、15% 和 9%。 中国一次能源中煤炭消费比重高达 66.6%，以煤 我国 2012 年煤炭消费量中，加工转换（包括发电、 为主的能源消费结构给中国带来了严重的大气污 供热、炼焦等）、工业终端消费、其他终端消费 染问题。中国消费了世界上 48% 的煤炭，未来 （如生活消费等）的消费量分别为 26.6 亿吨、7 20 年还将持续依赖化石能源消费。大量依赖化 亿吨和 1.7 亿吨。 石能源是我国大气污染严重的重要成因。 图 5-14 2012 年我国煤炭消费行业分布 101 第五章 清洁的空气与环境 上述重点耗煤工业行业同时也是我国大气污染 脱硝等烟气治理设施同步配套率较低，运行管理 物排放大户。从污染物排放部门来看，2012 年 水平落后，是造成我国煤烟型大气污染较为严重 二氧化硫排放主要集中在电力热力生产、燃煤 的主要原因之一。电力行业和工业锅炉单位煤炭 锅炉、黑色金属冶炼业，分别占全国排放总量 消费二氧化硫、细颗粒物排放强度见图 5-15。 的 38%、23%、11%；氮氧化物排放主要集中在 电力热力生产、机动车、非金属矿物制品业、燃 煤锅炉，分别占全国排放总量的 48%、30%、 13%、11%；烟粉尘排放主要集中在燃煤锅炉、 电力热力生产、非金属矿物制品业，分别占全国 排放总量的 27%、11%、12%。可见，我国煤炭 消费及大气污染物排放大量集中于电力热力生 产、燃煤锅炉、非金属矿物制品业和黑色金属冶 炼业等。与电力行业相比，工业锅炉除尘、脱硫、 图 5-15 重点行业单位煤炭消费污染物排放强度 102 第五章 清洁的空气与环境 污染物排放集中于中东部耗煤大省 放强度分别为全国平均水平的 23 倍、30 倍和 15 倍（参见图 5-17）。重点地区单位煤炭消费 我国污染物排放主要集中于中东部耗煤大省，京 量的二氧化硫、烟粉尘排放强度一般低于全国平 津冀地区、山东、河南、安徽以及长三角区域的 均水平，表明重点地区脱硫、除尘的控制成效较 煤炭消费量与污染物排放量均较大。2010 年， 为明显（参见图 5-18）。 九省市以占全国 9.2% 的区域面积，消费了全国 40.5% 的煤炭，排放了全国 33.9% 的二氧化硫、 44.1% 的氮氧化物和 38.3 的一次 PM2.5。重点地 区单位面积煤炭消费量为全国平均水平的 4 倍， 其中上海市单位面积煤炭消费量最大，为 9kg/ m2（参见图 5-16）。重点地区单位面积大气污 染物排放量为全国平均水平的 2 倍左右，其中上 海单位面积二氧化硫、氮氧化物、一次 PM2.5 排 图 5-16 103 2010 年重点地区单位面积煤炭消费情况 第五章 清洁的空气与环境 图 5-17 2010 年重点地区单位面积污染物排放情况 图 5-18 2010 年重点地区单位煤炭污染物排放强度 104 第五章 清洁的空气与环境 煤炭对我国细颗粒物污染的贡献 （a）SO2 （b）NOx （c）PM2.5 （d）VOC 图 5-19 主要大气污染物排放来源 105 第五章 清洁的空气与环境 以 PM2.5 为代表的各类空气污染物，其主要来源 煤为主的煤炭燃烧（占 69%），而以柴油和汽 是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次 油为主的油品燃烧占 NOx 排放总量的 28%，以 产物。我们借助清华大学开发的中国多尺度排放 薪柴和秸秆为主的生物质燃烧 2%。PM2.5 的排 清 单 模 型 (Multi-resolution Emission Inventory 放中煤炭消费贡献 53%，以薪柴和秸秆为主的 for China, MEIC, 数据库访问地址 : http://www. 生物质燃烧贡献了 27%，此外，钢铁、水泥、 meicmodel.org) 来分析我国大气污染物排放结 炼焦等非能源使用过程贡献 16%。VOC 的排放 构特征。我们的排放清单显示，煤炭是我国一 主要来自非能源使用过程，占 VOC 排放总量的 次 PM2.5 及其二次前体物的重要排放源，占一次 54%，这部分的排放主要包括溶剂的使用、油品 PM2.5 颗粒物 53% 的排放，对我国 SO2、NOx、 冶炼和聚苯乙烯等化工品的制造。此外，生物质 VOC 总排放量的贡献分别为 91%、 68% 和 16% （图 燃烧占总排放量的 18%，煤炭燃烧贡献 17%，以 5-19）。SO2 的排放主要来自以原煤为主的煤炭 汽油和柴油为主的油品燃烧贡献了 11%。 燃烧，而以燃料油为主的油品燃烧占 3%。此外， 非能源使用排放的贡献 5%，该部分的 SO2 排放 来自非金属的烧结、焦炭的制造、硫酸和纸浆的 制造等工业过程。NOx 的排放也主要来自以原 图 5-20 煤炭消费对各地 PM2.5 污染的贡献 106 第五章 清洁的空气与环境 通 过 多 尺 度 空 气 质 量 模 型（Community 我国经济中占据很大的比重，中国水泥、钢铁、 Multiscale Air Quality，CMAQ）模拟只有煤炭 玻璃等主要工业产品产量占全球总产量的一半以 排放的情景，并与基准模拟作对比，可以反映出 上。目前我国的 GDP 构成中，制造业和建筑业 煤炭消费对我国 PM2.5 污染的贡献。结果表明， 占有很大的比重。我们的研究结果表明，建筑业 京津冀、长三角、珠三角区域，煤炭的贡献在 和部分制造业是造成中国较高排放强度的主要 50~70%。安徽、江苏、黑龙江等省份煤炭的贡 因素。建筑业对 GDP 的贡献为 19%，其 SO2、 献相对较低，但仍高于 30%（参见图 5-20）。 NOx、PM2.5 和 VOC 的 排 放 强 度 分 别 为 117、 100、56 和 57 吨 / 亿元，均高于全行业的平均 粗放型的经济发展模式也是我国大气污染严 值（特别是一次 PM2.5）。制造业对 GDP 的贡献 重的重要原因。建筑业和部分制造业是造成 为 39%， 其 SO2、NOx、PM2.5 和 VOC 的 排 放 中国较高排放强度的主要因素，我国国民生 产总值中服务业的占比远低于发达国家。转 变经济发展方式、调整产业结构，对于治理 我国的大气污染具有重要的意义。 强度分别为 107、73、26 和 52 吨 / 亿元，略高 于全行业的平均值（参见图 5-21）。而排放强 度较低的服务业对我国 GDP 的贡献只有 34%。 而发达国家的第三产业在国民生产总值中所占的 比重一般都在 2/3，美国高达 70%。因此，转变 经济发展方式、调整产业结构，对于治理我国的 粗放型的经济发展模式也是我国大气污染严重的 大气污染具有重要的意义。 重要原因。钢铁、水泥等高能耗、高污染行业在 （1） PM2.5 图 5-21 各行业产值占 GDP 的比例及相应行业的污染物排放强度（2010 年） 107 第五章 清洁的空气与环境 （2）SO2 （3） NOx 图 5-21 各行业产值占 GDP 的比例及相应行业的污染物排放强度（2010 年） 108 第五章 清洁的空气与环境 （4）VOC 图 5-21 各行业产值占 GDP 的比例及相应行业的污染物排放强度（2010 年） -5.3 中国未来空气质量达标 分析 中国环保部在 2013 年提出了全国城市空气质量 中长期达标计划，力争到 2030 年全国所有城市 达标的时间表：首要大气污染物超标不超过 15% 达到空气质量二级标准。中央层面已经明确了国 的城市，力争 2015 年达标；首要大气污染物超 家在未来空气质量治理方面的行动目标，但实现 标 15% 以上、30% 以下的城市，力争 2020 年达标； 这一目标还面临诸多问题：“现有政策能否实现 首要大气污染物超标 30% 以上的城市，要制定 达标？”、“仅依靠末端治理措施能否达标，还是 109 第五章 清洁的空气与环境 需要结构调整？”、 “不同地区达标路径有何区别？”。 空气质量模拟基于多尺度空气质量模型 （Community Multiscale Air Quality， 围绕到 2030 年我国主要城市实现 PM2.5 浓度达 CMAQ）。CMAQ 模型目前已较为成熟，被广 到国家二级标准（35ug/m ）及其达标路径这一 泛应用于我国国家及地方层面大气污染防治政 核心问题，我们构建了三个 2030 年排放情景， 策的评估。网格空间分辨率为 36km，包括中国 并进行空气质量模型模拟，并分析在不同情景下 绝大部分地区和东亚的部分地区。气相化学反 空气质量达标的情况，研究全国主要城市空气质 应采用 CB05 机理，气溶胶反应采用 AERO5 机 量达标的技术路径及所需的末端治理和结构调整 理。CMAQ 模型所需气象数据由 WRF (Weather 措施保障。情景的设置如下： Research Forecast) 模 式 提 供， 统 一 采 用 2010 3 年气象场。以城市中心所在网格的模拟 PM2.5 浓 持续减排情景：用于研究现有政策下未来大气污 度代表 74 城市的浓度水平。 染物排放及空气质量变化。未来能源结构和末端 控制水平延续目前发展趋势，不施加进一步政策 持续减排情景下，依据现有环保政策，2030 干预（采用持续减排的能源情景和基准末端控制 年全国 PM2.5 浓度显著下降，但在 2030 年 情景）； 无法全面达到细颗粒物浓度 35μg/m3 的国 家二级标准；在几个重点区域，珠三角基本 末端控制情景：用于测算环保技术的减排潜力， 能够实现全面达标，但长三角和京津冀地区 主要利用末端控制技术实现污染物减排（采用持 的主要城市依然难以达标。 续减排的能源情景和强化末端控制情景）； 为应对我国日益严峻的大气污染形势，近年来国 强化减排情景：在末端控制情景基础上，进一步 家推出了一系列政策法规：国务院在 2013 年颁 强化结构调整，强化技术进步、改变经济发展模 布了大气污染防治行动计划，开展了新一轮大气 式、改变消费方式，利用低碳和末端控制技术实 污染整治工作；2010 年以来主要工业行业（如 现减排（采用强化减排的能源情景和强化末端控 火电、锅炉、水泥、钢铁、炼焦、砖瓦等）的大 制情景）。 气污染物排放标准也相继推出或更新。在现有政 策法规下，主要行业将发生明显的变化。 本研究中未来排放情景是在本课题组开发的中 国多尺度排放清单模型 MEIC (Multi-resolution 电力部门：所有燃煤电厂都要安装脱硫设施，烟 Emission Inventory for China ) 框架基础上进一 气脱硫设施要按照规定取消烟气旁路，确保燃煤 步拓展构建的。 电厂综合脱硫效率达到 90% 以上。除循环流化 床锅炉以外的燃煤机组均应安装脱硝设施。燃煤 基准末端情景考虑了我国近些年来推行的一系 电厂颗粒物排放浓度限值将从现阶段的 50 mg/ 列排放控制措施，以更准确地对未来几十年的 m3 提升到 30mg/m3，将推广静电除尘和湿法脱 排放进行预测，包括：国家大气污染防治行动 硫联用、袋式除尘等。 计划以及我国针对各行业新近颁布或即将颁布 的排放标准等。强化末端控制情景参照国际上 工业锅炉：全面整治燃煤小锅炉。每小时 20 蒸 先进的末端治理水平设计，代表国际先进水平， 吨及以上的燃煤锅炉要实施脱硫。新建锅炉采用 如欧盟 BAT 参考文件 (BREF)、发达国家各行业 低氮燃烧技术。燃煤锅炉现有除尘设施升级改造， 的排放标准及排放水平等。 新建锅炉执行 50mg/m3 的颗粒物排放限值，将 110 第五章 清洁的空气与环境 以布袋除尘、电除尘、电袋除尘等高效除尘技术 工业窑炉：工业窑炉现有除尘设施要实施升级 为主。 改造。 钢铁行业：钢铁企业的烧结机和球团生产设备 机动车：机动车排放控制标准进一步推进，全 要安装脱硫设施；新的钢铁行业排放标准（GB 面实施“国 5”标准；加快淘汰黄标车和老旧车辆； 28664 － 2012）要求转炉二次烟气和电炉烟气 加快推进低速汽车升级换代；大力推广新能源 均执行 20mg/m3 的颗粒物浓度限值，相比旧标 汽车。 3 准（100~200mg/m ）有大幅提升，钢铁行业将 全面推广高效布袋除尘器；淘汰落后产能。 VOC 相关行业：在石化、有机化工、表面涂装、 水泥行业：新型干法水泥窑要实施低氮燃烧技术 包装印刷等行业实施挥发性有机物综合整治，在 改造并安装脱硝设施；新的水泥排放标准（GB 石化行业开展“泄漏检测与修复”技术改造。限时 4915-2013）要求均执行 20~30mg/m 的烟气颗 完成加油站、储油库、油罐车的油气回收治理， 粒物浓度限值，相比旧标准（30~50mg/m3）进 在原油成品油码头积极开展油气回收治理。完善 一步提升，水泥行业将进一步推广高效静电和布 涂料、胶粘剂等产品挥发性有机物限值标准，推 袋除尘器；淘汰落后产能。 广使用水性涂料，鼓励生产、销售和使用低毒、 3 低挥发性有机溶剂。 图 5-22 2030 年排放变化（基准情景） 111 第五章 清洁的空气与环境 如果上述政策目标得以实现，2030 年的 SO2、 硝。PM2.5 的减排量主要来自于工业过程、电力 NOx 和 PM2.5 排放在 2010 年基础上削减 1/3 左 部门和工业锅炉。2030 年工业过程的排放量相 右（参见图 5-22）。SO2 的减排量主要来自于 比 2010 年削减 32%，主要来自于水泥、钢铁、 电力部门和工业锅炉。2030 年电力部门、工业 炼焦、砖瓦等行业排放标准的加严带来相应的除 锅 炉 的 SO2 排 放 相 比 2010 年 分 别 削 减 58%、 尘升级改造。 47%，得益于电厂综合脱硫效率的提高和工业锅 炉实施脱硫。NOx 的减排量主要来自于电力部 门、交通部门和工业过程。2030 年电力部门、 交通部门和工业过程的 NOx 排放相比 2010 年 分别削减 40%、32%、37%，得益于电厂烟气 脱硝和道路机动车实施“国 5”标准、水泥行业脱 图 5-23 中国 PM2.5 浓度分布（模型模拟结果）(2010) 112 第五章 清洁的空气与环境 图 5-23 中国 PM2.5 浓度分布（模型模拟结果）(2030) 我们通过空气质量模型模拟在基准情景排放下 如前所述，我们发现现有环保政策难以使重点区 2030 年的空气质量，模拟结果如图 5-23 所示。 域 PM2.5 达标。我们进一步研究仅依靠先进的末 我们发现在现有政策下，2030 年全国 PM2.5 浓 端治理技术能否实现这一目标。我们借鉴国际先 度显著下降，但在 2030 年无法全面达到细颗粒 进水平，对未来各行业可能推行的先进末端控制 3 物浓度 35μg/m 的国家二级标准；在几个重点 技术及其减排潜力进行测算。先进末端控制水平 区域，珠三角基本能够实现全面达标，但长三角 主要参照发达国家最佳可行技术 (best available 和京津冀地区的主要城市依然难以达标。 technology, BAT)、排放标准和相应的控制水平， 如欧盟 BAT 参考文件 (BREF)、美国排放标准、 末端控制情景下， 最大可能利用末端控制技术 德国排放标准等，以及我国新近颁布的 BAT 技 可大幅改善我国空气质量，可使半数以上城市达 术指南等。主要行业末端减排技术及减排潜力如 标，但京津冀及成渝地区的部分城市、武汉等地 下： 仍存不能达标的风险，结构性问题是这些地区空 气质量难以达标的要因。一些重点城市需进行结 电力部门：燃煤电厂“近零排放”，通过先进的烟 构调整才能达标。 气综合治理技术，使燃煤发电的污染物排放达 113 第五章 清洁的空气与环境 到甚至低于燃气发电的排放水平。烟尘、SO2、 3 水泥行业：水泥脱硝 BAT 技术为 SNCR，参照欧 NOx 排放分别低于 5、35、50 mg/m 。参照欧 盟 BAT 参考文件 (BREF)，预分解窑 BAT 排放水 盟 BAT 参考文件 (BREF)，燃煤电厂脱硫 BAT 技 平 200-450mg/m3， 一 般 在 350mg/m3， 脱 硝 术为湿法烟气脱硫技术 ( 去除效率 92-98%) 和喷 效率为 65%。水泥除尘 BAT 技术为袋式除尘， 雾干式烟气脱硫 ( 去除效率 85-92%)；燃煤电厂 去 除 效 率 99%， 排 放 水 平 在 0.13-0.29g/kg 水 脱硝 BAT 技术为 SCR（去除效率 80-95%）；燃 泥。水泥脱硫采用窑磨一体化技术，排放水平为 煤电厂除尘 BAT 技术为 ESP 或布袋，布袋排放 50mg/m3，脱硫效率为 72.2%。 水平可控制在 5mg/Nm3 以下，BAT 技术去除效 炼焦行业：国外焦炉大气污染治理经历了无控、 率 99.7%。 不完善、完善到先进的四个阶段，对应污染物总 工业锅炉：工业锅炉除尘 BAT 技术为袋式除尘， 排放分别为 10 kg/t 焦、3.5 kg/t 焦、1.5 kg/t 焦、 参照美国标准，可控制在 25mg/m3，PM2.5 去除 1 kg/t 焦。第三阶段 TSP 和 SO2 排放水平可达 0.4 效率为 99%。脱硫技术可将 SO2 烟气浓度采用 kg/t 焦 和 0.4 kg/t 焦。BAT 技 术 的 SO2、PM2.5 170mg/m3（美国标准） ，脱硫 BAT 技术去除效 去除效率分别为 85%、93%。 率 90%。 机动车：“欧六”标准的技术已经成熟，该标准已 民用部门：农村大气污染防治技术主要包括：民 在部分欧洲国家推行。从“欧五”升级到“欧六”排 用型煤、低污染燃煤炉、节柴灶、节能炕连灶， 放标准，机动车尾气中的氮氧化物和颗粒物含量 以及沼气、太阳能等新能源的使用。鼓励推广 将分别降低 80% 和 66%。 的技术为户用低排放生物质能技术和生物质成型 燃料技术。民用煤炉的 BAT 技术设计主要基于 末端控制情景中，我们采用了在电力部门全部实 民用型煤和低污染燃煤炉技术，可减排 60% 的 现“近零排放”高效末端控制、实施机动车“欧六”标准、 SO2 和 70% 的 PM2.5。 生 物 质 炉 灶 的 BAT 技 术 同时在工业行业推广袋式除尘强化末端控制等一 参照节柴低排放生物质灶技术，可减排 70% 的 系列措施。由于末端控制的加严，主要污染物 PM2.5。 SO2、NOx、PM2.5、VOC、NH3 排放在 2010 年 基础上分别削减 68%、67%、65%、42%、39% 钢铁行业：钢铁烧结机脱硫 BAT 技术为湿法脱 3 （参见图 5-24）。末端控制情景下，各污染物 硫，BAT 技术按照 30mg/m 设计。欧盟利用湿 均有大幅削减，表明末端控制措施可以发挥较大 法废气脱硫，可使废气的排放量降低 98% 以上， 的作用，这是因为当前中国的末端控制水平还相 以及 SO2 的排放浓度小于 100 mg/m3，日本采 对较落后。 3 用湿式脱硫，脱硫率 95%，可达 30mg/m 。钢 铁烧结除尘采用袋式除尘，欧盟钢铁行业能达到 10-20mg/m3，排放水平 0.155-0.255kg/t 产品。 炼钢工业除尘 BAT 技术为袋式除尘，参照美国、 日本、英国标准和欧盟控制水平，排放水平可达 0.05kg/t 钢。 114 第五章 清洁的空气与环境 图 5-24 2030 年排放变化（末端控制情景） 末端控制情景中，我们采用了在电力部门全部实 模拟结果表明，珠三角城市能够全面达标，长三 现“近零排放”高效末端控制、实施机动车“欧六”标准、 角城市基本达标（参见图 5-25）。最大可能利 同时在工业行业推广袋式除尘强化末端控制等一 用末端控制技术可大幅改善我国空气质量，可使 系列措施。由于末端控制的加严，主要污染物 半数以上城市达标。74 个城市中仍有 29 个城市 SO2、NOx、PM2.5、VOC、NH3 排放在 2010 年 不能达标 (35ug/m3)，超标率 39%；34 个城市 基础上分别削减 68%、67%、65%、42%、39% PM2.5 浓 度 在 30ug/m3 以 上（ 参 见 图 5-26）。 （参见图 5-24）。末端控制情景下，各污染物 模拟结果表明，珠三角城市能够全面达标，长三 均有大幅削减，表明末端控制措施可以发挥较大 角城市基本达标。但京津冀及成渝地区的部分城 的作用，这是因为当前中国的末端控制水平还相 市、武汉等地仍存不能达标的风险，结构性问题 对较落后。 是这些地区空气质量难以达标的要因。一些重点 城市需进行结构调整才能达标。 115 第五章 清洁的空气与环境 图 5-25 2030 年 PM2.5 浓度（末端控制情景） 图 5-25 2030 年 PM2.5 浓度（末端控制情景） 116 第五章 清洁的空气与环境 -5.4 结论 综上所述，我国经济社会快速发展的同时，也产 生了严峻的环境污染问题。虽然中国政府采取了 一系列的措施与行动来应对，也取得了显著的成 效，但现有控制措施仍不足以抵消经济和化石燃 料消费快速增长的影响。我们认为，我国长期以 来大量依赖煤炭等化石能源、经济发展模式粗放， 造成大气污染物排放强度居高不下，是我国大气 污染严重的重要原因。随着我国工业化、城镇化 的深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染 防治压力将继续加大。得益于近年来控制政策的 深入加严，2030 年全国空气质量将比 2010 年有 所改善，但京津冀和长三角等地区仍难以达到国 家二级标准；最大可能利用末端控制技术可大幅 改善我国空气质量，但部分地区尚需进一步结构 调整才能达标。因此，产业结构和能源结构调整 对于我国城市达到空气质量二级标准、进一步深 入改善空气质量具有重要的意义。 117 第六章 经济、能源与环境的协同治理 经济、能源与环境的 协同治理 前述几章的分析表明，中国正处于经济增长速度换挡的转 换期。过去 20 年以投资拉动的高经济增长趋势已经不可持 续，经济增长速度将比过去十年明显放缓。而在经济增长放缓的背景下， 能源需求增速也将明显放缓，但能源需求部门结构将发生明显变化， 建筑和交通将是未来能源消耗增长的主要领域。虽然我国能源自给率 总体较高，但由于未来建筑和交通部门石油、天然气消费的快速增长， 石油和天然气对外依存度快速上升，能源安全将面临严峻挑战。而我 国以第二产业和重化工业为主的产业结构也使得经济极易受能源价格 波动的影响，对我国经济的长期稳定发展构成威胁。此外雾霾问题已 经成为制约我国社会经济发展的瓶颈，煤炭是我国一次 PM2.5 及其二 次前体物的重要排放源，占一次 PM2.5 颗粒物 53% 的排放，考虑二次 颗粒物后则贡献进一步达到 50-70%。传统的政策制定是分散和序贯 式的，也即以经济发展为核心，能源战略与政策的主要目的是保障经 济发展所需的能源供应，而能源使用过程中产生的污染物则主要通过 末端治理来解决，三者之间并没有统一的协调与协同。持续减排情景 的设计主要体现了这种序贯性的治理思路，但这种分散治理思路已无 法适应经济、能源与环境多目标平衡发展的需要。加速减排情景的要 点即是打破经济、能源和环境分散治理的传统思路，从协同治理的角 度出发进行综合协调规划。 118 第六章 经济、能源与环境的协同治理 -6.1 以煤炭和碳排放总量控 制为核心实现低碳发展 表 6.1 总结了加速减排情景下的主要变量，到 可争取 2040 年前后能源总需求量达到峰值，峰 2030 年，GDP 总 量 可 约 为 2010 年 的 3.5 倍， 值能源总需求量争取控制在 65 ～ 70 亿 tce 左右， 在单位 GDP 能耗下降约 50% 的情景下，能源消 约为 2010 年的 2 倍，人均能耗不超过 5tce，仍 费总量仍将增长约 80%，可控制在 60 亿 tce 以 低于日本、欧盟人均能耗峰值时 5.5tce 以上的 内。在单位 GDP 的 CO2 强度下降约 60% 情景 水平。而 CO2 峰值排放量则可控制在比 2010 年 下，2030 年排放总量可控制在 110 亿吨之内， 高出 50% 范围内。能源消费总量达峰值后，经 人均不超 8 吨，仍低于欧盟和日本人均 CO2 排 济社会发展将与能源消费完全脱钩，并实现大幅 放峰值时约 9.5 吨的水平，更远低于美国人均峰 度 CO2 排放的绝对减排。 值时 22.2 吨的水平。2030 年前后 CO2 排放达峰 值后，能源总需求量仍需一定时期的缓慢增长， 加速减排情景的主要目标是能源相关二氧化碳排 而随着 GDP 增速进一步放缓，当 GDP 能源强度 放在 2030 年左右达到峰值，并开始逐步下降， 年下降率大于 GDP 年增长率之后，能源总需求 峰值水平下单位 GDP 排放强度比 2010 年降低 量即达到峰值并开始呈缓慢下降趋势。届时进一 58.6%， 比 2005 年 降 低 约 66%。2020 年 前 煤 步加大节能和提高能效的力度，可使能源消费峰 炭消费达到峰值，以煤炭和碳排放总量控制为核 值与 CO2 排放峰值间隔时间缩短。我国经努力 心指标实现低碳发展。 项目 年份 2030 年比 2010 年变化（%） 2010 2020 2030 GDP（万亿元，2010 年价） 36.09 74.38 120.0 252.0 能源消费（亿 tce） 32.49 47.5 59.0 83.0 CO2 排放（亿吨） 72.5 96.8 106.0 46.1 GDP 能源强度（tce/ 万元） 0.96 0.68 0.49 -48.4 单位能耗 CO2 排放强度 2.23 2.04 1.79 -19.7 GDP 的 CO2 强度（tCO2/ 万元） 2.13 1.38 0.88 -58.6 图 5-24 加速减排情景下的主要低碳指标 119 第六章 经济、能源与环境的协同治理 -6.2 加速减排情景的 经济影响 虽然目前很多研究讨论中国的低碳路径，然而学 考虑到中国经济的不确定性，我们分别对第三 术界还没有形成共识，包括减排的时间点与强度， 章中三种不同的经济发展情景进行了政策模拟。 以及应该实施什么政策达到何种低碳目标等等， 表 6.2 中给出了不同经济增长情景下的模拟结 这些目标本身十分重要，既可以是基于总量的减 果，表 6.3 则给出了各个行业的价格与产量的 排，也可以是基于碳强度（即每单位 GDP 排放 变化情况。 的二氧化碳量），也可以是人均排放量等等。本 研究中，我们考虑了中国经济方式转变的速度和 力度，根据当前中国的战略和长期温室气体减排 战略，我们模拟了一种可能中国的低碳政策情景， 即通过碳税政策实现加速减排情景的总量控制目 标。在我们的模拟中，中国从 2015 年开始实施 碳税政策，税率逐年提高，税收收入用来对其他 扭曲的税种进行减税，保持“税收中性”，这样可 以实现化石燃料排放的二氧化碳在 2030 年左右 达到峰值。在加速减排情景下可以在有限的经济 损失范围内带来显著的二氧化碳减排。 中等增长情景 低增长情景 高增长情景 2020 2030 2050 2020 2030 2050 2020 2030 2050 GDP (% change) -.02% -.06% -.48% -.02% -.03% -.28% -.03% -.07% -.72% 碳价 ( 元 / 吨 CO2) 11.2 22.7 67.5 11.2 22.9 68.6 11.2 22.5 66.3 碳税收入占 GDP 比值 0.25% 0.54% 1.1% 0.24% 0.49% 1.0% 0.25% 0.57% 1.1% 表 6.2 低碳政策情景模拟结果 (%，与经济增长的基准情景相比 ) 120 第六章 经济、能源与环境的协同治理 中等增长情景 低增长情景 高增长情景 价格变化 产量变化 价格变化 产量变化 价格变化 产量变化 农业 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 煤炭开采和洗选业 5.5% -6.1% 5.2% -5.8% 5.6% -6.2% 石油开采业 0.4% -0.6% 0.4% -0.5% 0.4% -0.6% 天然气开采业 1.3% -1.4% 1.3% -1.3% 1.3% -1.4% 金属、非金属与其他采选业 0.1% -0.4% 0.1% -0.4% 0.1% -0.4% 食品制造及烟草加工业 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 纺织业 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 服装皮革羽绒及其制品业 0.0% -0.1% 0.0% -0.1% 0.0% -0.1% 木材加工及家具制造业 0.1% -0.1% 0.1% -0.1% 0.1% -0.1% 造纸印刷及文教用品制造业 0.1% -0.1% 0.1% -0.1% 0.1% -0.1% 石油加工、炼焦及核燃料加工业 0.5% -0.6% 0.4% -0.6% 0.5% -0.6% 化学工业 0.3% -0.3% 0.3% -0.3% 0.3% -0.3% 非金属矿物制品业 0.5% -0.5% 0.4% -0.4% 0.5% -0.5% 金属冶炼及压延加工业 0.3% -0.4% 0.2% -0.4% 0.3% -0.4% 金属制品业 0.1% -0.3% 0.1% -0.3% 0.2% -0.3% 通用、专用设备制造业 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 交通运输设备制造业 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 121 第六章 经济、能源与环境的协同治理 电气、机械及器材制造业 0.0% -0.2% 0.0% -0.2% 0.0% -0.2% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% 0.0% -0.1% -0.2% -0.1% -0.2% -0.1% -0.2% 其他制造业 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 0.1% -0.2% 电力、热力的生产与供应业 1.1% -1.3% 1.1% -1.3% 1.1% -1.4% 0.7% -0.8% 0.7% -0.7% 0.7% -0.8% 建筑业 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 交通运输及仓储业 0.0% -0.2% 0.0% -0.1% 0.0% -0.2% 邮政通信业 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 批发和零售贸易业 -0.1% 0.1% -0.1% 0.1% -0.1% 0.1% 住宿和餐饮业 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 金融保险业 -0.1% 0.0% -0.1% 0.0% -0.1% 0.0% 房地产业 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 社会服务业 -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% 健康教育和其他服务业 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 公共管理和社会组织 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 通信设备、计算机及其他电子设 备制造业 仪器仪表及文化办公用机械制 造业 燃气生产和供应业 表 6.3. 碳税政策下各行业的影响（2020 年） 122 第六章 经济、能源与环境的协同治理 由于碳税政策带来的能源密集型产品价格的上 高增长情景下生产率增长速度较快，同样碳价 升，也改变了整个经济系统的产业结构（表 6.3）。 上升带来更多的碳强度下降。2030 年，碳价为 煤炭与电力的产出明显下降，而较清洁的服务业 22.5 元 / 吨 ( 相比之下中等增长情景为 22.7 元 / 比重上升（如批发和零售贸易业、金融保险业等）， 吨 )。然而，这些变化在高增长情景下也对 GDP 能源价格提高也使得能源密集行业的投资下降， 造成更大的冲击，2050 年 GDP 与 BAU 情景相 长期的结果会使这些行业的资本存量减少。GDP 比为 -0.72%（中等增长情景为 -0.48%）。 的总体水平也会下降，以中等增长情景为例， 2020 年 GDP 的增速与持续减排情景相比会减少 虽然加速减排情景对经济可能产生负面影响，带 0.02%，2030 年会减少 0.06%。 来消费水平的下降，但要考虑的是，采用碳税等 经济手段可以在宏观经济损失可容忍范围内，带 低增长情景二氧化碳减排的绝对量较小，碳强 来二氧化碳排放较为显著的减排效果，虽然对一 度的下降程度与中等情景类似。2020 年二氧化 些高耗能行业的冲击会较大，但总的 GDP 损失 碳的价格为 11.2 元 / 吨，基于我们的假设和中 可以控制在 1% 以内，主要的原因在于碳税的收 等情景一样。2030 年碳税收入占 GDP 的比重 入用来对财税系统中其他的税收进行减免，当 为 0.49%，中等增长情景则为 0.54%。低增长 这些原有系统中的税收扭曲性越大，碳税的福利 情景下由于化石能源价格上升带来的能源类商 损失越小，而其他方式如将碳税收入一次性返还 品或能源密集产品产出的下降也比中等增长情 给企业等，则会造成更大的福利损害（Cao, Ho 景要略低些。 and Jorgenson，2013）。 -6.3 加速减排情景的 环境效益 在加速减排情景下，煤炭消费和二氧化碳排放将 和供热部门转移，控制中小燃煤设施的煤炭消费 分别在 2020 和 2030 年达到峰值，综合结构调 量。新增天然气应优先保障居民生活以及用于替 整结合严格的末端处理措施可以使 2030 年全国 代中小燃煤设施。在末端控制的基础上，进一步 主要城市的空气质量达到二级标准； 优化能源产业结构，可使全国城市全面达标。加 速减排情景下，SO2、NOx、PM2.5、VOC、NH3 在加速减排情景中，我们采用了限制“两高”行业 排 放 在 2010 年 基 础 上 分 别 削 减 78%、77%、 发展、煤炭消费总量控制的策略，同时实施煤炭 79%、52%、42%。模拟结果显示大部分城市达 消费结构结构调整、天然气使用方式优化等措 标，11 个城市未达标。 施，将煤炭向大气污染控制水平相对较高的电力 123 第六章 经济、能源与环境的协同治理 在加速减排情景中，我们采取了各种政策改变经 限制“两高”行业发展、煤炭消费总量控制的同时， 济发展模式、改变消费方式、调整能源结构、强 实施煤炭消费结构调整、天然气使用方式优化等 化技术进步以实现进一步节能减排。由于优化经 措施，将煤炭向大气污染控制水平相对较高的电 济结构，新兴工业和第三产业发展快速，先进用 力和供热部门转移，控制中小燃煤设施的煤炭消 能技术得到普遍应用，一次能源需求量低于持续 费量。新增天然气优先保障居民生活以及用于替 减排情景。2030 年能源结构得到进一步优化， 代中小燃煤设施。 煤炭消费总量得以控制，煤炭消费比重进一步下 降，可再生能源和核能在国家计划和财税政策支 持下得到快速发展，天然气和非化石能源的比例 增加。高耗能行业得到遏制，主要满足国内需求。 能源密集型产品产量在 2020 年前达到峰值。到 2030 年，主要高耗能工业达到先进国家水平， 总体上工业基本实现高效、清洁生产。新建建筑 普遍达到节能标准，大众消费以低能耗为主。在 图 6.1 74 个重点城市 PM2.5 浓度 124 第六章 经济、能源与环境的协同治理 健康及环境效益 况下，煤炭生产和利用的外部成本在 200-260 元人民币 / 吨。与持续减排情景相比，加速减排 除空气质量的全面提升外，加速努力情景通过控 情景在 2020 约减少煤炭消费 2.6 亿 tce，其中 制燃煤消费总量，还可以产生其他环节和健康效 转变发展方式 0.6 亿 tce, 占 24%；天然气替代 0.3 益。中国煤炭先行的生产和利用方式导致了环境 亿 tce，占 10%；非化石电力替代 0.5 亿 tce，占 资源的破坏和浪费，产生了一系列的环境问题， 18%；提高能效节煤 1.3 亿 tce，占 48%。由于 如矿区所在环境的持续恶化、土地和制备的大面 节煤产生的年效益（避免的外部成本）约在 728 积破坏、煤炭开采排放废水对地下水资源的污染、 亿 -950 亿元之间，基本可以补偿由于加速减排 采空区的塌陷、固体废弃物污染和煤炭燃烧导致 对经济产生的负面冲击。 的大区污染物排放。 对煤炭生产利用外部成本的分析表明，在考虑空 气污染、水污染、生态系统退化及健康损失的情 图 6.2 煤炭的环境外部成本及其比较 125 第六章 经济、能源与环境的协同治理 -6.4 加速减排情景对能源系 统转型的影响 对中国不同煤炭替代技术经济成本的分析表明， 与 2010 年相比，各类技术的均一化成本均有很 大幅度的下降。到 2030 年，绝大多数发电技术 的均一化成本均可下降到 0.5 元 /kWh 以下，尤 其是太阳能光伏发电技术的成本可由 2010 年的 2.00 元 /kWh 下降到 2030 年的 0.63 元 /kWh。 油电、气电和太阳能光伏发电技术的成本相比其 他发电技术的成本要略高，其次为生物质发电和 煤电技术成本。由此可见，可再生能源及核电技 术的高成本障碍在 2030 年将得到基本解决。 图 6.3 各类技术均一化成本下降趋势研究 126 第六章 经济、能源与环境的协同治理 本研究比较了加速减排情景和持续减排情景下不 体成本。2020 年和 2030 年，加速减排情景下电 同技术的均一化成本，研究结果表明加速减排情 力供应的均一化成本与持续减排情景相差不大， 景下，由于清洁能源和可再生能源发电技术的装 其主要原因是成本结构发生了重要变化。从成本 机规模大于当前政策情景，因此各类技术的均一 的构成结构分析，持续减排情景下，2010 年固 化成本比持续减排情景也有不同程度的降幅。其 定投资成本占发电成本的比例为 25.1%、运行维 中，太阳能光伏发电技术的成本降幅最大，达到 护成本占 8.0%、燃料费用占 66.9%；到 2020 年， 26%，其次为风电为 8%，而水电则由于技术成 三 者 的 比 例 变 化 为 27.2%：8.5%：64.3%； 到 熟度高，已经不存在进一步的成本下降空间。由 2030 年 进 一 步 变 化 为 26.5%：8.1%：65.3%， 此可见，当前设定较高的可再生能源发展目标对 燃料成本占能源成本的比例仍然偏高，经济受能 于技术进步和成本下降具有一定的促进作用。 源价格波动影响的脆弱性没有显著提升。而在加 速减排情景下，2030 年发电成本中固定投资、 从 系 统 成 本 出 发，2010 年 中 国 电 力 的 系 统 发 运行成本和燃料费用的比例为 40.7%：10.8%： 电 成 本 为 0.403 元 /kWh， 到 2020 年 可 能 48.5%，燃料成本的比例远低于持续减排情景。 降 到 0.386~0.390 元 /kWh， 比 2010 年 下 由此可见，随着清洁电力技术和可再生能源电力 降 3.1%~4.2%， 到 2030 年 有 望 进 一 步 下 降 技术装机规模及发电量的增加，燃料成本的份额 到 0.367~0.382 元 /kWh， 比 2010 年 下 降 逐渐下降，而固定投资及运行维护成本的份额上 5.2%~8.8%。从中长期角度出发，核电和可再生 升，这种成本构成对于电力系统抵御化石能源危 能源电力的大规模发展有利于降低电力系统的总 机及燃料价格的波动更为有利。 -6.5 实现加速减排情景的 可行性分析 国内相关研究表明，如果加快经济发展方式转变， 弹性下降，能源需求增长缓慢。届时新能源和可 加快新能源技术研发和产业化速度，加强各项低 再生能源已形成完备的产业体系，新增供应能力 碳发展政策和措施的力度，我国在 2030 年前后 持续增加，届时能源总需求的增长基本依靠非化 有可能实现 CO2 排放的峰值。到 2030 年前后， 石能源供应量的增加来满足，而化石能源消费不 我国将基本完成工业化和城镇化快速发展阶段， 再增长，使 CO2 排放达到峰值。 人均 GDP 可进入高收入国家行列，经济发展趋 于内涵式增长，大规模基础设施建设和工业产能 我国当前处于工业化和城镇化快速发展阶段，以 扩张已经基本完成，GDP 增速趋缓，能源消费 不断扩大投资和增加制造业产品出口作为 GDP 127 第六章 经济、能源与环境的协同治理 快速增长的主要驱动力，带动了对水泥、钢铁等 现，GDP 增速会放缓。党的“十八大”制定 2020 高耗能产品的需求，从而使高耗能原材料产业比 年 GDP 比 2010 年翻一番的目标，年均增速约 重增加，促使能源消费较快增长。未来随工业化 7.2%。2020 ～ 2030 年间增速可能放缓到 5 ～ 6% 和城市化发展阶段逐渐完成，大规模基础设施建 的水平，2030 年前后将下降到 4 ～ 5% 的水平， 设已趋于完成，钢铁、水泥等高耗能原材料产品 与发达国家相同发展阶段比较，仍保持较高的 需求下降，产业结构调整和产业升级所带来的节 GDP 增长水平。到 2030 年前后，在 GDP 增速 能效果，可使 GDP 能源强度保持较高的下降速 放缓，GDP 能源强度较大幅度下降，新能源和 度。“十二五”规划 GDP 能源强度下降 16%，年 可再生能源发展使能源结构不断改善，单位能耗 均 3.4%，2010 ～ 2030 年期间年下降率仍可保 CO2 强度较快下降的情况下，具备了 CO2 排放 持在 3.0 ～ 3.5% 的水平。20 年间其下降幅度可 达到峰值的条件。 达 50% 左 右， 远 高 于 1990 ～ 2010 年 20 年 间 附件 II 发达国家下降 22% 和世界平均下降 14% 如前所述，我国到 2030 年 GDP 能源强度年下 的水平。到 2030 年，我国单位 GDP 能源强度 降率可维持不低于 3.0% 的水平，单位能耗 CO2 将与美国当前的水平相当，届时外延式的发展已 排放强度年下降率可不低于 1.5%，由此可使单 基本结束，高耗能产业的比重仍将持续下降，产 位 GDP 的 CO2 强度年下降率将不低于 4.5%。 业结构调整加速，仍存在以年均不低于 3% 的速 可支持 GDP 年均 4.5% 左右的增速，而 CO2 排 度持续较快下降的潜力。 放不再增长，这与届时潜在的 GDP 增长率相适 应。确立届时 CO2 排放达峰值的目标将不至于 我国当前能源构成以煤炭为主，长期占 70% 左 对经济社会发展形成刚性制约，而是将促进经 右，单位能源消费的 CO2 排放强度比世界平均 济发展方式加快转型。欧盟及英、德、法主要 水平高 20% 以上，比发达国家平均高出 1/3 左右。 成员国均提出温室气体排放到 2020 年比 1990 加速能源构成的低碳化是促进 CO2 排放达峰值 年 减 排 20 ～ 30% 基 础 上， 到 2030 年 减 排 的重要措施。当前我国新能源和可再生能源发展 40 ～ 50%，到 2050 年减排 80%。则其 CO2 排 迅速，每年的投资额、新增容量和增长速度均居 放在 2030 年前后的年减排率要达到 3% 左右， 世界前列。国家已制定非化石能源比重到 2020 若届时 GDP 年均增长率仍维持约 1.5 ～ 2.0% 的 年将由 2005 年的 6.8% 上升到 15% 的目标，届 水 平， 则 其 GDP 的 CO2 强 度 年 下 降 率 也 要 达 时其供应量将超过 7 亿 tce，相当于当前日本或 4.5 ～ 5.0% 的 水 平。 我 国 到 2030 年 前 后 CO2 德国加英国的能源总消费量。到 2030 年，非化 排放达到峰值，GDP 的 CO2 强度年下降率可与 石能源比重可达 20 ～ 25%，单位能耗的 CO2 排 欧盟届时的年下降率水平大体相当。欧盟及主要 放强度可比 2010 年下降约 20%。2030 年后其 成员国到 2030 年前后 GDP 能源强度的年下降 供应量仍可以年均 6 ～ 8% 的速度增长，再加上 率可达 2.0 ～ 2.5% 的水平。我国 CO2 排放达到 天然气比重的增加，单位能源消费的 CO2 排放 峰值，在节能和提高单位能耗的产出效益方面， 强度年下降率将不低于 1.5% 的水平。与 GDP 能 需要比欧盟取得更大成效。 源强度下降因素迭加，到 2030 年单位 GDP 的 CO2 强度可比 2010 年下降 58% 左右。 根据 CO2 排放达峰值的另一必要条件，即单位 能耗 CO2 排放强度下降率需大于能源消费的年 中国工业化阶段 GDP 增速很高，1990 ～ 2010 增 长 率。 我 国 到 2030 年 前 后 单 位 能 耗 的 CO2 年均达 10.5%。未来随工业化城镇化的逐渐实 排 放 强 度 年 下 降 率 将 不 低 于 1.5%， 在 GDP 增 128 第六章 经济、能源与环境的协同治理 速 4.5% 的情况下，能源消费弹性则约为 0.3， 由于我国 2030 年之后能源总需求量还会持续缓 与 1990 ～ 2010 年期间美国 0.29，欧盟 0.31 的 慢增长，新增非化石能源应主要满足增量需求， 能源消费弹性水平相当。届时能源消费年增长率 对化石能源供应存量的替代还需一定过程，所以 即可控制在 1.5% 之内，新能源和可再生能源发 单位能耗的 CO2 强度下降率还达不到届时欧盟 展新增供应量即可满足能源总需求量的增长，从 的下降率水平。从更长时期看，我国随着能源总 而使 CO2 排放达到峰值。如进一步实现 CO2 的 需求量趋于稳定，单位能耗 CO2 强度下降率还 绝对减排，单位能耗的 CO2 强度年下降率还要 将逐步提高，从而实现 CO2 排放总量的较大幅 进一步提高。欧盟及主要成员国如实现其中长期 度下降。 减排目标，实现能源结构的根本性转变，大幅 度降低单位能耗 CO2 强度是其最主要的措施。 在努力争取 CO2 排放尽早达到峰值的同时，还 2030 年前后其单位能耗 CO2 强度年下降率需达 要努力控制峰值时 CO2 排放水平，为实现积极 约 2.5% 的水平。英、德、法等欧盟主要成员国 的 CO2 排放量的绝对减排目标创造条件。所以， 都制定了未来大比例可再生能源的规划目标，到 当前尽快向低碳发展转型，采取大力度减排措施， 2050 年其电力系统将基本完全依赖可再生能源 在促使 CO2 排放峰值尽早实现的同时，也有利 和核能，以支持其中长期 CO2 减排目标的实现。 于控制峰值时的排放量。 -6.6 实现加速减排情景的 不确定性分析 2030 年前后中国 CO2 排放达到峰值，只能作为 GDP 增长的不确定性 一个积极部署和努力争取的目标，未来实际情况 会有很大不确定性。根据 KAYA 公式中影响 CO2 从 1990 ～ 2010 年，中国 GDP 年均增长率高达 排放的各种因素，未来只有人口增长的因素比较 10.5%，当前虽有所放缓，仍将维持在 7 ～ 8% 确定，到 2030 年左右人口规模将达到稳定，趋 的水平。在经济快速发展的同时，也付出越来越 于零增长甚至负增长，CO2 排放总量峰值和人均 大的资源环境代价。当前资源依赖型、以重化工 峰值时间大体上可同步实现。其它如 GDP 增长、 业产能扩张为驱动的粗放发展方式已难以为继， GDP 能源强度下降速度以及单位能耗 CO2 强度 必须向创新驱动型、内涵提高的绿色低碳发展方 下降速度等因素都有较大不确定性，需认真分析 式转变。因此要统筹权衡 GDP 增长的经济收益 和对待。 与相应付出的资源环境代价和损失，把 GDP 增 速控制在适当范围之内，更加注重经济增长的质 129 第六章 经济、能源与环境的协同治理 量和效益。从 2010 ～ 2020 年，如 GDP 增速控 业结构和产品价值链分工的差异。中国工业部门 制在年均 7.5% 水平，2020 年能源消费总量可 占 GDP 比重长期占 40% 以上，终端能耗占全国 控制在 48 亿 tce 左右，相应 CO2 排放量不超过 总能耗约 70%，其中高耗能原材料产业的能耗 100 亿吨。如果 GDP 年均增速在此基础上再提 即占全国总能耗的 50%，高耗能产业结构特征 高 1 个百分点，在相同 GDP 能源强度下降幅度 明显。而发达国家工业部门占 GDP 的比重一般 下，2020 年的能源需求量将增加 4.3 亿 tce，相 小于 30%，高新科技产业和现代服务业比重大， 应 CO2 排放总量也将增加 7.5 亿吨左右。能源总 单位增加值能耗低。中国工业产品也处于国际价 需求量增加对实现非化石能源比重达 15% 的目 值链的中低端，能耗高，增加值率低。结构性因 标也带来更大困难。发达国家当前 GDP 年均增 素是形成中国单位 GDP 能耗高的主要原因，同 速一般在 2 ～ 3% 左右，未来不确定性变化较小， 时也使我国存在较大幅度降低 GDP 能源强度的 中国未来 GDP 增速波动的可能范围也在 3 个百 空间和潜力。“十一五”以来，工业节能技术改造， 分点上下。如果到 2030 年 GDP 增长与 2010 年 淘汰落后产能，提高能效的技术节能发挥了主要 比较从加速减排情景的 3.5 倍增加到 4 倍，在相 作用，今后随技术节能潜力减小，难度加大， 同的 GDP 能源强度下降幅度下，2030 年能源消 工业化后期产业结构调整和升级所导致的结构性 费量即将达约 66.5 亿 tce，在与加速减排情景相 节能将发挥更大作用。从 2010 ～ 2030 年 GDP 同的非化石能源发展力度情况下，相应 CO2 排 能源强度经努力仍可维持年均 3.0 ～ 3.5% 的下 放也将达约 125 亿吨。而煤炭消费量也将增加 降幅度，从 2030 年后更长期看，随产业结构调 约 6 亿吨，带来更大的资源和环境问题。如到 整和产业升级的完善，GDP 能源强度长期维持 2030 年 GDP 仍保持 5% 左右甚至更高的增速， 3.0% 左右的下降速度也需付出极大的努力，较 则 CO2 排放的峰值时间也将向后推迟，峰值排 大幅度的 CO2 绝对量减排更要依赖于能源结构 放量还将增加。从发达国家发展规律来看，后 的调整和改善。从后工业化国家发展历程看， 工业化社会的 GDP 增速一般都不会超过 3%， GDP 能源强度年下降率一般均不超过 2%，从 2030 年后更长时期来看，中国 GDP 增长速度也 1990 ～ 2010 年，美国为 1.75%，欧盟为 1.55%， 将继续回落到 4% 甚至更低的水平，这将为远期 附件 II 发达国家平均为 1.25%。但其 GDP 增速 CO2 排放量持续较快下降创造条件。 一般也不高于 3%，同期美国为 2.49%，欧盟为 1.81%，附件 II 国家平均为 1.97%[4]。发达国家 GDP 能源强度下降的不确定性 由于 GDP 增速较低，再加上能源结构的调整， 期间 CO2 排放仍可实现峰值或持续下降。如果 从 1990 ～ 2012 年，中国单位 GDP 能源强度下 中国 2010 ～ 2030 年 GDP 能源强度下降率从加 降 57%，节能降耗取得显著成效。但当前 GDP 速减排情景中年均 3.25% 的水平下降到 2.25%， 能源强度仍然很高，2010 年约为世界平均水平 降低 1 个百分点，那么 2030 年的能源需求量即 的 2 倍，美国的 2.5 倍，日本的 4.3 倍。GDP 能 将超过 70 亿 tce，比加速减排情景增加 13.4 亿 源强度高的主要原因并不在于能源技术和效率上 tce，相应 CO2 排放亦将超过 130 亿吨，而且达 的差距，我国近年来大力推广节能技术，能效水 峰值时间还将会推迟到 2035 年之后。保持较高 平和发达国家已较为接近，燃煤发电效率已达世 GDP 能源强度下降率是 CO2 排放尽早达到峰值 界先进水平，高能耗工业产品的能源单耗与世界 的必要条件。 先进水平的差距也仅有 10 ～ 20% 左右。至于单 位能耗经济产出效益上几倍的差距，主要在于产 130 第六章 经济、能源与环境的协同治理 单位能耗 CO2 排放强度下降的不确定性 能源需求，而天然气和石油因资源制约和进口安 全影响也不能大幅度增长情况下，只能进一步增 大力发展水电、风电、太阳能发电和核电等新能 加煤炭供应规模。2030 年如果核电装机容量比 源和可再生能源，以及发展天然气取代煤炭，促 加速减排情景减少 0.5 亿千瓦，那么相应将增加 进能源结构的低碳化，可使单位能耗的 CO2 排 1.6 亿多吨煤炭消费，增加 CO2 排放 3 亿多吨。 放强度持续下降。中国非化石能源和天然气虽然 2030 年后如果没有较大规模新增核电装机的支 发展迅速，当前由于基数小，新增供应能力不能 撑，能源结构调整速度下降，使化石能源消费仍 满足能源需求的增长，煤炭等化石能源消费量仍 将持续增长，而 CO2 排放达峰值时间也会相应 呈上升趋势。到 2030 年非化石能源的比重可超 延后 5 ～ 10 年。从 2030 年后更长期看，大幅 过 20%，相当于 12 ～ 15 亿 tce，届时水电装机 度 CO2 绝对减排更需要能源结构调整为支撑。 可达约 4.5 亿千瓦，风电和太阳能发电装机也均 我国 CO2 排放达到峰值后，能源结构的调整还 将达过亿甚至数亿千瓦，核电装机也将达约 1.5 需要进一步加速，其单位能耗的 CO2 强度年下 亿千瓦规模，单位能源消费的 CO2 排放因子可 降率应争取进一步提高。 比 2010 年下降约 20%。其后仍需以年均 6 ～ 8% 的速度增长，每年新增供应能力接近 1 亿 tce， 国际能源供需形势的不确定性 再加上天然气比重上升，才能支持年均 1.5% 以 上的总能源需求增加，而 CO2 排放达到峰值。 中国石油、天然气供应越来越依赖国际市场。 到 2030 年前后，由于可利用的水电资源基本开 2012 年石油对外依存度已达 58%，天然气进口 发完毕，新增非化石能源供应主要依靠太阳能、 比例也达 29%，预计 2020 年将分别达 70% 和 风能、生物质能等非水可再生能源和核能。太阳 50%，2030 年前后还可能进一步增加。这不仅 能发电和风电虽有较大潜力，但也面临远距离输 使国家能源安全面临挑战，而且对能源结构的调 送、储能、电网稳定与分布式开发利用等方面的 整也带来较大不确定因素。如果未来世界油气供 困难，每年新增数千万规模装机容量也非易事。 应形势变化，迫使中国更多地依赖国内煤炭资源， 特别是核能发展有更大不确定性，我国当前核 大力发展煤化工、煤制油、煤制气等技术，那么 能在建机组约 3000 万千瓦，约占世界在建机组 亦将较大幅度地增加煤炭消费量和 CO2 排放量。 的 40%，有较好的发展势头。日本福岛核事故 尽管我国页岩气、煤层气等非常规天然气有较大 后加强安全检查，提高新建核电站安全标准， 储量和开发前景，但技术成本和环境影响等方面 发展势头趋缓。预计到 2020 年运行装机可达 因素都存在较大不确定性，未来国际能源供需格 6000 万千瓦左右，2030 年争取达约 1.5 亿千瓦， 局变化将对 CO2 减排趋势及峰值时间都将产生 2030 年前后，每年要有 10 个以上百万千瓦级电 直接影响。 站投产，年新增装机要超过 1000 万千瓦，满足 届时能源需求增长量的 20 ～ 30%，到 2050 年 核电总装机可达 3.5 ～ 4.0 亿千瓦。在促进能源 结构低碳化过程中核能将发挥重要的不可替代的 作用。但未来核电发展速度和规模很大程度上取 决于各级政府和民众的理解和共识，在保障安全 的基础上，中国必须稳步高效发展核能。如果核 能发展受阻，可再生能源快速发展不能满足新增 131 第六章 经济、能源与环境的协同治理 -6.7 结论 持续减排情景反映了传统的分散治理思路，因而 无法实现经济、能源和环境的协同治理。由于经 济增长、能源安全和环境保护之间密切的相互 关系和平衡发展的复杂性，需要政府统筹一切可 以利用的资源和力量予以综合规划、协调运行。 加速减排情景即体现了这一应对逻辑。在综合平 衡考虑各政策目标后，加速减排情景要求以煤炭 和温室气体总量控制为核心实现经济的低碳发 展。这一情景要求煤炭和能源相关 CO2 排放分 别在 2020 和 2030 年左右达到峰值，峰值水平 下 2030 年 GDP 碳强度比 2010 年降低约 58%。 在这一目标下结合严格的末端处理措施和结构调 整政策，可以在 2030 年实现我国主要城市空气 质量的全面达标。在这一目标下，能源系统向安 全、高效、清洁、低碳加速转型，减少能源价格 波对经济造成影响的风险，有利于经济的长期稳 定持续发展。并且这一减排目标对经济的影响在 可控范围之内，为达到这一目标所实施的碳价水 平 应 在 2020-2030 年 间 达 到 10-25 元 /tCO2， 并大致以年均 8% 左右的速度递增。碳价的引入 有可能对经济造成负面的冲击，尤其对某些行业 和群体的冲击可能较高，但通过合理的政策设计 可以减少这种过渡性的冲击，并且在考虑了减排 带来的环境和健康效益之后，这部分负面冲击可 以大部分被环境和健康效益抵消。 132 第七章 战略与政策 战略与政策 133 第七章 战略与政策 中共十八大以来，新一届中央领导的执政思路逐 谁补偿”的原则上，将通过节能量、碳排放权、排 步明朗，尤其是十八届三中全会以来，围绕“生态 污权、水权交易等具体的市场制度，真正将自然 文明”这一核心理念，中共中央明确表达了对于生 资源和环境容量的价值以内部化成本的形式体现 态环境和经济发展可持续性的高度重视，在很多 在经济活动当中，这种内部成本约束正是经济活 重要的政策领域指出了清晰的改革方向，这都为 动主体向绿色低碳方向转型的经济激励因素。从 在新时期，中国经济往绿色、低碳方向的转型提 政府管理的层面来说，《决定》明确提出对限制 供了宝贵的政治契机。 开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县 取消地区生产总值考核，对领导干部实行自然资 在新时期，中国政府将沿袭既往理念，更加重视 源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追 生态环境和经济发展的可持性。中共中央早在“十六 究制，同时建立和完善污染物排放管理制度，独 大”时期就开始重视中国的可持续发展问题，2003 立进行环境监管和行政执法，地方政府及党政领 年和 2005 年先后提出“科学发展观”和“生态文明” 导单以 GDP 论成败的时代已成过去，地方经济发 的理念，在十七大报告中，明确将建设生态文明 展的资源和环境约束将表现为中央或上级党政部 列为到 2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目 门的政治约束，各地方政府必须谋求绿色低碳的 标之一，其根本目的在于节约资源能源和保护生 发展途径。 态环境。中共中央的十八大报告认为，建设生态 文明“是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”， 从应对气候变化本身来说，中国政府虽然一直坚 并且要将之融入“经济建设、政治建设、文化建设、 持“共同但有区别的责任”这一国际谈判立场，但 社会建设的各个方面和全过程”，建设生态文明从 是中国自身从来都将应对气候变化作为一种内在 国家战略目标升华为具有重大意义的政治表述。 需求。《中国应对气候变化国家方案》中非常明 确地指出，气候变化对中国的发展模式、能源结 十八届三中全会将建设生态文明的理念落实到了 构和技术、农业、水资源等诸多领域都是非常严 具体的政策领域，新时期中国经济发展所面临的 峻的挑战，应对气候变化要与中国的可持续发展 制度环境将发生显著的改变，宏观经济的低碳转 以及经济社会整体发展相结合。《全国人大常委 型是顺应制度变革的潮流。《中共中央关于全面 会关于积极应对气候变化的决议》强调，积极应 深化改革若干重大问题的决定》中将生态文明体 对气候变化是实现中国可持续发展，解决经济结 制与政治体制、经济体制等并列，明确提出要加 构不合理、发展方式粗放、资源利用率低等问题 快生态文明制度建设，以制度变革和制度创新来 的历史机遇。 推动生态文明目标的实现，这种制度变革和创新 是系统化、全面化的。从自然资源宏观管理层面 来说，《决定》明确指出要健全自然资源资产产 权制度和用途管制制度、划定生态保护红线，未 来的经济活动将处于完善的自然资源监管下，在 国家主体功能区规划范围内实施，依赖大量生产 要素投入驱动的粗放增长模式会面临越来越严重 的瓶颈，甚至得不到中央的合法性支持。从自然 资源的开发、利用层面来说，《决定》提出要实 行资源有偿使用制度和生态补偿制度，在“谁受益、 134 第七章 战略与政策 -7.1 低碳城镇化 城镇化的过程与方式具有明显的锁定效应，城镇化 2013 年中国煤炭消费量从 1978 年的 5.7 亿吨增 成为今后影响我国碳排放的最主要因素，低碳城 长到 36.1 亿吨。其次城镇化对环境带来了不良 镇化发展也成为应对气候变化的主要措施和抓手。 影响。城市生活用水总量从 2000 年的 200 亿立 方米逐年增加到 2012 年的 257.2 亿立方米，而 改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城 城市人均生活用水从 2000 年的 95.5 吨却逐年 镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。从 递 减 倒 2012 年 的 62.7 吨。 根 据《 全 国 环 境 公 1978 到 2013 年，城镇常住人口从 1.7 亿人增加 报 2012》，2012 年 325 个地级及以上城市环境 到 7.3 亿人，城镇化率从 17.9% 提升到 53.7%， 空气质量达标城市比例仅为 40.9%， 113 个环 年 均 提 高 1.02 个 百 分 点； 城 市 数 量 从 193 个 境保护重点城市环境空气质量达标城市比例仅 增 加 到 658 个， 建 制 镇 数 量 从 2173 个 增 加 到 23.9%。 20113 个。城镇化对我国的经济社会起到了双重 作用。一方面，城镇化极大的促进了中国经济和 与此同时，城镇化也引发了温室气体的大量排放， 社会的发展，一方面，城镇化也造成了能源和资 增加了气候变化的风险。1978 年后，经济高速 源的过度消耗，对环境带来了不良影响，引发了 发展的同时，碳排放总量和人均二氧化碳排放量 大量的温室气体排放。 都显著上升（如图 3-1 和 3-2）能源相关的碳排 放每年上升 6%；城镇化率每提高 1 个百分点， 首先，在过去的 30 多年里，我国的经济保持平 全国碳排放增加 2.16 亿吨，人均碳排放增加 0.04 均速度 10% 左右的增长率，GDP 从 19778 年的 吨。特别 2002 年以来，我国碳排放随城镇化率 3645.2 亿元增加到 2013 年的 568845.2 亿元； 升高呈高速度直线上升的模式，城镇化率每增 城镇居民可支配收入从 1978 年的 343.4 元增加 加 1 个百分点的同时，碳排放增加 4.14 亿吨。 到 2013 年的 26955 元，成功地使 5 亿人脱贫。 我国现在是世界上最大的二氧化碳排放国。根据 从公共服务角度，城市水、电、路、气、信息网 《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，到 络等基础设施得到明显改善，教育、医疗、文化 2020 年我国常住人口城镇化率达到 60% 左右， 体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均 户籍人口城镇化率达到 45% 左右，将有 1 亿左 住宅、公园绿地面积大幅增加。同时，我国避免 右农民入城。2030-2040 年进入城镇化成熟期， 了其他国家城镇化过程中常见的大规模的城市贫 届时城镇化水平在 70% 左右。 困、失业和贫民窟等。 但在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高 度重视并着力解决的突出矛盾和问题。首先是城 镇化引发了严重的能源过度消耗，城市和区域 性污染严重，区域性符合大气污染贫乏，城市固 体废物生产量巨大，综合利用率低，使得区域 生态格局遭到破坏，城市生态系统严重受损。 135 第七章 战略与政策 图 7-1 1978-2012 年我国人均二氧化碳排放和 数据来源：CDIAC，国家统计年鉴 城镇化率的关系 图 7-2 1978-2012 年我国二氧化碳排放和 GDP 数据来源：CDIAC，国家统计年鉴 的关系 136 第七章 战略与政策 伴随城镇化进程的除了二氧化碳排放量的上升， 节能环保、动力汽车类如国家战略性新兴产业重 在二氧化碳排放结构上也有所变化，从之前的 点扶持和发展的行列，产生了其在低碳发展方面 工业排放占主体，逐渐过渡到交通和建筑行业占 获益的可能。同时，我国的碳排放交易市场正在 比增大，特别是今后一段时间建筑和交通的碳 迅速扩大，来自于煤炭、钢铁、有色金属等行业 排放会继续增加。1995 年到 2011 年，我国能源 的企业，正通过清洁发展机制，从发达国家引入 消耗中建筑能耗占总能耗的比例从 10.1% 上升到 先进的技术，实现减少二氧化碳排放的目的。将 19.74%，建筑业直接 CO2 排放量随着城镇化率 减排取得的排放信用，出售给碳交易商或者世界 上升而上升。截止到 2011 年底，我国城镇节能建 银行等国际组织，从而获利。2011 年 10 月至今， 筑仅占既有建筑总面积的 23%，全年建筑总面积 我国已经有北京、天津等 7 个城市形成碳排放交 469 亿平方米，约有 361 亿平方米的建筑为高耗 易试点，自 2013 年后，这七个城市碳交易已经累 能建筑。我国目前平均每年新增建筑 20 亿平方米。 计成交 1260 万吨碳，累计成交额近 5 亿。 以如此增速，预计到 2020 年，全国高耗能建筑 面积将达到 2157.4 亿平方米。交通行业随着城市 同时，围绕能源消费总量为核心的城市的低碳发 物流流转速度加快，城镇的货运能力逐步加强。 展，也促进了雾霾的治理和大气环境的改善。在 单中心的城市扩张使得居民出行的距离也会变大， 节能减碳和污染防治之间，绿色发展和低碳发展 城市机动化水平迅速提高。由于我国综合交通能 之间解决问题和应对全球挑战具有密切的协同关 耗效率低下，二氧化碳排放形势更加严峻。小汽 系。特别是近年来京津冀地区为治理雾霾而采取 车的出行比例逐年增加导致了交通能耗的急剧上 的一系列的煤炭消费总量的控制手段，与地方城 升。如果不加以控制，交通部门能耗很快就会占 市低碳发展协同，有效的改善了环境污染。 到全国总能耗的 30%。未来一段时间，机动车增 加带来的能源需求会不断的增加。 低碳城镇化，需要依托于城市自身特点，用碳排 放作为指标，去控制城镇化发展的规模、速度、 城镇化的低碳发展对经济和社会带来协同作用 形式，最终达到经济发展的低碳和可持续性以及 市民生活和行为的低碳化。 低碳城镇化过程会直接和间接的促进能源转化和 设备利用率的提高，改变能源结构，增加清洁能 城镇化水平进一步提高的前提下，实现其低碳发 源的比重。一旦气候变化的成本纳入经济体内， 展是保证能源安全和缓解气候风险的最有效措施。 就会带来围绕“碳”产生的经济效益，形成全新的 其中有必要依托于城市自身特色，通过设定控制 能源、农业、工业、建筑、交通等社会经济体系。 温室气体排放的严格目标，适宜的方式达到低碳 城镇化。低碳城镇化的实现主要通过以下几个方 中国政府在城镇化过程中探讨了一系列的低碳发 面实现： 展措施，为经济和社会带来了正面的协同作用。 首先 2010 年后，发改委在全国各地陆续展开了低 合理的城镇规划 碳城市试点行动，自下而上开展低碳行动。一方 面促进了地方政府对低碳工作的认识，促进了不 城镇化的空间规划在城镇化的发展过程中重要性 同部门和行业之间在二氧化碳减排方面的沟通协 在于系统科学地对于活动总量的控制，从空间路 作，一方面促进了对先进技术的推广和不同企业 径上实现城市的低碳发展。合理的城镇规划 , 需 的能源管理水平的提高。“十二五”规划将新能源、 要在全国统一市场的前提下，根据土地、水资源、 137 第七章 战略与政策 大气环流特征和生态环境承载能力，特别是考虑 城市的碳管理主要集中在工业企业、建筑、交通 能源的分布情况，从城镇群间，城镇群内部，城 和居民生活四个方面。对于工业企业可以又第三 市内部，优化全国城镇化空间格局，建立区域层 方承担能源审计和碳排放情况，建筑则主要体现 面的空间规划体系，规定生产、生活、生态空间 在大型公共建筑上，同样又第三方出具能源审计 开发界限。特别是不同的城市群之间，在《全国 报告，而城市交通，则可有城市政府独立完成。 主体功能区规划》的基础上，需要把综合交通枢 居民生活则依靠社区力量实现居民生活模式的低 纽和城镇体系与城市的主要功能区布局统筹协调， 碳化，最后根据评估结果，设计减排方案。 发挥综合交通枢纽对城镇化发展过程的引导作用， 发挥交通和土地利用的耦合互动作用，使其引导 低碳技术和政策工具的选择 城市发展，促进枢纽与城市综合开发的一体化， 引领城市空间结构调整。城市群内部则需要注意 技术的发展是影响能源使用效率的核心要素，对 产业分工的分配，增强中心城市的辐射带动功能。 减少二氧化碳排放具有重要意义，也决定了中国 城市内部要公交引导城市发展，推进交通和土地 是否可以在工业化进程中利用后发优势实现低碳 利用一体化规划建设，优先发展公共交通，注重 经济发展。 需要充分利用包括太阳能、风能、 绿色交通，改善自行车和行人出行环境 [14]。城 生物燃料等技术在低碳城市建设中的作用。建筑 镇化规划中需要把能源规划考虑其中，需要设定 领域主要侧重绿色监护体系为代表的建筑节能技 同碳排放控制相关的指标约束，比如碳排放总量 术的标准和评价体系，主要包括材料的应用和能 排放限制和人均碳排放限制等，以碳作为指标来 源的替代。而交通系统中，侧重交通工具和交通 约束城市群和特大城市的无序增长 [15]。 设施的节能减排 [12, 16]。需要逐步从对生产领 域的减排措施逐步转化为从消费端的控制。未来 城市角度碳排放管理 发展趋势是利用现代计算机网络手段，面向不同 的排放部门，采集、处理、分析、储存和发布城 经济发展过程中，作为国民经济的基础载体，城 市温室气体排放的社会、经济、能源和环境数据 市的建设和发展直接影响了我国社会经济发展的 的信息平台，将智慧城市中信息化在城市碳排放 速度和质量。因此需要从城市角度探讨如何低碳 管理的延伸，是互联网、物联网、云计算等技术 发展。地方政府需要对城市的碳排放情况进行详 以及大数据、社交网络等工具和方法在减排领域 细调查的基础上结合城市自身的特点，基于社会 的应用。 经济发展情况和资源禀赋，提出适合自己的低碳 城市自身特点、基本社会经济发展情况的解决方 当前城镇化的路径的碳效率不高，原因在于碳排 案，在满足经济发展、就业等社会目标的前提下， 放的直接和间接经济成本在上升，而这些成本往 设定城市低碳发展目标，探讨城市经济发展模式 往不反映在市场交易中。因此在政策的执行过程 的初步框架并作为未来政策实施的主要依据。城 中，要避免当前过多行政命令型政策的实施，而 市排放清单的编制有利于城市对自身的碳排放进 需要充分发挥市场的作用，量化碳的成本，充分 行了解，包括城市碳排放的综合情况、重点碳排 发挥市场性和自愿性政策。与此同时，低碳技术 放源和对城市建设和社会发展的重点领域调查， 和项目的发展的一个关键在于是否能获得相应的 从而使得本地区内碳排放可测量、可报告和可核 金融支持，因此需要创新的商业模式和融资机制 查，确定排放基准，进行有效的碳管理。 的推动，包括国际能效融资项目、合同能源管理、 区域节能减排措施、清洁发展机制和保险投资等。 138 第七章 战略与政策 -7.2 农业现代化 农业问题是中国全面建设小康社会进程中最艰巨 力的近十分之一。在农林部门 6.4×108t 减排潜 的工作任务，农业现代化是必由之路。气候变化 力中，农业部门的减排潜力达 2.9×108t。其中， 背景下，中国的农业现代化进程既面临严峻挑战， 保护性耕作、肥料管理、沼气利用、水稻田肥料 也充满机遇。农业既是受气候变化影响最显著的 管理等措施的减排成本为负，这些措施可以对农 领域，也是具有重要减排潜力的部门。中国应给 业生产起到积极的促进作用。 予农业特别的关注，尽可能地降低气候变化对农 业造成的冲击，并充分挖掘农业领域的减排机会。 以农业现代化为核心，在农业领域展开适应与减 缓气候变化的活动， 加快生态农业以及增加碳汇 农业是受气候变化影响最大的领域，而且未来 收入的林业发展，既能满足经济可持续发展的要 的影响仍将以负面为主。气候变化使中国高纬 求，也能促进农民增收和新农村建设，同时能显 度地区作物生育期延长，喜温作物界限北移， 著改善生态环境，具有明显的经济 - 社会 - 环境 与 20 世纪 60 年代相比，中国东北大多数地区 协同收益。 的生长期增加了 10 天左右。气候变化造成近 30 年中国的小麦和玉米的产量下降 5% 左右。气候 应对气候变化行动有利于农林业发展。加快发展 变化导致洪涝及干旱等极端事件增多，从 1950 农林业，既能满足农民增收的要求，又能够显著 年～ 2000 年，中国农田因洪涝灾害受灾面积平 改善生态环境。农业作为传统的低碳产业，有望 均为 937 万公顷，因洪涝灾害减产粮食约占同 在未来 20 年得到发展和升级，高产、优质、高效、 期全国平均粮食产量的 3% 左右。如果不采取任 低耗型生态农业和林业将得到大力推广。高附加 何适应性措施，未来气候变化将导致中国水稻、 值农产品需求的增长将推动农业内部的升级，此 玉米和小麦等主要粮食作物的减产。气候变化背 外，开发无公害、绿色、有机农产品将成为农业 景下，中国应给予农业特别的关注，尽可能地降 升级的调整方向。推着节水灌溉的推广普及和低 低气候变化对农业造成的冲击。 排放的高产栽培技术的发展，土地产出效率将会 提高，促使粗放农业向精细农业转变，并最终形 在充满挑战的同时，农业领域也充满了各种各样 成绿色化、生态化的农业发展之路。未来的农业 的机会。农业是温室气体重要的排放源。根据《中 将向着资源节约、循环利用、生态保护和农产品 华人民共和国气候变化第二次国家信息通报》， 质量提高的方向发展，有机种养业和与之相配套 2005 年中 国农 业活动 所产生的 温室气体达到 的加工企业也将得到迅速的发展。绿色低碳农业 8.12 亿吨二氧化碳当量，占到中国温室气体排放 可以在保证产量与质量的情况下更好地维护生态 总量的 10.97%。考虑到农业生产过程中的各种 环境，减少环境污染与碳排放。 物质投入所产生的隐含碳排放，农业所引起的温 室气体排放将占到更大的比例。在农业领域实施 为了减缓气候变化，将未来的增温幅度控制在一 低碳发展具有极大的减排潜力。根据麦肯锡公司 定范围内已经成为国际共识。无论增温幅度控制 的研究结果，2030 年，农林部门技术上可行的 在何种程度，碳排放空间无疑将成为一种重要的 减排潜力达 6.4×108tCO2-eq，占中国总减排潜 稀缺资源，并成为与劳动力、土地、资本同等重 139 第七章 战略与政策 要甚至更为关键的生产要素。农业具有较低的化 本、公共投资以及劳动力。与此同时大规模、高 石能源消耗和较高的碳生产率，碳排放空间的约 速度的工业化和城市化挤占了农业赖以为继的土 束为农业的发展提供了重要的战略机遇。农业生 地资源，影响了农村的环境和资源，动摇了农业 产的本质，是利用光合作用，将 CO2 转化为有 在国民经济中的基础地位，并加剧了“三农”问题。 机碳的过程。这一过程包含了温室气体减排中的 两大关键技术，即可再生能源和碳捕获、利用与 “三农”问题的出现表明农业不是一个单纯的产业 封存（CCUS）技术。在温室气体减排的语境下， 部门的发展问题，而且也是关乎公平、正义和稳 CO2 是一种重要的污染气体；但对农业生产来说， 定的社会问题和政治问题。中共中央在 1982 年 CO2 则是重要的营养物质，CO2 浓度的提高能显 至 1986 年连续五年发布以农业、农村和农民为 著提高农作物的产量。农业生产的这一特征使农 主题的中央一号文件。2004 年至 2014 年又连续 业在全球的温室气体减排中具有极其重要的战略 十一年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强 地位。在碳排放空间高度约束的情况下，如果能 调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重 突破传统农业的发展思维，现代化的农业有机会 中之重”的地位。 发展成为重要的可再生能源产业、重要的 CCUS 产业，并成为国民经济低碳发展中的战略性产业， 当今中国正迈向新型工业化和城镇化之路。城镇 进而推动国民经济的长远发展。 化是重要问题，但三农问题也是中国全面建设小 康进程中最艰巨的工作任务。处理好工业化、城 应对气候变化行动有利于农业现代化，但发展现 镇化进程中的三农问题，对中国的改革发展、实 代农业，必须实现工业反哺农业，建立农业投入 现全面小康、推进现代化，乃至实现中国梦，都 稳定增长机制。作为 2008 年做出的历史性决议， 具有十分关键的作用。中国经济社会发展正处在 政府应尽快在法律上赋予农民对自己耕地的无限 转型期，城镇化的快速推进使建设社会主义新农 使用权。社会主义新农村建设是实现全体公民机 村的需求日益紧迫；工业化信息化的快速发展对 会均等的重要途径，新农村建设必须随着城镇化 同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食 进程统一推进，实现城乡一体化。 等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日 益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会 农业现代化之路 管理提出了亟待破解的课题，而日益加剧的全球 气候变化，使中国农业发展所面临的问题更加严 新中国成立之后，农业被确立为国民经济的基础。 峻。新型城镇化要和农业现代化相辅相成，城镇 在 20 世纪 70 年代更强调“以粮为纲”。改革开放 化进程中要保住耕地红线，保障粮食安全，保证 之初，农业的快速发展，不仅支撑国民经济的稳 人民利益。 定和社会的发展，更为进一步改革提供了政治上 的支持。然而，20 世纪 90 年代之后，中国工业 与工业化、城镇化的快速发展相比，农业现代化 化加速，工业真正成为国民经济的主导。大规模 明显滞后，面临着一系列严峻挑战。自然灾害多 高速度的工业化，不仅吸聚了大量的资本投入， 发重发，农业基础设施薄弱，抗灾减灾能力低的 而且把大量的农村劳动力从农业部门吸引到工业 问题更加凸显；农业生产成本不断上升，产业化 之中。国家的工业化大大提高了农业的现代化水 水平低，比较效益偏低的矛盾较为突出；农产品 平，但在相当长的时间内，工业对农业的反哺作 市场需求刚性增长，资源环境约束加剧，保障主 用并不明显。相反，工业的发展吸走大量私人资 要农产品供求平衡难度加大；农业劳动力素质有 140 第七章 战略与政策 待提高，科技创新和推广应用能力不强，转变农 通过农业现代化发展，实现农民增收 业发展方式的任务极为艰巨；农户生产经营规模 小，农业社会化服务体系不健全，组织化程度较 尽管实施了取消农业税、种地补贴等农民增收政 低，小生产与大市场的矛盾依然明显；全球粮食 策，农民的收入也呈现出逐年增长趋势，但中国 能源化、金融化趋势明显，国际农产品市场投机 的收入不平等问题在过去 20 年内一直在加剧。 炒作及传导影响加深，中国现代农业发展面临更 农业现代化有望带来显著的农民收入增长，并使 多的外部不确定性。发展现代农业，是中国未来 城乡收入差距逐渐缩小。 20 年所需要解决的战略性问题。 未来 20 年，即使中国按照其理想实现 70% 左右 针对现代农业，中国政府已经发布了一系列政 的城镇化水平，农民依然是不可忽视的巨大群体， 策措施，包括《全国现代农业发展规划（2011— 依然有 4 亿左右的人口需要以农业为生，农业现 2015 年）》、《关于全面深化农村改革加快推 代化所带来的红利很难使农民持续性增收。未来 进农业现代化的若干意见》等，对农业的政策支 20 年内，土地会越来越稀缺，土地的有效利用 持更加强化。中国现代农业的基本目标是：“到 是中国长期发展的重要目标之一。过去几十年， 2015 年，现代农业建设取得明显进展。粮食等 农村土地支撑了中国的城镇化进程，并在很大程 主要农产品供给得到有效保障，农业结构更加合 度上支撑了地方政府财政收入的增长，然而土地 理，物质装备水平明显提高，科技支撑能力显著 并没有成为农民增收的持久性财产。《中共中央 增强，生产经营方式不断优化，农业产业体系更 关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指 趋完善，土地产出率、劳动生产率、资源利用率 出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合 显著提高，东部沿海、大城市郊区和大型垦区等 规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建 条件较好区域率先基本实现农业现代化”；“展望 设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等 2020 年，现代农业建设取得突破性进展，基本 入市、同权同价”，“维护农民生产要素权益，保 形成技术装备先进、组织方式优化、产业体系完 障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值 善、供给保障有力、综合效益明显的新格局，主 收益”。作为农民最重要的财产，政府应该赋予 要农产品优势区基本实现农业现代化”。 农民对自己耕地的无限使用权。这是 2008 年做 出的历史性决议，应尽快以法律形式落实。完善 发展现代农业，必须实现工业反哺农业，建立农 农村集体土地所有权，对于提高农民收入，缩小 业投入稳定增长机制。同时在战略上对农业进行 城乡差距具有至关重要的意义。 重新定位。过去几十年，尽管中国经常在“1 号文件” 中体现农业的重要性，但农业更多地被赋予了“粮 通过农业现代化，建设社会主义新农村 食安全”等方面的内涵，农业作为一项产业的地 未来 20 年，农业现代化将有效促进新农村建设。 位大大地下降了。发展现代农业，中国应该重新 过去几十年的工业化和城镇化，使农村发展极为 定义农业的发展战略。将农业定位于推动国家低 滞后，与城市形成了鲜明的对比。建设社会主义 碳发展的战略性产业，其重要性应与“节能环保、 新农村，并不是一个新的概念，自上世纪 50 年 新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、 代以来曾多次使用过类似提法。“生产发展、生 新材料、新能源汽车”等七大战略性新型产业相当。 活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是新 通过国家的政策扶持，使现代农业得以发展，并 时代中国新农村建设的基本要求。未来 20 年， 延伸为一条新型的产业链。 141 第七章 战略与政策 社会主义新农村建设将不断加速。与城市相比， 新农村建设将随着城镇化进程统一推进，实现城 农村将建成生活设施完备、生态环境优美、人与 乡一体化。社会主义新农村建设是实现全体公民 自然和谐相处的田园式居住环境。在能源领域， 的机会均等的重要途径。未来 20 年，中国将基 农村将形成与农村风貌相适应的用能方式，成为 本实现人人平等享有高质量、可负担的教育和医 沼气、太阳能光伏、光热、生物质能、风电、小 疗服务。 水电等清洁能源在中国推广利用的主要领域。 -7.3 经济结构调整 工业是我国二氧化碳主要排放源。21 世纪以来， 低碳化的方向发展。2012 年，中国第三产业已 工业二氧化碳排放占全国排放的比例约 70% 左 占 GDP 的 45.6%，比 2000 年上升了 10.8 个百 右。经济结构调整是我国加快转变经济发展方式 分点，但是在短、中期内，工业在中国经济中仍 的主要方向，直接关系到我国是否能实现经济发 占有主导地位，而在工业内部，高能耗、高排放 展低碳转型。 产业的比例近十年来一直居高不下。如图 7-3 所 示，2011 年全国工业总产值，高能耗行业仍占 从二氧化碳排放的产业构成来看，工业部门是二 41%，既有的产业结构调整在未来还能继续起到 氧化碳主要排放源，其中包括化石燃料燃烧和水 多大作用仍是未知数。根据国内权威机构相关研 泥、石灰、钢铁等工业生产过程的排放。改革 究，工业结构中高耗能产业的比例直接关系到我 开放以来，平均来看只占全国 40% 左右的工业 国能否在 2020 年实现碳排放强度下降 45% 的 GDP 的取得却伴随着全国约 70% 的二氧化碳排 既定目标（参见图 7-4）。 放。中国正处在工业化过程之中，能源和污染排 放密集型产业在可以预见的将来仍然会在经济中 发挥不可替代的基础作用。 急剧增加的二氧化碳排放已经给全国经济转型带 来了极大压力，给未来二氧化碳减排带来了极大 的难度。从结果上来看，近几年经济结构调整成 果显著，但是仍然不足以使得整个经济体系向着 142 第七章 战略与政策 图 7-3 近年来中国工业结构变化 数据来源：中国国家统计局 图 7-4 工业结构与碳排放强度变化预测 说明：国家统计局对为业分行业经济数据现在只统计工业总产值，本图所示工业结构基于工业增加值 计算，数值本身没有比对意义，本图表意在阐释高能耗产业在工业结构中所占比例对于削减碳排放、 降低经济活动碳强度的重要意义。 143 第七章 战略与政策 经济结构调整不仅能够产生显著的节能效果，还 从经济低碳转型的视角来看，高能耗、高排放 对提高中国的资源生产效率、改变经济发展方式， 行业的结构调整之所以成效有限，其中一个重 以及长期的可持续发展产生深远的影响。 要的原因在于行业发展所带来的环境和生态损 失没有内化为行业成本。2005 年以来，高能耗 经济结构调整能够产生显著的节能效果。根据清 行业创造了全国近一半的工业利税总额，大量 华大学气候政策研究中心的计算，“十一五”期间， 投资不断被投入，很多地方政府也乐于促进这 中国经济结构变化实现节能 1.43 亿 tce，占总节 样的高利税行业发展，结构调整难度可想而知。 能量的 23%。其中产业结构、行业结构和产品 能源开采生产和使用消费，本身会产生大量的 结构的变化贡献不同。虽经大力调整，产业结构 环境和生态问题，给全社会的整体福祉带来了 仍趋重型化，节能贡献为负（-0.51 亿 tce）。第 巨大损失，但是高能耗行业却没有为这种损失 三产业比重有所提升，但同时工业比重也逐年增 支付成本，在实质上等同于全社会以生态环境 长；行业结构节能 0.77 亿 tce，其中工业内部行 福利来补贴高能耗行业。十八届三中全会通过 业结构调整成效显著。具体表现在高耗能行业增 的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 加值比重下降，低能耗、高附加值的行业持续快 中提出“划定生态红线”、“健全生态补偿机制”、 速增长；产品结构调整节能贡献最为突出，节能 “资源税、环保费改税”等一系列重要改革举措， 1.17 亿 tce，表现在产品加工链延长、加工深度 将成为抑制高能耗行业发展、调节工业结构、 增加、高附加值产品份额增加。 深化经济结构调整的重要政策抓手。 中国当前的经济发展方式是不协调、不健康和不 在能源生产环节，以煤炭为例，煤炭开采会造成 可持续的。经济增长长期靠出口和投资拉动，但 矸石堆积、土地塌陷、水域污染、植被破坏等环 目前商品在国际市场已呈现饱和状态，缺乏增长 境问题，因煤矿开采而被迫迁出的居民则同样有 空间；而国内基础建设已经超前，基本上没有继 福利损失。据国家煤矿安全监察局统计，我国国 续投资的余地。中国政府也已认识到这一点，已 有煤矿约有 1500 座矸石山，煤炭洗选每年排放 经将应对气候变化作为中国发展的内在需求，希 4000 万吨有害废水；每开采一万吨煤，平均有 望通过积极应对，改变经济增长方式并改善国内 0.01-0.29 公顷土地塌陷。对于矿业开采所带来 生态环境。低碳试点城市则纷纷以低碳发展为契 的生态环境破坏，我国虽然早在 1994 年就开征 机，积极探索转变经济结构的方式方法。例如在 矿产资源补偿费，但金额十分有限，且仅有一小 《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》中，杭州 部分用于矿产资源保护，虽然各级地方政府对于 市清晰地提出要在十二五期间“基本形成以低碳 土地复垦、矿山修复有各自的规定，但是从全国 产业体系为核心的低碳经济基础”。2012 年杭州 范围来看，煤炭开采所带来的生态环境破坏并没 市单位 GDP 能耗为 0.546tce/ 万元，比 2010 年 有任何强制性的修复或补偿措施。有研究估算， 下降 9.25%。2013 年该市文化创意、旅游休闲、 煤矸石堆积、水质污染、土地塌陷的平均成本分 节能环保等十大产业实现增加值 3511 亿元，同 别为 4.9、22.1、4.67 元 / 吨煤，而全国煤炭开 年服务业占 GDP 增加值比重已达到 52.9%。 采造成的各类生态环境损失折合成经济价格约为 70 元 / 吨煤。另一个问题在于对受煤炭开采居 经济低碳转型需要将行业发展所带来的环境、生 民的补偿，国内煤矿企业对于因开采而受影响的 态和福利损失内化为行业成本。可以通过包括碳 居民，各地补偿标准不一，但总体上说，与煤炭 税在内的资源环境税收手段来支付。 行业的行业规模和利润水平不成比例。以闻名全 144 第七章 战略与政策 国的淮南矿业集团为例，其 2005-2010 年对受 成本排放。相比之下，很多发达国家早在上世纪 采矿影响的居民所做补偿的整体水平是 12.52 元 90 年代就开始征收碳税，让能源消费者（企业 / 吨煤，在全国已属于较高的补偿水平（人均补 和个人）为化石燃料所产生的负面效应买单。 偿标准逐年下降），但是这一时期煤炭的利润水 平是 87 元 / 吨煤。补偿内容仅限于田地地表附 能源消费的环境成本，可以通过包括碳税在内的 着物（青苗费）、征地和搬迁，大多数居民在失 资源环境税收手段来支付。碳税在很多发达国家 去农耕土地后生活质量和家庭收入大大下降，这 已经实践得非常成熟，在降低温室气体排放方面 些福利损失都没有内化为能源生产行业的成本。 有显著作用。中国一直在谋求环境和资源类税制 的改革，实施碳税可以增加能源消费成本，激励 我们需要通过行之有效的制度改革，将能源生产 企业提高能源利用效率，使得高耗能行业的快速 造成的环境损害和福利损失内化为行业成本，对 扩张得到抑制。国内权威机构的模型研究显示， 于以煤炭为代表的采掘业实施生态修复和生态补 征收碳税虽然在短期内会带来经济水平下降，但 偿制度，“谁破坏，谁修复，谁受益，谁补偿”， 是完全可以控制在可接受范围内，而与此同时会 强制开采企业屡行义务。截至 2008 年，全国有 减少二氧化碳排放，高能耗、高排放行业在国民 21 个省份开始实行矿山环境治理保证金制度（保 经济中所占份额也将因此下降。此外，还可以给 证金标准各地不同），产煤大省山西的保证金标 新能源提供更为宽松的市场空间。 准为 10 元 / 吨煤，最高征收水平为 20 元 / 吨煤， 相对于煤炭行业的整体利润水平以及其所造成的 环境成本来说，保证金仍处于较低水平。 能源消费过程中，同样会产生环境损害，以化石 能源来说，最突出的问题就是各类大气污染物以 及温室气体的排放，而排放所带来的损失也没有 体现在行业内部成本当中。中国虽然很早就开始 实行排污收费制度，但是收费标准极低，完全无 法反映出环境资源的真正价值。以二氧化硫为例， 排污收费标准是 0.57 元 / 千克当量，合 570 元 / 吨；而各主要高耗能行业的脱硫治理成本则在 1500-3500 元 / 吨，而中国火力发电设施的脱硫 率不足 75%（2011 年），而如果考虑到大气污 染所带来的健康风险，能源消费造成的外部性成 本要更高，可见大量的大气污染所带来的环境损 害并没有人为其买单。而温室气体在国内则是零 145 第七章 战略与政策 -7.4 能源革命 习近平主席在 2014 年 6 月份的财经领导小组会 2030 年能源生产和消费革命的战略。因此，推 上再次强调，积极推动我国能源生产和消费革命 动能源生产和消费革命，已成为我国促进经济发 是长期战略，加快实施重点任务和重大举措。这 展方式转变，建设生态文明的根本途径和关键着 是我国顺应世界能源变革大势的战略选择。在全 力点，也是我国应对气候变化根本性的战略选择。 球应对气候变化形势下，世界范围内正在经历新 当前需要全面统筹，发挥能源生产和消费革命多 型能源体系变革，强化节能和能源结构的低碳化 方面和全方位的协同效应，整合各项政策措施， 是大国能源战略的共同选择。我国当前经济社会 加大实施力度，开创国内生态文明建设和应对全 发展既面临日趋强化的资源环境制约，也面临全 球气候变化的双赢局面。 球应对气候变化的挑战。节约能源，提高能源效 率，发展新能源和可再生能源，优化能源结构， 转变发展观和消费观，节约能源，提高能源利用 从而减少化石能源消费，既是国内治理环境污染、 技术效率和经济产出效益是能源消费革命的核心 建设两型社会的重要对策，也是应对气候变化、 内容和关键对策 减缓 CO2 排放的战略选择，是促进经济社会发 展与资源环境协调和可持续发展的根本途径。当 因此能源发展战略需要有创新的思路，要改变 前以推动能源生产和消费革命作为关键着力点和 传统能源战略以保障能源供应为中心的思维模 突破口，充分发挥其多方面和全方位的协同效 式，要从建设生态文明的高度引导和调控能源 应，可进一步促进国内经济发展方式向绿色低碳 需求。习近平主席把推动能源消费革命放在优 转型，促进减排 CO2 战略的实施，适应国际合 先地位，提出控制不合理能源消费，坚决控制 作应对气候变化的进程。 能源消费总量，从而形成促进经济发展方式根 本性转变的“倒逼”机制，以低能源消费、高产 面对国内资源环境制约和全球应对气候变化的形 出效益支持经济社会的持续发展。我国“十二五” 势，大力节约能源，提高能源效率，改善能源结 能源规划中已提出到 2015 年控制能源消费总量 构，推进能源体系的革命性变革，既是我国突破 不超过 40 亿 tce 的指导性目标，从当前状态看 资源环境制约、建设生态文明、实现永续发展的 有望实现。到 2020 年在超额实现 GDP 比 2010 内在需求，也是积极推进全球应对气候变化进程 年翻一番、单位 GDP 的 CO2 强度比 2005 年下 的战略选择。因此，中长期能源战略要有创新的 降 40-45% 的目标情况下，能源消费总量亦可 思路和超前的部署，顺应世界能源变革的趋势， 控制在 48 亿 tce。2020 年后，我国基本实现工 走出中国特色的绿色低碳发展路径。 业化阶段，经济趋于内涵式增长，在 GDP 仍保 持较高增速情况下，能源消费弹性可下降到 0.5 党的“十八大”提出推动能源生产和消费革命，今 以内，到 2030 年能源消费总量可控制在约 60 年 6 月份习近平主席又就推动能源生产和消费 亿 tce。届时 GDP 将约为 2010 年的 3.5 倍，而 革命提出 5 点要求，即推动能源消费革命、推 能源消费总量将不超过 2010 年的 2 倍。相对于 动能源生产革命，推动能源技术革命，推动能源 1990 ～ 2010 年 20 年间能源消费增长 3.3 倍， 体制革命以及全方位加强国际合作，并部署制定 未来能源消费的增长趋势将大为减缓。 146 第七章 战略与政策 我国当前能源利用的产出效益仍然较低，单位 推动能源消费革命，习近平主席特别强调“高度 GDP 的能源强度约为世界平均水平的 2 倍，发 重视城镇化节能，树立勤俭节约的消费观，加快 达国家的 3 ～ 4 倍。其中能源转换和利用的技 形成能源节约型社会”。当前我国仍处于快速城 术效率和发达国家的差距并不大，近年来快速接 镇化进程中，城镇基础设施建设和农村人口转入 近，如燃煤发电效率已超过美国，达世界先进水 城市后生产和生活方式的转变，能源消费势必增 平。能源利用产出效益低的主要原因是我国工业 加。因此城市化进程中要努力构建低碳型的城市 化阶段的产业结构特征，工业占 GDP 比重接近 布局、基础设施、生活方式和消费导向，引导社 50%，远高于发达国家约 30% 的水平，我国工 会公众消费观念和消费方式的转变。在注重提高 业部门能耗占全国终端总能耗的 70%，而发达国 建筑物节能标准、提高家用电器能效、提高汽车 家一般不高于 1/3。同时我国制造业产品处于国 燃油经济性等技术节能措施的同时，也必须更加 际价值链中低端，能耗高、增加值低，上述产业 重视低碳城市建设的总体布局和规划，要改变过 和产品的结构性因素是导致 GDP 能耗高的主要 度追求物质享受的奢侈型消费理念和追求超大面 原因。我国当前第二产业占 GDP 中的比重已达 积豪华住房、大排量高档汽车等高碳消费方式。 到或超过发达国家工业化阶段的峰值水平，钢铁、 消费观念和消费方式的转变，可有效降低最终能 水泥、家电等产品的产量均达世界产量的半数左 源需求服务水平，并引导经济社会发展方式转变。 右，存在调整产业结构、较大幅度降低 GDP 能 必须避免沿袭发达国家城市建设的高碳基础设施 源强度的空间和潜力。据测算，工业在 GDP 中 和高碳奢侈性消费的传统发展模式，避免形成只 比重下降一个百分点，而服务业的比重上升一个 能在宏观高能耗和高碳格局下寻求具体设施和单 百分点，单位 GDP 能耗也将下降约一个百分点。 项技术低能耗和低碳排放的被动局面。要以建设 因此，在继续大力度推广节能技术，淘汰落后产 生态文明和低碳社会的理念为指导，探索新型的 能，推进产业技术升级，不断提高能源利用效率 以低碳为特征的生态城市的发展模式和绿色人居 的同时，要着力发展战略性新兴产业和现代服务 的生活方式，走出新型的生态低碳城市化道路。 业，限制高耗能、高污染和资源密集型产品的出 口，加快产业技术升级。我国制造业产品出口多 推动能源体系的清洁化和低碳化，以多元化能源 为中低端产品，能耗高，增加值低。当前为生产 结构保障能源供应安全是我国能源生产革命的战 出口产品的能耗约占全国总能耗的 1/4，进出口 略目标和根本途径。 产品所隐含的能耗抵销后净出口的隐含能耗也占 全国总能耗的 10% 以上。因此，要改变当前以 当前我国能源结构以煤为主，煤炭在一次能源构 不断增加投资、扩充重化工业产能、扩大制造业 成中比重长期维持在 70% 左右，煤炭比例过高 产品出口为驱动的粗放扩张型的经济增长方式， 不仅使能源系统效率低，而且带来严重的环境污 扩大最终消费的拉动作用，这将有利于降低对钢 染。我国单位能源消费的 CO2 排放强度比世界 铁、水泥等高耗能投资品需求的增长，有利于降 平均水平高 20% 以上，约比欧盟高 35%。加速 低高耗能产业的比重，促进产业结构的调整，形 能源结构向清洁化和低碳化转型，就要大力发展 成低碳产业体系，从而促进单位 GDP 能耗的下 新能源和可再生能源以及天然气等低碳能源，最 降。所以习主席强调“坚定调整产业结构”，以充 终目标将是到本世纪下半叶逐渐形成以新能源和 分发挥结构性节能的效益，促进经济发展方式向 可再生能源为主体的新型可持续能源体系，实现 绿色低碳转型。 CO2 的近零排放，以顺应全球能源变革和应对气 候变化的趋势和潮流。我国已制定 2020 年新能 147 第七章 战略与政策 源和可再生能源比重达 15% 的目标，届时其年 会起主导性作用，因此要加强发展煤炭清洁、高 供应量将达 7 亿 tce 左右，超过英国和德国并相 效利用技术，这仍是节约能源、减少环境污染的 当于日本 2010 年能源消费总量，成为有效抵消 重要措施。同时也要研发和示范燃煤发电和煤化 化石能源增长的替代能源，而煤炭的比重将下降 工过程中的 CO2 捕集和埋存技术，为将来全球 到 60% 以下。到 2030 年，可再生能源和核能 减排 CO2 更为紧迫、“碳价”较高情况下储备可选 在一次能源中的比重将达到或超过 20%，年供 择的降碳技术。 应量将超过 10 亿 tce，届时水电、风电、太阳能 发电装机规模都将达数亿千瓦，非化石能源发电 技术创新是推动能源生产和消费革命的重要支撑 占电力总供应量的 40% 以上，而煤炭在一次能 源中比重也将下降到 50% 以内，新能源和可再 综上所述，推动能源生产和消费革命的战略目 生能源将成为与煤炭、石油和天然气等化石能源 标，总体上可概括为高效、安全、清洁、低碳。 相并列的在役主力能源。到 2050 年，新能源和 实现上述目标必须推动能源技术的革命，以先进 可再生能源的比重争取达到 1/3 ～ 1/2 左右，煤 技术创新支撑能源体系的革命。全球能源变革的 炭的比重下降到 1/3 以下，为本世纪下半叶建成 发展趋势将引发世界范围内经济社会发展方式的 以新能源和可再生能源为主体的可持续能源体系 重大变革，从而影响国际经济技术竞争格局的变 奠定坚实的基础。 动。夺取先进能源技术的竞争优势和制高点，也 是大国参与气候变化领域博弈的重要动因和战略 中国地域广大，经济发展不平衡，自然条件和能 目标。发达国家也旨在凭借自身在能效和新能源 源资源禀赋差别巨大，中国能源供应在总体上向 领域的技术优势，向发展中国家扩展市场，扩充 低碳转型过程中，不同地区因地制宜开发利用多 新的经济增长点，增强其经济活力。在先进能源 种能源资源，特别是可再生能源资源，对多种先 技术研发的诸多领域，我国和发达国家同步开 进能源技术进行技术与经济上的优优配置，发展 展，有自己的特点和优势。当前要进一步加强先 分布式能源网络，以多元化能源结构体系，保障 进能源技术的研发和产业化的力度，利用我国市 能源供应安全。在大力发展可再生能源的同时， 场需求大的优势，打造能源企业先进技术的竞争 核能在向可持续能源体系过渡过程中，以及实 优势。以技术创新支撑产业技术升级和能源体系 现 CO2 减排目标，都将发挥不可替代的作用。 的变革，在世界能源体系变革的技术竞争中争取 2030 年核电装机达 1.5 ～ 2.0 亿千瓦，将替代煤 先机，实现跨越式发展。 炭 3.75 ～ 5.0 亿吨，减少 CO2 排放 10 ～ 13 亿吨， 同时对于减少 SO2，NOX，PM2.5 等常规污染物 加强先进能源技术的研发和产业化，除大力发展 排放也将发挥重要作用。因此，在确保安全的基 太阳能、风能等可再生能源技术，氢能技术、储 础上，我国仍应持续、规模化高效发展核电。在 能技术和智能电网技术，CO2 捕集和埋存（CCS） 化石能源中，天然气是比煤炭更为清洁、高效和 技术等先进技术外，我国应特别重视核能技术的 低碳的能源，我国也要加强常规和非常规天然气 发展和占据竞争优势。核能运行稳定，成本具有 的勘探开发，不断增加天然气在一次能源中的比 竞争力，在确保安全的基础上，核能还要规模 重，减缓煤炭的增长，到“十四五”期间（2020 ～ 2025 化高效发展，在我国能源体系低碳化变革中将发 年），天然气比例可由目前 5% 提高到 10% 以上， 挥不可替代的作用。核能工业科技含量高，系统 可使煤炭消费量早于 CO2 排放达到峰值。虽然 复杂，研发周期长，投资巨大，只有少数大国可 今后煤炭比重会持续下降，但在相当长时期内仍 参与并主导全世界核能的发展和产业化，是低碳 148 第七章 战略与政策 技术领域最尖端和最具垄断性的高科技产业。自 环境税费制度。加强能源市场机制改革，还原能 主掌握先进核能技术也是一个国家具备核心竞争 源商品属性，建立公正公平有效竞争的市场结构 力的体现。未来人口数倍于发达国家的广大发展 和市场体系，既要破除某些领域的市场垄断，也 中国家，在其现代化过程走低碳发展路径，核能 要纠正和避免市场的无序竞争。当前我国化石能 将是其推进能源变革的重要技术选项，有广阔的 源定价机制尚无全面反映其社会成本。比如煤炭 发展前景。天然铀原料在核电成本中比例不到 燃烧所造成大气和水资源污染、公众健康损害等 10%，且重量和体积小，易于以较低成本建立储 社会损失并未在其价格中体现，国家也没有完善 备体系，国际上通常把全球性铀资源视为“准国 的税费制度对其收益进行相应转移支付，而燃煤 内资源”，把发展核能作为提高能源供应自给率、 消费造成环境和健康损失成本则相当于当前煤炭 保障能源供给安全的重要战略选择。福岛核事故 价格的 50% 以上。通过资源、环境税费制度改 后一些国家采取了弃核政策，但美国、俄国等更 革和碳市场的建设，使资源环境损失的社会成本 具有核能技术优势的国家仍坚持继续发展核能的 内部化，则有利于促进化石能源的节约，激励新 方针，不仅重视核能在能源变革中的重要作用， 能源和可再生能源发展，促进能源结构转型。另 更注重保持和发展期技术竞争优势，积极开拓国 一方面，通过分时电价、阶梯电价等能源价格改 外市场并保持和扩大其影响力。奥巴马在解释其 革，在促进节能的同时，保障低收入家庭公平获 核能战略是突出两点，其一是应对气候变化减排 得优质能源服务，促进社会和谐发展。 CO2 的需求，其二强调美国不能失去其核能技术 在全球的领先优势。美、俄等国既重视中国潜在 当前在能源体制改革中，要特别关注碳市场的建 的市场，更警惕中国先进核能技术在全球竞争力 设。在全球应对气候变化紧迫形势下，碳排放空 的提升。我国未来核能需求市场潜力大，并已有 间的紧缺资源和生产要素的属性越来越明显，需 较好的技术基础和较完善的核工业体系，要把核 要通过市场机制，明确碳排放空间和配额的价值， 能作为我国在世界范围内战略必争的高科技领 促进企业减排，提高单位碳排放的经济产出率。 域，加强技术创新，提升综合研发和产业化能力， 我国已在“五市二省”开展了碳交易试点，在总结 拥有与大国相适应的核科技力量，保持军民结合、 经验基础上，要尽快推进全国统一碳市场的建 寓军于民的核工业实力。当前在先进能源技术研 设，这也是在全球低碳发展趋势下的基础能力和 发的诸多领域，我国和发达国家同步开展，有自 基本制度的建设，可以促进地区和企业碳排放统 己的特点和优势。当前要进一步加强先进能源技 计，监测和核算体系的建设，为应对国际社会减 术的研发和产业化的力度，利用我国市场需求大 碳机制的发展做好自身的能力建设。未来碳市场 的优势，打造能源企业先进技术的竞争优势。以 的发展可能成为世界主要国家应对气候变化的制 技术创新支撑产业技术升级和能源体系的变革， 度选择和发展潮流。第一次工业革命蒸汽机的出 在世界能源体系变革的技术竞争中争取先机，实 现使生产方式由小作坊向工厂化集中生产转变， 现跨越式发展。 以提高劳动生产率为核心，促进了劳动力市场的 发展；第二次工业革命中电力的广泛使用形成了 深化改革，推动能源体制革命是实现能源生产和 大规模自动化生产方式，大规模生产能力和基础 消费革命的根本保障 设施建设需要大量资金，资本成为更为紧缺的生 产要素，由此发展了资本和金融市场，提高资本 要进一步完善促进低碳发展的财税金融等政策体 的产出率也成为企业管理者的首要经营目标。当 系，改革和完善能源产品价格形成机制和资源、 前全球生态危机和环境容量空间制约使碳排放空 149 第七章 战略与政策 间越来越成为比劳动力和资本更为紧缺的资源和 推动能源生产和消费革命，实现绿色低碳发展转 生产要素，需要大幅度提高单位碳排放的经济产 型，关键在于各级政府和领导发展观和政绩观的 出率（即碳生产率）。实现全球温升不超过 2℃ 转变 目标，到 2050 年全球碳排放需比 2010 年下降 40 ～ 70%，而届时 GDP 将约为 2010 年的 3 ～ 4 党的“十八大”突出生态文明建设，提出绿色发展、 倍，因此碳生产率需要提高 5 ～ 10 倍，年增长 循环发展、低碳发展的理念，是我国经济社会转 率需达 4 ～ 6% 左右，远高于发达国家工业革命 型时期的重大战略抉择和关键举措。要改变以不 进程中劳动生产率提高的速度 [14]。因此，提高 断增加投资、扩充重化工业 产能、扩大中低端 有限碳排放空间的经济产出率就成为突破资源环 制造业产品出口为驱动力的经济增长方式，从而 境制约，实现人与自然和谐与可持续发展的根本 促进产业结构调整，使单位 GDP 能源强度较大 途径。碳市场将把碳排放额度的价值显性化和货 幅度地下降。要重视发展观念的转变，切实从片 币化，各类碳金融产品也会相继产生和发展，类 面追求 GDP 增长的数量和速度转变到更加注重 似国际金融市场的发展，碳市场和碳金融也可能 经济增长的质量和效益，制定并实施各项节约资 发展成为国际低碳发展竞争中的重要环节。 源、保护环境和减排 CO2 的约束性指标和政策 “红线”。当前各级政府要统筹经济发展、增加就 全方位加强国际能源合作是对新形势下企业走出 业、改善民生与资源节约、环境保护的关系，权 去战略的综合部署 衡 GDP 增长的收益与相应资源环境的损失，从“两 难”变“双赢”。要切实把建设生态文明，实现绿色 当前全球应对气候变化的合作进程以及全球能源 低碳转型的可持续发展战略目标置于各项经济发 变革的趋势，为我国推动能源生产和消费革命提 展目标的前位，要改变各级领导政绩观的导向和 供了较好的国际合作环境和共赢的机遇。全方位 考核衡量标准，强化节能减碳和生态环境保护的 加强国际合作，实施新形势下全方位走出去战略， 目标责任制。 加强对国际资源的获取和掌控能力，同时打造世 界范围内有竞争力的国际化能源企业，扩大对国 建设生态文明，实现低碳发展，需要发展理念和 际能源市场的影响力和定价的话语权，积极参与 消费观念的创新，传统支撑工业文明的发展理论 国际能源安全体系的建设。因此，需要对企业实 和评价方法学已不能适应生态文明建设的发展理 施走出去战略进行全面统筹，相互协调配合，加 念和目标，也需要有理论和方法学的创新。它将 强与资源产出国的全面战略合作，在获取资源的 由片面追求经济产出和生产效率为核心的工业文 同时促进当地的可持续发展，打造互利双赢局面。 明发展理念转变到人与自然、经济与环境、人与 加强能源国际合作，不仅是获取和利用国际资源， 社会和谐和可持续发展的生态文明的发展理念； 保障能源供应安全，同时要加强国际技术合作和 由过度追求物质享受的福利最大化消费理念转变 技术转让，掌握先进技术的知识产权，提升核心 为更加注重精神文明和文化文明的健康、适度的 技术竞争能力，在全球能源变革趋势中占据主动 消费理念，它将不再片面地追求 GDP 增长的数 地位，同时这也是我国发挥大国作用，推进南南 量、个人财富的积累和物质享受，而是全面权衡 合作，增强发展中国家应对气候变化能力的重要 协调经济发展、社会进步和环境保护，注重经济 领域。因此，我国要以能源领域的国际技术合作， 和社会发展的效益和质量，不再盲目向地球摄取 在推动全球应对气候变化的合作进程中发挥重要 资源，排放废物。在满足基本物质生活需要的前 的引领性作用。 提下，清洁的空气、干净的饮水、宜居的环境已 150 第七章 战略与政策 变得比个人物质享受更为重要。高水平的生活质 与社会和谐和可持续发展的生态文明的发展理 量是大家的共同体验和共同利益，这将促进社会 念；由过度追求物质享受的福利最大化消费理念 公共财富的积累和共享，促进世界各国和社会各 转变为更加注重精神文明和文化文明的健康、适 阶层的合作与共赢 [5][6]。因此，要引导全社会 度的消费理念。以观念的创新引导经济社会发展 形成由片面追求经济产出和生产率为核心的工业 方式的转型。 文明发展理念转变到人与自然、经济与环境、人 -7.5 科技创新 应对气候变化已经成为经济增长和技术创新背后 局。即使是美国这样的发达国家，也将新能源和 最大的驱动力。作为发展中国家，应对气候变化 低碳技术作为催生经济增长模式转变的重点领域 是中国转变经济发展方式的重要契机，是促进科 来投入，全力打造具有全新基础的经济增长“岩 技创新的新的力量。 上之屋”。作为发展中国家，气候变化是中国转 变经济发展方式的重要契机，是促进科技创新的 从 19 世纪后半叶开始，发达国家经济增长的主 新的力量。中国政府积极谋划，进行战略性新兴 要源泉始终是与科学相关的技术。现代经济学家 产业的布局，在“十二五”规划中明确提出“坚持把 对技术发展史的研究则表明，与科学相关的技术 科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重 之所以兴起，最具决定作用的因素，是科学研究 要支撑…，推动发展向主要依靠科技进步、劳动 和技术创新活动的制度化，即建立起有利于科学 者素质提高、管理创新转变，加快建设创新型国 繁荣和技术创新的整套制度。吴敬琏对先行工业 家”。 化早期发展阶段和现代增长阶段各自具有的代表 性通用技术 -- 蒸汽机、铁路和电力对经济增长 在应对气候变化的同时，中国也从新气候经济发 的贡献做了比较分析，发现代表性通用技术创 展中获益。以低碳技术和新兴战略性产业为核心， 新在不同的国家对经济增长的贡献达到了 21%- 将实现经济由投资驱动、资源驱动向创新驱动的 98%[33]。 战略转变。仅光伏制造业、风能制造业和节能服 务业就为中国创造了超过一百万的工作机会，并 伴随着第三次工业革命的来临，气候变化已经成 创造了数千亿的产值。 为经济增长和技术创新背后最大的驱动力。发达 国家纷纷将技术创新当作应对气候变化和抢占 中国政府的科技创新政策以低碳技术和战略性产 新一轮世界经济增长的至高点的主要措施进行布 业为核心，希望通过一系列的布局，实现经济由 151 第七章 战略与政策 投资驱动、资源驱动向创新驱动的战略转变。低 名企业。2010 年光伏制造业出口额达到 202 亿 碳技术在中国受到了高度的重视，发展非常迅速。 美元，约占我国货物出口总额的 1.9%。受欧美 在“十一五”期间，中国的低碳技术应用主要集中 贸易战的影响，2013 年我国光伏制造业销售下 在化石能源清洁利用技术、节能技术（主要应用 滑，但全行业销售收入仍达到 3230 亿元（制造 在工业部门和建筑部门）、可再生能源技术领 业 2090 亿元，系统集成 1140 亿元）[34]。据不 域。2011 年中国在能效领域和可再生能源应用领 完全统计，光伏制造业全行业从业人员人数超 域的投资共计 8429 亿元（1305 亿美元），是当 过 40 万人，仅江苏省内从业人员就超过 10 万 年全球投资最多的国家。能效领域投资为 4162 人。自 2005 年以来依托于国内市场拉动，我国 亿元（644 亿美元），可再生能源领域的投资为 逐步建立了完备的风机制造业， 2012 年世界排 4267 亿元（661 亿美元），两者的比例接近 1:1[6]。 名前 10 位的制造商中有 4 家中国企业（李俊峰 等，2013）。据不完全统计，2012 年我国风电 2010 年中国政府发布《关于加快培育战略性新 行业直接从业人数达到了 30 万 [35]。按照每千 兴产业的决定》，同年新兴产业占 GDP 的比重 瓦 3500 元的售价估算，2013 年全国风机制造业 仅为 3%。在 2012 年发布的《“十二五”国家战略 销售收入为 478 亿元。 性新兴产业发展规划》明确提出 2015 年战略性 新兴产业增加值占国内生产总值比重达到 8% 左 2006 年以来，随着节能政策的落实和推进，也 右、2020 年战略性新兴产业增加值占国内生产 带动了节能服务业的迅速发展，并创造了大量 总值比重达到 15% 左右的目标。这将对中国的 的工作机会。从产值来看，2006 年节能服务业 经济发展方式产生深远影响。 产值仅为 47.3 亿元，而 2013 年该行业产值已达 2155.6 亿元。与此同时，节能服务业的发展也 在应对气候变化的同时，中国也从新气候经济发 产生了大量的工作机会，2006 年该行业的从业 展中获益。以应对气候变化为契机，中国已全面 人员为 1.6 万人，而 2013 年从业人员已达 50.8 建立起具有竞争力的新能源制造产业。从光伏 万人（见表 7-1）。粗略计算，仅光伏制造业、 制造业来看，经过十多年的发展，已成为我国为 风能制造业和节能服务业就为中国创造了超过 数不多的、可以同步参与国际竞争、并有望达到 一百万的工作机会，并创造了数千亿的产值。 国际先进水平的产业，并且已培育出一批国际知 2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 节能服务业产值（亿元） 47.3 NA NA 836.3 1250.3 1653.4 2155.6 从业人员（万人） 1.6 6.5 11.3 17.5 37.8 43 50.8 表 7-1 2006-2012 年节能服务业产值与从业人员数变化 152 第七章 战略与政策 要实现创新驱动型增长，需要建立支持科技创新 变对计划、项目、机构、人员和成果等的评价过 的金融体系，强化企业在技术创新中的主体地位， 于频繁或简单量化的倾向。通过立法规范科技评 建立独立的第三方科技评估体系，健全科技创新 价制度，明确评价机构的权利和责任，以及评价 激励体系和完善国家创新体系。 委员会的任期、评价报告的公布等等；完善评价 的信息公开和举报制度。（4）健全科技创新激 实现经济增长由投资驱动改为创新驱动，主要由 励机制，调动创新主体的积极性。通过政策引导 以下途径：（1）建立支持科技创新的金融体系， 改善研究的主力—青年研究工作者的待遇，使科 满足企业尤其是私有企业尤其是中小型企业的融 学研究成为有吸引力的工作机会。在企业技术创 资需求。 （2）强化企业在技术创新中的主体地位。 新方面，需要完善新技术、新成果交易服务体系， 李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次 为创新成果提供资本化、商品化、产业化机会； 会议指出：要强化企业在技术创新中的主体地位， 积极开展知识产权金融服务，健全新技术转化应 鼓励企业设立研发机构，牵头构建产学研协同创 用风险投资机制，降低科技创新成本，分摊企业 新联盟。全面落实企业研发费用加计扣除等普惠 科技创新风险；加强知识产权保护和运用；鼓励 性措施。把国家自主创新示范区股权激励、科技 企业建立研发人员报酬与市场业绩挂钩机制。 （5） 成果处置权收益权改革等试点政策，扩大到更多 完善国家创新体系，整合资源，通过建立统一的 科技园区和科教单位。（3）建立独立的第三方 国家创新知识成果共享网络平台，实现资源的开 科技评估机制，改变目前决策、立项、组织和评 发和共享，将创新成果、文化和工具延伸区域、 价不分家的做法。完善评价办法和指标体系，改 科技园区之外，应该成为未来的重要目标。 -7.6 制度变革与社会治理 “十一五”以来，中国政府在气候变化领域不断 制度变化 健全顶层设计、健全体制机制、完善政策体系、 实施制度创新、并引导全社会参与。国家应对气 制度建设的思路主要分为顶层设计、完善体制机 候变化制度逐步呈现出政策定位战略化、管理网 制、减缓气候变化、适应气候变化、全社会参与 络化等特点。未来需尽快建立与低碳发展相适应 及国际合作等几方面。其中，减缓气候变化主要 的法律体系、加强适应气候变化领域的制度建设、 是采取一系列手段遏制发展过程中碳排放的过快 加快能源定价机制改革并在更大范围内推进碳排 增长。适应气候变化则强调调整气候变化相关领 放权交易试点工作。 域的工作方式和内容，降低气候变化对这些领域 的损害。全社会参与是指通过政府引导、社会各 153 第七章 战略与政策 渠道参与，提高全社会应对气候变化的意识，鼓 碳发展的目标和方针，绘制路径图。 励全民共同行动。我国至今为止应对气候变化的 制度变迁可以总结为以下五个方面： 除此之外， 2012 年召开的党的十八大着重阐述 了“大力推进生态文明建设”的战略决策，将生态 （一） 加强顶层设计 文明建设上升到与经济、政治、文化、社会建设 并列的“五位一体”的总布局，其中低碳发展被列 我国应对气候变化领域的制度建设始于 2006- 为生态文明建设的途径方式之一，再次加强了应 2007 年，相继发布《气候变化国家评估报告》 对气候变化的顶层设计。 （2006），成立“国家应对气候变化领导小组” （2007），并制定和实施了《中国应对气候变 （二） 健全体制机制 化国家方案》（2007）。虽然《国家方案》的 出台是中国首次在国家战略层面正式提出应对气 《国家方案》方案发布之前，我国从中央到地方 候变化的议题，但在此之前我国就已经在应对气 并未形成应对气候变化的管理体制和机制。1990 候变化方面开展了许多工作，如产业优化升级， 年仅在国务院环境保护委员会下设立国家气候变 提升服务行业占比；大力发展高技术、新兴产业； 化协调小组，由国务委员宋健担任组长，1998 加快淘汰落后产能；高度重视工业节能减排和能 年机构改革后更名为国家气候变化对策协调小 效提高，对单位 GDP 能耗下降设定约束性指标； 组，组长由当时国家发展计划委员会主任曾培炎 长期进行能源结构优化，提高非化石能源比重； 担任。当时的协调小组主要工作是编制国家信息 在建立节约型社会的总体部署下发展循环经济； 通报工作，编制国家温室气体排放清单等，并未 植树造林工作更是自上世纪 80 年代就开始进行， 对应对气候变化的具体工作展开部署。 2007 年前就已取得显著成果。尽管这些早期行 动在我国的话语体系上很少与应对气候变化联系 2007 年起，国家应对气候变化的中央机构的地 在一起，但的确对应对气候变化产生了积极的协 位显著提高。国家正式成立国家应对气候变化及 同效应。 节能减排工作领导小组，由国务院总理担任组长， 国家发改委承担具体工作。2008 年，国家发改 《国家方案》发布后，应对气候变化正式上升为 委设置应对气候变化司，中央各部委也相继建立 我国的宏观战略。 “十一五”期间，国家逐步出台 了应对气候变化的职能机构和工作机制。2010 或修订政策法规，将应对气候变化列为主要目标 年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协 之一。2009 年，我国在哥本哈根气候变化大会 调联络办公室。中国各省级政府均建立了以政府 上正式提出 2020 年单位 GDP 碳排放比 2005 年 行政首长为组长的应对气候变化领导机构。建立 下 降 40%-45% 的 目 标。2011 年 开 始， 应 对 气 了部门分工协调机制。一些副省级城市和地级市 候变化正式写入国家“十二五”规划，首次将单位 也建立了应对气候变化或低碳发展办公室。国务 GDP 碳排放下降作为约束性指标，规定 2015 年 院成立了国家应对气候变化战略研究和国际合作 我国单位 GDP 碳排放比 2010 年下降 17%。国家 中心、应对气候变化研究中心等工作支持机构， 还出台了包括《“十二五”控制温室气体排放工作 一些高等院校、科研院所成立了气候变化研究机 方案》在内的一系列纲领性文件，加强战略研究 构。建立了节能减排目标责任制和政府强制采购 和规划编制，开展了中国低碳发展宏观战略研究， 节能产品制度等机制。 系统分析和研究中国 2020、2030 和 2050 年低 154 第七章 战略与政策 到“十二五”期间，我国已经初步建立了由国家应 健康问题 [40]。在这段时期，国家还提出了应对 对气候变化领导小组统一领导、国家发展改革委 气候变化基础能力建设概念，要求加强能源及碳 具体管理、各部委、省级、市级地方政府分工负 排放统计核算能力建设，并将气候变化内容纳入 责、全社会参与的应对气候变化管理体制和工作 国家教育体系。 机制。建立了碳强度下降目标责任制，明确了各 省（自治区、直辖市）单位国内生产总值二氧化 （四） 实施制度创新 碳排放下降指标，建立了目标责任评价考核制度。 我国在应对气候变化领域实施了三大制度创新： （三） 完善政策体系 能源消费总量控制、低碳试点城市、碳排放权 交易。 2007 年前，国家与减缓气候变化相关的政策主 要包括调整经济结构，转变发展方式，大力节约 《能源发展“十二五”规划》明确提出要实行能源 能源、提高能源利用效率、优化能源结构，增加 消费总量控制，2015 年将全国能源消费控制在 碳汇等方面。适应气候变化的政策主要集中在农 40 亿吨标煤左右。这是我国节能领域的一个重 业、森林等自然生态系统、水资源、海岸带及沿 大制度转变与创新。在此之前，我国对与能源消 海地区及预警系统。在“十一五”及“十二五”期间， 费的控制目标一直为强度目标，即单位 GDP 能 国家进一步完善了气候变化领域的政策体系，并 耗下降率。但是能源消费总量的控制对节能提出 有所创新（参见表 7.2）。 了更加严格的要求，即从相对节能转变为绝对节 能。这一转变将使碳排放量得到有效控制。 在减缓气候变化领域，国家加大了对节能产品的 推广力度。利用市场机制推动节能，采用了合同 2010 年我国提出建立低碳试点城市，第一批确 能源管理、电力需求侧管理等政策工具。实行激 定了五省八市作为低碳试点，2012 年确定了第 励政策，推进能源价格形成机制改革。“十二五” 二批 29 个省市。除了西藏、青海等几个省外， 期间国家加大了对新能源汽车的政策支持与补 全国几乎每个省都至少有一个试点城市或者省 贴。推行能源消费总量控制，明确总量控制目标 份。低碳试点项目要求省市编制低碳发展规划、 和分解落实机制。2013 年，随着《大气污染防 制定支持低碳绿色发展的配套政策、建立以低碳 治行动计划》的出台，煤炭消费总量控制也被提 排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据 上议事日程。在低碳能源发展领域，将推进煤层 统计和管理体系、倡导低碳绿色生活方式和消费 气、页岩气等非常规油气的开发利用提升到重 模式。低碳试点省市将应对气候变化、减少碳排 要层面。《页岩气“十二五”规划》中提出 2015 放作为工业化、城镇化发展的指导思想，并以此 年页岩气产量达到 65 亿立方米，2020 年达到 为契机实现城市经济发展低碳化、建筑交通低碳 1000 亿 立 方 米 的 目 标。2020 年 的 目 标 与 我 国 化、生活消费低碳化，推进绿色发展。这也是我 2013 年天然气年产量 1210 亿立方米基本持平。 国在新气候经济理念上的进一步实践。 另外，我国还开展了低碳产品认证试点、碳社区 和低碳园区试点、低碳交通试点等工作。在适应 碳排放权交易试点开展于 2011 年，是我国运用 气候变化方面，“十二五”时期水资源管理上升到 市场化工具应对气候变化的重大制度创新，受到 更重要的地位，国家提出实行“最严格的水资源 了全世界的关注。我国是世界上最大的排放权供 管理”。并正式提出应对由气候变化引起的人群 应国之一，但是由于国内没有碳市场，在清洁发 155 第七章 战略与政策 类别 综合 《国家应对气候变化规划（2013-2020）》- 编制中 综合 《国家适应气候变化战略》发改气候〔2013〕2252 号 防灾减灾 《民政部关于加强自然灾害救助评估工作的指导意见》 《中央救灾物资储备库管理暂行办法》 《国家综合防灾减灾规划（2011-2015 年） 《国家森林火灾应急预案》 监测预警 《民政部救灾应急工作规程》 《中国气候变化监测公报 2011》 农业 适应 名称 《全国生态保护“十二五”规划》环发 [2013]13 号 《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》国科发计〔2012〕700 号 《关于加强应对气候变化统计工作的意见》发改气候〔2013〕937 号 《国家农业节水纲要（2012-2020 年）》国办发 〔2012〕55 号 水资源 《落实〈国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见〉实施方案》水资源 [2012]356 号 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》国发〔2012〕3 号 《深入推进节水型企业建设工作的通知》工信部联节 [2012]431 号 《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及 2020 年远景目标》 《国家节水型城市考核标准和考核办法》 海洋 《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划 ( 海洋领域 )》- 编制中 《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》- 编制中 《国家海洋事业发展“十二五”规划》 《海洋领域应对气候变化中长期发展规划（2011-2020 年）》- 编制中 生态系统 《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》 《湿地保护管理规定》 《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030）》 人群健康 《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》 《全国城市饮用水卫生安全保障规划（2011-2020 年）》 《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》 综合 《2014-2015 年节能减排低碳发展行动方案》国办发〔2014〕23 号 《低碳产品认证管理办法（暂行）》 《“十二五”控制温室气体排放工作方案》国发〔2011〕41 号 传统产业改造升级 《产业结构调整指导目录》(2011 年本 )(2013 年修正 ) 《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022 年） 《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》 战略性新兴产业 产业结构调整 《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》 《战略性新兴产业分类（2012）》 《关于加强战略性新兴产业知识产权工作的若干意见》 《国务院关于加快发展服务业的若干意见》 发展服务业 《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》 《服务业发展“十二五”规划》 淘汰落后产能 综合 《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》国发〔2013〕41 号 《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》 《能源发展“十二五”规划》国发 〔2013〕 2 号 《国家能源科技“十二五”规划》国能科技〔2011〕395 号 《“十二五”节能减排综合性工作方案》国发〔2011〕26 号 《节能减排“十二五”规划》国发〔2012〕40 号 《“十二五”节能环保产业发展规划》国发〔2012〕19 号 《关于加快发展节能环保产业的意见》国发〔2013〕30 号 《国家重点节能技术推广目录》 《工业领域应对气候变化行动方案（2012-2020 年）》工信部联节 [2012]621 号 《工业节能“十二五”规划》 《2013 年工业节能与绿色发展专项行动实施方案》工信部节 [2013]95 号 《关于加强工业节能减排先进适用技术遴选评估与推广工作的通知》 《节能机电设备（产品）推荐目录（第三批）》 《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》 《关于组织实施电机能效提升计划（2013-2015 年）的通知》 气候变化 《关于加强内燃机工业节能减排的意见》 能效 《万家企业节能低碳行动实施方案》发改环资〔2011〕2873 号 《“十二五”建筑节能专项规划》建科〔2012〕72 号 《绿色建筑行动方案》国办发〔2013〕1 号 《建筑能效标识技术标准》 《城镇供热系统节能技术规范》 《公共机构节能“十二五”规划》国管节能〔2011〕433 号 能源 《“十二五”城市绿色照明规划纲要》建城 [2011]178 号 《交通运输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》交政法发（2012）419 号 减缓 《公路水路交通运输节能减排“十二五”规划》交政法发〔2011〕315 号 《关于公路水路交通运输行业落实国务院“十二五”节能减排综合性工作方案的实施意见》交政法发（2011）636 号 《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》国科发计〔2012〕195 号 《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020 年）》国发〔2012〕22 号 《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》 《天然气发展十二五规划》 清洁 ( 化石）能源 《页岩气发展规划（2011-2015 年）》 《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》 《可再生能源发展“十二五”规划》 《分布式发电管理暂行办法》发改能源〔2013〕1381 号 《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》财建 [2012]102 号 《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》 非化石能源 《太阳能发电发展“十二五”规划》国能新能〔2012〕194 号 《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》国科发计〔2012〕198 号 《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》国发（2013）24 号 《风力发电科技发展“十二五”专项规划》国科发计〔2012〕197 号 《生物质能发展“十二五”规划》国能新能〔2012〕216 号 《关于促进地热能开发利用的指导意见》国能新能〔2013〕48 号 碳汇 《落实德班气候大会决定加强林业应对气候变化相关工作分工方案》 《进一步加强森林资源保护管理工作的通知》 《全国造林绿化规划纲要 (2011-2020 年 )》全绿字〔2011〕6 号 《林业发展“十二五”规划》林规发〔2011〕194 号 《林业应对气候变化“十二五”行动要点》办造字〔2011〕241 号 碳交易 《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》发改办气候 [2011]2601 号 《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》发改气候〔2012〕1668 号 碳捕集、利用和封存 《“十二五”国家碳捕集利用与封存科技发展专项规划》 《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》发改气候 [2013]849 号 控制非二氧化碳温室气 污水 体排放 垃圾 《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》 循环经济 《循环经济发展战略及近期行动计划》 《废弃电器电子产品回收利用管理条例》 《国家发展改革委关于组织开展循环经济示范城市 ( 县 ) 创建工作的通知》 《循环经济发展专项资金管理暂行办法》 《循环经济发展规划编制指南》 《循环经济促进法》 《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》 《循环经济发展“十二五”规划》 156 第七章 战略与政策 展机制（CDM）中缺少话语权，难以参与国际 排的协同效应转向国家宏观战略；2）管理工作 碳交易标准制定，一直处于国际碳交易产业链的 由中央全权承担转为各部门、各级政府分解职责， 低端，不利于争夺碳排放定价权。为实现更大减 形成网络化管理体系；3）政策对象由工业生产 排力度并提升在国际碳交易中的地位，我国加快 领域扩展到城镇消费领域；4）政策制定过程由“自 了国内碳市场的建设。我国碳排放权交易借鉴了 上而下”转变为“自上而下”和“自下而上”的地方试 欧盟的排放交易体系（EU ETS），采用总量控 点建设相结合；5）政策工具的选择从强制型工 制与交易（cap-and-trade）模式。目前我国碳 具向市场化、自愿型工具转变；6）参与主体从 交易试点已在北京市、天津市、上海市、重庆市、 政府主导向全社会共同参与转变。截至“十二五” 广东省、湖北省、深圳市 7 个省市展开，试点 时期，我国在应对气候变化方面已经建立了一个 省市先后发布了工作实施方案，建立了碳交易平 较为完整的制度体系，但同时也面临着一些不足。 台，开展了碳交易活动。截至 2014 年 8 月中旬， 因此，在今后的工作中应进一步在相对欠缺的制 7 省市累计成交量超过 1100 万吨二氧化碳当量， 度方面进行发展和完善。 累计成交额超过 4.5 亿元。 未来方向 （五）引导全社会参与 在 2007 年前，全社会参与气候变化和低碳发展 相关活动有限，且主要集中在节能方面，重在倡 导资源节约。2007 年后，降低温室气体排放、应 对全球气候变化逐渐成为了全社会关注的热点。 这一理念的转变带动了低碳社会行动的实践。首 先，国家在低碳行动方面做出了许多引导，例如 加强公益宣传短片的制作播放、从 2013 年开始设 立全国低碳日、住建部开展“中国城市无车日”活 动等。其次，媒体传播更加广泛，传统媒体及社 交网络等新媒体都积极参与到宣传低碳生活的活 动中。再次，包括非营利组织在内的各种官方、 企业、民间机构低碳行动的参与度也不断增加， 组织开展了“酷中国—全民低碳行动计划”、成立 了“中国低碳联盟”、开展“中华家庭低碳环保行”公 益活动等。公众对低碳行动的参与也越来越广泛。 例如公众积极参与的“地球一小时”倡议。低碳出行、 低碳饮食、低碳居住、低碳生活、低碳消费都是 日常生活中公众较为熟悉的名词。低碳逐渐成为 了公众对于一种生活态度和理念的描述。 总体而言，我国应对气候变化制度变迁主要有以 下特点：1）应对气候变化的政策定位由节能减 157 （1）加快制度设计 完善气候变化制度建设，当务之急是尽快建立与 低碳发展相适应的法律体系。中国现有的法律并 不能很好地解决应对气候变化的问题。例如，由 于二氧化碳不是现有法律定义的污染物，因此并 不属于《大气污染防治法》调控的对象。中国应 对气候变化的很多工作，如制定控制温室气体排 放的目标、开展碳排放交易试点等，由于缺乏法 律依据而遇到了多种障碍。倘若建立了国内气候 变化法律，并与国际相关法规相衔接，必将有利 于为中国在全球气候变化谈判中掌握主动创造条 件。自 2009 年 8 月全国人大常委会发布《关于 积极应对气候变化的决议》以来，中国就已经开 始了气候变化立法的准备工作。国家发展改革委、 全国人大环资委、全国人大法工委、国务院法制 办和有关部门联合成立了应对气候变化法律起草 工作领导小组，目前已形成《气候变化应对法》 草案。该草案编制过程中综合了中科院、社科院 和中国政法大学各自起草的专家建议稿。2014 年 7 月 21 日，起草部门国家发改委就该法律草 案主持召开论证会，环保部、水利部、国家气象 第七章 战略与政策 局、国家能源局等部委的相关人士以及相关学者 扩大试点范围，鼓励更多具备条件的地区先行先 与会。草案有望在 2014 年下半年公布意见稿。 试碳排放权交易，在总结各地试点经验的基础上 探索建立全国性的碳市场。截至 2014 年 9 月， 相对于减缓气候变化领域，中国在适应气候变化 由发改委牵头的《中国碳排放权交易管理办法》 领域的制度建设相对起步较晚。适应工作的保障 草案已经制定完成，该草案明确了全国碳排放交 体系尚未形成，基础设施建设不能满足适应要求， 易的顶层设计，制定出了排放配额总量、分配制 敏感脆弱领域的适应能力有待提升，生态系统保 度、交易登记注册系统、市场监管和调节机制 护措施亟待加强。考虑到适应气候变化的现实紧 等。国家发改委正在对重点企业进行碳排放情况 迫性，各地方和部门要调整完善现行政策和制度 摸底，后续将在全国范围内出台重点行业企业温 安排，建立健全保障适应行动的协调机制、资金 室企业核算与报告指南，为全国市场在配额总量 来源、技术支撑和交流平台 [44]。由于气候变化 统计进行铺路。 适应工作的区域特殊性和部门联动性，可以参考 美国、丹麦等国家，采取“顶层协调 + 地方部门 自主”的适应工作组织协调机制。将适应气候变 化纳入各层面和各地区的规划体系。在资金方面， 以公共资金为主，通过设立专项资金、向地方转 移支付等方式支持各地方和各部门开展形式多样 的能力建设和适应行动。建立系统性的气候变化 科学评估机制，为适应气候变化领域科学决策机 制的形成奠定基础。在各地方和有关部门试点适 应气候变化信息交流平台，为建立国家层面的信 息交流平台做 准备。 （2）深化改革进程 从能源低碳发展需求出发，加快能源定价机制改 革步伐。目前中国煤炭、天然气及原油价格机制 尚未完全理顺，能源价格不能完全反映资源稀缺 程度、对环境的影响程度和市场供需关系。以煤 炭为例，主要问题是煤炭铁路运输瓶颈没有解决 和煤电价格体系没有理顺。目前全国已建成 8 个 区域性煤炭交易中心，交易的品种是煤炭的远期 现货。倘若全国性煤炭交易市场得以建立，就有 望理顺煤炭供需及价格关系。 中国碳交易市场建设才刚刚起步，未来需要加快 推进北京、上海、天津、重庆、湖北、广东及深 圳等七个省市的碳排放权交易试点工作，并逐步 158 参考文献 参考文献 · BP: Statistical Review of World Energy. 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