刘彦随等-中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略 中国....pdf

专题：精准扶贫重大战略与政策研究 Major Strategy and Policy Research on Targeted Poverty Alleviation 编者按 贫困是一个全球性的发展问题和现实难题。中国政府长期致力于推进扶贫开发战略，不断探索扶贫开发模式，并取得了 举世瞩目的成就。但如今仍有 7 000 多万农村贫困人口，成为全面建成小康社会难啃的“硬骨头”。适应新常态，决胜“十三五”， 打赢攻坚战，亟需锁定目标、因地制宜，推进创新精准扶贫新理论、新政策。2015 年中科院通过竞标成为“实施精准扶贫、精 准脱贫”国务院重大政策措施落实情况第三方评估机构。75 位专家组成的评估团队，深入基层、走访部委、集思广益，取得了 丰富的一手资料和研究成果，圆满完成了中央委托的重大任务。本专题“精准扶贫重大战略与政策研究”，精选了专家团队的 多篇代表性文章，旨在展示扶贫领域研究新进展，探究深化扶贫开发新战略，引发精准扶贫前沿新思索，为中国精准扶贫乃至 世界减贫发展事业做出新贡献。该专题由刘彦随研究员、严庆研究员共同指导推进。 中国农村贫困化地域分异特征及其 * 精准扶贫策略 刘彦随1,2 周 扬1,2 刘继来2 1 中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101 2 北京师范大学土地与城乡发展研究院 北京 100875 摘要 长期以来，中国坚持政府主导推动减贫事业，在实践中不断推进扶贫开发的理论创 新、组织创新和制度创新，走出了一条中国特色的扶贫开发道路，为全球减贫事业做出了 巨大贡献。然而，目前中国仍有 7 017 万农村贫困人口，成为全面建成小康社会的最大短 板。文章深入剖析了新时期中国农村贫困化基本特征，揭示了农村贫困化地域分异规律， 探明了农村贫困化的主导因素，提出了科学推进精准扶贫的战略与对策。研究结果表明： 贫困人口规模大、分布广、贫困程度深、脱贫难度逐渐加大，是当前中国农村贫困状况的 基本特征，因病、因残、因学、因灾致贫或返贫现象突出；农村贫困人口逐渐向我国中西 部深石山区、高寒区、民族地区和边境地区集聚，具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区 （片）等多级并存的组织结构和空间分布格局；“胡焕庸线”西北部、东南部贫困人口的 比重分别占 16.4%、83.6%；自然环境恶劣、区位条件差、基础设施落后、区域发展不均衡 及前期扶贫开发政策精准性不够等，是中国农村持续贫困的主要症结。如期实现 2020 年全 面消除贫困，亟需扶贫工作体制机制的创新，科学推进精准扶贫战略。 *资助项目：“实施精准扶 贫、精准脱贫”国务院重 大政策措施落实情况第三 方评估项目（2015），国 家自然科学基金重点项目 （41130748） 修改稿收到日期：2016 年 3 月3日 关键词 农村贫困化，地域分异特征，孤岛效应，精准扶贫，减贫战略，中国 DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.001 贫困是一个全球性的重大社会问题和现实难题，消除贫困、缩小城乡差距是人类实现 可持续发展的重要目标之一。中国是世界上最大的发展中国家，也是以农业人口为主的人 院刊 269 专题：精准扶贫重大战略与政策研究 口大国，长期以来形成的城乡二元结构体制和薄弱的农 发政策和措施，实现改善民生、消除贫困遇到前所未有 村经济社会基础，造成了农村贫困人口多、分布广的基 的难题和挑战 [6,7]。 本格局。新中国成立后，中国坚持政府主导模式，以扶 2013 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印 贫开发促进区域发展，在实践中推进扶贫开发的理论创 发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》 新、组织创新和制度创新，不断完善扶贫开发战略和政 （中办发 [2013] 25 号），提出了深化改革、创新扶贫开 策体系，走出了一条世界瞩目的中国式扶贫开发之路， 发工作机制的要求，指出精准扶贫是创新扶贫开发工作 成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标 机制的一项重要内容。消除贫困，改善民生，走出一条 的国家，为全球减贫事业做出了巨大贡献。联合国《千 中国特色扶贫开发道路，最终实现共同富裕。党的十八 年发展目标 2015 年报告》显示，1990—2015 年全球极 届五中全会明确提出，至 2020 年我国现行标准下农村贫 端贫困人口减少 10.64 亿，中国的贡献率超过 70% [1]。 困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫 按照此前每人每天 1.25 美元的国际贫困线标准测算， 困；2015 年 12 月中央扶贫开发工作会议审议通过的《关 1978—2014 年中国减贫人数累计超过 7 亿人。若按中国 于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，农村贫困人口脱贫是 贫困线标准测算，农村贫困人口从 1978 年的 2.5 亿减少 全面建成小康社会最艰巨的任务。 至 2014年的 7 017 万，贫困发生率相应地从 30.7% 减少 至 7.2%[2]。 减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜 子。如期实现中国现有贫困人口全部脱贫目标，亟需锁 改革开放以来，随着农村体制改革、工业化和城镇 定目标、认定方向、坚实前行，倒逼精准扶贫工作机制和 化的持续推进，以及开发式扶贫和区域发展系列战略的 模式创新。本文着眼于实施精准扶贫重大政策的新形势、 实施，中国对缓解农村贫困问题、促进农村持续发展 新要求，基于完成“实施精准扶贫、精准脱贫”国务院重 做出了积极贡献 [3]。然而，应充分认识到，长期影响农 大政策措施落实情况第三方评估任务调查和研究，重点审 村发展的自然环境和经济约束因素依然普遍存在，农村 视新时期农村贫困化的基本特征，揭示农村贫困化的地域 贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改 分异特点，探讨研制精准扶贫的科学体系和减贫策略，为 观，制约城镇化和农村发展的体制矛盾与社会问题仍未 有序推进我国“十三五”期间精准扶贫、精准脱贫重大规 根本解决 [4]，在经济发展中暴露出的区域差异、城乡差 划、战略决策、成效考核提供参考。 距、阶层差别等不平衡、不协调、不合理的现象日益突 出 [5]，以农村空心化、主体老弱化、村庄空废化、环境 1 新时期中国农村贫困化基本特征 污损化和连片贫困化为主要特征的“乡村病”问题日趋 1.1 贫困人口规模大、分布广、贫困程度深、脱贫难度大 严峻。党的“十八大”以来，强调体制机制转型和发展 依据 2013 年贫困人口“建档立卡”数据，目前全 方式转变，推进新型城镇化和城乡发展一体化，为研究 国有 14 个集中连片特困地区、832 个贫困县、12.8 万个 解决发展中的现实难题和战略问题指明了方向。当前， 贫困村、近 3 000 万贫困户和 7 017 万贫困人口 ①。在现 中国经济发展正进入“三期叠加”的重大转型期，依靠 有 7 017 万贫困人口中，因病、因灾、因学、因劳动力 传统的经济增长方式和快速城镇化模式，来解决农村人 致贫的人数分别占 42%、20%、10% 和 8%②。贫困人口 口就业和增收的路径阻力明显加大，沿用传统的扶贫开 主要分布在中西部集中连片特困地区，多为深石山区、 ① http://politics.people.com.cn/n/2015/1127/c1001-27861506-2.html ② http://news.china.com/domestic/945/20151216/20945243.html 270 2016年 . 第31卷 . 第3期 中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略 高寒区、生态脆弱区、灾害频发区和生态保护区，其 抵御风险或不利冲击的能力弱，引发暂时性贫困的问题 自然条件差，基础设施薄弱，产业发展滞后，农民增 更为突出[11,12]。区域分布上，中国东北及中部地区暂时性 收困难，贫困代际传递明显 [7]。据统计分析，2014 年西 贫困明显，而西部深石山区、生态脆弱区的灾害频发、 藏、甘肃、新疆、贵州、云南等省区的贫困发生率均超 土地退化严重，多数“一方水土难养一方人”，成为农 过 10%，云、贵、川、桂、湘、豫等省区的贫困人口数 村持久性贫困和亟需实施生态移民措施的区域[13]。 量均超过了500 万[2]。 1.5 农村贫困老龄化问题突出 1.2 区域性整体贫困尚未根本改变 农村贫困老龄化是新时期扶贫开发面临的主要挑战 新中国成立初期，中国的农村贫困人口呈现区域 之一。当前中国已进入老龄化社会，2014 年底 60 岁以上 性集中分布。改革开放以来，随着国家经济发展和扶贫 的老年人口达 2.25 亿，占总人口的 15.5%，且农村老龄 开发战略推进，农村贫困人口大规模减少，但区域性整 化速度明显快于城市 ④。而快速的人口老龄化巧遇“未富 体贫困尚未根本改变。目前 14 个集中连片特困地区包 先老”、养老资产不足、社会养老服务体系不健全等现实 括 680 个贫困县，其中 440 个为国家扶贫开发工作重点 问题。新常态下的农民工返乡还滋生了“未老先养”的问 县。这些贫困县中仍有 6.9 万个“建档立卡”贫困村不通 题，致使农村贫困陷入老年贫困或“银发贫困”。按世界 客运班车；83.5 万个自然村中不通沥青（水泥）路的自 银行每天 1 美元的贫困标准估算，2009 年全国农村贫困老 然村数 33 万个，占 39.6%。“建档立卡”户中有 652 万 年人口数量已超过 1 400 万[14]，燕山-太行山片区的老年人 户饮水困难、580 万户饮用水不安全[7]。 口贫困发生率高达 76.2%[15]。 1.3 贫困地区内生动力严重不足 当前老少边穷地区贫困群体中孤寡妇幼、“光棍 汉”、“五保户”比例偏高，贫困人口受教育程度普 2 农村贫困化的地域分异特征 2.1 农村贫困化地域类型 遍偏低、健康水平低下，产业发展严重滞后。据统计分 中国农村贫困人口呈现范围广且相对集中的空间分 析，全国超过 70% 的“建档立卡”贫困村没有集体经 布规律，具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区（片） 济，内生发展的动力不足③。因病、因残、因学、因灾致 等多级并存的组织结构和空间集聚分布格局（图 1）。 贫或返贫问题突出，因病致贫的比重超过 40%，致使贫 统计分析表明，2014 年中国东、中、西部地区的贫 困人口自我发展的能力偏弱[7]。在一些地方还滋生了“贫 困人口数分别为 586 万、2 831 万和 3 600 万[2]，且以“胡 困有理有利”的思想观念和“等、靠、要”的不良风 焕庸线”沿线的山地丘陵区集中分布为主。“胡焕庸线” 气，并具有代际传递的人文特征。 的西北部、东南部贫困人口比重分别为 16.4%、83.6%⑤。 1.4 持久性贫困和暂时性贫困并存 中国农村贫困地区总体上呈现出 3 种地域类型：（1）东 贫困通常可分为暂时性贫困和持久性贫困 [8,9] 。随 部平原山丘环境及革命根据地孤岛型贫困区，包括东北与 着反贫困战略的持续推进，中国农村持久性贫困有所缓 朝鲜、俄罗斯、蒙古接壤地区；冀鲁豫皖的黑龙港流域和 解，但因农村产业基础薄弱、经济相对落后，就业与社 鲁北冀东滨海地区及淮河中上游地区，主要集中在沂蒙 会保障体系不健全，城乡统筹发展机制不完善[10]，农民 山、大别山、井冈山、闽赣接壤山区等岛状分布的丘陵山 ③ http://news.ifeng.com/a/20160111/47016544_0.shtml ④ http://finance.sina.com.cn/china/20151104/165723676917.shtml ⑤ 中科院 .“实施精准扶贫、精准脱贫”重大政策措施落实情况第三方评估报告 . 北京 : 中国科学院地理科学与资源研究所 , 2015 院刊 271 专题：精准扶贫重大战略与政策研究 0—2 5—10 2—5 10—15 15以上 集中连片特困地区 国境线 0 省界 500 1 000 km 图 1 2014 年中国县级贫困人口规模及其空间分布 区；（2）中部山地高原环境脆弱贫困带，包括胡焕庸线 高达 20.8% 和 17.1% ⑥。农村贫困区与水资源短缺重点 两侧，从中国东北延伸至西南、四川盆地和汉中盆地，呈 区在地理空间分布上具有高度一致性 [18,22]，水资源短缺 带状分布的山地高原区；（3）西部沙漠、高寒山地环境 区内贫困县占 56% [22]。这些区域发展模式以农业种植为 恶劣贫困区，包括新疆、青海、西藏三省区的沙漠地区， 主，耗水量较大、经济附加值偏低，非循环模式加剧水 帕米尔高原、青藏高原及云贵高原区。 资源短缺，进而影响农业发展和农民增收。从水土资源 2.2 农村贫困化区域制约因素 约束条件分析来看，受水资源、土地资源约束的国家级 中国 14 个集中连片贫困地区发展，均面临类型多 贫困县分别为 20.44%、24.96%，受水土资源共同约束 样、程度不等的区域性制约因素（表 1）。由于自然地 的贫困县占 8.5%；南方乌蒙山区、武陵山区、罗霄山区 理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原 等主要受土地资源约束，而六盘山区、燕太片区等北方 因，贫困地区与生态脆弱区、限制或禁止开发区、少数 贫困县主要受水资源约束[23]。此外，民族地区、边境地 民族集聚区、边境地区和革命老区呈现空间上的高度叠 区也是贫困人口的主要集聚区，这些地区如期实现全面 合 [16] 。贫困人口分布多在深石山区、高寒区、高原区 建成小康社会目标的困难多、压力大、任务重。目前全 和地方病高发区，人地矛盾突出，资源环境承载能力 国 14 个集中连片特困地区中有 11 个在民族地区，基础设 弱 [17]，其中山区、丘陵地区、限制开发区多为贫困人口 施滞后是制约民族地区发展经济、改善民生的主要瓶颈 最为集中的区域 [18-21]。据分析，14 个集中连片区的缓陡 之一。2014 年底，民族8省区农村贫困人口 2 205 万，占 坡（坡度介于15°—25°）、陡坡（>25°）面积比例分别 全国农村贫困人口的31.4%，贫困发生率 14.7%，高于全 ⑥ 0°—3°为平地；3°—8°为缓地；8°—15°为斜坡；15°—25°为缓陡坡；>25°为陡坡 272 2016年 . 第31卷 . 第3期 中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略 表 1 中国 14 个集中连片特困地区贫困状况⑧ 集中连片特困地区 贫困人口（万人） 贫困发生率（%） 人均纯收入（元/年） 区域要素特征 全部片区 3 518 17.1 4 839 六盘山区 349 19.2 4 208 地形破碎、干旱缺水、地质灾害频发、水土流失严重 秦巴山区 444 16.4 5 006 生态保护区、革命老区、灾害频发地区 武陵山区 475 16.9 4 561 生境脆弱、基础设施落后、地质灾害频发、民族地区 乌蒙山区 442 21.5 4 372 生态保护区、民族地区、革命老区、基础设施落后、流行病盛行 滇桂黔石漠化区 488 18.5 4 775 地形复杂、土层瘠薄、生境脆弱、灾害频发、基础设施落后 滇西边境山区 240 19.1 4 754 生态保护区、灾害频发、少数民族聚集 大兴安岭南麓山区 74 14.0 5 304 生态保护区、产业转型困难 燕山-太行山区 150 16.8 4 570 生境脆弱、基础设施落后，自然灾害频发 吕梁山区 67 19.5 4 402 地形复杂、沟壑纵横、耕地缺少、干旱与水土流失严重 大别山区 392 12.0 5 722 水土流失严重、基础设施落后、产业基础薄弱 罗霄山区 134 14.3 5 116 洪涝灾害频发、水土流失严重、生境保护、基础设施落后 西藏区 61 23.7 5 719 地形复杂、高寒地区 四省藏区 103 24.2 4 225 高山峡谷、基础设施落后、自然灾害频发 新疆南疆三地州 99 18.8 4 626 气候干旱、生境脆弱、灾害频发、人力资源不足 国 7.5 %。全国 2.2 万公里陆地边境线中，有 1.9 万公里 域的贫困县、贫困村、贫困户长期远离城市、产业和 在民族地区。2013 年底，全国还有 99 个边境县未通高 技术带动，造成与外界的经济联系日益弱化、发展差 速公路、6 000 多个自然村未通公路，247 万人饮用水不 距持续拉大，贫困化程度不断加剧，成为新时期扶贫 安全⑦。 开发“攻坚拔寨”的主战场。 2.3 农村贫困化“孤岛效应” 农村贫困化“孤岛效应”所揭示的区域封闭性、 随着中国扶贫开发工作的持续推进，贫困人口逐 空间集聚性、贫困人群集中性、致贫成因多样性，为增 渐远离城市、县域或道路沿线经济相对较发达的地 强扶贫开发战略的精准性、实效性提出了更高、更严要 区，呈向山地丘陵区、生态脆弱区、高寒区、革命老 求，这也正是强调实施精准扶贫、精准脱贫重大战略的 区、边境地区等区域集聚之势，进而形成农村贫困 真实需求和重大意义所在。如何创新精准扶贫科学理 化的特有现象——孤岛效应。孤岛效应主要表现为某 论、技术方法和配套政策体系，深化贫困状况精准识 一区域较少或难以与外界进行物质、信息、人员交 别、细化靶向治疗精准方案、强化因贫施策精准措施， 流，长期处于封闭、半封闭状态下形成的地域性贫困 有效防止“孤岛效应”问题的进一步激化，着力破解区 现象。在空间上孤立存在、形似岛状，如陕西秦岭山 域聚集性贫困化问题，成为新时期中国实施精准扶贫、 区、四川大凉山区、河北太行深山区等。由于这些区 精准脱贫战略的关键所在。 ⑦ http://npc.people.com.cn/n1/2015/1222/c14576-27962167.html ⑧ 贫困人口和贫困发生率数据来自《中国扶贫开发年鉴 2015》；人均纯收入是 2012 年数据，来自国务院扶贫办；区域要素特征来自《中 国农村贫困监测报告 2011》 院刊 273 专题：精准扶贫重大战略与政策研究 贫、被脱贫“三贫”难题的重要保障。只有扶贫开发 3 推进创新精准扶贫战略的思考 对象精准，才能做到真扶贫、扶真贫。 2020 年全面建成小康社会，如期实现现有贫困人 （3）推进形成贫困乡村发展战略格局。坚持开发式 口全面脱贫目标，亟需针对当前农村贫困化面临的突出 扶贫战略，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又 问题，转变扶贫开发方式和创新精准扶贫机制，在贫困 扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥 村、贫困县区域精准的基础上科学推进精准扶贫综合战 其主体作用。针对经济新常态下城乡转型与乡村发展新 略，助推扶贫开发规划决策更加科学合理。其核心在 态势、新格局，面向“十三五”实现现有标准下 7 000 多 于，推进形成中国特色精准扶贫的科学认知，探究攻坚 万贫困人口全部脱贫的目标，亟需加快贫困地区分层级 克难的科学途径，研制支撑全面脱贫的科学决策，在精 行政体系、战略体系、制度体制与政策创新，加大实施 准扶贫实践中不断探索和完善科学的战略体系、政策体 精准扶贫与脱贫的投入力度和建设强度，引导具有一定 系、管理体系和制度体系[24]。 基础和能力的贫困人口城镇化、就业非农化，主动参与 （1）健全精准扶贫的分级管控体系。全国宏观层 大众创新、万众创业，整体营造促进贫困地区人地关系 面，重在制定连片贫困区精准扶贫规划与配套政策，基 转变、生产方式转型的新环境、新机制。在实践中，亟 础设施先行，率先解决交通、水利、能源等重大基础设 需基于贫困地区微观解剖、个体分析、问题诊断，拔除 施短缺问题；省域层面，重在分类指导、分区诊断，将 “穷根”、“病根”，为全面谋划精准扶贫宏观战略和 扶贫开发与区域规划、城乡发展相结合，促进贫困地区 减贫路径提供坚实基础。 产业互动、区域联动；贫困县层面，则应立足发展阶段 （4）加快贫困地区发展观的全面革新。贫困地 性、差异性，精准识别贫困村、贫困户，将扶贫开发与 区是经济增长的短腿、民生保障的短板，因而成为经 发展县域经济、新型城镇化进程相融合，实行整村推 济发展和社会认知层面的“问题区” [25,26] 。贫困地区 进、靶向治疗；贫困村镇层面，着力围绕“五个一批” 地域空间广阔、生态环境优美、水源涵养与文化底蕴 和“六个精准”对贫困对象进行分组归类，摸清扶贫对 深厚，但因缺乏资本、技术、人才而呈现封闭、低层 象、致贫原因、脱贫路径，因人因地施策，因贫困原 次发展，表现出典型的“孤岛效应”。因此，亟需全 因、贫困类型、贫困程度施策，真正做到精准发力，实 面变革贫困县发展观，借智借力、依山就势、因势利 施精准帮扶，实现精准脱贫。 导、显现特色，通过内涵拓展和外力撬动，坚持走错 （2）建立贫困状况动态监测与识别机制。推进贫 位发展、差异化发展之路。充分发挥资源优势、比较 困地区建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统 优势，做强后发优势的转化和内生发展动力的培育。 等信息的衔接，完善贫困户基本要素信息；健全多维 同时，贫困地区应坚持产城融合发展途径，推动人 贫困测算与动态管理方法，建立贫困人口退出和再入 口、产业、资源的合理分布和适度集聚，形成以产兴 动态机制。加大对脱贫户的后续跟踪与动态监测，准 城、以城聚产、产城联动、融合发展的新理念；因地 确掌握其脱贫后在生产、生活中遇到的新情况、新问 制宜发展特色集镇、美丽新村，促进公共服务向农村 题，并给予适时指导、适宜引导，避免一些贫困地区 覆盖、资源要素向农村辐射、城镇资本向农村转移， 的脱贫户因主客观因素重新返贫。当前建立农村贫困 形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展新范式， 化动态评估及公示制度，是强化精准扶贫、精准脱贫 构筑以山水林田湖“有机生命体”为特色的贫困山区 有效性与可持续性的基本前提，是切实解决漏贫、返 功能再塑造、活力再提升的新局面。 274 2016年 . 第31卷 . 第3期 中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略 （5）构筑贫困地区乡村重构的新平台。贯通贫困地 机制，切实做到区内联手、区外合作、互信共赢的开发 区与其周边地区之间区域协调、城乡一体、工农互动的 新模式。坚持基础设施互联互通、产业发展互惠合作、 发展路径，围绕城乡发展一体化、新型城镇化、美丽乡 环境保护联防联治、社会公共服务共建共享，加快构建 村建设，结合扶贫开发生态移民、产业发展、社区管理 贫困地区新的区域增长点、增长极、增长带。特别要发 机制创新，优化贫困地区农村政策普惠和扶贫政策特惠 挥好贫困地区的生态环境、地域空间、土地资源的后发 的县域发展格局、城镇体系布局，加快构建贫困地区村 优势，强化贫困地区乡村治理和转型能力建设，创建科 镇建设新平台、新政策。遵照自然规律、经济规律和社 技扶贫、产业扶贫、教育扶贫、制度扶贫新机制，引导 会规律，按照“大分散、小集聚”的空间组织与结构形 贫困人口主动参与发展经济、自食其力、建设家园。同 态，规划好、组织好、落实好贫困地区重点城镇、中心 时，破解“上面千条线、基层一根针”的现实难题，要 村镇、新型社区的联动建设，协同推进贫困地区人口居 注重创新精准扶贫与县域转型发展、城镇化融合新机 住社区化、就业基地化、服务社会化。重视乡村地区扶 制，以及“多位一体”政策。强化以人为本，不求高大 贫开发与乡村价值挖掘、结构优化、功能提升战略相结 上，只讲有实效，营造贫困地区一切有利于农户生计、 合，在宏观谋划上，与新型城镇化、空心村整治、中心 增进就业、增收富民的贫困地区“特区”内生机制和发 村建设战略相融合。 展环境，有效实现在区域联动、城乡互动发展中带动贫 （6）打 造 贫 困 地 区 乡 村 转 型 的 新 主 体 。 深 度 解 困地区、惠及贫困群众。 析不难发现，智力性、素质性贫困是制约贫困地区转 型发展的主要内在阻力 [27] 。因此，如何既精准扶贫， 4 结论与讨论 又精心育人，培育贫困地区适应精准扶贫、转型发展 消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会 的新主体、新风尚至关重要。当前的首要任务是精准 主义的本质要求。伴随着中国经济发展转型、增长方式 扶贫与扶智、扶志的有机结合，通过加大基础教育、 转变和城乡一体化发展，实施精准扶贫、精准脱贫重大 职业教育、技能培训的力度，完善干部驻村、对口 政策，既是新时期中国扶贫开发的重大理论创新，也是 帮扶、科技扶贫制度，创新土地流转经营、股份合作 全面脱贫攻坚的伟大实践，更是推进落实“十三五”规 社、专业合作社新模式。既进行贫困地区知识性、智 划和实现 2020 年全面建成小康社会目标的时代使命。应 力性输血，提高教育和医疗救助水平，着力阻断贫困 当看到，随着中国扶贫开发工作的深入推进，农村贫困 的代际传递，又进行贫困地区生产性、技术性改造， 问题的复杂性、艰巨性不断显现，推进精准扶贫战略正 推进形成贫困地区乡村建设的新型主体形态、孕育新 面临前所未有的压力和挑战。因此，当前加强中国目标 型智力业态；针对贫困户、贫困人口精准施策，要与 指引、问题导向的精准扶贫、精准脱贫战略系统研究、 全面根治乡村病、发展地方经济、增加就业机会有机 顶层设计和深入实践，势在必行。当前，亟需进一步加 结合，实现乡村转型带动乡村产业培育和人口的“素 强 5 个方面的重点工作。 质性”脱贫，促进强内功、健体力、自发展。 （1）深化精准扶贫领域前沿理论研究和实践探究。 （7）建立贫困地区联动协调的发展机制。贫困地区 围绕农村贫困化基本特征、区域态势、发展形势，创新 的资源优势、生态优势通常跨地区、集中成片存在。亟 立足微观实证研究、服务宏观决策的精准扶贫科学认知 需改变过去地区封闭切割、保护主义盛行、恶性竞争的 与决策方法体系。加强经济新常态下农村发展和扶贫开 发展方式，通过创建贫困片区经济联动、县域联合协调 发面临新难题、新问题的动态监评与研判，推进创建中 院刊 275 专题：精准扶贫重大战略与政策研究 国精准扶贫、精准脱贫的理论体系、战略体系。 （2）强化精准扶贫制度创立、管理创新和平台创 建。按照尊重事实、讲求实效、扎实推进、实现目标的 对接联合国 2015年后发展议程，统筹谋划2020年全部脱 贫后乡村转型发展的长远战略，以及中国减贫与可持续 发展的顶层制度设计。 逻辑路径，全方位推进集中连片贫困地区素质性扶贫、 发展中减贫、内生性脱贫的参与式、多途径、差异化管 参考文献 理模式。依靠精准扶贫制度、管理与政策的系统化、精 1 United States. The Millennium Development Goals Report 2015. 准化、法制化，规避漏贫、返贫、被脱贫等突出问题。 （3）重视不同类型区扶贫开发中涌现的新模式总 结。充分发挥专家学者、专业企业、社会团体的智力优 势，系统开展典型贫困区精准扶贫与区域发展协同耦合 研究和示范，深入研究土地、水资源、能源、矿产生态 United States. 2 中国扶贫开发年鉴编委会. 中国扶贫开发年鉴. 北京: 团结出 版社, 2015. 3 刘彦随, 杨忍. 中国县域城镇化的空间特征与形成机理. 地理 学报, 2012, 67(8): 1011-1020. 保护等相关产权、政策创新及其减贫作用。探究具有中 4 李小云. 精准扶贫才能精准脱贫. 人民日报, 2015-11-06. 国特色、时代特点的精准扶贫区域政策和保障体系。建 5 Liu Y S, Fang F, Li Y H. Key issues of land use in China and 立健全农村精准脱贫成功模式、组织方式、科技范式的 implications for policy making. Land Use Policy, 2014, 40: 6-12. 交流观摩机制、总结推广机制、成效奖励机制。 （4）创建精准扶贫考核多目标体系和动态评估机 制。 扶贫开发是一项复杂的系统工程。旨在激发不同 行为主体能动性与创造性，亟需加快研制精准扶贫多层 6 苗齐, 钟甫宁. 中国农村贫困的变化与扶贫政策取向. 中国农 村经济, 2006, (12): 52-61. 7 刘永富. 以精准发力提高脱贫攻坚成效. 人民日报, 2016-0111. 级考核评估体系，推进实施省市县精准扶贫成效考核办 8 Duclos J Y, Araar A, Giles J. Chronic and transient poverty: 法。将实施精准扶贫第三方评估系统化、常态化、制度 Measurement and estimation, with evidence from China. Journal 化，并贯穿于扶贫开发前期规划评审、中间过程评价、 of Development Economics, 2010, 91(2): 266-277. 后期绩效评估的全过程，强化实施精准扶贫、精准脱贫 的多主体、多层次与多目标性，创新精准扶贫第三方评 9 Wan G, Zhang Y. Chronic and transient poverty in rural China. Economics Letters, 2013, 119(3): 284-286. 估理论与方法体系。基于农村贫困化时空演进的自然、 10 Liu Y S, Chen C, Li Y L. Differentiation regularity of urban- 经济与社会规律性，重点推进贫困人口识别精确度、贫 rural equalized development at prefecture-level city in China. 困人口退出认同度、精准帮扶群众满意度、扶贫政策落 Journal of Geographical Sciences, 2015, 25(9): 1075-1088. 实精准度、贫困农户综合参与度、精准脱贫措施有效度 11 Glauben T, Herzfeld T, Rozelle S, et al. Persistent poverty 的“六度”评估，引导营造实施精准扶贫、精准脱贫的 in rural China: Where, why, and how to escape? World 良性协同机制和良好社会环境。 Development, 2012, 40(4): 784-795. （5）统筹规划、长远谋划农村脱贫与可持续发展战 12 Ward P S. Transient poverty, poverty dynamics, and vulnerability 略。面向全面建成小康社会和城乡发展一体化战略，即 to poverty: An empirical analysis using a balanced panel from 要立足当前脱贫任务，锁定目标、认定方向，全面打赢 rural China. World Development, 2016, 78: 541-553. 扶贫攻坚战，又要着眼长期发展、系统规划，探索创新 13 Chen Y F, Liu Y S, Wang J. Land use changes of an Aeolian- 农村精准扶贫、发展转型与现代治理相融合战略。主动 Loessial soil area in northwest China: implications for ecological 276 2016年 . 第31卷 . 第3期 中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略 restoration. Pedosphere, 2009, 19(3): 356-361. 北和贵州的案例研究. 中国农业大学学报（社会科学版）, 14 杨立雄. 中国老年贫困人口规模研究. 人口学刊, 2011, 4:37- 2015, 32(4): 1-14. 21 樊杰. 主体功能区战略与优化国土空间开发格局. 中国科学院 45. 15 王金营, 李竞博. 连片贫困地区农村家庭贫困测度及其致贫原 院刊, 2013, 28(2): 193-206. 22 张春玲, 付意成, 臧文斌, 等. 浅析中国水资源短缺与贫困关 因分析. 中国人口科学, 2013, (4): 2-13. 16 王瑜, 汪三贵. 农村贫困人口的聚类与减贫对策分析. 中国农 系. 中国农村水利水电, 2013, 1: 1-4. 23 周侃, 王传胜. 中国贫困地区时空格局与差别化脱贫政策研 业大学学报（社会科学版）, 2015, 32(2): 98-109. 17 刘彦随, 李裕瑞. 中国县域耕地与农业劳动力变化的时空耦合 究. 中国科学院院刊, 2016, 31(1): 101-111. 24 刘彦随. 精准扶贫当依靠科学体系（新论）. 人民日报, 2015- 关系. 地理学报, 2010, 65(12): 1607-1617. 18 曲玮, 涂勤, 牛叔文, 等. 自然地理环境的贫困效应检验—— 自然地理条件对农村贫困影响的实证分析. 中国农村经济, 10-19. 25 罗楚亮. 经济增长、收入差距与农村贫困. 经济研究, 2012, (2): 15-27. 2012, (2): 21-34. 19 向玲凛, 邓翔, 瞿小松. 西南少数民族地区贫困的时空演 化——基于110个少数民族贫困县的实证分析. 西南民族大学 26 陈飞, 卢建词. 收入增长与分配结构扭曲的农村减贫效应研 究. 经济研究, 2014, 49(2): 101-114. 27 杨颖. 从中国农村贫困的特征分析看反贫困战略的调整. 社会 学报, 2013, (2): 124-129. 20 王晓毅. 反思的发展与少数民族地区反贫困——基于滇西 科学家, 2012, (2): 62-65. Regional Differentiation Characteristics of Rural Poverty and Targeted Poverty Alleviation Strategy in China Liu Yansui1,2 Zhou Yang1,2 Liu Jilai2 （1 Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China; 2 College of Land and Urban-Rural Development, Beijing Normal University, Beijing 100875, China） Abstract Poverty is a challenge facing all countries and the international community as a whole. Narrowing the rural-urban gap and eliminating poverty to ultimately achieve common prosperity is an ideal that humanity constantly pursues. China has long insisted the government-led to promote poverty reduction and constantly bring forth theoretical, organization, and institutional innovation of poverty relief in practice, and explored a road of poverty alleviation and development with Chinese characteristics that captures the world’s attention, contributing significantly to the global effort to eliminate poverty. However, at present China still have 70.17 million poor people in rural areas, becoming the biggest weakness for building moderately prosperous society. This study deeply analyzed and investigated the basic characteristics of Chinese rural poverty in the new era and then revealed the laws of territorial differentiation of rural poverty, and explored the leading factors and the main sticking points of rural poverty. Finally, we proposed some problem-oriented policy implications for poverty alleviation in China. Results showed that China has still large poor populations with the characteristics of wide distribution and deep poverty, and it is more and more difficult to leave the remaining poor population out of poverty by conventional measures. The phenomenon on poverty and returning to fall into poverty again for the poor who have got rid of poverty induced by disease, disability, and natural disasters are very 院刊 277 专题：精准扶贫重大战略与政策研究 universal. The remaining poor population gradually gathered towards the central-western deep mountain, alpine areas, minority areas, and border areas, with coexistence of impoverished households, poor villages, poverty counties and areas. The proportion of poor people in the northwestern and southeastern regions of the Hu Huanyong line was 16.4% and 83.6%, respectively. The crux of the persistent poverty in rural China was largely due to harsh natural conditions, poor regional location, infrastructure backwardness, uneven regional development, and inaccurate early anti-poverty policies and measures. These findings demonstrated that it is urgent to innovate the institutional mechanisms for anti-poverty and promote scientifically the targeted poverty alleviating strategy in China. In present, five important aspects need to be strengthened further to implement China's targeted poverty alleviation strategy: (1) Deepening the frontier theory and practical exploration of the targeted poverty alleviation; (2) Strengthening the institution establishment, management innovation and platform creation of the targeted poverty alleviation; (3) Attaching importance to summarizing the new modes emerging in the process of poverty alleviation and development for different region types; (4) Creating a multi-target system for the assessment of targeted poverty alleviation and its dynamic evaluation mechanism; (5) Integrated planning and long-term design of the strategy for shaking off poverty and sustainable development in the rural areas. Keywords rural poverty, regional differentiation characteristics, islanding effect, targeted poverty alleviation, poverty alleviation strategy, China 刘彦随 中科院地理科学与资源所区域农业与农村发展研究中心主任、研究员，北京师范大学土地与城乡发展研究院 院长、长江学者特聘教授、博士生导师。中国城乡发展智库联盟（CURTA）理事长，中国农业资源与区划学会副理 事长，中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会主任。主要研究领域为土地利用、土地资源管理、区域农业与城 乡发展。主持完成国家自然科学基金重点项目、国家社会科学基金重大项目、国家“十二五”科技支撑计划重点项目 等科研课题 70 余项。近 5 年来，作为课题负责人主持了国务院办公厅委托“实施精准扶贫、精准脱贫”重大政策措 施落实情况第三方评估，中共中央办公厅委托“中国农村土地制度改革总体思路研究”等多项国家任务。发表学术论 文 380 余篇，出版著作 15 部，撰写咨询报告 12 份，被中办、国办采用，并得到国家领导人重要批示。E-mail: liuys@ igsnrr.ac.cn Liu Yansui Professor and director of Center for Regional Agriculture and Rural Development at Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Cinese Academy of Sciences, and dean of College of Land and Urban-Rural Development, Yangtze River Scholar Distinguished Professor of Beijing Normal University. He is currently the President of China Urban-Rural Development Think Tank Alliance, vice-president of the Agro-Resource and Zoning Society of China, and director general of Committee for Agricultural Geography and Rural Development, Geographical Society of China. His main research fields focus on land use, land resource management, regional agriculture, and rural-urban development. As the principal investigator, so far, he has undertaken 70 research projects sponsored by the Key Program of National Natural Sciences Foundation of China, Key Program of National Social Science Foundation of China, and Key Projects in the National Science & Technology Pillar Program during the Twelfth Five-year Plan period. Over the past five years, he also presided at the Third-part Assessment of State Council “Implementation of Taking the Targeted Poverty Alleviation Measures” delegated by General Office of the State Council, and the Overall Thinking on the Reform of Rural Land System in China delegated by the Office of the CPC Central Committee. He has published more than 15 monographs, over 380 peer-reviewed papers, and submitted 12 advisory reports to the General Office of the State Council and the Office of the CPC Central Committee and got the important instructions by the national leaders. E-mail: liuys@igsnrr.ac.cn 278 2016年 . 第31卷 . 第3期