福利国家儿童保护与社会政策的经验比较分析及启示.pdf

福利国家儿童保护与社会政策的 经验比较分析及启示 * 熊跃根 内容提要 儿童的福祉与社会保护是社会福利领域的一个核心主题。在欧洲发达国家，自 20 世纪中期 以来，针对未成年人的福利津贴项目、社会服务和社会政策是政府促进社会经济发展的重要目标。由于有关 儿童保护的价值观、伦理及实践方面的特殊性与复杂性，加上文化与社会观念的差异，欧洲各国针对儿童保护 的政策与社会服务在理念、模式与实践方法上不尽相同。比较分析不同福利体制类型下的儿童保护制度与社 会政策，将为我国在社会加速转型与家庭变迁背景下，发展与实施社会儿童保护制度与政策提供可资借鉴的 经验与实践方法。 关 键 词 福利国家 儿童保护 社会政策 改革与社会转型 问题的提出 观、 伦理及实践方面的特殊性与复杂性，加上文化与社会 观念的差异，各国针对儿童保护的政策与社会服务在理 迄今为止，儿童（ 或未成年人） 一直生活在成年人主 念、模式与实践方法上不尽相同。最近，一批西方学者通 宰的世界里，他们的权利和需要不仅受到家庭环境的制 过比较分析，总结了不同福利体制类型下儿童保护体系 约，还受到社会制度和国家力量的影响。在卫生与社会 的特征与异同。② 福利领域，儿童的福祉与社会保护一直是一个核心的主 在发展中国家，由于经济社会发展和全球化进程以 20 世纪中期以 题。在发达国家尤其是在欧洲发达国家， 及社会组织的影响与日俱增，对儿童（ 或未成年人） 问题 来，针对未成年人的福利津贴项目、社会服务和社会政策 与权利的关注日益增强。中国是一个人口大国，目前有 是政府促进社会经济发展的重要目标。尽管研究者对福 2． 78 亿儿童，其中有五千多万农村留守儿童。作为一个 利国家体制的分类存在诸多争议，但大多数人还是采取 发展中国家，尽管中国人均国内生产总值已超过 6000 美 了丹麦学者 G． 埃斯平 － 安德森在《福利资本主义的三个 元，接近中等发达国家的水平。但是，与发达国家或地区 世界》中的分类，即自由的福利国家体制、法团主义的（ 或 相比，中国公民尤其是儿童的福利状况与生活水平仍有 欧洲大陆的） 福利国家体制和社会民主的（ 或北欧的） 福 较大差距，儿童面临的诸如贫困、残疾、虐待、被忽视和缺 利国家体制三种。① 然而，我们必须清楚地认识到，即使 乏照顾等问题依然很多，针对儿童的社会政策缺乏顶层 在上述三种福利国家体制里，由于有关儿童保护的价值 制度设计。有关儿童照顾和服务的社会慈善机构发育还 本文系国家社科基金重点项目“包容性增长的社会基础与我国社会政策发展的研究”（ 项目号：11ASH008） 、教育部哲学社会科学 研究重大项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”（ 项目号：10JZD0033） 的阶段性成果。 * 96 福利国家儿童保护与社会政策的经验比较分析及启示 不充分，儿童照顾与服务的社会立法尚不健全，针对儿童 出现之前，针对失依儿童（ 孤儿、残疾儿童等） 的照顾主要 的伤害或暴力事件时有发生。在当代中国，儿童的社会 是由宗教机构和有宗教色彩背景的慈善组织承担，在 19 保护体系仍亟待完善。本文旨在从福利体制比较的角度 世纪英国和美国等实施济贫法（ The Poor Law） 的国家，将 出发，通过对西方不同福利国家体制里的儿童保护与社 上述儿童归类为“值得帮助的”是一种常规实践。但是， 会政策经验的理论解释与比较分析，探讨我国在社会加 随着 20 世纪济贫法传统的衰落以及社会变迁与社会改革 速转型与家庭变迁的背景下，发展与实施社会儿童保护 进程的加速，欧美国家在社会政策领域也发生了显著的 制度及政策上应借鉴的经验与实践方法。 变化，尤其是第二次世界大战在很大程度上改变了西方 发达国家儿童社会问题与社会权的 历史演化及社会政策回应 20 世纪 40 年代中期后欧洲福利国家 社会的图景。因此， 社会政策发展出现的一个重要变迁是，政府对社会问题 的发生方式和范围的认识已经不同过去，不再把社会福 在人类历史上很长一段时期内，儿童照顾和保护基 利的范畴局限在国家对少数弱势群体救助的道德判断， 本上都属于家庭的范畴。尽管儿童照顾的问题化是伴随 因为世界性的经济危机的出现和战争引发的社会后果使 着儿童问题而产生的，但是在欧洲工业革命之前，儿童照 各国政府确信全面干预经济运行与社会问题是实现国家 顾和保护的机构仅限于宗教和慈善机构，政府的干预非 复兴与彰显国家权力的象征。⑥ 第二次世界大战结束后， 常有限。受道德观、社会价值观、国家司法实践和社会控 社会科学的繁荣与进步极大地推进了社会工作等应用社 制机制等的影响，在 18 ～ 19 世纪的西方社会，儿童问题和 会科学与专业的发展，它在很大程度上改变了欧美儿童 有问题儿童的家庭通常被贴上负面的标签，排斥与驱逐 福利与儿童保护的状况。社会保障和社会保险立法等实 被当作国家规制的一种正常化机制，而家庭就成为规制 践的推行，促进了社会服务的制度化发展，与儿童相关的 的一个基本单位。③ 工业革命时期的欧洲，无论是在英国 社会福利与社会工作服务逐渐成为一个独立的领域，并 还是在法国，孤儿、弃儿和失去家庭照顾的贫困儿童都成 在组织上获得了显著的扩展，促使儿童福利与儿童社会 为当时的一个主要社会问题，儿童贫困和虐待等现象在 工作演化成一个日益专业化和科层化的实践。⑦ 20 世纪 伟大的现实主义文学作品如狄更斯的《孤星血泪》和雨果 50 年代以来，随着国家福利体系的完善，在欧洲发达社会 的《悲惨世界》中都有很深刻的描述。而更多的有关儿童 中，儿童福利与社会服务成为公 民 权 发 展 的 重 要 内 容。 问题与儿童保护的社会史的著述，则从不同的角度揭示 在美国，社会立法与非营利组织及专业社会工作实践的 出那个时代在欧洲工业革命时期儿童问题背后所隐含的 进步也推动了儿童保护政策与服务的发展。儿童问题由 社会价值与道德观。 初期的因家庭变迁导致的各种行为问题与风险，逐步演 在 18 世纪以来欧美各国的历史中，儿童问题的出现 变成为一种儿童、家庭（ 父母） 、照顾机构、服务体系之间 与发展也是国家、社会组织与家庭（ 成年人） 认识与控制 的复杂关联，社会工作者、政府管理部门和公众也开始思 儿童作为一个权利与行动主体的过程。基于各个国家在 考如何符合伦理并有效地回应儿童的需要。尤其是伴随 文化、语言、政治理念、经济社会发展进程中的诸多差异， 着科学新技术与管理机制在儿童福利领域的推广，社会科 要清晰界定“儿童问题”“儿童福利”“儿童权利与保护” 学家和政府决策者也日益感到在儿童福利与照顾机构中存 等术语的确是一个挑战。尽管 19 世纪以来西方工业革命 在的潜在风险。⑧ 对社会科学研究者而言， 要达到有效解决 与城市化进程都使得儿童问题显性化，但各国回应这些 社会问题同时又不使儿童处境恶化的目标，人们应明晰儿 问题的社会立法实践与干预却存在明显差异。有学者指 童问题与社会环境之间存在的复杂关系，并且明确处理儿 出，有三种不同的取向影响了欧洲儿童权利或儿童保护 童越轨行为问题时应掌握的尺度和范围。 相关的社会政策历史发展：第一，传统取向，认为父母是 1． 家庭在儿童成长中的位置与功能 儿童的天然保护者；第二，保护取向，认为社会应扮演某 无论在哪一种社会里，家庭都是儿童保护与成长的 种规制和干预的角色；第三，自由主义取向，主张儿童应 堡垒。然而，在不同的文化和社会情景下，家庭对儿童的 获得某种相对的独立。④ 而实际上，在不同历史时期由于 意义和影响并不完全相同。家庭作为一个私领域，其体 观念与认识等的差异，在不同国家儿童福利与保护政策 现出的主要特征是关怀、爱和自由。但是，在儿童成长的 反映的特征是不同的，其中的主要原因是政府、专业人士 不同阶段，由于受到家庭、学校、社区等不同环境及其行 及市民社会等在看待儿童与父母的权利及国家（ 或政府） 动者的影响，其心理—社会状况会出现不同结果。作为 的作用上存在分歧，即是以父母的代价保护儿童好还是 主要照顾者的父母，作为教育机构的学校以及福利主要 以儿童的代价保护父母好。⑤ 众所周知，在社会工作专业 提供者的国家，在儿童成长过程中究竟应发挥怎样的作 97 2014． 3 用并相互协调，对社会政策决策者来说是一个艰难的挑 形成、性格形成与智力成熟等都与家庭密切相关。因此， 战。就“儿童保护”一词而言，最初的意义在于国家和社 对政府和社会工作者而言，为家庭提供支持性社会服务 会组织为遭受家庭暴力或伤害的儿童提供帮助与服务， 的核心目标就应该是保护家庭功能的正常运行和促进家 这就产生了一些根本的困境问题：如何界定和认识针对 庭内部关系的和谐发展，这也是西方福利国家社会政策 儿童的暴力？ 如何对为儿童提供照顾的家庭进行合法和 的一项主要内容。 必要的干预？ 2． 国家对家庭的支持：以家庭支持为本的社会政策 作为人类社会关系组成的基本单位之一，家庭为人 在 19 世纪工业革命时期，功利主义和社会达尔文主 们提供了安全和福祉。对儿童而言，父母是他们理所应 义主导了社会价值观，国家和大众对贫困和问题家庭的 当的保护神，毫无疑问应为他们提供照顾、关怀和爱。同 看法比较负面，认为贫困是个人和家庭的失败，也是贫民 时，对家长来说，儿童期是一个建构的过程，也是一个重 道德败坏的表现。当时政府针对贫困家庭和贫民采取的 要的社会化过程，儿童的变化成长与父母的教育及劝导 措施或干预基本是出于社会控制的目的，突出惩戒和规 息息相关。因此，在儿童成长的各个阶段，父母往往扮演 制的行动导向，这使得社会贫富两极分化更加严重，穷人 比其他社会行动者更为重要的角色，而儿童与父母的心 被主流社会排斥和剥夺，越轨、犯罪等失范行为很容易成 理—社会距离也最近。但是，一旦家庭出现变故、父母人 为贫困阶层生存的策略，而这又进一步导致以惩戒为目 格与行为产生不良甚至是攻击性倾向或者由于外部环境 的的社会控制机制不断增强。20 世纪 40 年代中期以来 等的急剧变化等因素，作为儿童保护单位的家庭就很可 尤其是随着福利国家的建立与发展，发达国家逐步建立 能成为儿童被忽视或被虐待的场所。与此同时，长期遭 并完善了针对儿童和妇女的社会政策，并根据经济社会 受虐待或被忽视儿童的行为模式可能会出现不可逆转的 发展的需要通过政策制定调整妇女就业与儿童照顾的关 变化，使其成年期的性格变得孤僻和缺乏安全感，并很可 系。 能导致越轨行为。在不同国家里，尽管针对“儿童虐待” 在 20 世纪 40 年代中期至 60 年代，福利国家社会政 （ child abuse） 的界定存在差异，但是几乎所有的定义都强 策的主要目标是建立富裕繁荣的社会，通过充分就业和 调针对儿童的身体、情绪和性的粗暴对待及伤害行为以 建立国家主导的宏观经济体系以及一系列社会保险与社 及对儿童的严重忽视行为。在应对和干预有关儿童虐待 会服务的制度安排，来实现经济与社会的协调发展。出 和儿童忽视等问题时，各国政府和国际组织等一般会首 于对人口增加和经济发展等的长期考虑，儿童的价值被 先评估这些现象产生的原因与影响。因此，家庭往往成 国家和大众所强调，因此政府决策者在制定和实施社会 为一个重要的考察对象。过去众多的研究表明，儿童虐 政策时，必须考虑如何通过社会保护与社会服务的制度 待现象产生的原因很复杂，主要包括以下几种：第一，家 安排来促进儿童的健康成长与家庭的发展。在英国、欧 庭贫困；第二，父母一方出现对配偶施暴的行为模式；第 洲大陆和斯堪的纳维亚国家，家庭政策都在不同程度上 三，父母一方出现药物滥用；第四，家庭破裂导致儿童失 得到实施。按照埃斯平 － 安德森的看法，在福利国家内 去父爱或母爱甚至被遗弃；第五，重组家庭中的儿童遭受 部，家庭是儿童照顾的主要单位。但是，家庭的照顾功能 父母一方或其他兄弟姐妹的粗暴对待；第六，儿童自身是 会随着妇女（ 母亲） 的就业和社会参与有所改变，而儿童 母亲意外怀孕生育的结果；第七，重大灾害或战争的出现 照顾也将因母亲的劳动参与发生变化，这种关系的变化 导致儿童被忽视或被虐待。为防止家庭成为儿童虐待和 取决于国家如何看待妇女就业的重要性以及如何看待儿 忽视的主要因素，世界上许多国家的政府、慈善与社会服 童照顾的责任分担。从政府的角度来看，促进经济发展 务机构和社会工作者都致力于开展一系列的预防行动， 的重要前提是就业，而传统的就业是以男性为主，如果试 包括家庭生活教育、社区宣传、儿童保护政策与法律倡导 图将全民就业或充分就业纳入政策范畴，决策者将不得 等，当儿童虐待或儿童忽视现象发生后，政府部门、社会 不考虑家庭人口再生产与儿童照顾的服务安排问题。尽 工作者、社会服务机构等也将先后介入这些家庭，并根据 管女性就业被人们广泛接受，也被政府鼓励，但是长期以 问题的性质和后果，参照法律和政策规定的程序等采取 来家庭内部的传统分工模式并没有发生本质的变化，家 不同的干预步骤。 庭照顾尤其是儿童照顾的责任依然主要落在妇女（ 母亲） 儿童期是一个人成长的重要时期，而在这个过程中 身上。因此，从平衡经济发展与社会关系的角度出发，福 家庭是一个核心空间。在成长过程中，除了接受学校的 利国家的政策决策者认识到，为有子女的家庭提供必要 正规教育，儿童主要是通过在家庭内部与父母的互动过 的支持是完善社会政策的必然选项。在妇女就业普遍和 程逐步实现社会化目标的。对儿童来说，心理发展、人格 家庭面临日益增加的压力的前提下，政府应为妇女在工 98 福利国家儿童保护与社会政策的经验比较分析及启示 表1 作与家庭之间的平衡提供帮助，这样在很多福利国家里， 支持家庭的政策与措施就应运而生。 与家庭服务为导向的分析框架 在全球化时代的今天，家庭已经演变成一个复杂的 单元。在西方，家庭的内涵也已超出传统的范畴，家庭的 形式各种各样，家庭的问题依然层出不穷。社会变迁和 经济社会发展节奏的改变，加剧了家庭面临各种风险的 压力，但也同样增加了家庭内部脆弱群体尤其是儿童面 儿童保护 家庭服务 问题框架 个人的 / 道德的 社会的 / 心理的 干预 立法的 / 调查性的 治疗性的 / 需求评估 政府—儿童家长关系 逆向的 伙伴式的 离开儿童院舍机构 非志愿的 自愿的 临的各种风险，因此针对儿童的社会保护与服务就显得 异常重要。 3． 儿童保护与家庭服务政策的发展 在儿童保护领域，随着社会变迁进程不断加快，发达 国家的政府和学界认识到，了解和评估儿童在不同环境 下可能面临的风险变得日益重要，它对正确制定和实施 儿童保护的相关政策也不可或缺。在很长一段时间里， 决策者和研究者都很容易将儿童虐待和儿童忽视等问题 的原因与父母的行为模式作直接的因果链假设，并自然 吉尔伯特提出的以儿童保护 资料来源：Gilbert，N． ，Combating Child Abuse： International Perspectives and Trends，New York / Oxford： Oxford University Press， 1997． 在表 1 中，美国学者内尔·吉尔伯特提出了儿童保护 与家庭服务为导向的分析框架，清晰地展现了儿童保护 与家庭服务在处理儿童虐待问题上应考虑的不同要素与 采取的分析路径。值得注意的是，作为社会服务和儿童 保护的机构与专业工作者应充分认识到，不同类型的干 做出线性分析。比如，父母如果没有药物滥用的行为，其 预和处置办法，可能对儿童及儿童所在的家庭产生不同 个人行为就是安全的，对子女也不容易产生虐待等后果。 的影响与后果。同时，在不同的儿童照顾场所或机构里， 但是，在现实中，儿童在家庭内部遭受虐待或忽视的原因 法律、专业实践、代际关系等涉及的伦理要素与道德规定 非常复杂，社会政策决策者和社会服务机构显然不能从 产生的影响也是不同的。在实施家庭和儿童保护等具体 简单的线性逻辑出发来制定对策。最近有学者提出，复 服务内容时，由于公权介入以及私领域情感和人际关系 杂理论（ complexity theory） 的应用可以帮助社会科学家和 的微妙性，社会工作专业实践往往面临令人尴尬的局面。 政策决策者有效地评估在儿童保护方面面临的各种 风 在英美等发达国家，近年来因儿童保护案例的处置导致 险，通过强调动态分析和风险的关联分析，研究者可以进 了众多家庭的破裂，从儿童与父母亲子关系及照顾的适 一步认识到人类行为与后果之间存在的复杂联系，以及 切性角度来看，这是否是一个可以避免的结局呢？ 这一 传统的对儿童风险的简单评估可能出现的负面结果。⑨ 问题引起了政府和大众的深思。尤其是，政府或非营利 避免儿童在家庭内部和其他环境下受到伤害、保护 机构提供的儿童保护场所，是否真正有利于儿童的健康 儿童的安全与福祉一直都是儿童保护与相关社会服务的 成长与福祉改善？ 如何保护儿童所在的家庭及其功能修 宗旨。同早期主要通过司法干预不同，今天西方国家的 复，促进儿童与父母等亲属照顾者关系的健康发展？ 这 儿童保护已经成为社会工作的一个主要服务领域。在以 社会工作者为主导专业人员的服务方式里，司法、精神健 康、 医疗、护理和教育领域的专业人员主要扮演协助和配 合前者开展儿童保护的角色，这种实践模式在发达国家 已制度化了。在西方，由于儿童保护的目的更多是将儿 童自身当作一个权利主体来看待，也更多从儿童福祉的 最大化来考虑，政府部门与社会工作者等专业群体在评 估与选择儿童保护的手段与服务方式时，往往要权衡家 些都是当代社会工作专业与政府社会政策决策者需要解 答的课题。在西方社会，国家主导的机构照顾模式在过 去的实践中被证明是失败的和不足取的，官僚性、冷漠、 缺乏人性以及组织的自利性让政府决策者和社会工作专 业者认识到，针对孤儿、残疾儿童等的儿童照顾与服务应 该放在家庭或接近家庭的环境中来实施。因此，20 世纪 80 年代以来英国等福利国家开始倡导“社区照顾”。针对 庭和照顾机构（ 分别由政府和非营利组织举办） 在提供相 国际组织（ 如联合国） 和各国政府提出的“儿童权利”概 应服务时的不同特点与优劣。尤其是针对儿童虐待这类 念，儿童获得生存、成长和发展等机会是其不可剥夺的基 严重损害儿童权益的行为时，社会政策决策者和社会工 本权利，属于基本的人权范畴。从这个角度出发，西方发 作专业人员需要重点评估和选择更有利于保护儿童的服 达国家和国际组织还进一步提出，非营利组织或公益性 务范畴与方法，促进儿童的身心康复与健康成长。表 1 展 社会组织对儿童提供的帮助应不带施舍的性质，儿童获 现的当代西方学者对这一问题的分析取向和思路，值得 得相应的服务和照顾是他们天然的权利，同时相关的儿 我们借鉴。 童照顾机构也可以拒绝带有施舍性质的捐助服务。 99 2014． 3 福利国家的儿童保护 及相关政策发展经验的比较分析 的自我依赖，强调工作伦理。在儿童、残疾人和老年人的 照顾方面，政府强调家庭和社区在社会服务与照顾中的 作用，反对院舍照顾。1979 ～ 1997 年，由执政的保守党主 由于历史、文化和社会政策的政治经济基础不同，不 导的福利改革导致了一系列负面后果，贫困率尤其是妇 同福利国家针对儿童的社会福利与服务安排存在差异， 女与儿童贫困率居高不下、社会问题丛生、失业率上升、 有关儿童福利与儿童保护的制度设计也各不相同。G． 埃 经济停滞不前。自 1997 年工党领袖布莱尔执政以来，提 斯平 － 安德森把福利国家归结为三大类别，即自由的福 出了“第三条道路”的改革主张，他将之定义为“传统的社 利国家、法团主义的福利国家和社 会 民 主 的 福 利 国 家。 会民主主义和新自由主义的结合，用以对政府管理、福利 这一分类主要是根据国家对社会福利再分配水平和由此 国家、教 育、政 治 文 化、劳 动 力 就 业 等 领 域 进 行 社 会 改 产生的社会分层的指数化后果来 区 分 的。根 据 这 种 分 革”。布莱尔领导的工党致力于变迁、改革和创新福利国 类，不同类型的福利国家在国家、市场与家庭三者中社会 家，通过实施新的社会战略来重塑平等和自立的社会价 福利的资源分配和满足渠道对社会阶级关系造成了不同 值，从而使福利国家更具效率。在新工党执政时期，英国 的影响。根据这种分类方法，G． 埃斯平 － 安德森认为福 政府采取的是一种新自由主义的社会政策，推行的福利 利服务和津贴项目的全民主义原则和社会权的去商品化 政策主要使穷人和贫困家庭受惠，采取的改革措施则是 （ De － commodification） 指数是判定福利体制归属的主要 “以工作换福利”的方案。然而，对许多贫困家庭尤其是 参考依据。在不同的福利国家，由于实施社会政策的约 数以万计的未婚生育的单身母亲（ lone mother） 与离婚导 束及动机不同，针对儿童保护的社会政策实践经验也显 致的单亲母亲（ single mother） 家庭来说，这样做的结果无 示出不同特征。在福利国家体制里，儿童经常被描绘成 异于雪上加霜。新工党政府福利改革的措施主要是：第 “被照顾者”或“非经济活动人口”，儿童的主体位置并未 一，通过采取增加人力资本的方法，减少失业，推动对缺 凸显。然而， 从劳动力的结构与延续性来看， 儿童对一个国 乏技术和训练的劳动力的培训；第二，鼓励劳动适龄人口 家或地区未来经济与社会发展的价值却非常重要。换言 尽可能工作而不是依赖福利，实现“能工作的自食其力， 之， 儿童今天的状况将决定未来社会经济发展的动力或活 不能工作有国家保障”的原则。政府积极鼓励单身母亲、 力。因此， 儿童基本需要的满足、 儿童福利与社会服务的提 长期失业者及伴侣、残疾人和年满 50 岁的人尽可能工作， 供是国家和社会服务部门的一个长远战略任务。 从而终结“福利依赖”现象。在英国（ 尤其是英格兰） ，儿 1． 自由福利国家的儿童保护体系及政策：英国 童保护的立法和政策框架由中央政府制定，它们为儿童 作为一个经典的福利国家，英国通过《贝 弗 里 奇 报 保护的实践提供具体指引与程序。具体的服务与实践运 告》（ 即《社会保险及相关社会服务》） 确定了福利国家的 作则交给数以百计的地方政府。自从 20 世纪 90 年代以 核心原则：第一，有酬劳动是公民收入的主要来源，国家 来， 英国的儿童保护体系一直备受争议，由警察和社会工 的角色是为那些因变故而失去收入的个人或家庭提供有 作者组成的针对儿童虐待案件的联合调查小组的工作方 限的补贴；第二，确保充分就业的目标得以实现，从而尽 式也遭到诟病。在福利改革过程中，这种由专业人士组 可能减少保险项目的成本；第三，充分就业意味着男性的 成的工作小组因政府的服务重组而发生变化，回应儿童 1948 年 充分就业。1945 年英国颁布了《家庭津贴法案》， 的需要成为一般化的实践方式，在 政 府 的 政 策 指 南 里， 颁布了《儿童法案》。同时，由于英国为所有国民提供了 “保卫”替代了“保护”。2008 年英国废弃了“儿童保护注 质量较高的全民免费医疗服务（ 国民保健服务） 和免费的 册局”（ The child protection register） 这一中央统筹的、针对 公立中小学义务教育，英国国民尤其是儿童一度享有几 儿童保护的多机构参与的工作小组。毋庸讳言，缺乏中 乎世界上最好的福利与公共服务，这与福利国家当初设 央统筹的方针政策指引，单纯依靠地方政府的服务来应 定的充分就业与国家复兴等目标密切相关，在一定程度 对儿童虐待这样的复杂案件和服务领域显然已经变得力 上也确保了公民在教育、医疗和社会服务等方面获得平 不从心。⑩ 在当前政府财政危机、经济不景气和社会问题 等的权利。 丛生的背景下，英国儿童保护政策的深入改革与相关社 在英国，儿童保护政策与相关服务的主要变化发生 会服务的改善仍将遭遇重重困境。尽管如此，就儿童照 在 20 世纪 80 年代以后，这与当时兴起的新右派的保守思 顾与保护领域而言，英国多年来针对受虐待儿童和被忽 潮密切相关。在撒切尔主政及后来的一段时期，在社会 视儿童（ 危机中的儿童） 提供的家庭寄养服务，以及在针 政策方面，政府和保守党极力主张减少对弱势人群的国 对儿童的院舍照顾方面的实践经验仍然值得借鉴。 家福利支出，提高社会救助的审查标准，鼓励穷人及家庭 100 2． 法团主义福利国家的儿童保护体系及政策：德国 福利国家儿童保护与社会政策的经验比较分析及启示 作为欧洲大陆典型的法团主义福利国家，德国的福 深思：第一，立法框架强调对预防家庭破裂的社会承担， 利体制具有悠久的社会保险和注重志愿服务部门及家庭 注重对脆弱家庭提供特定的社会服务；第二，儿童保护体 照顾功能的传统。由于福利性别分工的特征与就业男性 系强调儿童青少年的寻求服务、接受保密的建议和获得 主导模式的影响，德国一直比较注重家庭承担照顾儿童 他们所需要的帮助的权利；第三，该体系确定应与儿童青 的功能。作为一个联邦共和国，德国政府包括市镇、区、 少年和相关团体协商帮助儿童青少年的义务和行 动 计 州和联邦（ 中央） 多个层面，尽管各级政府都对儿童福利 划；第四，德国的儿童保护体系在社会与政治政策上有一 与保护负有责任，但是儿童照顾仍 主 要 由 家 庭 来 承 担。 个传统就是突出辅助性和各级志愿部门社会组织的支持 政府与志愿部门（ 非营利组织） 在儿童照顾服务中发挥辅 瑏 瑢 总体而言， 角色。 德国的儿童保护服务和立法体系十分 助的功能，只有出现儿童困境和危险状况时，政府与专业 强调家庭作为儿童照顾单位的作用和政府对家庭 的 支 机构才会实施干预。与大多数欧陆国家一样，德国仍然 持。因此，在儿童保护领域预防服务是极其关键的。也有 坚持民事法律制度，由父母作为儿童的监护人，是民法典 研究指出，对儿童保护服务机构来说，对儿童虐待的原因 在 19 世纪末以来确立的突出个人主义的指导原则。国家 和后果的公共宣传应避免对家庭产生辱化效果，同时儿 法规规定，在儿童需要监护人的时候，父母应承担对儿童 童保护服务机构应尽可能拓展其服务范围以确保任何有 的法律和个人的责任。作为一个以社会保险为基础的欧 瑏 瑣 需要的人都可以接受到相关服务。 洲大陆福利国家，德国的社会服务主要由各个州政府来 3． 社会民主福利国家的儿童保护体系及政策：瑞典 负责，涉及儿童照顾的财政与行政管理都下放到州政府、 瑞典是一个具有深厚社会民主传统的、强调国家责 市政府和地区层面。“辅助原则”确立了志愿部门在儿童 任的北欧福利国家，儿童福利与照顾服务体系十分完备。 照顾服务中的提供者角色，而具体的政策则由市和地区 儿童津贴、国家提供的低廉的儿童照顾服务、就业的性别 政府决定。因此，儿童照顾服务的地方化实践也在一定 平等制度和双亲假期制度（ parental leave） 都确保了儿童 程度上导致了各地社会服务的差异。相比起盎格鲁 － 撒 在一个比较好的环境中得到全面照顾与服务。随着 20 世 克逊国家，在儿童照顾服务领域，德国的私营部门比较弱 纪 80 年代出现的经济萧条和 90 年代的财政危机，瑞典的 小。在德国，由于福利制度是强调男性养家模式，长期以 公共服务规模开始出现收缩。近年来尤其是自 2006 年中 来婚后女性就业率并不高，儿童照顾主要依赖家庭。就 间偏右的政府上台，开始推行积极的就业政策，旨在鼓励 制度层面来说，德国的儿童保护主要通过联邦家庭法、主 人们在劳动力市场接受受薪工作的政策改革，减少人们 管儿童青少年事务的地方政府部门和各地的“家庭法庭” 对国家福利的依赖。这一改革措施对过去依赖政府救助 （family court） 来实现。直至 20 世纪 90 年代末在德国，尽 津贴的单身父母有影响，该政策要求所有的救助者必须 管人们一直关注儿童法律问题，但是德国受监护的儿童 向政府提出申请并接受家计调查，其结果是儿童的相对 的法律并未有明显变化。德国民法规定，一旦儿童的福 贫困问题出现了，同时贫富之间的收入差距在拉大，这些 祉面临风险，家庭法庭就可能会限制或撤销父母的监护 后果与福利国家的社会团结与平等目标是背道而驰的。 权，这样做的目的是为了保护儿童的福利。2000 年，德国 然而，与自由的福利体制相比，在欧洲大陆与斯堪的 联邦政府颁布了《教育中严禁暴力的法案》和《反暴力保 纳维亚福利国家体系内，儿童照顾政策更倾向于强调在 护法案》，这两部法案都明确了儿童保护的重要性和确保 工作与家庭之间保持平衡的规范，相关的儿童保护政策 儿童不受暴力伤害的权利，对儿童保护做出了重要贡献。 瑤 而在自由 瑏 也在很大程度上突出了权利与平等的概念。 在德国，只有当没有其他更合适的改善危险处境中的儿 的福利体制内，受新自由主义思潮的影响以及福利改革 童福祉方法的时候，对儿童保护的法定的国家干预才付 中对工作伦理的强调，家庭与儿童照顾及保护往往被经 诸实施。这是因为国家干预会使得父母与儿童分离，这 济效率与成本—收益分析所左右。在瑞典，政府在儿童 是倡导家庭照顾和家庭保护优先的政府所不愿看到的。 保护领域与志愿部门（ 第三部门） 结成一种伙伴关系，注 在德国，从事儿童保护的工作人员的素质较高，绝大多数 重在国家、市场与市民社会三者间建立一种混合福利经 工作者都有大学学历并拥有社会工作学位。同其他国家 济。就儿童保护服务而言，瑞典的实践非常重视地方政 的儿童保护体系相比，德国的儿童保护体系是“家庭服务 府的作用，通过对处于危机或风险处境中的儿童的预防、 瑡 瑏 导向”和“整体性的”。 调查、社会支持与家庭治疗和照顾四个主要方式，全面开 近年来，德国的儿童保护领域也在不断发展证据为 展针对儿童保护的服务，这些服务都是在法律的框架下 本的儿童保护实践。由于文化、制度基础和政治实践的 由政府承担主要责任并由专业人员（ 主要是社会工作者） 差异，德国的儿童保护体系所具有的关键特征值得人们 来完成。同时，作为一个注重性别平等和公民权利均等 101 2014． 3 的福利国家，瑞典还建立了比较完善的家庭政策，保证儿 合作关系，专业服务体系应由问 题 与 需 要 评 估、干 预 方 童从一周岁到 18 周岁都可以接受儿童津贴和儿童照顾服 法、服务机构的介入、家庭与服务机构的关系模式、干预 务，这是瑞典保持了较高生育率和女性劳动参与率的重 后儿童主观福祉的评价与政策发展等构成；第四，儿童保 要制度基础。同时，作为一个发达的福利国家，瑞典还在 护中的文化与制度问题，应在儿童保护服务中注重研究 各个层面为不同年龄阶段和不同环境下的儿童青少年提 不同的照顾文化和家庭制度的演变，进一步弥合儿童照 供高质量的照顾与教育服务，这在很大程度上减少了儿 顾的需要与服务之间的差距；第五，在全球化背景下，注 童处于风险或危机的机会，从而也确保了国家拥有源源 重吸收和学习儿童保护政策及社会服务与人权保障制度 不断的高素质劳动力。与其他类型的福利国家相比较而 发展的国际经验。 言，瑞典在儿童保护领域更注重政府行政管理的责任、地 从中国社会的历史与现实来看，在私领域，家庭一直 方政府的服务和对家庭政策的实施。但是，近年来随着 是儿童照顾的基本单位，也是儿童保护的重要场所。而 经济社会政策的变化、离婚率升高、移民增加和家庭结构 在公共领域，学校是儿童接受教育、照顾和保护的核心场 变化等因素，儿童照顾也遇到新的挑战。 所。然而，随着中国社会转型的加快和家庭结构变化及 综上，不同类型的福利国家在儿童保护福利及服务 流动性的增加，学校出现了重教学轻教育的现象，农村地 方面存在差异，这些差异一方面是英国普通法和欧洲大 区撤校合并的情形在一定程度上加重了儿童及家庭的负 陆法之间的差异导致的结果，另一方面也反映了不同福 担，交通的不便利使得儿童上下学安全也成为一些乡村 利国家在儿童保护政策与措施上所具有的不同制度 基 地区的隐患。同时，在当今社会转型和生活方式变化不 础。从本质上看，福利国家儿童保护实践差异不大。在 断加快的前提下，作为儿童保护私领域之基础的家庭面 所有福利国家或发达国家里，针对儿童保护国家都有完 临着父母离异、家庭重组和家庭解体等一系列的挑战和 备的立法，都在政府层面上制定了相应的政策和干预措 困境，而传统的照顾者母亲也因就业而使得家庭内部的 施，在司法体系里针对儿童保护和相关权益采取了跨专业 性别分工发生了变化。据估算在中国农村留守儿童人数 的评估、 干预服务和保护机制，不仅注重保护儿童的权利， 超过 6000 万。在父母社会角色变化、家庭流动加剧和照 也十分重视家庭照顾功能和父母在儿童发展中的作用。 顾者社会压力增大的背景下很容易出现儿童被忽视甚至 结论与讨论：福利国家的儿童保护 及相关政策经验对中国的启示 被虐待的现象。而事实上，无论是在城市还是农村，儿童 被忽视和被虐待的事件屡有发生，值得政府和社会高度 关注，建立一个完备的儿童保护和相应的社会支持体系 自工业革命时期济贫法实践和民间慈善对儿童问题 刻不容缓。而要建立和完善符合中国国情和文化的儿童 及儿童福利的最初关注开始，到西方资本主义进入福利 保护体系，笔者认为应着重从以下几方面推进制度的设 国家时期以来，欧洲和北美社会的儿童福利和儿童保护 计与相关政策的实施及针对儿童保护问题的社会治理： 政策发生了深刻的变化。学者指出，三种儿童权利取向 第一，政府主管部门应建立儿童保护的信息共享平台和 深刻影响了欧美相关社会政策的发展：第一，传统取向， 问题报告机制，有效掌握孤残儿童和流浪儿童的基础数 此种取向认为父母是儿童自然的 保 护 者； 第 二，保 护 取 据，对处于风险中的儿童进行有效监督。针对儿童脆弱 向，此取向对社会的规制与干预角色进行了界定；第三， 性或风险的不同等级，对儿童保护对象进行分类，根据我 自由主义 取 向，此 取 向 强 调 儿 童 与 青 少 年 的 相 对 独 立 国城乡社会变迁的现状与趋势，重点对孤儿、残疾儿童、 瑏 瑥 换言之，在西方 的 儿 童 保 护 观 念 与 实 践 发 展 进 程 性。 农村留守儿童、城市流浪乞讨儿童等设定并统筹好相应 中，人们对如何妥善保护儿童权益以及平衡家庭和社会 的社区照顾或机构照顾设施，提供必要的生活照顾、心理 在儿童保护中的权力的思考经历了深刻的变迁过程。西 疏导等服务，确保上述儿童的基本权利得到保障。第二， 方发达国家在福利制度和儿童保护政策方面已经先行我 在儿童权利保护立法的基础上，制定并实施以儿童为中 们一大步，在儿童福利与儿童保护政策措施与服务方面 心的社会政策，将“儿童福利”纳入社会保障体系中，统一 相对做得比较完备与规范，其主要政策与实践经验在以 设立“儿童津贴”，将“独生子女费”并入儿童津贴。同时， 下几方面值得中国借鉴：第一，儿童保护政策应与总体的 将与儿童权利相关的经济支持（ 处于危机中的儿童保护 社会政策尤其是家庭政策紧密联系在一起；第二，儿童保 经费） 和社会服务（ 学校社会工作） 进行城乡统筹并纳入 护政策与服务应单独通过立法和独立的政府机构来 统 各级政府财政。第三，制定并实施以儿童为中心的家庭 筹， 建立跨部门的合作机制联合实施对儿童权益的保护； 政策，政府和社会组织通过购买服务的方式为有 0 ～ 16 岁 第三，社会工作专业应与儿童保护司法机构建立紧密的 儿童的城乡家庭提供必要的支持。当前的重点是要建立 102 福利国家儿童保护与社会政策的经验比较分析及启示 有效的工作机制，加入更多的政府机构，以民政部为牵头 Company， 1980． 部门，通过社会工作者的介入，实质性推动与儿童相关的 ⑧ Parton，N．，“Child Protection and Safeguarding in England： 社会服务。第四，创造以儿童为中心的学校友好制度，使 Changing and Competing Conceptions of Ｒisk and their Implica- 儿童在学校不仅能够接受良好的教育，也为儿童的身心 发育提供一个安全、温暖和舒心的环境。最重要的是我 们要进一步明确儿童保护的责任和任务分工，建立跨部 门和跨专业的儿童保护合作机制。2014 年 2 月《社会救 助暂行办法》的出台为儿童的社会保护提供了一个新的 契机。在政府大力推进深化改革的背景下，政府机构、社 会组织和社会工作者应深思，如何不断通过加强社会政 策的实施，完善儿童照顾与儿童保护的社会服务与专业 治理，通过社会工作专业队伍和相关专业人员的合作，探 索并建立一个具有中国特色、专业化和制度化的儿童照 顾与儿童保护体系，在实现中国梦的道路上为广大城乡 tions for Social Work ”，British Journal of Social Work，2011， 41（5） ，pp． 854 ～ 875； Scourfield，J． and Welsh，I．，“Ｒisk， Ｒeflexivity and Social Control in Child Protection： New Times or same Old Story？”Critical Social Policy，2003， 23（3） ，pp． 398 ～ 420． ⑨ Stevens，I． and Hassett，P．，“Applying complexity theory to risk in child protection practice ”， Childhood，2007， 14， pp． 128 ～ 144． ⑩ Davies，L．，“Child protection guidance is under threat”，The Guardian，2012， 9． 瑡 Gilbert，N． ，Combating Child Abuse： International Perspectives 瑏  and Trends，New York： Oxford University Press， 1997． 儿童创造一个安全、舒适和美好的成长环境，为建立人力 瑢 Kindler，H．，“Developingedvidence － based child protection 瑏  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