《天下》杂志-第七十期.pdf

第一部分 议题·前言 第一部分 议题·前言 【编者按】在新公共管理模式下，公共服务的提供从原有的政府垄断走向多元化提 供，参与公共管理、社会治理和提供公共服务、公共产品的服务主体也越来越丰富多样， 国有企事业单位、社会团体、公益组织、NGO 等非政府组织在公共管理、公共治理的 舞台上越来越多地发挥出独特而重要的作用。随着新发展格局和高质量发展阶段的到 来，公共管理部门在日常事务中更加需要聚合各种非公组织的力量，以充分发挥市场化、 社会化的优势。同时，公共管理部门还需要进一步明确非公组织的定位和功能，让非公 组织能够在更合适的管理机制中，通过更丰富的方法手段，更好、更精准地将“以人民 为中心”的公共服务理念落实到位，持续推动和谐社会的可持续发展。 国家治理现代化与厘清国家社会市场关系 一、国家社会市场关系: 国家治理的基础 厘清国家社会市场关系是实现国家治理现代化需要解决的一个基本问题。党的十九 届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体 系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在涉及行政体制改革、优化政府职责体系时 指出，要“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”。事实上，这 一问题的提出和解决已经经历了很长时间，它的再次提出，表明厘清这三者的关系对于 实现国家治理现代化的重要性和迫切性。 在国家的治理中，尽管作为治理者的政府的治理方式经常有变，比如有时候是主张 让市场更多发挥作用的“小政府”，有时候是强调行政力量的“大政府”，但不管怎么 变，其基础还是国家、社会和市场三分的格局，变化也是三者关系之间的变化。从国家、 社会和市场等三者的关系来看，现代国家治理中出现了一种模糊三者边界的做法，比如 新公共管理改革中出现的政府职能外包，这种外包甚至让私人部门承担政府的职能，显 然二者的边界被模糊了。很明显，这一做法的初衷是出于资源配置最优化(尽管是相对 的)的考虑，用新公共管理改革中一句著名的口号来讲，就是“用最少的钱做最多的事”。 如果考虑到改革之前的大政府状况，或者公共服务由政府一手操办的状况，那么新公共 管理的改革过程也可以被理解为一个调节国家、社会和市场等三者关系的过程。 我国的国家、社会和市场等三者关系是随着市场经济体制的建立而产生的，改革开 放打破了这种建立在计划经济体制之上的国家一统天下的管理模式。随着市场经济体制 的建立，随着市场和社会的出现，国家一统天下的管理模式开始为“天下三分”(国家、 社会和市场同时存在)模式所取代。取代的一个理由是，从经济基础的角度讲，市场经 济显示了比计划经济更强大的生命力，它是一个自下而上的过程，其特点在于可以释放 社会蕴含的巨大力量；取代的另一个理由是，从管理的角度讲，三分格局可以减少国家 管理社会的交易成本，从公共服务提供的角度来讲尤其如此。市场的形成在释放社会力 量的同时，也促进了社会利益的分化，推动了在分化基础上形成的利益团体的发展，这 些利益团体要在整个社会的行动过程中表达自己的利益诉求。从四个方面对政府的管理 提出了挑战：第一，如何在市场的自下而上的过程中维持一种自上而下的有效管理；第 1 第一部分 议题·前言 二，政府如何在公共服务提供中承担应有的责任；第三，如何在诸多的社会利益(强势 的或弱势的、得到表达的或与没有得到表达的)中维持一种公正的立场，谋求公共利益 的最大化?如何让社会力量去解决自身的一些矛盾和冲突问题? 如何让利益相关者参与 到相关的公共政策的制定过程中来；第四，政府如何对待自身的利益? 解决这些问题的前提在于厘清国家、社会和市场等三者的边界，而政府则是厘清这 一边界的主体。按照新制度经济学的理论，这是一种供给主导型的制度变迁，权力中心 提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素。这一建构的过程除了要求 政府在自利和他利之间进行选择，还要求政府承担起它的双重使命，即政府既要促进三 分格局的形成，又要在这一过程中维持对社会的有效控制，这一过程是一个权力分散的 过程、利益集团形成的过程和政府权力受到挑战的过程。从社会治理的角度讲，只有厘 清三者边界，社会活力才能得以释放，社会组织才能开始成为具有自身身份的、自治和 独立的组织，并与政府产生真正的互动。政府也才可能在三者关系中不越位、不缺位和 不错位。 二、厘清国家社会市场关系: 改革的举措 改革开放尤其是市场经济体制建立以来，厘清国家、社会和市场关系的努力主要是 从两个方面展开的。其一，笔者称之为一种内在式的改革，即同政府自身有关的改革， 主要举措包括政企分开、政事分开和行政审批的改革。政企分开和政事分开涉及的是政 府组织结构的改革，因为在改革前实行的是政企不分和政事不分的管理模式;行政审批涉 及的是政府的职能转变和权力的重新配置问题。其二，笔者称之为一种外在式的改革， 它主要指政府与随着市场经济出现的一些外部社会组织之间的关系的改革，这种关系不 是前面一种内生的，而是外在的。当然，这两种改革也不是截然分开的，比如，行政审 批的改革也在不同程度上涉及政府与社会组织的关系。 (一) 内在式改革 1.内在式改革的第一部分涉及的是政企分开的改革。从两个方面展开: 一是改变政 府部门中政企不分的组织结构形式；二是改变政府与国有企业的政企不分状况。 2.内在式改革的第二部分涉及的是政事分开的改革。事业单位的改革大体上涉及组 织体制改革、运作方式改革和人事制度改革等三个方面。 3.内在式改革第三部分涉及的是行政审批制度改革。这一改革可以说是为厘清国家 社会市场关系所作的最大努力。以 2012 年为节点，前期改革主要是取消和减少行政审 批项目。后期改革力度大，含金量高，2015 年后进行了“放管服”改革和“权力清单” 改革，开始涉及“权力”这一国家社会市场关系的核心问题，跨出了厘清三者关系的具 有决定性意义的一步。 (二)外在式改革 外在式改革主要是政社分开的改革。如果说政企分开是想解决如何有效配置经济资 源的问题，那么政社分开则是要解决如何有效配置社会资源、发挥社会组织在社会治理 尤其是在公共服务中的作用的问题。21 世纪后，政社分开的改革有了较大的发展。2004 年，中国开始了服务型政府建设，政府职能开始转向社会治理和公共服务。如何发挥社 会组织在这一过程中的作用就被提上了议程。事实上，这一波的改革最先是地方发动的， 2 第一部分 议题·前言 一是突破原有对社会组织的限制。降低社会组织登记门槛，社会组织可直接向民政部门 申请成立，不需要挂靠主管单位。二是物理空间和职能利益的分开。到目前为止，这两 个方面的改革基本上还是局限在地方层面，而且各地的做法也不尽相同。 三、厘清国家社会市场关系: 未来的改革 以上这些时间跨度长、涉及厘清国家社会市场关系的改革尽管取得了不少成绩，但 实际的改革进程却不尽如人意。归纳起来，从宏观来讲有以下四个方面的问题：第一， 改革进展缓慢；第二，社会组织的自主活动能力有限；第三，法律制度供给滞后；第四， 以政代社的“逆政社分开”现象蔓延，这一点在基层社区治理中表现得尤为明显，具体 表现在:一是职能行政化，二是权力行使行政化，三是管理机制行政化。 当我们把这些问题放到国家社会市场关系的框架中去分析的时候，可以看到在这三 者关系中，政府是最重要的变量，政府是问题的原点，它在很大程度上左右了三者的关 系，解决问题还必须从政府着手。政府既要推进社会和市场的成长，又要对成长起来的 社会和市场进行有效的控制，还要正确对待社会、市场成长过程中政府自我利益的减损。 政府建构三者关系时的背景是一个计划经济体制下长期形成的、强大的、睥睨一切的政 府，历史的惯性使得政府在处理三者关系中时不时会动用原来的做法。所有这些，导致 在整个三分过程中出现了一种改革速度时快时慢、改革力度时大时小，但总体呈进展缓 慢的现象，这是由政府内在的双重逻辑矛盾决定的。 未来的改革需要从国家治理现代化的高度来把握这一问题，这是因为厘清三者关系 本身就是国家治理现代化要解决的一个基本问题。把厘清国家、社会和市场纳入国家治 理现代化的战略之中，可以超越就事论事地来理解和厘清三者关系，国家治理现代化可 以为厘清三者关系提供方向。如果从国家治理现代化的高度出发，则可以从三个关键层 面来着手推进进一步的改革。 第一，价值理念层面。这里要解决的一个主要问题是政府作用问题。政府是一个公 共权威组织，这是其他组织所不具备的。政府通过掌握的权力行使两大职能，按照马克 思主义理论，即政治统治和社会管理的职能。这两种职能，一个涉及政务，关系到国家 秩序和政权的稳定; 另一个涉及事务，为社会提供公共产品和公共服务。价值理念的改 革需要在厘清三者的关系中明确政府角色，把政务和事务分开。否则，政府在任何场合 下(尤其是在社会管理和公共服务的提供中)都以领导者的角色和身份出现，不放手让社 会的事情社会管、市场的事情市场管(政府在这里只是一个监管者的角色，保证社会和 市场的秩序有序运行)，那么一种有益于国家治理的国家社会市场关系是很难建立起来 的。 第二，组织层面。组织层面要解决的问题是如何让社会组织真正成为独立和自治的 组织，以及政社脱钩后政府至少在一段时间里对相关社会组织提供必要的支持，促使其 成长。在厘清三者关系中，让社会组织成为真正独立和自治的组织具有头等重要的意义， 因为在社会组织不独立不自治的情况下去谈厘清三者的关系是毫无意义的。一些社会组 织在与政府脱钩后，在一段时间里并不具备独立能力，尤其是一些在人力资源、物力资 源和财力资源的获取上本来就依附于政府的社会组织，更不具备独立的优势。对此，政 府相应的扶持和支持可以使社会组织尽快完成从原来对政府的资源依附，走向与政府的 3 第一部分 议题·前言 资源互相依赖( 即政府也可以依赖社会组织的资源) 和共享的过程；否则，在政社脱钩 后，一些社会组织要么难以生存，要么最终还是回到对政府资源的依附上。 第三，制度层面。制度层面要解决的问题有二。其一，制度尤其是法律的供给跟不 上需求。至今为止，有关社会组织的发展及其管理以及权力清单等还都停留在政策、意 见、办法、决定、条例上，但缺少一部有关社会组织的基本法律。从厘清国家社会市场 关系来看，这样一部基本法律是必需的，更何况经过多年的改革和发展，形成这样一部 重要法律的条件应该也已经成熟。其二，法律和制度的执行问题。制度需求是一方面； 另一方面，已有法律制度得不到贯彻执行也是一个问题。在涉及国家、社会和市场等三 者的关系中，一些自治性的组织应该属于社会，但实际上在相当程度上仍然是政府行政 部门的准执行机构。因此，有效地执行法律和相关的规章制度是进一步厘清国家社会市 场关系的不可或缺的一个方面。 （节选自 竺乾威 《国家治理现代化与厘清国家社会市场关系》，载于《理论探讨》 2022 年第 1 期） 4 第一部分 议题·前言 聚焦社会：社会主体参与社会治理的法治观照 社会治理的重要意涵是充分发挥多元主体在社会治理中的作用，打造共建共治共享 的社会治理格局。社会主体参与社会治理是社会治理的基本要求和关键所在，研究和创 新社会治理需要聚焦社会。社会治理法治化是推进和保障社会治理的重要措施。本文认 为，研究社会治理法治化问题必须聚焦社会，对社会主体参与社会治理进行深度法治观 照，坚持以习近平法治思想为指导，分析社会主体参与社会治理的生成缘由、法律角色 和法治需求，通过法治赋权为各类社会主体参与社会治理增添能量。 一、社会主体参与社会治理的生成缘由 社会主体参与社会治理根植于社会治理所涵摄的社会治理理念、社会治理社会化、 社会权力机制和社会规范调整的内在要求。洞悉社会主体参与社会治理的生成缘由，是 加强和创新社会治理的理论基础和实践前提。 （一）社会治理理念与社会主体参与 社会治理源于和秉承治理的理念。“治理”是 20 世纪末在西方国家兴起的新概念和 新理念，治理理念的提出主要是针对作为“元治理”的政府治理的失败或低效而提出的， 希望通过更多主体参与形成更为有效的治理状况，“治理比政府更为广泛，包括了非政 府行为体”。 （二）社会治理社会化与社会主体参与 从社会控制到社会管理再到社会治理，我国社会治理走的是一条政府不断放权、社 会不断赋权的道路，展现的是一幅社会治理不断回归社会的社会化景象。社会治理社会 化引发治权主体的嬗变，主要体现为社会主体广泛参与社会治理，让非政府主体成为社 会治理的重要力量，打造包括社会主体参与的共建共治共享格局。 （三）社会权力机制与社会主体参与 强调社会主体参与社会治理的重要原因在于要充分发挥社会权力的作用。社会主体 参与社会治理行使的是一种社会属性的权力即社会权力，社会权力是与国家权力相对应 的一种权力形式。国家权力不可能深入到社会生活的各个方面进行社会治理，诸多社会 事务需要让位于社会主体拥有的社会权力进行调整。社会权力具有精细化机制、规范化 机制、民主化机制以及协商化机制，能够适应和嵌入基层社会治理领域。 （四）社会规范调整与社会主体参与 社会治理强调多重规则的作用。社会规范是其中极为重要的组成部分，当今的社会 治理需要更多地发挥自治和德治的作用，需要更多的社会规范发挥调整作用，社会主体 既是社会规范的制定者也是社会规范的执行者和遵守者。社会治理中如果没有社会主体 的积极参与，就不可能有社会规范的创制与实施，社会规范调整意味着社会主体的广泛 参与。 二、社会主体参与社会治理的法律角色 笔者从国家与社会分野及其行使权力性质的视角，将其分为公共主体与社会主体两 大类型，前者包括执政党和政府，具有官方性质，后者主要包括公民、社会组织、基层 5 第一部分 议题·前言 群众性自治组织和企业等，具有民间性质。各类社会主体在社会治理中具有不同的法律 属性和角色，相应承载着不同的社会治理功能。 （一）公民参与社会治理及其法律角色 公民是社会治理的基本主体。在我国，公民参与社会治理是人民主体地位和社会主 义民主政治的重要体现，传统的被管理者个体身份已由臣民转变为拥有权利的公民，公 民参与社会治理是公民行使权利的法律角色的体现。在社会治理的进程中如果缺失公民 个体的正确认知和积极作为，其他社会主体的治理就失去了基础。 （二）社会组织参与社会治理及其法律角色 社会组织在社会治理中扮演着重要角色。社会组织是由一定数量的社会成员按照一 定的规范并围绕一定的目标聚合而成的社会群体。社会越变得复杂，社会组织的作用就 越大。为了解决公共事务的治理问题，美国诺贝尔奖获得者奥斯特罗姆提出了公共事务 的多中心治理之道，在政府和市场主体治理之外，各种自发成立的相关内部组织在一定 程度上能够形成对于公共资源更为有效和有序的自主治理，自治组织可以自己制定行为 规则、自己监督规则的执行、自己选择制裁方式。社会组织依托其专业化优势通过接受 委托、参加合作、购买服务、从事公益活动等方式参与社会治理。 （三）基层群众性自治组织参与社会治理及其法律角色 基层群众性自治组织是基层社会治理的主要力量。基层群众性自治组织是社会组织 中的一种特别主体类型，在社会治理中的法律角色及其功能不同于一般社会组织。基层 群众性自治组织具有进行社会治理的专门职能和法定义务，某种意义上具有政府与一般 社会组织的双重属性，在社会治理中承担着近乎“准政府组织”的职能，不仅其自身能够 直接参与社会治理，还需要组织和管理其他社会主体参与社会治理。基层是社会治理的 主要场域，基层社会治理面广量大事多，直接面对群众，随着我国社会治理的任务逐渐 向基层转变，基层群众性自治组织在基层社会治理中任务繁重，需要深入到社会最基层 的神经末梢。 （四）企业参与社会治理及其法律角色 企业是社会治理的重要主体。企业是以营利为目的的社会单位和组织类型，通过企 业的社会治理事关整个社会治理的成效，在企业外部，能够发挥其在资源、技术、人才 等方面的治理优势，企业作为市场主体承担社会责任已成为当前我国社会治理的重要方 式。现代企业成为中国特色社会主义社会治理的重要主体，社会企业同时追求经济目标 与社会目标，有着造福社会、促进公益的能力。企业在注重经济效益的同时，也要承担 一定的社会责任。在企业内部，规章制度对于企业成员来说具有很大的约束力，在某种 意义上具有决定性的约束力，对于化解企业内部矛盾具有得天独厚的优势。 三、社会主体参与社会治理的法治需求 各类社会主体参与社会治理有其特定的法律角色，但要充分发挥社会主体在社会治 理的作用，还需要法治的助力与推进。社会主体参与社会治理有其必然的法治需求。 （一）社会主体参与社会治理的法治导向 习近平总书记的重要讲话以及党和国家的重要文件的要求，为在法治轨道上推进和 保障社会主体参与社会治理确立了全面的法治导向。习近平总书记指出，坚持在法治轨 6 第一部分 议题·前言 道上推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要组成部分，在法 治轨道上推进社会治理是习近平法治思想的题中之义，习近平法治思想是推进和保障社 会主体参与社会治理的根本遵循。社会主体参与社会治理是人民权益的根本体现。 （二）社会治理社会化的法治化保障 社会治理社会化主要表现为社会主体在党委领导和政府负责的基础上运用社会权 力参与社会治理的景象。实现社会治理的社会化需要法治化措施的保障，社会治理社会 化与法治化相互促进、相得益彰。只有嵌入社会治理的本质特征和面向社会治理的社会 化背景，才能有理想可期且务实管用的法治化前景，社会主体参与社会治理需要法治视 野的观照及法治力量的保障，促进和保障社会治理的社会化也是法治建设的重要任务， 推进和保障社会主体参与社会治理是我国法治社会建设的重要内容。 （三）社会主体参与社会治理问题的法治解决 社会治理实践中，社会主体参与社会治理还存在一定问题，主要表现为参与治理的 社会主体类型不明、社会主体参与治理的动力机制不清、社会主体参与治理的能力不足、 社会主体参与治理的动力不足等。解决社会主体参与社会治理实践中存在的问题，途径 和方法是多元的，其中通过制度创新尤其是法治创新是重要出路。一是政府职能的转变， 政府放权或对政府限权的法治观念和措施已经得到重视和实施。二是社会参与的保障， 社会治理法治化既是贯穿于整个社会治理过程的总体要求，更是推进和保障社会主体参 与社会治理的制度保障。 （四）社会主体参与社会治理的法治激励 调动人尤其是社会主体参与社会治理的积极性、提升社会主体参与社会治理的能力 是加强和创新社会治理的关键。法治的重要使命就是赋予社会主体参与社会治理的权 利，形成法治激励的权利体系。权利以社会主体的参与资格与利益回报为指向，为社会 主体参与社会治理奠定合法性基础和拥有法定的行动自由，只有通过法治的赋权，给所 有参与社会治理的社会主体相应的参与资格和利益回报等法定权利，才能激发社会主体 的参与意识、增强社会主体的参与能力和实现社会主体的参与目标。社会主体的社会权 力是驱动社会治理的内生力量，社会主体的权利赋予是驱动社会治理的重要保障。 四、社会主体参与社会治理的法治赋权 为了有效推进社会主体参与社会治理，重点任务和措施就是要通过法治赋权为各类 社会主体增添能力与能量。 （一）公民参与社会治理的法治赋权 我国已经建立了以宪法为主导、以一般法律法规为主线的保障公民参与权利的相关 法律制度。在民事权利保护方面，我国《民法典》对公民权利保护体系的完善将会大力 调动和维护公民参与社会治理的热情和动力，让社会主体更有安全感和获得感，从而更 加自觉和积极地参与社会治理。在民主政治权利保护方面，公民参与社会治理主要是对 社会公共事务的治理，更为重要的是保障公民的民主政治权利，我国宪法为公民参与社 会治理提供了根本大法的权利保障。只有公民的各项权利得以切实维护，社会权力才能 够得以有效行使和保障，完善和落实公民的知情权、参与权、表达权、监督权保障措施， 是为公民参与社会治理赋权增能的基础工程和关键所在。 7 第一部分 议题·前言 （二）社会组织参与社会治理的法治赋权 我国针对社会组织的法律规范主要内容在于对社会组织的登记、管理与监督，更多 确认的是政府与社会组织之间管理与被管理、监督与被监督关系，更多地规定了社会组 织的设立程序、组织架构、职能范围以及需要履行的社会义务，而对关系到社会组织的 权利、主体资格等内容却鲜有涉及。针对以上问题，党中央、国务院提出“支持社会组 织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使 之成为社会建设的重要主体。”体现了为社会组织赋权增能的精神，提出的相关要求为 将来通过立法为社会组织进一步赋权增能奠定了基础。 （三）基层群众性自治组织参与社会治理的法治赋权 我国相关法律对基层群众性自治组织参与社会治理赋予了明确的职权，但总体看 来，当前社会治理中基层群众性自治组织的自治宗旨没有得到充分彰显，自治权利还需 要进一步明确和保障，国家权力对基层群众性自治组织多方面介入，行政权的扩张挤压 自治权利的生存空间。为了保证基层群众性自治组织的自治性，就需要加强相关的法治 建设，《民法典》赋予了基层群众性自治组织以特别法人的资格，为其参与社会活动、 进行社会治理提供了依据和动力。基层群众性自治组织还必须回归自治宗旨，需要赋予 充分的自治空间和足够的权利保障，法治建设需要在此方面进一步着力。 （四）企业参与社会治理的法治赋权 企业履行社会责任是企业参与社会治理的外部表现方式，是对企业以外的社会领域 进行的治理。劳动法、劳动合同法等法律则要求企业在进行内部治理时要以维护企业职 工的合法权益为目的，减少用人单位与企业成员之间的纠纷，并防止企业内部矛盾外溢 为社会风险。为此，需要分别从企业外部治理与内部治理寻求可行之策，通过权利赋予 提升企业的经营能力和创新能力，这样企业就会获得更多营利以回馈社会和履行社会责 任。要不断完善企业自治机制，健全民主管理机制，更好地维护职工的合法权益，不断 提升企业的内部治理效能。未来需要通过企业权利的拓展，探索企业参与社会治理的新 领域和新措施，鼓励引导其奉献公益事业，不断为社会治理增添新能量。 结 语 社会主体参与社会治理主要是通过契约关系、社会规范进行自治，但自治必须在法 治的框架下进行，自治需要法治的支撑与保障。面对社会治理中复杂多变的社会关系、 社会矛盾，法律既不能越位更不能缺位，加强和创新社会治理需要聚焦和面向社会，打 造共建共治共享的社会治理格局是以社会主体的广泛参与和能力提升为基础的，社会治 理法治化的理论研究和实践指向应该紧扣社会治理社会化的基本逻辑与现实背景，完善 共建共治共享的社会治理制度的重要路径就是完善推进和保障社会主体参与社会治理 的法律制度，需要在剖析社会主体参与社会治理的生成缘由和法律角色的基础上，从社 会主体参与社会治理的法治需求出发，通过法治建设为各类社会主体参与社会治理赋权 增能。 （节选自 蔡宝刚 《社会主体参与社会治理的法治观照》，载于《求是学刊》2021 年第 6 期） 8 第二部分 经典·重点 第二部分 经典·重点 【编者按】改革开放以来，我国社会不断发展，经济持续腾飞，政府作为传统公共 治理的主体虽然在日益增强其治理能力，但面对复杂的公共事务，单靠政府自身的力量 已经无法有效地应对，而非政府组织作为一股强大的民间力量参与公共事务治理正顺应 了这种发展趋势。因此，我国政府组织的结构在经历了多次改革之后，在简政放权的基 础上，其管理边界逐渐外移，非政府组织在公共事务治理中所扮演的角色越来越重要。 随着非政府组织的发展，如何更好的在社会治理、公共服务、应急管理等方面发挥其作 用逐渐成为众多学者的研究方向。当政府组织与非政府组织之间的合作达到一个优良状 态时，公共事务将得到更加有序有效地解决，公共服务水平也能够得到实质性的提升。 论企业参与应急管理的制度化建设 一、企业参与应急管理的现实需求 风险与人类共存。但只是到了近代之后人类自身成为风险的主要制造者，风险的结 构和特征才发生了根本性变化。主要表现为，人类社会进入近代以来，人类对经济社会 生活侵入和对自然干预的范围和深度空前扩大，其直接后果就是人类的决策与行为成为 风险的主要来源。正如贝克所言: “在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险 和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的高度。”人为风险超过自然风险而成为风险结 构的主导性内容，因此构成了风险的“人化”，也即吉登斯所说的“外部风险所占的主导 地位转变成了被制造出来的风险占主要地位”。 与此同时，人类借助现代科技与治理手段，一方面极大地增强了应对风险的能力， 但另一方面又使自身面临着治理带来的新类型风险，即技术性风险与制度化风险；而制 度运行失灵带来的风险又会使风险的制度化转变为制度化风险。与传统社会的风险相 比，风险社会赋予风险诸多新特征，使之在根源上、影响与后果上、应对方法上等各方 面都显著不同于传统社会的风险。如在根源上，风险社会的风险是内生的，伴随着人类 自身的行为与决策，是人类行为与社会制度正常运行的共同结果。按照贝克和吉登斯的 观点，在风险社会，技术进步和制度创新不仅成为重要的风险来源，而且将带来层出不 穷的新型风险。如物联网、云计算、大数据等现代新兴技术的运用，同时会导致新形式 的风险与安全威胁不断滋生、蔓延与叠加。而在影响和后果上，风险社会的风险是延展 性的，其影响超越了时空边界与社会文化边界的限制。 因此，风险社会使风险成为一个时代的特征和社会的特征。人类社会进入 21 世纪， 各种社会风险的发生频率和影响程度已经超过了历史上的任何一个时期，即人类进入了 高风险社会。重要原因是人口、环境、技术与经济社会结构对传统危害进行了改造，同 时又转化了事故影响扩散的途径，改变了风险的脆弱性，带来了新型风险，并进而导致 “系统性风险”的出现。在我国，自然灾害频繁发生，灾难事故屡禁不止，食品安全事件 时常出现，新型传染病防不胜防。这些也是风险社会中风险的内生性和延展性特征的直 接后果。事实证明，这次新冠肺炎疫情是继 2003 年“非典”疫情后人类社会迈入高风险 社会时代的又一次集体大考。 9 第二部分 经典·重点 面对诸如这类重特大突发事件的“大考”，包括政府在内的任何单个力量都将难以应 对，政府唱独角戏的传统应急管理模式将无法满足高风险社会中公众的公共安全需要。 将企业纳入国家应急管理体系，构建充分发挥企业等社会力量作用的国家应急管理体 系，成为高风险社会国家治理的客观要求。 二、企业参与应急管理制度化建设的基本思路 企业参与应急管理远非只是捐款捐物那么简单，高水平的企业参与是多途径、多方 式、全方位、全过程的参与，需要通过公共政策进行相关赋权、赋能。我国可以此次疫 情防控为契机，同时充分利用应急管理部成立后的制度优势，超前思维，精准施策，通 过制度化建设、将企业纳入国家应急管理体系等多途径，实现企业参与应急管理制度化、 组织化，通过形成制度化的激励与约束机制，进一步提高企业参与应急管理的水平和能 力。 （一） 健全法律法规，推动企业应急参与的法制化 推动企业参与应急管理首先需要做的是健全相关法律法规。2018 年，国家应急管理 部的组建虽提高了应急管理工作的系统性、整体性、协同性，但也存在不足。此次疫情 是对应急管理部组建以来我国应急能力的一次重要检验，暴露出不少新情况、新问题， 其中最重要的问题之一是当前的应急管理分工只是针对常态化管理和应对一般突发事 件，而对超出单个部门应对能力的重特大灾害事件应对缺乏充分考虑。即当前的应急管 理体制没有充分考虑常态化和非常态化两种完全不同的灾害应对模式对应急能力截然 不同的要求，从而使得在此次疫情应对中，作为专业机构的应急管理部门被置身事外， 地位非常尴尬。这表明应对巨灾时的非常态管理必须超越现有分工，采取联合行动。而 在不打破现有体制的情况下，当务之急是成立一个超越当前应急管理分工的联合行动框 架。需要加快成立由各级党委和政府主要负责人牵头负责，相关部门为成员单位的应急 管理委员会，同时制定《紧急状态法》，作为针对所有类型灾害和紧急事件应对的行动 指南，通过明确规定政府(包括所有应急管理相关部门)、企业、非政府组织与公众在应 急响应中的作用与职责，实现各类灾害尤其是巨灾发生后的非常规协同应对。根据企业 优势和行业特点，规定应急响应阶段不同企业的参与责任与参与行为，包括参与责任、 参与方式以及与政府、非政府组织之间的合作。这些需要在《突发事件应对法》与《传 染病防治法》等法律以及《国家突发公共事件总体应急预案》中做出相应规定，从而形 成对企业参与应急管理的法制化保障与约束，实现企业应急参与的法制化发展。 （二）将应急参与纳入企业社会责任评价体系，强化参与意识 意识往往决定行动。增强参与意识是推动企业参与应急管理的基础，要提高企业参 与应急管理的能力，首先需要提高企业的应急参与意识。参与意识是在参与实践中形成 的，受社会提供给其成员参与条件的重要影响。社会提供的参与条件主要分为两个方面: 一是法规、道德等规范所规定的和所允许的社会成员的参与权;二是能保障这些参与权落 到实处的社会体制机制。具体到企业参与应急管理，第一个方面主要由前文所述通过建 立健全相关法律法规、将企业纳入国家应急管理体系等措施来实现。实现第二个方面的 基本措施是将参与应急管理纳入企业社会责任评价体系，完善企业社会责任制度。在观 念上倡导参与应急管理是企业社会责任的重要组成部分，大力提倡企业将应急能力建设 10 第二部分 经典·重点 和应急参与作为常规管理工作;在制度建设方面，建立将参与应急管理作为一项重要指标 的企业社会责任评价制度。为提高权威性，具体评估工作可以委托第三方独立机构来做， 每年一次，或每两年一次，评估结果向社会公开，以此增强企业的应急参与意识，推动 企业加强应急参与能力建设，使更多企业的应急参与由公司导向模式向社区导向模式发 展，提高我国企业参与应急管理的水平与能力。 （三）适度赋权，激发企业参与应急管理的潜力 国家治理现代化的重要方面之一就是将市场等社会力量纳入国家治理体系，形成多 元主体协同治理。应急管理作为国家治理的重要内容，建立与完善以市场为重要协作主 体、共建共享的现代化应急体系，既是践行国家治理现代化的客观要求，也是企业参与 应急管理最为有效的保障。这就要求政府适度放权并合理授权，充分激发企业的参与潜 力，为企业多途径、多方式、全方位、全过程的参与应急管理提供空间，让企业有机会 充分发挥其对市场需求的敏感性等方面的优势，提高应急准备，尤其是灾害发生后的应 急物资供应效率，弥补政府在这些方面的不足。笔者的调查显示，进一步激发企业参与 应急管理的潜力，提高企业参与疫情防控效率需要“政府支持企业参与，更多赋权”“政 府放宽政策，吸引更多企业参与”。要适度赋权，首先政府需要明确自身在应急管理中 的角色。应急管理理论和国内外实践均表明，政府部门在应急管理中的主要作用是规划、 协调、调度与监管，与政府其他职能一样，主要是“掌舵”而非“划桨”。其次，在明确政 府责任的基础上进行赋权，也就是对于那些紧急救援与恢复重建、疫情防控等具体操作 层面的工作，尤其是技术性与专业性强的工作应该通过向社会购买服务等方式让渡给企 业，或与企业合作，将企业在资源、技术和装备等方面优势整合到国家应急管理体系中， 实现优势互补，提高应急管理效能。 （四）搭建政企合作平台，畅通参与渠道 通畅的参与渠道不仅有助于提高企业参与应急管理的积极性，也便于企业有序而高 效地参与。美国在卡特里娜飓风中政府行动低效，重要原因之一是未将企业整合到国家 应急响应行动规划中，导致私营部门在参与灾害救援时与政府在协调行动中出现“短 路”，使不少企业在第一时间调配到灾区的大量应急物资未能及时投入使用，极大地影 响了救援效率。近年来的应急管理实践证明，企业在突发紧急事件发生之前、之中与之 后都起着重要作用，要提高企业参与应急管理的效率，需要明确规定其在应急管理中的 作用与职责，以及政府、NGO、企业与公众在应急管理中的合作与分工。在新冠肺炎疫 情防控初期，我国企业的参与再次遭遇“短路”，未能与政府有效对接，有力无处使。为 克服这一不足，畅通参与渠道，需要在应急管理部设置企业应急管理处，作为企业与政 府之间的互动平台，负责企业参与应急管理相关工作，在人员构成上应吸收企业界人士 和企业家参与，以便在应急决策中充分听取企业的意见。其重要职能包括:(1)指导企业 特别是高危行业制定应急计划，使之与政府应急计划相衔接;(2)组织企业人员参加政府 举办的重要应急管理工作，包括应急培训与演习;(3)核心职责是组织监督企业从事应急 管理能力建设与应急参与能力建设，以及灾害发生后动员企业参与紧急救援与疫情防 控。 （五）推动企业实施业务持续计划，强化企业应急能力建设 11 第二部分 经典·重点 自身的抗风险能力和应急能力是企业参与应急管理的重要基础。从总体上看，当前 我国企业的防灾意识淡薄，应急管理能力不强，从而导致企业的应急参与能力不足。提 高企业应急管理能力的重要途径是推动企业实施业务持续计划。业务持续关系到企业的 切身利益，企业也乐于接受。企业个体的生存需要社会提供资源和服务，灾害发生后仅 靠企业自身力量无法实现业务持续，而业务持续计划强调社会各种力量之间的合作，通 过构筑灾害信息共享平台，建立政府与企业间的合作组织作为合作的基础，从而增强企 业的灾害参与意识，形成全社会参与的业务持续系统，以此提高抵御风险的能力。我国 在这方面还停留在信息部门主导、以灾害(数据)恢复为主的低级阶段，尚未大规模用于 应急管理，难以满足风险社会中企业应对灾害的需求。我国可以这次疫情为契机，进一 步推广实施业务持续计划，推动企业加强以业务持续计划为核心工作的应急管理能力建 设。由国务院颁布《企业业务持续指南》，并设定十年目标。先在一些大企业试点，然 后逐步实施推广，实现在十年之内中型以上企业全覆盖。这样，便可通过加强企业应急 管理能力建设提高其应急参与能力，为企业参与应急管理奠定良好基础。 （六）完善应急物资储备的政企合作模式，提升储备效能 在风险社会，仅靠政府单方面的物资储备要想完全满足应急物资需求是不现实的， 因为购买、储存和维护这些物资与设备的成本太高，有必要利用企业资源。集中力量办 大事是我国的重要制度优势，而企业在应急救援中的关键优势在于资源与技术，但目前 没有被充分激活。我国可以在现有应急征用制度等相关制度的基础上，根据企业优势与 行业特点，对其在应急物资储备方面的职责做出明确规定，拟采用政企合作模式，建立 一个包括所有企业在内的应急物资、技术装备信息库，形成“平战结合，藏富于民”的应 急物资储备库。一旦发生灾害，需要应急物资，启动该资源库，便可迅速在全国范围内 调动所有资源，克服我国应急物资储备体系短板。在操作层面，可以在全国范围内逐步 建立“按需即用服务”平台，以提高应急物资调度能力。该平台来自于计算机领域的“按 需即用软件”，意思是“一经要求，即可使用”。在这一软件服务模式中，软件仅需通过 互联网，而无需经过传统的安装步骤即可使用，软件及其相关的数据集中托管于云端服 务。用户通常使用精简客户端，一般经由网页浏览器来访问，访问软件即能享受服务。 其最大特色在于软件本身并没有被下载到用户的硬盘，而是存储在提供商的云端或者服 务器。相比传统软件需要花钱购买、下载，“软件即服务”只需用户租用软件，在线使用， 不仅大大减少了用户购买风险，也无需下载软件本身，无设备要求的限制。近年来，该 模式已经应用于灾害救援领域的应急物资调配，而且效果显著，不仅带来了灵活性，还 能提高应对巨灾发生后需求峰值的能力，有效而经济，同时也为企业提供了很好的商业 机会，为我国应急物资储备制度改革与提升我国应急物资供应能力，提供了新的思路。 （节选自 杨安华 《论企业参与应急管理的制度化建设》，载于《探索》2020 年 第 5 期） 12 第二部分 经典·重点 制度逻辑与行动策略: 社会组织参与公共服务购买的一个分析框架 一、问题的提出 中国的社会组织不同于西方，它们的产生和发展既有全球社会组织的共性，又有中 国本土化的特性; 它们的运作过程既有一定的行动自主性，又有明显的制度限制性。为 了更深入地探寻社会组织的本土化特性和制度限制性等问题，本文的研究问题包括: 社 会组织在当前政府较为强大的制度背景下，如何处理两者之间的平衡？它们采取的行动 策略是什么?这些行动策略是基于什么样的原因而形成的？它们是如何在建构本土化运 作模式的同时兼顾社会组织的使命和特征？目前，各地政府向社会组织购买公共服务日 益盛行，公共服务购买成为社会组织与政府最为普通的一种合作形式。本文以助残社会 组织参与公共服务购买作为观察平台，通过观察其中若干社会组织的实践案例，分析社 会组织的依赖性、独立性和自主性等特征，以及形成这些特征的制度逻辑与行动策略， 以期对国内社会组织的生存和发展特点做出一定的解释，并在一定程度上回应以往的政 府与社会组织互动关系研究。 二、分析框架 本文结合组织层次和行动者层次，发展出“制度逻辑与行动策略”分析框架，认为社 会组织制度逻辑与行动策略的逻辑起点是社会组织的利益，利益包括公共利益和自身利 益。公共利益指的是满足服务对象的公共需求;自身利益包括两个层面，第一层面是谋求 社会组织个体的生存和发展，第二层面是寻求社会组织整体的生存空间和权利。基于利 益这一逻辑起点，社会组织衍生出制度逻辑以及在这一制度逻辑下的微观行动策略。因 此，研究既要结合组织与行动实践研究，即关注宏观制度、关注中观环境、关注微观行 动，还要关注社会组织的权利与能力的关系变化。有学者认为，社会组织存在权能二分 状态:社会组织的权利指的是获得的社会空间大小，与国家、市场相对的社会地位;社会 组织的能力指的是自身的生存和发展能力以及从事公共服务的专业性能力。社会组织与 政府部门在公共服务购买中产生合作时，其权利与能力相应会发生变化，而这其中的变 化也是伴随社会组织制度逻辑与行动策略的开展而发生和改变的。 综上所述，整理出该分析框架包含如下内容:一是制度逻辑和行动策略相互结合、相 互型构。制度逻辑影响行动策略，行动策略又构建新的关系结构;二是制度逻辑和行动策 略的分析起点是社会组织的利益诉求，具体包括社会组织的公共利益(满足服务对象的 公共需求)和自身利益(谋求组织自身的生存和发展，寻求社会组织整体的生存空间和权 利)。社会组织随着制度逻辑和行动策略的调整，权能关系会发生变化( 见图 1) 。 13 第二部分 经典·重点 图 1 社会组织制度逻辑和行动策略分析 三、社会组织的制度逻辑与行动策略分析 (一)社会组织的制度逻辑 社会组织成立的目的就是为了更好地为服务对象提供公共服务，本文将此定义为社 会组织的公共利益;同时，社会组织成立后自然会生成组织的自身利益，自身利益既包括 满足自身的发展，还包括拓展社会组织群体的生存空间。本文认为社会组织生存和发展 的各项策略背后的制度逻辑都来自这两种利益的相互作用。也就是说，公共利益与自身 利益共同驱使了社会组织公共服务制度逻辑和自身发展制度逻辑的产生。 1.公共服务制度逻辑 助残社会组织所遵循的公共利益就是维护和增进残疾人全体的公共利益。公共利益 有两个来源:一是残疾人群体，因为社会组织本身的设立目标就是服务该群体;二是政府， 因为未有社会组织之时，政府有包办社会的传统，弱势群体的公共利益的维持和增进等 公共服务都由政府提供。社会组织成立之后，政府为了提高公共服务的能力而转移了这 部分职能给它。所以社会组织的公共利益来自两个方面:一个是自下而上的社会建构过 程，另一个是自上而下的政府职能转移过程。结合中国国情，后者的力量显然要大大强 于前者。而对于公共服务购买中的政府与社会组织双方而言，由于其公共利益的一致性， 都是更好地向残疾人群体提供更专业、更丰富的公共服务，所以他们在公共服务的制度 逻辑上也是一致的，这也让政府对社会组织采取了鼓励和支持的态度，即鼓励和支持那 些能够提供优质公共服务、协助政府开展社会治理的社会组织。 2.自身发展制度逻辑 社会组织生存和发展的道路主要取决于三个要素，即合法性要素(政府的合法批准)、 资源要素(发展所需的资源)、社会空间要素(社会活动的空间)。这三个要素存在优先递 进关系。社会组织必定先要满足前一要素，才能更好地获得后面的要素。按照国务院颁 发的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理 14 第二部分 经典·重点 条例》三大条例，在实施过程中，学术界和实务界大都反映社会组织注册登记双重管理 制度过于严格、社会组织权利与责任不平等、定位不够清晰等问题。虽然在一些地区， 已经推行了社会组织直接登记制度和降低注册资金要求等破冰政策，但核心问题依旧没 有得到全面解决。其原因在于社会组织的合法性资源和大量的社会资源都集中在政府手 中，而相当多的政府部门不愿意承担其中的风险和不必要的麻烦，不愿意成为社会组织 的业务主管单位。社会组织要获得赖以生存的资源，资源可以来自政府，可以来自社会， 但从目前的国情来看，资源的最大拥有者还是政府，尤其是一些官方背景较浓厚的社会 组织，基本是单一依赖于政府的资源。案例中的公共服务购买这一形式其实也是社会组 织向政府获取资源的一种重要手段。 在西方，社会组织作为独立于政府、市场的第三部门，被认为是一种独立的社会力 量。在国内，在社会组织发展过程中，政府视社会组织为一种帮助，帮助政府实现职能 转移，构建共建共治共享的社会治理格局，所以，社会组织的权利获得过程具有一定的 独特性，这与我们的国情密切相关。因此，社会组织不可能像西方一样，成为一支独立 于政府、与政府形成二元对立的社会力量。 基于社会组织公共服务和自身发展两种制度逻辑的同时存在，两者之间势必会存在 一种张力，而如何解决这种张力，更好地在现有的制度环境下获得更多的生存和发展空 间，成为社会组织需要面对的主要问题。绝大多数社会组织会选择优先发展公共服务的 功能，将自身发展的功能置后。在满足自身发展的逻辑上，社会组织会优先获得合法性 要素和资源要素，有时为了更好地获得这两种要素，还会牺牲社会空间要素。 综上所述，我们能够得出社会组织的制度逻辑遵循优先利益，呈现公共服务制度逻 辑最先，组织自身生存和发展其次，社会组织整体社会空间拓展最后的态势，而这些在 下文的社会组织的一系列行动策略上都能得到相应的验证。 (二)社会组织的行动策略 在社会组织自身建设上，社会组织实施拓展策略主要集中在组织的专业化发展和所 需资源的多元化开发上。组织的专业化发展最突出的表现是社会组织工作人员的专业化 水平，案例中的社会组织都在积极地招募拥有社会工作职业资格证书的员工，并对在职 员工持续性地进行社会工作专业培训，力图让社会组织的服务更专业、更有效，满足残 疾人群体的多元化需求，更好地完成政府购买的任务，并提升自身在行业中的地位。专 业化发展的道路是社会组织的立身之本，也是未来趋势。在资源的多元化开发上，主要 是寻求政府以外的社会资源。社会组织独立性不足的最主要原因是对政府资源的单一依 赖，这里的资源不仅包括资金，还包括专业的志愿者团队、社会关系网络等。如果在资 源上能够有多元化的来源，那么社会组织在发展的过程中就能获得更多的独立性和自主 性。 在社会组织群体的发展空间上，其实政府释放出的社会空间相对来说还是比较小 的，这从国家的社会组织登记管理制度就可见一斑，所以，社会空间的拓展策略目前来 看还是一种力度较小的行动，效果也并不显著。拓展策略的实施渠道，一种是通过正式 制度，如通过政协、人大等组织提交提案、决议议案等政治协商制度的方式去影响或改 变政府决策，通过信访等制度去监督和批评政府;另一种是通过非制度化手段去影响和改 15 第二部分 经典·重点 变政府，如利用工作中的互动来改变政府官员的理念、认知等，这其实是目前最广泛存 在的一种拓展方式。 （节选自 吕纳、金桥 《制度逻辑与行动策略: 社会组织参与公共服务购买的一个 分析框架》，载于《学习论坛》2021 年第 7 期） 16 第二部分 经典·重点 吸纳抑或替代：社会组织与政府关系的二元分析 ——基于公共社会支出的视角 一、政府与社会组织关系类型的二元分析 政府与社会组织在理想状况下，应处于一种“伙伴关系”状态，二者基于共同商定 的目标和各自的相对优势，可以做到相互尊重、平等参与决策、公开透明并相互问责。 但是，在现实运作中政府与社会组织之间常常受到究竟是“伙伴关系”还是“伙计关系” 的质疑。珍妮弗·布林克霍夫（Jennifer M.Brinkerhoff）认为，伙伴关系是由一定的前 提条件与相对比例来定义的，应当与其他关系区分开来，因此她基于组织互惠 （Mutuality）和组织身份（Organization Identity）两个维度提出了组织关系的类型框架， 将政府与社会组织的关系区分为四种类型（见图 1）。其中，组织互惠是组织之间的相 互依存，而非顺序依赖，互动关系的宗旨是各方组织利益的最大化；组织身份是组织的 自主性，包括是否有明确的组织使命和核心价值，是否在制度上有比较优势。 图 1 伙伴关系模型 在这两个维度划分下，（A）伙伴关系（Partnership）是组织互惠与双方组织身份的 最大化；（B）契约关系（Contracting）是指一个组织预先设计好项目策略与目标，进 而挑选帮助其完成任务的组织对象；（C）扩展关系（Extension）中弱身份组织遵循优 势组织的领导并最终被合并成为计划的实施者；（D）收编与逐步吸纳关系 （Co-optation&Gradual Absorption）中的组织双方基于相同的目的和手段达成共识并认 为遵循优势组织的领导符合双方利益，二者起始于伙伴关系共识，但由于拥有资源的差 异性，常常会因为一方的不断妥协而逐步丧失组织身份认同，被吸纳到优势组织的行动 体系中。政府与社会组织之间，伙伴关系（A）是势均力敌的组织双方间的一种理想状 态，契约关系（B）多出现在政府购买社会服务之中，政府与社区工作站之间就属于扩 展关系（C），政府与居委会之间则是较为典型的收编与逐步吸纳关系（D）。 在公共服务领域，以民众的角色感知为依据，即在服务受益目标群体的认知中，以 该项服务的提供者是政府还是社会组织为判断标准：A、B 两种关系中的社会组织能较 为独立地开展活动，但 B 型关系中替代政府角色的作用只在短期内有所发挥；而在 C、 17 第二部分 经典·重点 D 关系中社会组织只是政府意志的执行者，其在民众认知中扮演着政府的角色，成为“类 行政机构”。以社会组织实际功能价值为依据，即是否为政府节约了治理成本，是否提 升了社会组织的合法性进行判断：B、C、D 关系中，政府在财政上消耗大量资金以维 持社会组织的运行，这种资助形式（Patronage）使得二者成为“委托—代理”关系，代 理方需将委托方的议程作为优先事项以获取财政支持。实质上，这是一种不平等的权力 关系，社会组织以维持自身生存为目标与政府形成一种具有从属关系的垂直联系。尤其 在 B、C 两类较低的组织互惠中，社会组织未必可以实现代表基层民众的组织目标，况 且政府也未必达到真正的“减负”。然而，互惠可以强化组织身份的认同感，随着社会 组织服务能力与筹资能力的提高，D 型关系会逐渐转向 A 型关系，并在相应的领域不再 需要政府职能发挥作用，社会组织在功能价值上起到替代作用。 因此，依据伙伴关系模型横、纵维度，从角色感知与功能价值上对政府与社会组织 之间的关系进行分析，二者将呈现行政吸纳与角色替代两种状态。 受制于多种因素，部分社会组织高度依赖政府的单一资金来源，在资助机制中成长 起来的组织难以避免“受制于人”。社会组织需要政府为其提供财政资源与身份合法性 支持，因此会依附或受控于政府，最终由于受到利益关系的牵制而扮演工具性角色，并 逐渐与民众疏远。在这一过程中，社会组织需对资助方负责，使民众难以感知其自主性 身份，随即呈现被行政吸纳的状态。在行政吸纳状态下，政府并未实现精简和“减负”， 反而增加了需要供养与管理的机构与人员，社会组织与政府形成一种从属关系，加重了 政府的财政支出与行政管理负担。然而，只有当政府与社会组织真正实现伙伴互动关系， 在面对社会服务事项时可以平等参与决策、相互问责，且社会组织能够独立提供公共服 务并逐步承接政府的转移职能，二者在相互影响与协作自治之间保持平衡的情况下，才 能呈现一种角色替代的状态。 因社会组织具有利用非国有资产开展活动的组织性质，结合其专业性与自主性的特 质，可以从角色感知与功能价值两方面衡量社会组织是否真正起到了替代作用，是否实 现了为政府“减负”的效果。社会组织替代效应主要应体现在两个方面：一是政府提供 社会服务的成本降低，体现在传统的政府提供服务模式消耗了大量行政成本，而通过政 府向社会组织购买公共服务，与专业性社会组织配合提高效率的同时降低了服务成本； 二是非必要领域政府社会支出的减少，体现为社会组织可以相对独立地在政府让渡的空 间内发挥作用，例如，在慈善、公益、社区服务、社区建设等领域节省甚至减去政府的 一些拨款与专项资金投入，最终使得政府能在社会组织活跃的领域节约开支，将财政投 入重点放在更多需要优先支出的事项上。 二、结论与讨论 在公共服务领域，社会组织数量与公共社会支出之间存在显著的相关关系。从全国 看，二者呈正相关趋势，说明我国社会组织还没有完全成长到可以独立承接政府部分职 能并产生替代效应，且对行政体系的较强依附性，呈现被政府吸纳的状态。被吸纳的社 会组织消耗了大量财政资源，并没有从实质上起到帮助政府减负的作用。但是，当实证 计量中加入经济发展的区域不平衡因素后，社会组织的身份出现了地区差异。在我国中 部、西部与东北地区，自主性较弱的社会组织被政府吸纳，而东部地区的社会组织对政 18 第二部分 经典·重点 府起到了可以提供部分公共服务的替代作用。这一现象的存在与我国社会组织的发展环 境有关。受国家引导与政策强线性关系的影响，社会组织进入到一个由政府职能近乎全 覆盖的公共服务领域，其活动空间取决于政府的让渡，处在一种较为被动的发展状态。 而地区的经济发展程度又对地方政府的政策导向与行动策略有着较强的影响，不同区域 的政府与社会组织间便形成了吸纳抑或替代这两种不同的发展状态。 这种同一时间内不同地域社会组织身份的差异性也进而体现出当前我国社会组织 网状发展关系的断裂。从社会组织的价值体现上看，应该是功能导向的网状结构，即提 供同类服务的社会组织跨区域合作抑或一个社会组织跨区域提供服务。由于其专业化的 导向使得对社会组织的划分应当是功能性、领域性而非地理区域性，因此，社会组织的 边界是根据其功能确定的，而非地理上的边界概念。但是，从我国不同区域社会组织的 身份差异可以看出，当前社会组织以地理划分为边界，网状联系尚未形成。 我国社会组织网状发展关系断裂的原因主要体现在两方面。一方面，不同地区在属 地管理的背景下设置了发展屏障。在强调社会稳定优先的制度环境中，政策制定者对社 会组织持发展与管控并存的态度。由于在渐进变革与探索阶段并没有清晰的政策目标， 政策制定者会通过“模糊发包”的方式推行政策。作为政策执行者的下级政府，面对上 级的“模糊发包”，在“晋升竞标赛”和政策执行压力的双重影响下，采取技术性风险 控制的行动，且在政治晋升的博弈中采取“非合作”策略，在地方保护主义的倾向下扶 持属地辖区内的社会组织。在此背景下，加之“双重管理”体制的约束，使得我国社会 组织只能在辖区范围内开展活动，很难实现同类组织的跨区域优势互补。另一方面，受 到资助型发展模式的限制。这一发展模式使得政府与社会组织的关系，呈现出一种赞助 者与受赠者之间所形成的具有上下分层的“垂直联系”，而这一垂直联系的形成是以社 会组织之间“水平联系”的缺失为代价。政府行政管理是在一元权力中心的基础上进行 的自上而下的命令协调机制，即纵向秩序整合机制。社会组织的建设应该是建立在多中 心基础上的开放式协调机制，即横向秩序协调机制。而横纵秩序之间存在张力，我国社 会组织网状关系出现断裂是由横向秩序协调机制缺失造成的。如此，政府成为社会组织 最主要的资源与合法性供给主体，故而使得社会组织陷入资源依赖与身份自主的悖论之 中。 （节选自 沈亚平、王麓涵 《吸纳抑或替代：社会组织与政府关系的二元分析—— 基于公共社会支出的视角》，载于《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021 年 第 1 期） 19 第三部分 案例·研究 第三部分 案例·研究 【编者按】“多元共治”构建现代城市治理的新模式，多个主体在彼此互惠互利、 合作共赢的基础上通过政府适当让渡的公权力针对公共事务进行管理，尽管近些年政府 大力推行，参与治理的主体越来越多，但本质上依然属于“磋商式”的治理模式，存在 政府定位不清、公共服务不均等、法律法规不健全、群众参与度低等问题。这给予我们 思考，多元共治的制度设计和运行机制是怎样的？相互关系如何厘定？共治的基础又有 哪些？治理责任又有哪些？在面对不同的社会问题或者紧急状态时，要求多元治理的各 方主体迅速做出反应，采取最优的治理方式，调动各方的资源来应对，恰如其分的解决 问题，在宏观方面如此，在微观方面亦是如此。 政府、社区、非政府组织合作的城市社区参与式治理机制研究 ——基于三个街道案例的比较分析 政府、社区与非政府组织（Non-Government Organization，简称 NGO）合作成为近 年来我国城市社区参与式治理的新模式。这种模式以社区为项目执行主体、以 NGO 为 组织与能力培育平台。NGO 的参与连接政府与社区的居民，有效保障了项目的执行。 但这种多方合作的模式是否可以从结构上改变传统政府 “自上而下”以行政指令治理 社区的模式？是否具有持续性？研究政府、社区、NGO 合作模式下的社区参与式治理 机制，分析三者在合作治理中的功能角色、互动模式等问题，对探讨我国社区治理的新 机制具有理论意义和现实意义。本研究以三个城市社区街道为案例，比较政府、社区、 NGO 在合作中的功能角色、合作模式，并对项目的可持续性及原因做出分析。 一、政府、社区、NGO 在城市社区参与式治理中的角色与合作机制。本研究选取 的 三个案例为浙江省宁波市 W 街道、辽宁省某市 Z 街道、北京市某区 Q 街道。这是中 国第一批在街道层面上政府、社区和 NGO 合作开展的社区参与式治理的街道。三个案 例皆由同一家 NGO（S 中心）介入。 政府的角色：项目准入与财政支持本研究中的“政府”指区级政府及其派出机构街 道办事处。三个案例中，政府在合作中处于强势地位。政府决定 NGO 是否能够进入社 区；政府直接组织和领导社区工作人员；政府行使项目审批权、对社区项目进行主体财 政支持、过程监督和效果评估。区级政府为 NGO 介入社区治理提供政策环境。但并非 全部案例都有区政府的直接介入，强势的街道可直接决定 NGO 能否进入社区。 社区的角色：社区项目执行者社区由社区居委会和社区居民组成。社区居委会虽属 群众性自治性组织，但传统治理模式中，居委会带有很强的行政色彩。居委会工作中相 当部分属于政府的工作。为改变这种情况，各地区成立社区服务中心，以承接居委会的 行政职能。项目实施中，社区牵头物色项目执行人，提供项目支持和协调，必要时参与 调解居民矛盾。社区居民在传统治理模式中属于被管理角色。居民在部分社区事务上缺 乏意见表达空间，对街道自上而下组织的活动缺乏热情、自治能力不高，有些自发成立 的社区组织因资金匮乏而无法持续。 20 第三部分 案例·研究 （四）NGO 的角色：规则植入与能力建设。本研究所关注的 S 中心是 2002 年成立 于北京的非营利民间机构，主要致力于促进城市社区的参与式治理。按照世界银行对 NGO 的分类标准，S 中心介于运作型与倡导型之间，属于规则植入与能力建设型 NGO。 与提供社区公共服务为主的运作型 NGO 不同，S 中心致力于输出居民议事规则、社区 居民能力建设与社区自组织培育。同时 S 中心也非倡导型 NGO，其与社区合作的项目 皆 由政府主导，并不宣扬特定的使命，也没有表现出倡导型 NGO 的激进的特点。S 中 心的角色既弱势又重要。“弱势”体现 在 NGO 的进入与对项目的主导程度上。三个案 例中，S 中心能否进入社区取决于政府是否提供进入机会。在项目的进行过程中，S 中 心在资金与项目选择上没有主导权。但 S 中心的参与具有重要性，主要体现在 S 中心的 介入注入了新的理念，输入了新的工作方式，改变了传统的社区治理模式，是社区居民 参与式治理模式形成的关键。 在社区进入方式上，NGO 处于弱势地位。三个案例中，S 中心并非通过市场行为与 政府缔结合约式正式合作关系，而是首先通过私人关系或在非正式场合与政府建立联 系，在获得政府信任与肯定之后，才有可能获得进入社区的机会。政府的默许并不足以 成为 NGO 进入社区的充足条件，政府主动与 NGO 缔结合作关系才准许其进入社区。 在三个案例中，S 中心皆是在获得当地政府的邀请后才与指定街道建立合作关系。 在对项目的主导上，NGO 同样处于弱势地位。三个案例中，区政府以及街道主导 项目资金，街道具备项目审批权力，S 中心既无权决定项目资金分配数额，也无权决定 何种项目应该受资助。S 中心主要提供技术支持，包括咨询、管理培训及参与式技术指 导。但这种技术支持的重要意义在于其直接影响了参与式治理模式的形成。咨询、培训 与参与式技术指导在理念与操作上根本改变了传统“自上而下”行政指令式的社区治理 模式。咨询内容既包括政府向 S 中心进行的咨询，也包括 S 中心为正在进行的社区项目 提供咨询。 培训是 S 中心进入与街道项目合作初期或与项目持续过程并行的主要工作。培训的 主要目的是帮助街道、社区工作人员、社区居民了解参与式治理的理念和思路。培训内 容既包括对基层官员、社区领袖开展的参与意识的培训，也包括针对社区参与方法的培 训。培训内容包括分析社区现状、发现问题和寻找社区需求、撰写项目申请书、项目实 施计划和执行人的选定等。S 中心开展培训的另一个目的是催生社区内有自治能力的社 区自组织。在对社区工作者的培训中，S 中心强调寻找“社区能人”和社区“非正式领 袖”，并邀请在社区中有影响力、有意愿为社区服务的居民参与培训。 虽然 S 中心在三个街道开展的项目不同，但在居民议事过程中扮演的角色是相同 的，均发挥提供讨论平台，并将“世界咖啡屋”讨论方式植入居民议事过程。通过引导 居民讨论公共议题，按照规则充分进行利益表达，S 中心在三个案例中皆有效地组织居 民对有争议的议题达成共识。“世界咖啡屋”需要专业团队进行组织，保障规则可以顺 利执行，以实现此种会谈方式的议事效果。同人力有限的街道与社区工作人员相比，NGO 的特性可满足此要求。S 中心将这种“世界咖啡屋”的议事方式植入城市社区居民的参 与式治理过程，改变了原本散乱、无章法、制造矛盾的争吵式讨论方式。在采用这种方 式之前，S 中心利用专业团队力量深度走访社区，对社区特点、人口结构、社区领袖等 21 第三部分 案例·研究 进行调查。在此基础上，根据拟实施项目的目标人群，拟定参加“世界咖啡屋”讨论的 可行性名单。为使这种源自西方的议事方式对中国城市社区居民有亲和力，S 中心将“世 界咖啡屋”的提法本土化，改名为“社区茶馆”。 （五）政府、社区与 NGO 的合作机制及特点 由于 S 中心的参与，三个案例中的几方表现为同一的合作模式。这种模式改变了传 统 “自上而下”的行政指令式治理模式。如图 1 所示，基层政府从公共服务的直接提 供者变为资源掌控者；社区居委会由行政指令的执行者逐渐转换为居民自治领域的领导 者；居民由缺失状态逐渐进入社区公共事务视野，参与公共事务的决策和执行；NGO 从被排斥在社区治理之外，变为社区治理过程中的咨询、培训与参与式技术的提供者。 与传统模式相比，这种模式使得社区治理向参与式治理的方向发展，但社区作为治 理参与者的能力有待增强。在政府角色上，政府虽然从提供公共服务的事务性工作中抽 身，但仍然直接掌握着社区公共服务。 第一，政府拥有 NGO 进入许可权。三个案例皆显示，NGO 只有获得政府邀请才可 能进入社区，作为政府和社区项目的咨询者和技术支援者。而这种支援行动要满足政府 的意愿和需求。 第二，政府对社区居委会行使组织和领导权。这种三方合作模式虽然有助于淡化社 区居委会的行政色彩，特别是存在社区服务中心的地区，居委会的行政职能被吸纳，但 这主要体现为职能淡化，居委会更关注社区服务，并没有从根本上改变政府与居委会的 行政领导的关系。居委会仍需完成街道布置的任务。 第三，政府通过掌握关键资源来主导社区项目。三个案例显示，政府掌握项目审批 权、资金、划拨权。虽然有的项目有来自基金会的支持，但社区项目的主要资金依然来 自于政府。在三方合作中，凡需要资金支持的项目，都由社区居委会负责撰写项目申请 书，然后向街道提出申请，获得批准的项目才可获得资金支持。对于不需要资金支持的 志愿项目，街道的意志主要体现在项目策划期间，这也是为何强势的街道不会把需求调 查权下放给社区的原因。 22 第三部分 案例·研究 作为 NGO 的 S 中心虽然可以把讨论技术植入议事环节，但并无权启动居民议事过 程，也无权决定讨论会的参与者。NGO 通过培训令政府意识到了需求调查的必要性， 但 NGO 并不具备需求调查权，因此也就无权影响项目内容、使用目标人群。三个案例 中，NGO 的介入只是在技术层面发挥工具性作用。社区居委会并未完全回归为居民自 治组织，仍为政府与居民信息的上传下达性组织。三个案例中，多方合作下的社区虽然 更注重社区服务应满足居民需求，但其更重要的任务是完成政府下达的行政指令。居委 会之所以成为项目策划者，组织协调居民执行项目，主要目的是完成街道布置的工作。 虽然政府主导社区居委会、社区项目与 NGO 进入，但社区居委会的职能在此过程 中发生了转变，NGO 被允许参与社区治理，社区居民的需求得以被关注，社区居民被 引入参与式治理过程，参与公共事务的意愿和能力都有所提高。在 NGO 将“世界咖啡 屋”讨论方式应用于社区居民议事过程后，社区居民能够运用理性、有序的讨论方式表 达需求、交换意见，在争议问题上取得共识。但这仍是一种被动的参与模式。社区居民 在收到街道或者居委会邀请之后才可能参与有关议题的讨论，制度化、组织化的日常意 见表达机制和讨论平台的匮乏，使得社区居民难以自主启动讨论议程。 二、多方合作下参与式治理可持续性的分析与政策建议 三个案例中，多方合作的参与式治理模式均以不可持续而告终。这并非因为项目效 果 不佳，多方合作模式在提升社区服务丰富程度以及居民满意度上取得了成效。项目 未能持续的原因是一致的，主要体现为： 第一，政府成为参与式治理能否持续的关键变量。政府领导的更迭对项目的可持续 性有决定性影响。三个案例中，合作模式皆因政府领导发生变动而未能持续。在宁波市 W 街 道，政府领导发生变动，新主管领导因有其他发展规划而终止了与Ｓ中心的合作。 在辽宁省 Z 街道，S 中心与该街道的合作由街道主管领导促成，合作的实施计划由该领 导与 S 中心共同制定；街道层面其他合作部门的负责人由该领导任命；合作过程中，街 道的想法皆由该领导提出。因此，该主管领导的调离直接导致 Z 街道与 S 中心的合作终 止。继任领导上任后虽然表示愿意继续支持与 S 中心合作，但实际合作逐渐减少。北京 市 Q 街道的项目也因相同原因而终止。 第二，社区自我管理型组织欠缺，项目缺乏可以持续的组织平台。即便在项目进行 过程中，政府与 NGO 的旨趣也已经发生偏差。政府更倾向于社区开展文体活动；S 中 心希望通过提高社区居民参与公共事务的能力，鼓励居民建立社区自组织。社区居民虽 然获得参与机会，但与政府还是“组织与被组织”的关系。社区居民只有在获邀参与政 府以及社区设计的项目时，才有参与治理的机会。治理模式的改变提高了社区居民的参 与程度，但并没有从结构上改变政府与社区“管理与被管理”的关系。社区自组织在这 种情况下很难产生。因此，一旦 NGO 撤出，绝大部分社区项目难以为继。 第三，资金来源单一。三个案例中的资金主体来源于政府资助。这使得需要资金支 持的社区项目和社区组织雏形无法离开政府的扶持。政府支持则资金充裕，政府不支持 则资金链断裂，项目无法持续。 第四，居民议事能力不足。NGO 的培训令政府及社区意识到了参与式讨论的重要 性，将“世界咖啡屋”的议事方式植入讨论过程可以帮助居民有序表达意见。但这一阶 23 第三部分 案例·研究 段，社区居民处于被组织与熟悉规则的阶段，尚未形成独立自我组织的议事能力。讨论 主持人对居民议事能否有效、顺利进行至关重要。合作期间，NGO 担当规则实施者的 角色，负责主持讨论，通过提出有明确导向且有建设性意义的问题引导讨论全过程。主 持人是否有能力控制局面，既通过保障实施规则令参与者充分表达意见，又可以引导讨 论向着产生建设性共识的方向发展。NGO 较难通过短期项目培育居民议事主持人。居 民议事主持人需要以社区内自生的社会组织为依托，在 NGO 的长期介入下挑选和培养， 并在实际讨论过程中逐渐提升能力。 综上所述，通过对三个街道的比较分析，在政府、社区、NGO 合作的治理模式中， NGO 的介入并未改变传统由政府主导的“自上而下”的社区治理模式。但通过 NGO 的 参与，政府与社区的角色发生了一定程度的调整。政府从以往的公共服务的提供者转变 为资金支持者和规则制定者；社区居委会由政府行政指令执行者转变为公共服务项目的 设计者和社区居民的组织、协调者；社区居民被有效整合进社区治理项目，参与需求表 达和项目涉及与执行；NGO 在治理过程中提供咨询和技术支持以及能力提升。在合作 模式的可持续性上，政府、社区、NGO 合作的参与式治理模式受基层政府领导更换的 影响显著，项目合作的持续性不佳。三个案例中，多方互动的合作模式皆因政府主管领 导调离而未能持续。政府通过掌握社区服务项目审批权、财政来源，以及 NGO 的社区 准入等方式，主导着社区服务项目。社区居委会、社区居民以及 NGO 处于弱势地位。 社区居委会依旧要完成政府交托的任务，任务形式从行政指令变为社区服务项目；社区 缺少居民主动表达需求的平台与机制，居民需求通过被动征集机制整合进社区服务项 目。通过非正式渠道与政府建立合作关系的 NGO 的角色限于提供技术支援、规则植入 与能力建设，NGO 与基层政府建立的信任关系相对脆弱。 基于此，本研究对完善城市基层参与式合作治理机制提出如下改进措施： 第一，增强居委会对社区公共服务类项目的自主性。本研究显示，在政府、社区、 NGO 合作的参与式治理模式下，居委会功能虽然有所改变，但自主性仍有待强化。为 推进居委会回归社区自治组织，可借鉴新加坡“政府主导，法定机构组织，民众参与” 的社区共建经验，理顺政府、社区与居民的关系。在社区公益项目上，区、街道可将自 治范围内社区项目的选择、管理与设计权限下放给社区，由社区根据居民需求完成项目 遴选、设计与过程管理和监督，这有助于调动居委会的工作积极性，令公共服务类项目 更贴近社区。 第二，建立长效机制，培育社区居民对自治事务的议事能力，增强对社区自组织的 培 育。本研究显示，社区自组织匮乏是参与式治理模式持续性不佳的主要原因之一。 此方面 可借鉴美国经验，通过社区会议培养社区居民的参与及议事能力。建议基层政 府以居委会为组织平台，对社区居民进行系统培训，逐渐使社区居民形成管理自治事务 的能力，能够有效参与并设计社区自我服务项目，激发社区活力，促进和谐社区建设。 第三，适当拓展资金来源。本研究显示，社区自组织资金来源单一是社区自组织与 他组织合作可持续性较弱的主要原因之一。建议拓宽社区自组织资金来源渠道，加强对 资金平台与渠道的监管。此方面可借鉴美国 NGO 与政府、社区合作的资金供给模式。 政府更多地负担基本公共服务供给，通常越贴近基本公共服务，政府财政拨款所占比例 24 第三部分 案例·研究 越大。在拓宽社区自组织资金来源问题上，可参考美国经验，政府有侧重地向社区提供 财政支持。在拓宽社区自组织资金来源的同时，应规范资金提供机制，加强必要监管。 国务院主管部门可建立社区公共服务类慈善公募基金清单管理制度，规范社区公共服务 资金来源渠道。慈善公募基金清单可成为全国范围社区公共服务资金来源渠道。这或可 在一定程度上缓解公共服务经费区域不均的情况，有助于提高公共服务供给的均等程 度。 第四，将他组织 NGO 进入、退出社区的方式制度化，提高政府、社区与 NGO 合 作模式的稳定程度。本研究显示，NGO 通过非正式渠道进入社区是其参与式治理模式 的不稳定因素之一。建议在既有项目制的基础上，基层政府可尝试与他组织 NGO 建立 中、长期合作机制，使在社区公共服务供给上已取得一定成绩的 NGO 得以获得长期合 作机会。在社区进入方式制度化的同时，明确退出方式，进一步规范政府、社区、NGO 的合作模式。 （节选自 张楠迪扬 《政府、社区、非政府组织合作的城市社区参与式治理机制研 究 ———基于三个街道案例的比较分析》，载于《中国人民大学学报》2017 年第 6 期） 25 第三部分 案例·研究 双重赋能：社区居委会治理转型路径研究 ——基于 X 社区社会组织服务中心实践的分析 一、治理机制创新：社区居委会双重赋能的实践路径 在东北地域，受到传统单位体制、制度惯习、人员权威等因素影响，社区居委会的 “去行政化”探索更加困难，完全自治的社区居委会也难以发挥其功能。“去行政化” 的探索未必是有效推进社区治理的必经之路，社区的行政化倾向也未必是百害而无一利 的。 在调研中我们发现，社区居委会的治理转型并不是与行政功能的完全剥离，而是 合理利用行政性资源来推进社区自治。东北 H 市 P 区基层社区在区民政局和街道办事处 积极的政策倡导和资金支持下，X 社区成立了由居委会主要成员参与的社区社会组织服 务中心（以下简称“社会组织服务中心”）。社区居委会与社会组织服务中心二者共享 团队、共用场地，社会组织服务中心为社区居民的自组织提供服务，成为社区层面的支 持型组织和枢纽型平台，从而使社区居委会在完成上级行政任务之时也扮演起培育社区 社会组织、推进居民自治的角色。实践中这一新的组织形式和主要职能是以组织化的形 式激发居民的社区参与活力，呈现出社区治理中多元主体协同参与的特点。 X 社区的 创新实践也成为 P 区民政部门打造社会治理创新的亮点。 （一）社区社会组织服务中心的缘起：政社的双重作用 1.政府部门倡导与行政绩效激励 在不断提高基层社会治理能力和水平的背景下，社区居委会如何更好地调动社区居 民的社会参与并有效发挥自治职能，培育社区居民的自组织成为其中的关键。在国家政 策倡导和地方政府的推动下，H 市 P 区民政局着力打造社区治理创新平台，以使 P 区培 育出一批能够承接政府转移出来的社会服务与公益职能的社会组织。X 社区成为 P 区民 政部门在推进社会治理创新方面探索实践的试点，支持并推进社区社会组织服务中心的 成立，构成 P 区社会组织孵化培育体系下沉到基层社区的样板。政府的倡导和支持成为 X 社区社会组织服务中心的有力推手。 2.社区居民多样化的社会服务需求 X 社区地处 H 市 P 区西南部，位于城市郊区，属于城乡结合部，社区大部分居民为 失地农民上楼，尚未完全适应城市社区生活，较为缺乏社区公共意识；低保居民、残障 人士及特殊困难家庭较多，居民对社会服务的需求较多且异质性较大；物业管理不到位， 社区公共空间治理困难。地域的特殊性和居民需求的多样化导致社区治理的难度和复杂 程度较大，政府部门和社区居委会都在寻求解决问题的“钥匙”。如何让社区居民自主 地参与到社区的建设和服务中，满足居民的多样化需求，X 社区负责人筹划成立以居委 会工作者为主要成员的社会组织服务中心，以打造社区社会组织服务体系，搭建平台， 指导成长，为社区社会组织的健康发展服务。培育社区内的公益、社会服务组织，有助 于回应社区居民的多元化需求，同时营造有利于社区社会组织发展的治理生态。 3.社区居委会治理转型的实践尝试 26 第三部分 案例·研究 在社会治理下沉、加强基层社区治理的背景下，参与社区治理的主体越来越专业化， 社区居委会的自治能力和水平需要不断的提升。X 社区社会组织服务中心的成立，有助 于学习并提升培育社区社会组织的专业能力，发挥居委会的联结和枢纽功能。X 社区社 会组织服务中心的成立，形成了在社区层面的社会组织支持机构，这对于社区居民自发 成立的、在其发展的各个阶段不可避免地面临能力不足和资金缺乏等问题的草根组织来 说，获得指导和扶持是十分必要的。社会组织服务中心通过提供专业的社区社会组织培 育服务，得以与行政事务导向的社区居委会的职能区分开来；也与专业性能力较弱的居 民自发组建的自组织区分开来。 虽然组织的运行增加了额外的工作量，但是社区社会 组织作为居委会工作的有益补充，减轻了社区工作者在关注特殊群体方面的服务压力， 此长彼消。鉴于东北地域社区建设在资金、人员等方面的制约，由社区居委会派生出社 会组织服务中心，二者共享一个团队，共用一个场地，以减少人员开支、场地租金等支 出，并且能够充分利用社区居委会掌握的“行政性”资源和“社会性”力量的双重优势。 （二）社区居委会治理转型：政社的双重赋能 在政府倡导和社会需求的双重作用下，X 社区的社会治理改革开启了新的思路，社 区居委会沿着两个路径开展工作：向上完成上级政府的各项工作任务，向下以社区居民 为重心开展组织化培育和服务。居委会的治理转型实践是以 X 社区社会组织服务中心展 开的，社区居委会的双向工作实践，使其从单纯的行政化事务中摆脱出来，走向社会化 的服务和自治能力的提升。这一转变的实现来自于多方面的作用，既蕴含着政府的支持 性赋能，外部社会力量的专业性赋能，同时还有社区本土的社会化基础赋能。 1.政府的行政合法性赋能 政府部门的政策扶持和资金支持在居委会治理转型过程中发挥了重要的功能和作 用，主要表现在以下方面： 一是行政合法性的确立。对于我国社会组织的制度环境而言，政府部门的支持和认 可是十分重要的，行政合法性的确立是社会组织生存和发展的必经之路。在 P 区民政部 门的支持和倡导下，社会组织服务中心得以登记注册，由居委会派生的独特背景，使得 其更易获得政府部门的信任，居委会成员的身份成为一种可以信赖的标志；在相关政府 部门的登记注册意味着得到了官方的认可，独立法人资格的身份也使得其有资格承接政 府购买服务项目。 二是项目扶持与资金支持。社会组织服务中心通过承接 P 区公益创投项目，为培育 社区社会组织获得资金支持；并向街道争取资金，开展社区“微创投”项目，引导居民 以组织化的形式参与其中。公益创投项目为社会组织服务中心的生存和发展提供了必要 的资金保障，使组织得以生存、维系。与政府部门的熟悉关系为其在申报 P 区公益创投 项目时提供了便利，该项目以 X 社区居民和社区社会组织为服务对象，推动建立完善的 社区志愿服务制度，推进社区志愿者组织的培育和发展。项目的实施使得社会组织服务 中心有了更为充足的资金进行社会组织培育，同时也进一步提升了组织成员的工作热情 和动力。 三是组织的标准化建设。 P 区民政局持续推进社区社会组织服务中心的标准化建设， 以“培育孵化、整合资源、规范建设、增能成长、交流合作、展示风采”为社区社会组 27 第三部分 案例·研究 织服务中心的功能，同时在组织定位、组织目标、业务范围、工作机制、服务内容、制 度建设等方面建立完善且适当的标准，以更好地规范、指导社区社会组织服务中心的职 权边界，并以标准化的服务内容融入于组织的实践。 四是身份话语权的获得。居委会成员和相关政府部门工作人员之间的熟人关系使得 社会组织服务中心在与政府部门沟通交流时更有话语权，能够积极争取政府部门的资金 和政策支持，并简化社区社会组织登记注册或备案的手续流程，为社区社会组织的成立 和发展营造了氛围。此外，居委会作为“行政末梢”的身份容易获得居民的信任，具有 动员和组织居民的优势，在日常的互动中更具话语权和权威性。 2.支持型社会组织的专业性赋能 基层政府部门的支持性赋能为社会组织服务中心的生存和发展提供了合法性的基 础，支持型社会组织的专业化助力为社会组织服务中心的成长和专业服务能力的提升提 供了重要的组织保障。 一是支持型组织的专业性赋能。XW 机构是区政府引进的项目合作方，在 X 社区开 展项目服务的过程中与 X 社区居委会建立起良好的伙伴关系，为之后的探索与合作打下 了坚实基础。XW 机构作为 P 区社会组织孵化培育服务的指导方，通过提供专业能力建 设、公益人才培育、理念塑造等支持，为社会组织服务中心的组织定位、组织发展和服 务能力提升保驾护航。XW 机构还作为 P 区公益创投项目的第三方评估机构，“以评促 建”，通过“陪伴式”督导和项目优化辅导，为社会组织服务中心提供针对性服务，进 一步提升其在项目管理、财务管理、档案管理、服务设计等方面的专业性能力和规范性 建设，并将能力传递给社区社会组织。 二是平台型基金会的资源赋能。Y 公益基金会为社会组织服务中心提供资金支持， 以“社区微创投”项目为载体，进一步开展培育社区社会组织的探索。在资金来源方面， 社会组织服务中心既获得了区级民政部门和街道的资金支持，同时也积极链接社会资 源，拓宽筹资渠道，动员并整合公益力量，实现政府部门和社会力量的双重赋能和资金 支持。 3.社区本土性优势赋能 社区居委会治理转型的着力点在于激发居民的内生活力，形成居民的良性互动，因 而培育社区社会组织成为重要任务。相较于引入外部社会组织来为社区社会组织提供枢 纽型、支持型服务而言，由社区居委会派生的社会组织服务中心更能发挥其本土性优势。 一方面，由于工作之便，他们拥有大量、准确的社区居民信息，更加了解居民的诉求和 需要，为社区社会组织开展项目需求调研、项目设计等提供了便利；另一方面，社区居 委会是长期从事本社区工作的组织，虽然也有人员的流动，但基层党组织和社区工作人 员中的骨干相对稳定，对社区社会组织的培育服务具有较强的连续性和稳定性。社区社 会组织服务中心的组织化实践，成为社区居委会治理转型之路径探索，其中蕴含着“行 政性”与“社会性”共同赋能的双重因素。 （三）社区居委会创新实践：自治功能的发挥 28 第三部分 案例·研究 在获得“行政性”和“社会性”的双重赋能后，X 社区居委会已具备基本的资源储 备和专业能力，通过社会组织服务中心搭建多元主体协同共治的平台，发挥其枢纽和链 接的作用，以新的姿态投入到社区治理的实践中。 1.搭建平台：资源链接与信息共享 在社区，居委会处于特殊的位置，具有承上启下的功能。社会组织服务中心能够将 政府部门的行政性资源传递到社区治理场域，提供政策倡导和资金支持，同时将组织起 来的居民诉求向上传递给政府部门，打通信息沟通渠道，实现上下沟通；联结外部支持 型社会组织提供专业能力建设和资金支持，在居民自发组织起来的基础上，给予组织的 专业性和规范性的培育，提升社区社会组织的服务能力和水平；激活社区居民与社区社 会组织的互动，将居民的需求和信息分享给社区社会组织，使其提供的社会服务更具针 对性和可行性，同时号召更多的居民参与社区社会组织的活动，并以组织化的形式激发 社区居民成立公益组织的热情，实现社区内部协同互动。社区社会组织服务中心搭建起 社区社会组织之间沟通交流的平台。社区社会组织是服务社区居民、满足居民需求的重 要载体，但是“独木不成林”，单个社区社会组织的服务力量和服务范围是有限的，而 且社区社会组织之间也可能存在着服务内容重复低效的问题。以服务中心为枢纽和平 台，进一步加强社区社会组织之间的沟通交流，整合社区场地、人才、资金、公益资源 等，实现组织间资源的互补共享，推动组织间的协同共治；并且利用微信公众号等平台 收集和发布社区社会组织活动信息，总结提炼社区社会组织服务特色，展示优秀品牌项 目，扩大社区社会组织的影响力和号召力，形成了社区社会组织之间互相交流、彼此分 享的互动生态。 2.培育服务：孵化增能与指导引领 社区居委会的创新实践，主要表现为社会组织服务中心在培育社区社会组织过程中 专业能力建设、创投项目推动、党建引领、财务托管服务等方面。 专业能力建设。社会组织服务中心在对社区社会组织进行孵化培育时更加注重专业 性的能力建设，工作人员通过在社区“摸爬滚打”多年来丰富的实务经验以及学习到的 新知识，通过座谈会、经验分享、个性化辅导等形式开展培训，并提供政策法规、组织 管理、品牌建设和业务技能等方面的能力建设，使其走上规范化发展、专业化提升、组 织化运营的道路。 创投项目推动。公益创投项目的推进是社会组织服务中心的重要运行机制。在得到 街道和基金会的资金支持后，社会组织服务中心开展“社区微创投”项目，培育社区社 会组织，主要提供弱势群体帮扶服务、社区环境治理服务、公共文娱服务、邻里互助等 公益服务。在项目运作过程中，社区社会组织增强了项目管理能力，同时也提升了规范 程度和服务质量，并扩大了服务范围和知名度；另外，在项目中社区社会组织得到了资 金支持，激发了居民参与并成立社区社会组织的积极性。 党建引领。党建引领是社会组织发展中的重要抓手和保障，党建工作也是社区治理 体系中的重要组成部分。一方面，发挥党员骨干作用，通过号召并挖掘社区内有公益热 情、有服务能力、有一技之长的党员带领着其他居民以组织化的方式参与社区治理，有 效保证服务的质量和水平；另一方面，整合社区社会组织服务优势和资源，开展党建公 29 第三部分 案例·研究 益服务活动，将党建融入于组织的日常运营与居民的日常生活，进一步加深了社区社会 组织与居民之间的沟通和联系，实现了党组织建设和社区社会组织的融合发展。 财务托管服务。社会组织服务中心作为独立的法人，能够为备案类社区社会组织在 承接项目时提供财务托管服务，并有效监督财务支出，保证财务使用的规范性。 二、社区居委会：找回社会主体的定位 社区居委会处于基层社会治理格局中的核心位置，是联结基层政府与社区居民的纽 带，是具有代表性、权威性的社会主体，发挥其在社区治理中聚合、平衡、协调的重要 作用，找回其应有的职能定位，真正成为联结和组织社区居民开展社区自治的社会主体。 （一）双重赋能：回归社会主体的路径选择 社区居委会的治理转型并不意味着完全去除行政化职能，也不是回归到滕尼斯所说 的“共同体”。社区居委会作为政府的“行政末梢”和居民自治组织的双重角色并不是 此消彼长的零和博弈，而应同时兼顾。一方面，在以行政主导的地方体制下，如果社区 居委会丧失行政权威的支持，一味地追求自主性，则同时也意味着失去了强大的资源支 持和组织能力，难以动员居民；另一方面，社区居民的自治组织是社区居委会的法律定 位，动员和组织社会力量是社区自治的源泉，也是居委会的内生动力。因此，选择双重 赋能是当下社区居委会治理转型的可行路径。基于以上个案的探讨，我们看到，社区居 委会的治理转型以“双重赋能”作为基础和保障，政府部门提供合法性、平台搭建、轨 道指引、标准建设、资源输入等方面的支持；社会力量的参与则构成政府赋能的重要补 充，既包括支持型社会组织的专业及资源赋能，也包括社区内居民内生的组织化社区社 会资本。双重赋能，既是基于政府部门与社会主体共同的社会发展目标，以构建基层社 会治理创新体系和格局为蓝图，形成基层社区社会主体的轴心，使社区居委会在其显著 与核心的位置上发挥协调、引导、平衡的作用；也是基于社区居委会在长期的行政化服 务中，缺乏社会组织化与现代化治理能力的需要。通过这一途径，有助于政府与社会组 织间形成明确的边界，各司其职，各尽所能。政府部门侧重于治理转型框架的构建与政 策及项目的扶持，而社区居委会则负担起组织、动员、引导社会力量直接参与到社区治 理和社会服务的具体行动之中。有助于社区居委会发挥其枢纽的作用，承担起协调参与 社区治理主体之间的相互融合、协同行动的职责，营造出多元主体共建共治的和谐局面。 值得注意的是，政府部门和社会力量的赋能并非完全通过正式的、制度化的方式加 以推进，在日常互动实践中非正式的关系网络也同样给予非常重要的支持。 （二）角色定位：居委会的聚合、平衡作用 在基层社区，居委会位于承上启下的重要位置，具有聚合协调、平衡整合的职能和 作用。聚合多元治理主体，协调组织间的关系。推进基层社会治理，需要动员社区内的 各行动主体的参与和引进社会服务机构，多元主体的协同联动是社会治理的重要特征。 在基层社区治理场域中，社区居委会作为链接多元主体的枢纽和中介，要聚合辖区企业、 物业公司、社会服务机构、社区志愿者组织等多元主体共同参与社区建设，并协调组织 间的功能和互动关系，形成良好的社会秩序和生态。其聚合与协调职能显而易见，由此 成为联结国家与个人及组织间的纽带，构成“中间社会”的基层组织基础。平衡力量配 比，整合多重资源。 30 第三部分 案例·研究 一方面，输入外部的行政资源和社会资源，与政府部门和社会力量长期合作的“熟 人关系”使得社区居委会在治理转型中较易获得行政合法性和社会合法性，在联结“行 政性”和“社会性”资源方面具有天生的优势；另一方面，通过培育社区社会组织来增 进社区社会资本，实现外部社会力量输血向居民内生力量造血的转化。社区居委会处于 基层治理的平衡点，既是国家政策向下传递的输送站，将惠及民生的社会基本保障落到 实处，有效提升“最后一公里”的可及性；同时也在一定程度上引导居民走向更为广阔 的公共性舞台，激活组织化的可持续内生力量。可见，从社会管理到社会治理的变化其 核心是从纵向的控制到横向的多主体参与协动。社区治理不是政府和社区居委会的独 奏，而是所有参与者的共鸣。 （三）组织场域的营造：居委会的在地化及资源优势 社区层级的支持型组织以社区社会组织为培育对象，通过理念塑造、人员支持、资 金支持、场地支持、能力建设、信息传递等基本服务和监督指导，形成了社区居民广泛 参与的社区治理新机制，为社区居委会的治理转型提供了载体和平台。 分析全国各地社区支持型社会组织的生成路径，大体可分为以下三种类型：行政力 量主导型，易获得行政合法性和体制内资源，但同时也强化对行政体制的依赖，难以有 效动员居民自发的参与；社会力量引入型，以其丰富的实务经验作为专业性保证，并且 能够很好地链接社会资源，但往往是以项目为服务周期，很难保证培育服务的稳定性和 人员之间的熟悉程度，容易导致项目服务流于表面，而不注重未来的可持续性发展；社 区居委会派生型，以社区居委会工作人员为主体成立的专门为社区社会组织提供专业性 培育服务的社区支持型组织。居委会派生的支持型社会组织在推进社区治理方面表现出 极强的“在地化”优势：信息优势，较为全面真实地掌握居民信息、需求及动向；关系 网络优势，通过与居民的长期互动获取居民信任支持，组织能力及动员能力较强；扎根 优势，组织治理结构相对稳定、可持续，不会因项目结束而停止培育服务；整合优势， 凭借社区居委会的双重职能优势，能够将自上而下建立的行政力量主导型和自外而内的 社会力量引入型组织的优势结合起来。 在新时期的治理格局中，社区居委会的定位和转型应适应现代社会治理需求，立足 于社区自治能力的提升，以培育社区社会组织为载体，以推进社区居民自治为目的，进 一步整合社区内外部资源，协调社区治理场域内的多元主体，建设稳定和谐的社区秩序。 三、进一步的思考 第一，社区居委会在基层社会治理中扮演着重要的角色，如何发挥其协调、引领、 服务和纽带功能，需要政府部门和社会专业力量的双重赋能。一方面需要政府部门的放 权赋能，给予其行政合法性、资金、标准化建设以及身份话语权的支持；另一方面更需 要支持型组织提供专业能力建设，赋予基层社区居委会有效的社会自治能力，从而实现 “行政化”与“社会化”的双重赋能；进而发挥其自身在地化的本土性社会资本的天然 优势。在此，我们更强调社区居委会的社会化能力的提升和培育，以补充现实中的短板。 第二，如何弥合政府支持与社会力量“双重赋能”之间的张力，使之更好地服务于 社区治理？ 从制度性的结构层面来讲，二者在基层社会治理场域内存在着“利益契合”， 虽强调不同的赋能方式和参与路径，但治理目标是一致的，以居委会治理转型创新来彰 31 第三部分 案例·研究 显政府部门的行政绩效和支持型社会组织的专业能力，提升居民的参与感、获得感，也 是对顶层设计、居民需求的回应；而在行动性的技术层面，社区居委会枢纽功能的充分 发挥至关重要，基于个案的分析，社区居委会通过理念的有效传递、资源的有序传导、 信息的有力传输将多元主体联结至具有能动形塑力量和动态平衡机制的治理网络之中。 第三，“双重赋能”不是一蹴而就、一劳永逸的，如何避免“人走茶凉”？“双重 赋能”是社区居委会治理转型的可行路径，但并不是最终目的，“双重赋能”之路径探 索的归宿在于社区内生力量的培育、社区凝聚力的增强、社区居民的广泛参与，将社会 治理红利服务于更多的百姓、惠及更多的居民，使“赋能”落地生根。 而居委会作为 “在地化”的支持型组织和枢纽型平台的角色和功能更为凸显，以枢纽联动共治，以赋 能撬动自治，进一步从深层次探索基层社会治理转型的可持续性机制。 综合上述，优化社区治理结构、提升社区治理效能是新时代基层社会治理的应有之 义和根本之策。 基层社区治理与居委会的创新实践给予我们重要的启示。 基层社区治 理离不开居委会的核心作用，其定位与转型应当立足于社区自治力量的培育、社区网络 平台的搭建、社区治理场域多主体的协调，合理利用“行政性”资源，调动“社会性” 力量，运用市场化机制，建立并完善多元主体参与协调有序的基层社会秩序。 （节选自：崔月琴 张译文《双重赋能：社区居委会治理转型路径研究——基于Ｘ 社区社会组织服务中心实践的分析》清华大学学报（哲学社会科学版）2022 年第 2 期） 32 第四部分 学员原创 第四部分 学员原创 【编者按】现阶段，经济体制改革、社会结构变动、思想观念变化、利益格局调整 方兴未艾，蓬勃发展。可随之而来的，不仅仅都是良辰美景，往往也有幸福的烦恼。事 实上，很多时候我们面临的问题并不是要不要改革，而是怎么改革，如何才能改好的问 题。新形势下，吸收各种社会力量、参与公共治理、提供公共服务、加强公共监督已成 为一股学界新的思想。让我们走进基层，看一看同学们在工作中对于非公部门的体悟。 非公部门在社会治理中的作用 2021 级 MPA 三班 王如佳 我国目前正进入改革开放的攻坚阶段，经济体制的变革，社会结构的变动，思想观 念的变化，利益格局的调整，这些都在给我国的经济发展注入强大动力。但与此同时也 产生了一些新的社会问题和社会矛盾，此次疫情带来的政府治理与民生问题更是将矛盾 推到了风口浪尖。可见在目前这一关键时期，仅靠原来的行政手段和工作方法来应对当 下复杂的公共事务已远远不够了。而非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，在 弥补政府缺陷中发挥着至关重要的作用，成为了除政府和企业之外支撑社会发展的“第 三支柱”。非政府组织是以政府为核心的公共事业管理的主体，这一组织形态在提供公 共事业产品中确实发挥着不可替代的力量。 一、什么是非政府公共部门 （一）定义和分类 “非政府公共部门”，1945 年 6 月签署的联合国宪章第 71 条有如下记述:联合国授权 经社理事会“为那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安 排”，当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救 助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一 定公共职能的社会组织。1995 年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界 妇女非政府组织论坛”，而使“非政府组织”这一词汇在中国流传开来。 从字面上看，“非政府组织”指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成， 这一概念并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包 括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组 织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说 来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。 世界银行采用的分类方法为两种： 1.运作型非政府组织。它们的主要目的是设计和实现与发展相关的项目。一种常用 的分类是把它分为“面向救助”和“面向发展”的组织。按服务重点又可以分为服务传 送型和服务参与型。还可以根据它们是否带宗教性质和长期性来分类，也可以按照它们 更多地面向公众或私人来分类。运作型非政府组织可以是基于团体的、国家的或者国际 的。 33 第四部分 学员原创 2.倡导型非政府组织。它们的主要目的是捍卫和促进某一目标。与运作型计划管理 形成对比，这些组织典型是尝试通过游说、宣传品和积极进取的活动唤醒人们的意识， 让人们了解更多进而接受它们。 （二）主要特征 著名学者萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五 个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又 提出了第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的 最重要区别。与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非 政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括 环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。 二、我国非政府公共部门的发展与社会地位 改革开放以来，市场经济逐渐取代计划经济成为主导，政府职能也开始从“大政府” 向“小政府”转变。与此同时，社会矛盾日益凸显，社会伦理道德观也在发生着变化， 我国的非政府组织在这样的背景下逐渐诞生了。 现在我国全国性非政府组织有 1900 多个，地方性非政府组织近 20 万个。特别是在 北京、上海、天津、深圳等地区，非政府组织相当活跃。总体看来，在以往社会风气封 闭的中国，非政府组织所从事的公益事业，已经在经济改革后得到沿海经济开放城市社 会这一块得以繁衍、发展的沃土。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、 劳动、民政、体育等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。 如上文所述，我国的政府职能正由管理型政府向服务型政府转变。政府必然会将其 一部分功能分割出来，这就给非政府组织创造了十分难得的发展机遇。所以，非公部门 是公共服务的提供者。其次，非公部门直接参与社会事务的处理，能及时发现社会问题， 继而通过自身的影响力，最终影响政府的决策行为。所以，非公部门是公共服务的参与 者。另外，对于公共危机事件，政府与人民之间的矛盾会尖锐化，而非政府组织可以帮 助处理这繁杂交错的公共关系，是社会发展的稳定剂。所以，非公部门是公共关系的协 调者。明确了非政府组织在公共事业管理中的地位，接下来开始分析其在公共事业管理 中的作用。 三、非政府公共部门在公共事业管理中的作用 （一）分担并完善政府职能，推进政府职能转变。 中国的市场经济体制逐步确立的同时，由于发展速度的不同，政府与市场之间出现 了一条鸿沟，于是需要一个可以联接政府与市场的桥梁，非政府组织正好可以完成这一 任务。另一方面，非政府组织可代表民众直接参与、质询、监督政府行政过程和行政结 果的伦理性，使公民参与权得以实现，不仅起到了完善和监督政府功能的作用，同时也 推动了社会民主平等。另外，非政府组织在当代公共事务中还可以有效地监督政府部门 依法行政。通过提供公共物品和服务有效地解决政府在提供公共物品和服务时出现的低 效率、资源浪费、服务态度差和“寻租”等丑陋现象。 （二）提高政府部门的工作效率 34 第四部分 学员原创 由于政府行为受到各种社会势力的牵制，加上政府很难摆脱官僚主义的诟病，所以， 政府往往对新的社会需求反应迟钝。在官僚体制内，政府官员又缺乏降低成本，增加产 出的内在激励。因此，政府的工作效率是低下的。考虑到这种现实的存在，许多国家开 始鼓励非政府组织介入，将越来越多的公共物品和服务的提供转移给政府组织，政府做 适当的资助，而非政府组织在市场基础上可以形成相互间的竞争，这就提高了公共物品 和服务的供给质量和效率。各国的实践证明，在提供公共物品和服务方面，非政府组织 往往比政府部门更具效率。 （三）提高公共政策制定的科学化 政府作为公共政策唯一的制定者，由于自身的能力、水平以及所掌握的信息有限， 在公共政策制定中难免会出现一些失误。为了弥补政府自身的缺陷，就必须建立科学的 决策体制，遵循科学的决策程序，充分调动政府之外的社会组织参与民主决策的积极性。 非政府组织致力于一些公益事业的发展，为他人谋利益，不谋私利的特点，决定了非政 府组织能公正地评判某项公共政策，对公共政策的不合理之处及时提出建议，有时非政 府组织还会通过游说、大众传媒等手段，对政策及政策制定成员施加影响，从而提高公 共政策制定的科学化程度，使公共政策更加符合公共利益。 （四）承上启下的作用 非政府组织不想成为政府体制的一部分，也不谋取政治权力，但是它们对政府的决 策很关心。非政府组织担任重要的“承上启下”的角色，一方面可以了解政府的政策， 另一方面可以及时准确地了解相关人群的利益要求，并将他们的呼声传递到政府决策过 程中，以填补由于政府职能缺位造成的制度上的真空。政府关注和制定政策的出发点是 重大的社会问题，而某些处于弱势地位的社会群体无法自发形成声音和力量。当公众的 利益受到侵害时，求助于非政府组织，引起政府的关注，问题便能得到解决。同时，一 项政策的颁布，通过非政府组织下达政策，有利于政策的贯彻和执行。随着我国社会改 革的不断深入，处于不同社会地位的群体会形成各种新的利益关系，有着各种不同的需 求，非政府组织作为社会治理的主体之一，理所当然地成为政府的“说客”与公众利益 的代言人，发挥其上传下达的作用。 （五）成为多元化治理的重要力量 现代社会是多元的社会。公众的兴趣、价值观念、经济利益都呈现多元化趋势，社 会也分化出不同的阶层和利益集团。因此政府必须面对种种不同的社会需求，但政府服 务的对象时全体公民，其行为具有普遍性，很难满足多元化的社会需求。而非政府组织 则可以根据不同的利益集团和阶层，提出不同的行动方案以满足多元化的需求。 （六）增加就业岗位，扩大就业 当前，作为国家财政主要来源的国企在经济结构转型及企业改革的情况下，员工数 量逐年下降；政府机构精简，人员需求量也在缩减。第一部门和第二部门吸纳就业人员 的能力疲软。随着非政府组织的迅速发展壮大，它为社会提供大量的就业岗位，在一定 程度上缓解了社会就业压力，尤其是大学生就业压力。 （七）充当协调者和妥协者 35 第四部分 学员原创 在许多公共事务中，政府部门间往往由于经济的、政治的、文化的以及意识形态等 方面的原因而争执不下，互不相让。比如目前严峻的抗疫形式下，各方政策意见不够统 一造成的矛盾，让人民群众的配合难度提高。在这样的场合，非政府组织可以利用其民 间的身份，促进相互沟通与理解，缓和紧张气氛，打破僵局，推动问题的解决。 四、我国非政府公共部门存在的问题： 近些年来，我国非政府组织迅速发展，在公共事业管理中发挥着很大的作用。但在 其自身发展的过程中也存在着一些问题。尤其是今年 3 月开始上海的疫情管理，非政府 公共部门与人民群众之间的矛盾更是达到了白热化的地步，怎么会形成这样的局面，问 题出在哪里，大致可归结为以下几点： （一）政策法规和监管机制不健全 目前，在非政府组织的立法方面，我国主要有《社会登记管理条例》、《民办非企 业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等等。继这些条例之后，1999 年 8 月，我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案《公益事业捐赠法》出台，2001 年《中华人民共和国信托法》出台。从条例到法律，已经看到进步，但这远远不能满足 非政府组织发展的需要。应清楚地认识到，已有的条规内容比较陈旧，条款过于抽象， 缺乏可操作性，随着非政府组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。此外，对非政府 组织的监督制度、形式和手段比较单一，一方面政府对非政府组织的监管不利，另一方 面来自社会的监督也不强。法律地位的不明确，自身身份的模糊，管理机制的不顺等均 影响着非政府组织的社会公信力，导致其社会公信力低。 （二）资金与高素质人力资源匮乏 这是制约非政府组织的最大瓶颈。目前我国大多数非政府组织在财政上捉襟见肘， 处于困境。这主要是由于我国的非政府组织缺乏多元的资金来源渠道造成的。另一点是 人员素质与管理水平偏低。我国非政府组织的工作人员以非专职人员和中等文化程度的 职员为主，缺乏高素质的人才。究其留不住高素质人才主要有两方面的原因：一是非政 府组织从业人员工资水平低；二是非政府组织的社会福利和社会保障待遇远不如政府工 作人员。 （三）非政府组织存在官僚化倾向 非政府组织的特点之一是其独立性，但由于部分非政府组织其本身是从职能部门转 变过来，或者是由政府机构直接建立的，使其在组织、功能和活动方式等方面，都过分 依赖政府，具有浓厚的官僚化倾向，不符合“小政府，大社会”的发展要求，从而阻碍 了其发展，导致非政府组织发展的困境。比如，某些省市的青少年发展基金会就隶属于 共青团系统，为省共青团管理；省慈善总会隶属民政系统，为省民政厅管理;省红十字协 会隶属卫生系统，为省卫生厅管理等。 五、如何加强非共部门的治理 （一）完善和健全相关法律法规 完善有关非政府组织的法律法规，首先是国家加强对非政府组织的立法工作，提升 立法权威设立非政府组织管理方面的实体法；从立法上给非政府组织的自治性与民间性 以法律上的保障，逐步打破限制竞争的规定，为非政府组织能力的提升创造良好的宏观 36 第四部分 学员原创 环境。二是形成配套的法律体系，主要体现在与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社 法律、捐赠法律和规范非营利事业与非营利组织的单行法；与这些法律相衔接的实施细 则和单行法规等等，以优化非政府组织生存于其中的法律环境。 （二）推进政治体制改革 随着改革开放的深入，我国政府长期扮演的“全能政府”的弊端已彰显无疑，相反 “有限政府”的理念已深入人心，其表现在政府由微观管理转向宏观管理;由控制转向引 导；由强调“管”转向强调服务；有依靠命令转向推动立法依赖法制。经济体制改革、 政治体制改革的重要目标在于政企分开、政事分开、政社分开。从总体上看，政企分开 有了实质性突破，政事分开和政社分开尚未真正破题。为此：第一，在党的领导下，稳 步推进政社分开，逐步实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。 第二，建立政府与民间组织的平等协商对话机制。第三，各级政府要从部门利益和行业 利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织。 （三）培养社会公众意识 此次上海疫情的管理方法，激起了民众的强烈不满，究其原因是因为在当今全球一 体化进程中，我国民众的公民参与意识越来越强。如何有效地正确地激励全社会的参与， 培育社会公共意识、强化志愿精神是一个值得人们深入探讨的问题。一方面，政府应在 政策和实际行动上支持与弘扬整个社会的志愿者精神，并通过注册认证制度的贯彻落 实，把更多有爱心的人组织起来，使其积极投身到为社会公益事业的服务中去；另一方 面，各类非政府组织通过自律、研讨、宣传，扎扎实实开展好各种志愿服务活动，努力 为建设社会主义和谐社会做出更大的贡献。 （四）建立非政府组织多渠道融资体系 资金短缺问题是非政府组织公共性发挥的最大障碍之一，而解决这一问题的最佳途 径是建立关于非政府组织的多渠道融资体系。非政府组织的资金来源可以是政府的财政 支持、国内外的社会捐助、在政策允许范围内的服务收费和营利收入等；非政府组织的 资金筹募机制也应该是多元化的，应大力发展类似于美国筹募、社区基金会、商营公益 捐赠基金的公共筹募机构和监督机构；民间非政府组织之间的良性竞争有利于使社会资 金向规范、有效的组织集中。因此，政府一方面要增加对 非政府组织的资助性投入； 另一方面要积极引导非政府组织多渠道融资体系与机制的建立和健全；而非政府组织可 以适当开办营利性实体，同时积极学习国外的经验，努力提高自身的知名度和公信度， 依靠自身的优势来获取社会资助等。 在跨越式发展模式下，建立和完善我国的非共部门，加强对非公部门的治理可以充 分发挥其应有的作用。虽然，我国的非政府组织的发展存在诸多问题，但这些问题都是 其发展过程中所必须经历的阵痛。相信随着政治体制的改革，民主政治的进步，法律体 系的完善，以及其自身的努力这些问题会逐渐得到解决的。不容置疑，非公部门已成为 我国体制改革不可或缺的中坚力量，同样它也是我国公共事业管理中不可缺少的主体。 在公共事业管理中发挥积极的作用，非公部门正在成为推动社会发展的“第三只手”。 37 第四部分 学员原创 公共突发事件下社会组织参与社会治理问题研究 2021 级 MPA 三班 周梦微 社会经济发展至今，以政府为单一力量主导的社会治理模式已经无法满足现代社会 的需求。随着社会组织的变迁和制度环境的完善，社会组织在公共服务供给、民众利益 诉求表达、公共决策参与和多元治理主体关系协调等方面参与机会和空间得以拓展，不 断体现出治理等主体地位。在内在机理上，我国社会组织的成长与发展根植于经济社会 的环境土壤，依赖与政府合法性的认可，并且受制于自我规制的约束性。这种外部与内 部环境的存在使得社会组织参与社会治理，尤其是面对公共突发事件的应急治理，仍存 在诸多实践困境，具体表现为：参与的角色与边界模糊、参与具有较强的行政依附性、 参与意识以及参与能力弱。要突破这一困境，政府需要转变社会治理理念，加强与社会 组织的协同；社会组织需要在自我规制中提升自身能力，根据公共突发事件的不同阶段 明确职责，以实现参与治理的有序和有效。 社会治理是社会系统内部多元治理主体共同参与、协商、享有等事件过程。社会组 织是推进国家治理现代化的重要参与载体，也是其发挥自身效用提升治理能力等内在要 求。社会治理植根于社会，在新时代、新发展阶段，党的十九大报告在论述深入构建共 建共治共享社会治理格局时强调，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基 层下移，发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在研究公 共领域治理时，埃莉诺·奥斯特罗强调了自主治理与治理模式多元化。她注重多元公共 事务治理体系的建构，“政府既不能也无法垄断所有资源，成为管理的唯一主体和单一 权威，而应由政府、社会组织、公民、家庭、社区、企业等多个主体共同参与治理，从 而形成多主体参与和合作等社会管理格局和体系。” 2022 年上海爆发的这场疫情是对上海社会治理体系与治理能力的一次大考，也是一 面镜子，照射出上海社会治理方面诸多问题，同样也是推进社会治理体系与治理能力现 代化的重要契机。与国内其他城市相比较，从疫情爆发到清零解封，无论从时间跨度， 还是从事件维度，上海疫情防控的不知所措都令人大跌眼镜。疫情发展至今，太多“荒 诞”、“离奇”的故事在这座“魔幻之都”上演。作为基层群众性自治组织的居委会， 在疫情中被推上了风口浪尖，承担了很多责任，也背负了很多的误解。相比较于频频亮 相于媒体上的北京居委大妈，上海的居委会在疫情前几乎没有什么存在感。而此轮疫情 爆发后，上海的居委会成为了网络“热搜”常客，负面新闻屡见不鲜，连“居委干部索 要翡翠作为抗疫物资”这样的低级腐败手段都出现了，虽然只是极个别例子，但也从侧 面反映出基层社会治理的失序与失范。尽管如此，社会组织在重大公共事件中仍发挥着 举足轻重的作用，正确认识社会组织参与社会治理的必要性和可行性，梳理社会组织参 与治理面临的现实困境并创新其现实路径，对推进社会治理能力现代化具有重要意义。 一、社会组织参与公共突发事件治理的必要性 （一）风险社会下的责任分担 现代化是人类历史上为数不多的最伟大社会变革之一，但现代化的过程远不是完全 和谐的，往往伴随着紧张、矛盾和冲突，而且会形成各种社会问题。特别是近现代社会 38 第四部分 学员原创 以来，伴随着生产力的发展，人类社会面对的问题并没有减少，反而不断聚集，风险社 会成为现代化的代名词。在风险社会之中，由于难以找到有效控制社会风险的制度性措 施，整个社会因“未知”而陷入惶恐。以新冠病毒疫情为例，突发性公共卫生事件所影 响的社会群体具有不特定性，不仅涉及传染病患者、病原携带者（潜伏期病毒携带者） 和没有特殊症状的传染病患者（无症状感染者），还涉及潜在的感染对象（密切接触者） 乃至整个社会群体。处在这样的风险社会中，社会组织有能力和途径来感知风险的，其 自身又有预警、处置的可能，而不是传染病预防和管理视为公共部门所垄断的排他性事 件。此外，传统的全能型政府治理模式已经难以覆盖快速变化的现代社会，政府的行政 职能正在弱化，面对社会治理的较重压力，也应该借助社会力量共同治理、共担风险。 在疫情防控过程中，一些社会组织通过多元渠道筹措应急资金、物资、装备，开展应急 知识线上宣传讲座，提高全民危机意识，降低民众恐慌心理。 （二）社会组织的实践性参与 改革开放以来，伴随治理环境的变化和政府权力结构的调整，多元开放的社会结构 不断形成并发展，社会组织经过这四十多年的市场培育和社会生长，也从最初的产生到 发展，再到具备成熟基础条件并在实践中积攒了经验。从 2003 年的“非典”到 2008 年 的“汶川地震”，再到 2020 年的“新冠肺炎”，社会组织在重大公共突发事件中发挥 的力量已得到良好体现，社会组织参与应急救援的能力也不断提升，救援工作转变为有 序、有效。在我国，尽管社会组织相关制度不断进行革新，社会组织资格的获得仍需经 过严格的审批，大量制度外形成的社会组织要想取得合法化的地位，就需要展现自身的 能力，而参与公共突发事件的处理能够很好地证明其存在的价值。 二、社会组织参与公共突发事件治理的边界性 公共突发事件治理是一个复杂而全面的体系，其参与主体既有个体，也有公共部门 （政府）、市场、社会等多元化组织形态。如何在治理体系中实现多个主体良性互动、 合作共赢，制度需要明确每个主体行动的边界以及角色功能，模糊不清会导致主体责任 不明和治理失序。 （一）法律边界 《突发事件应对法》是我国应急治理领域的基本法，该法为公共突发事件治理提供 了科学完整的制度架构及职责划分，有助理我们厘清和分析不同主体间的边界。根据《突 发事件应对法》可讲突发事件应对主体分为与“政府”相关部门（即国务院、各级人民 政府领导机关、街道办事处等公共部门）和与政府无关的“其他”单位（包括市场组织、 非政府组织、非营利组织等非公共部门）两大类。其中非营利组织又涵盖居委会、村委 会、社会组织与新闻媒体等。针对突发事件的周期性、复杂性和系统性特点，法律为“其 他”单位（非公共部门）参与突发事件治理行动提供了依据和介入边界。 （二）效率边界 根据上述立法，我国部分公共突发事件处置措施可以在“政府+”模式下进行，但 如何界定政府和社会组织的责任范围并不明确。“政府与社会组织各有自己的角色、资 源优势和短板，这是界定二者职责边界的主要依据”。通过比较二者在突发事件中的特 点差异，划定组织行动边界，可以实现社会分工和提高治理效率。从应急治理实践来看， 39 第四部分 学员原创 人们通常更愿意相信“官方”性质的信息，政府应承担起及时发布权威信息的责任，以 消除民众心理恐慌。国家强制力可以使政府能够最大限度地调动和征用各种应急资源， 动员全国人民参与应急救援，保障突发事件有效响应，协调不同参与主体在治理行动中 的关系和职责，在特殊时期实行强制或强力措施等以维护社会秩序。而对于社会组织而 言，依自身公益性和灵活性强等特点，在突发事件应急治理中可以对政府起到巨大辅助 作用。社会组织具有组织数量多、服务范围广、渗透性与灵活性强等特点，且大多数来 自非公共部门，这使他们能够更好地与基层民众沟通和互动，及时有效地反映或解决困 难民众的需求，特别是在灾害期间为弱势群体予以特别关注和保护。此外，社会组织还 具有志愿性和公益性的特点，促使它们在参与应急治理时追求的是公共利益而非经济效 益。与市场组织相比，社会组织参与治理活动时的正外部性较高，可以通过招募志愿者 无偿参与，降低运行成本。 （三）模糊边界 公共突发事件的治理目标、应对行动以及所要达到的治理效果等要素会随着事件类 型、严重程度与处置阶段等而异，导致包含社会组织在内的有关各方主体的参与范围和 程度上的不确定性。从政府角度来说，法律已明确政府治理突发事件的职责，但这仅仅 是相对于“其他”而言。从法律实践角度来看，对于政府与“其他”单位对合作时机和 程度，以及参与效果等问题却难以明确规范。而从“其他”单位角度来说，“其他”单 位又定义甚广，众多参与主体各有优缺点，同时法律亦未明确不同非公共部门组织在应 急治理行动中的行为职责。总而言之，在突发事件应急治理中仍无法在政府与社会组织 之间划出一条绝对的界限，鉴于应急治理的复杂性和多变性，两者之间的关系是绝对的， 边界是相对的。 三、社会组织参与公共突发事件治理的现实困境 （一）社会组织参与突发事件的法律法规不健全及边界模糊 随着我国全面依法治国不断推进，有关应急管理、社会组织和突发事件治理方面的 法律法规不断建立健全，但仍难以适应民众快速参与社会治理的需求和现实。在《突发 事件应对法》中对于社会组织参与突发事件治理未给予直接规定，多以“其他组织、社 会力量、有关部门”等模糊概括性语言表述，对于社会组织如何参与响应，主体间权力 和义务划分等方面的法律条文亦未做出详细、可操作化的司法解释，边界的模糊性或会 造成相关治理主体合作和互动时产生延迟响应、权责不明、扯皮推诿和应急资源浪费等 问题。 （二）社会组织的强行政依附性和弱自治性 社会组织功能的发挥需要获得身份的认同，即在制度框架内获得合法性的地位。在 应急治理过程中，无论是从理念、技术、资源、行等方面，都受政府宏观或微观政策的 约束。社会组织对政府部门有着天然的依赖。这种依赖性特征不仅赋予社会组织参与社 会治理的“认可性”身份，更产生了因这以“认可性”身份所带来的获取资源的有利性、 活动执行的便利性等“优惠条件”。正因为如此，在突发实践的应对过程中，这种“认 可性”导向会影响政府对社会组织对认知和评价，产生“主体-客体”对治理局面，今 儿社会组织对主管能动性也就难以发挥。 40 第四部分 学员原创 （三）社会组织存在自身缺陷 与发达国家相比，我国社会组织参与突发事件治理的经验相对较少，自身发展水平 整体偏低，除体制、机制不完善及外部环境制约等因素外，其自身也存在需弥补的缺陷。 许多社会组织的规模相对偏小，由于缺少处理公共危机的经验和能力，在面对突发事件 时往往显得手忙脚乱，无法根据突发事件的阶段调整救助措施，在对策、资金等方面缺 乏长远考虑。即使是相对成熟、规模较大等社会组织，其服务能力和服务手段也面临着 质量问题。在应急治理过程中，组织的服务范围和水平并非静态的，而是需要根据政府 协调、社会的接纳程度等情境逐渐变化等，这对社会组织的自治意识和自治能力提出了 更高的要求。目前，我国大部分社会组织存在组织内部规范化程度低，缺少用以支持其 良性参与突发事件治理的制度体系，即使有也多是原则性的规定，缺乏实际操作价值， 并且应急资源拥有方面不均衡，人力资源多但相应的专业人才、设施设备、物资、经费 等方面拥有量少。 四、社会组织参与公共突发事件治理的路径优化 （一）健全法律法规体系，明确社会组织的角色地位 首先，完善《突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》中相关条文，以 法律形式明确社会组织在参与突发事件治理地位与身份合法性，拓宽社会组织参与渠 道，规范其参与突发事件治理等过程与边界。其次，尽快出台社会组织权力义务的专门 法律，如《社会组织法》、《志愿者法》，为社会组织的发展提供有效的法律依据，使 其行为合法化、制度化与规范化，才能进一步激发、整合社会力量，从而与胜负的力量 形成合力，共同推进社会治理的现代化建设。 （二）转变政府应急治理理念，加强与社会组织的协同 在现代社会治理格局下，政府应摒弃全能政府理念，加速推进“放管服”改革，适 当放松社会组织的准入条件，充分发挥其在社会治理中的重要作用，促进社会组织成为 公共领域治理的基本主体，形成理性、成熟的“政—社”模式。另外，政府需要通过多 种方式建立与社会组织相对接的平台，构筑良好的合作信任关系。对于公信力较强的社 会组织，加强信息沟通、优势户部。对于专业性较强的慈善组织，政府可以发挥好它们 在资源调配、社会动员中的重要作用，提高在突发事件中应急款物的配置效率，鼓舞社 会公众捐赠物资的志愿和信心。 （三）发挥社会组织主观能动性，在自我规制提升自身能力 社会组织的自我规制是公民履行义务、提升公民意识的重要表现，而外部的他律规 制是促进其内部自我规制的重要保障，两者缺一不可，共同促使社会组织在法治的轨道 上行进。社会组织想要在突发事件治理中建树更多，仅凭完善治理外部条件及政府的大 力支持是不够的，仍需发挥主观能动性，提升自身全面能力和素质。一方面，社会组织 需要结合自身时机完善内部控制规范，包括人员的招募配备、社会责任的承担、资金的 来源保障、内部的审计监督、风险评估等；另一方面，社会组织要建立常态化、长效化 的内部机制，从而能够有效嵌入政府主导的应急管理体系中，实现参与突发事件的综合 性与稳定性。 41 第四部分 学员原创 企业在抗击新冠疫情中的作用——以浙江省嘉兴市为例 2021 级 MPA 四班 吴志浩 自 2020 年新冠疫情爆发以来，社会各界为防疫抗疫作出了诸多贡献。其中政府自 是作为抗疫的最大力量自始至终发挥着最为重要的作用，与此同时，诸多政府之外的社 会团体、公益组织力量也发挥着不小的作用。企业作为社会中的重要组成部分，在新冠 疫情爆发以来由于防疫和抗疫工作所导带来的地区封控，物流中断，停产停工政策等因 素，很容易收到冲击，因而提起疫情期间的企业，更容易让社会大众关注于企业所面临 的各种困难和政府对于企业的各种帮扶政策，而忽视了企业在抗疫防疫下所发挥的重要 作用。本文将以嘉兴市 2022 年春季抗疫为例，分析当地企业在抗疫过程中的作用，并 探求如何更好地发挥企业的相关作用。 一、2022 年春嘉兴市疫情概况 2020 年最初的一波疫情之后，嘉兴市的疫情一直较为平稳。但随着新冠病毒变异至 奥密克戎阶段，大大提高了传播性，加上紧邻上海的区域位置以及上海近段时间以来出 现的大面积疫情状况，2022 年春季嘉兴市域内各区县先后爆发了多轮疫情，其中规模较 大的就有平湖市 313 疫情，嘉兴经开区 328 疫情，海宁 402 疫情以及最近的嘉善县 503 疫情。各区市县也根据疫情状况提升公共卫生事件应急响应等级至 II 级和 I 级，使得城 市进入停摆状态，并动用各种力量投入抗疫中。得益于政府的有效应对措施及社会各界 的支持，嘉兴市较为顺利地度过此次春季疫情，没有出现进一步严重的疫情扩散状况。 至 5 月 23 日，嘉善县解除县内所有封控区、管控区、防范区，嘉兴全范围已恢复了常 态化疫情防控，居民和企业单位逐步恢复正常生活生产，但因为上海市疫情的复杂状况， 全市，尤其是紧邻上海的平湖、嘉善仍然面临较大的防疫压力，人员进出市域范围也依 旧受到较大限制。 二、疫情中的企业 疫情期间企业不可避免受到了较大的影响：地处封控区内的企业直接因防控政策而 停工停产；处于封控区外的企业，货运方面由于防控初期高速口封闭导致原材料和产品 无法运输，人员方面职员尤其是一线操作工人因居住于防控区内而无法到岗，导致不少 企业实际上也无法正常生产。尽管遇到了不小的困难，但企业在疫情中还是发挥了重要 作用： （一）生产服务 抗击疫情有两条战线，一条是疫情防控第一线，另一条就是物资生产和供应线，后 者往往不像前者那样为社会民众所直接接触，然而却是抗疫中至关重要的部分，在这方 面企业无疑是发挥了其中最为基础作用。 此次嘉兴的疫情中，大量的医疗物资由本地企业予以供应——据统计，嘉兴市内已 有 18 家重要医疗物资生产保供企业，合计产能达到了普通医用口罩 2100 万只/月、KN95 口罩 90 万只/月、医用外科口罩 500 万只/月、医用防护服 90 万件/月、一次性手术衣 120 万件/月、核酸提取试剂 3000 万人份/月，为当地抗击疫情提供了坚实的医疗物资保障。 42 第四部分 学员原创 抗疫期间对于城市居民的食品、餐饮的供应也是极为重要，本地的食品生产、餐饮 企业和农业合作社会同其他省市地区的企业所生产的物资有力确保了当地居民的正常 生活。海宁 402 疫情爆发后，当地政府就紧急采购了 16 万份基本生活物资包用以保证 管控区内居民三天基本生活物资供应，每份 5 公斤的“物资包”包含了猪肉、鸡肉和蔬 菜，绝大部分由当地的农业、食品、商超企业配合政府部门进行调配，完成了该项艰巨 的工作。 除了生产型企业外，服务型企业对于抗疫也起到了至关重要的作用，尤其是物流运 输企业更是抗疫物资调拨分配过程中不可或缺的部分。而在嘉兴市开发区 328 疫情后， 隔离人员转运工作等工作中，当地的汽运协会和旅游协会组织相关企业提供了车辆和人 员支持，在短短三天时间内同政府人员合作完成了超过两万名封控区居民的转运任务。 此外，在封控期间，餐饮店按疫情管控要求暂停堂食，但依然通过外卖业务、定点配送 等手段为居民，企业和政府事业单位提供了基本的“吃饭”保障，成为了一线抗疫人员 的坚实后盾。 （二）人员管理和安置 据第七次全国人口普查显示，嘉兴市外来人口达到 193.75 万人，约为本地人口的 55.9%，占全市常住人口比重的 35.9%。外来人口中从事生产制造及有关人员占比最高， 达到了 63%；社会生产服务和生活服务人员次之，占比为 28.8%。在抗疫过程中，对于 民众的安置管理工作主要由基层社区，村委会等组织承担，但相对于居有定所的本地居 民，对于外来人员，尤其是对尚未安家落户人员的情况掌握，管理和安置成为了难点， 而在此中情况下，企业对其起到了一种辅助补充作用。比如嘉兴开发区的 328 疫情发生 于制造业园区附近的水果市场和物流园区，包括该区域内的三个居民社区也受到影响被 封控。这些居民社区实际大部分成为了附近工厂员工的群居房，而工厂员工因为工作三 班倒的缘故，实际居住人员数量和居住情况当地社区在疫情封控前也无法做到全面信息 的掌握，其后相关部门通过各大企业联络员对该区域工厂员工情况进行了排摸，再结合 基层社区对于封控区人员情况作了较为详尽的调查了解。 其次，对于并不居住在一般社区的外来人员的防疫管控工作有相当部分为企业所承 担。这之中包括了对于企业员工的健康监测记录，防疫培训，乃至外来人员的住宿生活 安置也是由企业负责。在此次疫情中，不少企业为无固定居所或因所住社区封控而无地 可居的员工提供被褥和简易床供其在单位住宿，企业食堂也解决了员工基本的吃饭问 题，这其中更是包括了全市范围内大量的在建工程工地员工。这些人员相对较为分散， 是一般的社区村委基层组织工作所难以涉及到的，通过企业管理很好地做了弥补，大大 减轻了政府基层组织的工作压力。而在防疫工作上，自从 2020 年新冠疫情爆发之后， 大部分大中企业响应政府号召成立了防疫工作小组，在此次的春季疫情中，各大企业也 迅速地进入状态，与政府防疫工作进行衔接，配合政府所实行的各项措施。 （三）志愿者服务与慈善捐赠 参与志愿者服务和社会慈善捐赠也是企业在赚取利润，反哺社会，承担社会责任的 一大途径。在抗击疫情的过程中也可以看到广大企业积极参与，疫情爆发后，不少企业 组织了公司志愿者队伍加入一线服务抗疫工作，有力地支持了政府一线工作者。据嘉兴 43 第四部分 学员原创 当地不完全统计，仅在三月份，当地共开展疫情防控志愿服务活动 12151 场，参与人数 达 17.59 万人次，其中约 40%以上为企业组织的志愿者小队所参与。这其中国有企业， 国资公司占了较大的比重，部分民营企业和外资企业在保证正常生产的前提下也组织了 员工参与志愿者活动，为抗疫出工出力。 此外，企业在捐赠上也是重要的部分。根据嘉兴市新型冠状病毒感染肺炎防控工作 领导小组的统计，仅在三月份，全市抗击新冠肺炎共接收资金捐赠 1504 笔，共 2336.86 万元；全市抗击新冠肺炎共接收物资捐赠 202 笔，184.94 万件防疫物资，主要包括口罩 102.05 万只、防护服 1.12 万件和其他防疫物资 81.77 万件，这其中超过 60%为企业或者 企业负责人和高管的个人捐赠。 （四）复工复产，恢复秩序 疫情之后社会秩序的恢复中，企业的复工复产无疑是最为重要的一环，早在 2020 年 3 月的在中央政治局常务会议上习近平总书记就曾强调，要求各级党委和政府要增强 紧迫感，加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序，积极有序推进成部分，企业 关系着一地的经济、民生、物流交通等等诸多方面，在政府等的各种政策支持措施下， 企业尽快恢复正常运营本身也是在这疫情常态化下实现可持续抗疫的重要部分。 三、发挥企业作用的思考 企业作为以盈利为目的，运用各种生产要素向市场提供商品或服务，实行自主经营、 自负盈亏、独立核算的社会经济组织，是社会的重要组成部分，对于经济和民生起到重 要影响。作为社会组织，企业拥有一定的财务实力，对于所辖员工也有着较强的组织管 理能力，在抗击疫情等社会重大事件下，若能够良好地调动企业参与问题解决，则能很 好地使其成为成为政府力量的辅助。回顾嘉兴市此次春季抗疫的前后，对于政府所做促 进发挥企业作用的举措可以做深入的思考和总结： （一）扶企政策 疫情期间，企业，尤其是中小微企业，面临较大的运营困难。让企业“活下去”无 疑是后续让企业进一步发挥社会作用的前提。4 月 15 日，嘉兴发布涉及金融、税务和财 政等 3 个部门的惠企纾困帮扶政策，助力企业积极应对疫情造成的冲击，恢复发展。主 要分为税务减免、打通融资以及直达资金。根据相关部门统计，截至 2022 年一季度， 嘉兴全市惠企政策直达资金达 46 亿元。此外计划全年为市场主体减负 300 亿元以上。 在融资贷款方面，针对中小微企业，从 2022 年起到 2023 年 6 月底，对符合条件的地方 法人银行发放的普惠小微企业贷款余额增量的 1%提供资金；嘉兴对运用央行支持小微 企业再贷款新发放的企业贷款，给予符合条件的企业贴息比例从 40%提高到 50%，以降 低融资成本。其他还包括针对轻资产企业的租金减免，加快政策补助支付进度等等的一 揽子方案。 （二）驻企联络 政企合作抗疫，双方如何加强沟通联系是首要问题。2020 年疫情爆发前，嘉兴市各 地区与企业的沟通机制相对比较简陋，主要通过商务局、经信局等部门下设企业服务科 室，以及街道、镇政府等下辖经济相关部门与企业进行日常交流沟通，其他部门往往只 有涉及本部门相关事宜时才会与企业对接。总体来看，在政企对接方面，人员配置非常 44 第四部分 学员原创 薄弱，往往几个人的科室对接上百家规上企业及更多的中小企业，而在具体工作上也以 政策宣传和兑付、组织联企活动等为主。这种机制，在面对疫情爆发这种突发应急事件 时就显得无法顺应形势。一方面此种状态下企业与政府对接的需求大大增加，无论是企 业求助还是要为抗疫出力都涉及到要与政府交涉；另一方面抗疫期间，大量部门人员下 沉一线，使得原本人员薄弱的企业服务部门更加不堪重负。据相关部门人员反映，疫情 期间最多每日接到电话超百个。在这样的情况下，企业与政府对接的效率非常低，企业 诉求无法顺利传达，政府方面也对于企业的指导和对接也流于表面，难以下沉到实质。 2020 年初疫情爆发后，嘉兴市为了做好企业的防疫工作，专门出台《关于建立机关 干部驻企服务机制的通知》，在先期已为全市规上企业提供网格连心服务的基础上，又 从机关部门中选派了 6000 名相对熟悉经济工作的干部担任驻企指导员，一方面指导企 业开展好防疫工作，另一方面也在疫情缓解后协助企业尽快复工复产。其后各地县也先 后发动人员下沉企业驻企指导。 将原先过于集中的联络工作分散到各个联络员，一方面减轻了相关服企部门的压 力，另一方面也着实有效加强了政企沟通效率，原先的单一部门不再需要一而再再而三 地向不同企业重复传达政府通知或者解释政府政策，而是由联络员理解政策后直接向各 自负责的企业传达解释；其次，由于驻点企业人员多为经济相关部门选拔，通过驻企人 员，能够更好地了解企业的情况，包括企业的生产、运营、销售等，在如今打造服务型 政府背景下，对于人员本职工作也有极大的助益。这些人员在辅助企业的同时，也很好 地促进了企业在疫情期间履行自身社会责任，为抗击疫情的贡献力量。在 2020 年初疫 情之后，当地政府延续了该项做法，多次下派驻企指导员，并加以制度化，在人员保障、 考核、奖励等多个角度予以完善，驻点时间也逐步延长，驻企人员到企频率逐渐增加。 （三）民营企业党组织 关于对非公有企业的党组织建设是党近年来一大工作点。习近平总书记指出，非公 有制企业党建要抓好“三个两”组织建设，即抓好党组织覆盖和党的工作覆盖“两个覆 盖”，党组织在职工群众中发挥政治核心作用、在企业发展中发挥政治引领作用“两个 作用”，加强党组织书记和党建工作指导员“两支队伍”建设。他强调《关于加强和改 进非公企业党的建设工作的意见》的重要性。 浙江省以民营企业出名，嘉兴市也是如此。截至 2021 年，全市规上工业民营企业 达到 5591 家，增加值 1702.04 亿元，占比达到 65.6%。作为中国共产党诞生地的嘉兴市 对于民营企业的党组织推广建设也受到了当地政府的重点关注。2020 年 12 月，嘉兴市 工商联党委在所属商协会正式实施《嘉兴市工商联所属商协会党建工作标准》，成为了 全国首个商协会党建工作标准，致力于实现商协会党建工作标准化。《标准》的发布与 实施，具有一定的创新性、推广性和实用性，推动商协会党建工作进入标准化、高效化 流程，探索出了一条“以标准促党建”“以党建促会建”的新路子。在此次抗击疫情中， 企业内的党支部很好发挥了带头先锋作用，响应各区县党组织号召，上一线担任志愿者， 或是接受相关培训，为企业提供抗疫相关服务。 企业作为盈利性组织，其高层决策以获取利润为主要目的，通过其内部设立的外部 组织促进其发挥社会责任也被相关学者证明是一条良好途径。根据柳建坤，何晓斌等学 45 第四部分 学员原创 者的研究认为，在企业所处的制度环境中，存在着大量与之存在利益联系的行动者，它 们所施加的压力是促使企业履行社会责任的重要原因。其中，政治组织所施加的制度压 力尤为重要，典型的例子就是在私营企业内部设立党组织。 46 第五部分 人物·思想 第五部分 人物·思想 【编者按】随着社会的进步发展，社会结构亦在发生深层次的变化，从经济到政治、 从文化到思想、从社会到民生，我们在推动时代进步的同时，时代也对我们提出新的要 求。在新的形势下，新的公共治理理念也应运而生。我们要适应新的生产关系，要适应 新形势下日益增长的精神文化需要，更要满足广大人民多样化的利益。新的时代中，参 与社会治理的主体也随之变化，尤其是非公部门对于社会事务参与度和影响力与日俱 增，让我们跟随大师的脚步，了解这一变化的过程和逻辑，为今后的研究和工作完善理 论基础。 【人物】 王名及其社会共治理论 （一）人物简介 王名，1960 年 10 月生，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清洁发展机制 研发中心主任。1997 年毕业于日本名古屋大学获博士学位，专业方向：国际发展。主要 研究领域：非政府管理；公民社会与治理；CDM 与 NGO 参与环境治理。主要著作有《德 国非营利组织》、《中国公共管理案例》、《中国非政府公共部门》、《非营利组织管 理概论》、《中国的 NPO》等。 （二）王名的社会共治理论 在王名看来，党的十九大报告明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，这是新 时代加强和创新社会治理的总体要求。共建、共治、共享分别从资源整合、治理过程和 成果分配三个维度提出了社会治理的基本要求：共建强调合力合资，共治强调合智合作， 共享强调共益共赢。其重心在于一个“共”字，凸显了社会治理的公共性。这种公共性 具体表现在四个方面： 一是社会治理同时具有公共管理和公共服务的属性，因此需要党委领导和政府负 责，也需要大量公共资源的投入和必要的公权力的介入。 二是社会治理一般具有主体多元、过程开放、领域广泛等特征，需要来自党和政府、 社会各界、上下各层级的多元、广泛、持续和深入的参与，以及自上而下、自下而上各 向度的交流和东西南北中各方面的网络化合作。 三是社会治理具有跨界协动的特征，所面对的问题往往不是单一部门或系统所能化 解的，需突破主体的边界和局限，用跨界的思路、跨界的方法、跨界的机制进行协商对 话、协调互动、协力共治。 四是社会治理具有共生共在的一体化特征，其整个过程及系统并非简单的拼装组 合，通常具有不可分割性，社会治理中的各环节，各主体相互影响、兴衰一体，因而， 围绕社会治理所展开的相关问题，必然达成多元主体之间共建共治共享的深度合作与广 泛融合。 47 第五部分 人物·思想 共建共治共享格局下的多元主体，主要包括党委、政府、社会组织及公众等。多元 主体共同推进的社会治理创新，在实践中涌现出了大量丰富多彩的案例、经验及模式， 也在探索和创新中帮助我们逐步厘清多元主体的权利边界。十九大报告在党的十八大和 十八届三中全会的基础上，明确提出要加强社会治理制度建设，建立党委领导、政府负 责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。这一表述在一定意义上明确了社 会治理中的多元主体构成，也给出了多元主体各自职责的基本区分。共建共治共享格局 下多元主体的权利边界，取决于社会治理的公共性。 可以说，超越私人利益的公共利益和与私人领域相对立的公共领域，是公共性的基 石，其中既包含对私有制的否定，也包含私人权力向公权力的让渡。在这种意义上，多 元主体共同治理，意味着在多元主体之间通过让渡各自的权力形成一定的公共领域，意 味着不同主体间在频繁的交往和互动中达成共识，并形成超越各自不同利益的公共利 益，也意味着基于公共领域和公共利益在共建共治共享的过程中实现一定的公共价值。 进一步来看，体现在共建共治共享中的公共性，归根到底就是习近平总书记在十九 大报告开宗明义强调的“初心和使命”，即“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。 这种公共性在本质上规定了共建共治共享的社会治理格局是新时代中国特色社会主义 的重要内容之一。 共建共治共享的上限和下限，一方面与法治保障有关，即不断健全和完善的社会主 义法治体系为社会共治规定了越来越清晰的法律和制度下限；另一方面，共建共治共享 的上限则取决于多元主体的内在良知、里仁与公共价值。人之为人，君子之为君子，其 本质特征也在于此。说到底，共建共治共享的社会治理，非君子而不为也。惟君子斯可 与共建，惟君子斯适与共治，惟君子斯当能共享。公共性乃社会治理之道，亦是新时代 的君子之道。“君子谋道不谋食”，惟其谋道，君子之公共性才得以彰显，社会治理的 公共性才最终有所归依。 莱斯特·M.萨拉蒙极其非营利组织关系理论、志愿失灵理论、第三方治理理论 （一）人物简介 莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M·Salamon），美国约翰·霍普金斯大学政策研究院 教授，公民社会研究中心主任，政府行为和非营利部门研究的国际专家和代表性人物。 主要著作有《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》《全球公 民社会：非营利部门视界》《超私有化：政府行动的工具》《政府向社会组织购买公共 服务研究——中国与全球经验分析》等。莱斯特·M·萨拉蒙是当代最著名和最具影响 力的非营利组织和新治理的研究学者，是公益慈善学界的元老和泰斗，他的研究是全球 非营利部门研究的基础，也推动了联合国 2008 年 SNA 修订对非营利部门核算方法进行 持续改进，对全球非营利部门研究产生了深远影响，他的研究也让越来越多的国内学者 开始认识到这一问题的重要性。 （二）萨拉蒙的非营利组织关系理论 萨拉蒙政府与非营利组织关系理论首次以非营利组织失灵为视角来研究非营利组 织与政府之间的关系，分析了非营利组织自身的固有缺陷，不仅对非营利组织形成理性 48 第五部分 人物·思想 化认识，而且颠倒了传统理论中对市场、政府、非营利组织三者角色先后出场的认知， 为我们认识三者之间的关系提供了新的角度。进而言之，一方面，萨拉蒙政府与非营利 组织关系理论使我们意识到非营利组织作为组织的一种同样也会出现失灵现象，从而打 破了其“完美神话”的印象，使我们更加理性地看待非营利组织。另一方面，萨拉蒙政 府与非营利组织关系理论否认，非营利组织的存在是为了弥补政府部门在涉及社会福利 提供时因自身固有局限而导致的“政府失灵”而派生出来的，相反，萨拉蒙政府与非营 利组织关系理论认为，政府恰恰是为了弥补非营利组织自身的固有局限而导致“志愿失 灵”而做出的制度性回应，政府的参与不再是对非营利组织的替代，而是对非营利组织 的有效补充。由于这些原因，萨拉蒙政府与非营利组织关系理论无疑为我们正确看待两 者之间的关系提供了一个全新的视角。 （三）萨拉蒙的志愿失灵理论 基于对“市场失灵/政府失灵”理论与“契约失灵”理论的批判，萨拉蒙提出，应以 “志愿失灵”理论来取代这些理论。韦斯布罗德和汉斯曼都将非营利组织看作是次要的， 只是用于替代制度不足时所派生出来的部门。而萨拉蒙则认为，将其颠倒过来更有意义。 换言之，在韦斯布罗德和汉斯曼萨拉蒙看来，为了弥补政府部门在涉及社会福利提供时 由于自身固有的局限而导致的“政府失灵”，才派生出非营利组织，而萨拉蒙则持相反 的看法，认为政府是对非营利组织因自身固有的局限性而导致的“志愿失灵”所做出的 制度性回应。 在萨拉蒙看来，事实上，政府在解决社会公共问题，尤其涉及满足公民对公共物品 需求时，其交易成本要比非营利组织高得多。非营利组织能够及时地察觉到“市场失灵” 问题并做出迅速反应，只有当回应不足而出现“志愿失灵”时，才寻求政府的支持与帮 助。由此，政府的参与并非是对非营利组织的替代，而是一种有效补充，两者间是一种 良性合作的伙伴关系。也正是在此意义上，萨拉蒙才提出了其“志愿失灵”理论。非营 利组织由于出现“志愿失灵”而表现出自身弊端，所以需要政府作为有效补充，并与政 府建立起良性合作的伙伴关系，从而满足社会公共服务需求，在这种情况下，萨拉蒙提 出自己的“志愿失灵”理论，以论证在政府与非营利组织间建立起良性合作的伙伴关系， 满足社会公共服务需求。 （四）萨拉蒙的第三方治理理论 在萨拉蒙看来，与传统“福利国家”理论所刻画的政府统筹国家福利提供的庞大科 层制官僚体系截然不同，政府与非营利组织良性合作的伙伴关系才是符合逻辑的常态。 萨拉蒙把政府广泛寻求与非营利组织合作，共同提供社会福利的模式称之为“第三方治 理”模式。萨拉蒙指出，“福利国家”理论与各国实际情况已逐渐不相兼容，例如，当 该理论应用到美国时就很难反映出真实的客观现实。事实上，在美国，当涉及社会福利 提供时，联邦政府往往广泛依靠像地方政府、大学、银行、医院、行业协会等大量的第 三方机构来提供，结果就形成了以政府为中心的“第三方治理”模式。其中，政府和大 量第三方机构无论是在公共资金支出方面，还是在公共权威运用方面都共享相当程度的 自由裁量权。这不仅反映出美国政治思想中公民对公共物品的需求和提供这些物品的官 49 第五部分 人物·思想 僚机构之间的矛盾，更反映出近年来社会公众对政府提供社会服务的成本和质量的极大 关注。 萨拉蒙认为，“第三方治理”体系恰好能够有效地缓解公民对公共物品的需求和提 供这些物品的官僚机构之间矛盾的对抗性，使政府的行动模式更具灵活性和节省性，同 时，非营利组织因其公益性使命而成为在该体系进行社会组织选择时的最优候选人。政 府通过把非营利组织纳入到政府项目中，且允许在公共出资的服务供给中出现相当程度 的多样性和竞争性，就不但能够有效避免创造新的组织机构和专业人员，更能低成本、 高效率地实现政府目标。在开展实验性项目时，非营利组织的服务方式能够使项目运作 更加适合各地的情况或个人需要。当涉及社会资源支出方面优先考虑的事情时，则更倾 向于通过民主政治程序来确定，从而避免了政府官僚制层级的缺陷和行政机构的局限， 不仅增加了政府在提升总体社会福利方面的作用，而且没有过度扩大国家的行政机构。 萨拉蒙认为，“第三方治理”体系为我们提供了一种新的方式，即把政府筹集资金 的优势和非营利组织提供公共服务的优势紧密地联系起来。一方面，使通过民主政治程 序确定资源优先使用权的能力，与灵活性地方取向的非营利组织提供社会服务的能力结 合起来成为可能。另一方面，不仅使“福利国家”作为一种权利性福利形式得以实现， 而且在社会福利提供的过程中能够保持竞争和多元主义等优势。在萨拉蒙看来，“第三 方治理”体现了现代“福利国家”在社会福利设计过程中的一种重要的适应性。为此， 萨拉蒙指出，倘若“福利国家”以普遍的“第三方治理”存在的话，那么非营利组织的 长期存在以及在社会公共服务提供过程中与政府间建立的互动协作关系就不是反常现 象了，反而正是我们所希望的。 【思想】 玛丽安娜·马祖卡托：《创新型政府：构建公共与私人部门共生共赢关系》 中信出版社 2019 年 10 月出版 （一）人物简介 玛丽安娜·马祖卡托，英国萨塞克斯大学科学政策研究所创新经济学讲席教授，先 后任教于丹佛大学、伦敦商学院、开放大学和博科尼大学。2014 年，获得《新政治家》 颁发的政治经济学斯佩里奖。2013 年，美国《新共和》杂志将她评为“重要的创新思想 家”，曾担任苏格兰政府和工党的经济顾问，世界经济论坛创新经济学全球议程委员会 成员。她的在研项目得到欧盟委员会、新经济思维研究所、福特基金会、美国国家航空 航天局、巴西科技部等多家机构资助，其 2013 年 TED 全球演讲观众已超过 65 万名。 （二）书籍简介 本书聚焦创新型国家面对的热点问题：公共部门与私人部门之间有着千丝万缕、相 爱相杀的关系。作为创新型先驱的美国，在互联网、纳米技术、生物技术、清洁能源等 方面的历史经验，对于中国到 2020 年进入创新型国家行列，或许能提供一些有益的帮 助。本书重新界定政府在经济中扮演的角色：政府不再是传统意义上的政策制定者、市 50 第五部分 人物·思想 场漏洞修复者，而是市场主要风险承担者和新市场的塑造者。政府必须成为创新的引领 者，在创新、创业方面发挥积极的引导和推动作用。 本书颠覆大众对苹果公司成功的传统认知：每一种新技术都使得 iPhone 看上去智能 又时髦，也让“科技改变世界”这句话深入人心。然而，不为人知的却是——在苹果公 司背后，美国政府对于其应用研究给予资金资助的国家战略。 本书于 2015 年 10 月在美国出版后，目前已经有六七种语言的译本。《金融时报》 首席经济评论员马丁·沃尔夫专门为本书撰写了评论，《纽约书评》评价这本书是“这 些年关于经济学的尖锐深刻的著作之一”。 （三）书籍目录 导言 善谋者谋其大 第一章 从危机意识到创新型劳动分工 第二章 技术、创新与成长 第三章 政府勇于承担风险：从“去风险”到“敢于面对风险” 第四章 美国的创新型政府 第五章 苹果公司成功的背后：政府功不可没 第六章 主导、助推绿色产业革命 第七章 风力和太阳能发电：政府成功案例与技术危机 结论：危机中的清洁技术 第八章 风险和回报:从害群之马到共生的生态系统 第九章 风险社会化与收益私有化：创新型政府也能吃自己做的蛋糕吗 第十章 结论 附录 51