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第一部分 议题·前言 第一部分 议题·前言 【编者按】任何治理行动都存在组织边界及其变化的问题。跨界治理或跨越组织 边界的协作性管理，是当今公共治理的核心活动。发达国家跨部门协同的努力是在“整 体政府”的旗帜下进行的。整体政府理念及其相关改革被视为 21 世纪公共服务改革 最鲜明的特征。近年来我国政府面临的诸如地方保护主义、“非典”、流域水污染、 雪灾、地震、劣质食品、流感和气候变化等恶劣问题挑战了划地为界的单边管理模式， 凸显了发展跨地区、跨部门协作性公共管理的紧迫性与重要性。国内外实践证明，部 门再大也有边界，只要存在分工，部门间必定出现协调配合问题，跨部门治理由此产 生。 公共管理转型：协作性公共管理的兴起 在公共管理高度复杂化和利益主体多元化的今天，公共问题的有效应对和解决涉 及多个部门、多个管辖区甚至整个社会，需要政府多个相关职能部门，甚至包括私人 部门、非营利组织和公众的协同配合。这对部门间、地区间的协作管理能力提出了更 高的要求。如何建立健全部门间协作管理的机制，整合公共管理的机构、流程与资源， 提高公共管理的运作绩效，用最经济、最有效的方式为公众和整个社会或社会局部创 造公共价值，是当今世界各国政府管理面临的一个重要课题。协作性公共管理 （Collaborative Public Management, CPM）正是理论界和实务界对当今变革社会中 公共管理者跨地区、跨部门边界工作的积极回应，提供了理解现时代公共管理的一种 新的战略框架。 一、协作性公共管理兴起的背景 发端于 20 世纪 70 年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部门行政效率的 同时也产生了机构裂化和公共服务碎片化（Fragmentation）的实践局限性。于是， 20 世纪 90 年代中后期，英国、美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国从解决新公共 管理模式的实践局限性出发，又开始了以协同政府（Joined-up Government, JUG）、 “整体政府”（Holistic Government）、网络化治理（Governing by Network）、 无缝隙政府（Seamless Government）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）、协作型政府（Collaborative Government）和协作治理（Collaborative Governance）为主要内容，进行超越新公共管理的第二轮改革。这些改革主张整体化 理念，强调从重组政府机构、整合政策制定与执行、提供回应性的公共服务和提高公 共服务的质量、建立信息时代的政府治理机制和重视公共服务的价值、再造行政流程 和促进资源共享等方面实施协作性公共管理。这场改革的兴起具有深刻的时代社会背 景。 其一，社会变革论（Social change）。主流的观点认为，当前社会的转变步伐 的特性是协作性公共管理兴起的主要因素，或者说政府治理面临的社会问题类型促动 协作性公共管理的发展。社会变革论主张，社会的变革使得政府治理面对一种全新的 1 第一部分 议题·前言 环境——各种“跨边界公共问题”不断涌现，地区间、组织间、部门间相互依赖性不 断加强，这使得公共部门及其管理者经常在一种复杂的组织间安排环境中工作。这是 当今协作性公共管理兴起和发展的主要因素。过去几十年的公共管理实践使人们认识 到，地方层面的辖区、政府机构、非营利组织和营利组织之间相互依赖关系普遍存在。 我们今天正生活在一个涉及许多组织和群体或这些组织和群体有责任解决公共问题 的权力共享的世界里，需要有不同的组织——公共部门、私人部门和非营利部门协作 提供高质量的公共服务和协同解决复杂性社会问题。协作通常被认为是发展解决这些 复杂问题的新策略的一种方法。而信息通讯技术（Information and Communication Technologies, ICTs）在政务流程中的广泛运用，保证了部门内部、部门之间有一致 和共享的信息环境，提高了部门间协同工作的效率。这些因素使跨部门协作成为可能 与必要。 其二，部门失灵论（Sector Failure）。部门失灵论主张，当今政府所面临的许 多问题不可能通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。在 21 世纪，组织间网 络时代的来临，给公共管理者带来了跨边界相互依赖的挑战，对公共部门协同行动、 提供整体服务的需求前所未有地高涨——公共行政进入了一个在许多社会活动者之 间开展协作有更大需要的时代。凯特尔认为，基于边界的公共管理方法在 21 世纪已 经过时，取而代之的是一种协作网络途径。正如科层制出现于农业社会和官僚制已被 证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式一样，正在出现的信息社会时代更加关 注人们可以跨组织职能和边界联系的组织结构。显然，传统科层制已经不能适应当今 信息时代和网络社会的需要，公共事务的广泛联系性和渗透性，使得相应的管理不得 不打破科层制的严格界限，不断开发各种新的治理模式，走向跨边界、跨领域、跨部 门、跨层级的协作性管理。成功地治理诸如经济竞争力、工业、教育与医疗健康、区 域经济与地区贫困、跨界基础设施、环境污染、共同资源开发与利用、公共安全和灾 难等非常复杂的问题，跨部门协作越来越被认为是一种必须和必要的战略。阿格诺夫 和麦圭尔则强调，协作性管理有补充甚至在一些情况下取代官僚制过程的趋势。按照 这些观点，官僚部门体制失灵催生了跨部门协作管理的兴起。 二、协作性公共管理的理论基础 拉塞尔·林登关于无缝隙政府的研究为跨部门协作提供了重要理论依据。“无缝 隙政府”或协作型政府就是政府打破传统的部门边界和职能分割局面的公共管理新途 径，整合政府相关职能部门、人员和其他资源，以公众而非部门为导向，再造公共管 理流程，促进跨地区、跨部门沟通协调和协同工作，以一体化流程界面为公众提供整 体、优质、高效的公共服务。作为公共管理的一种新途径，协作性公共管理建立在三 个相关理论基础之上：资源依赖理论、交易成本理论和网络治理理论。 其一，资源依赖理论（Resource Dependence Theory）。资源依赖视角是解释组 织间协作关系的一种非常成熟的理论。当 A 组织拥有对 B 组织有益但 B 组织又不拥有 的资源或能力时，A 组织与 B 组织之间通常会建立联合关系。因为没有任何一个政府 组织拥有充分的权威、资源和知识去影响政策意图的立法和实现。相反，政策制定和 执行需要所有拥有重要能量并且彼此相互依赖对方去影响政策出台和目标实现的多 2 第一部分 议题·前言 个行动者的协同工作。这种视角的基本假设，就是任何单个组织不拥有实现其目标的 所有资源，而依赖来自一系列相互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入。根 据这种理论视角，组织间存在资源依赖，一个政府组织必须依赖其他组织提供资源才 能顺利运转或提供公共服务，产生协作的动机和意愿，因而需要建立资源共享安排。 资源依赖视角认为组织追求自身利益是其参与协作的主要动机，同时组织间协作也提 高了组织有效使用其资源的能力。随着政府面临许多复杂性问题和对稀缺资源需求的 增加，政府开始转向为外部合作伙伴提供资源。由于组织之间存在资源依赖性，因而 交换关系发生了。交换关系通过降低未来资源提供的不确定性来稳定组织间的联系， 并且维持组织间持久性的互动伙伴。在公共服务的许多领域，公私部门服务提供伙伴 关系正在取代由公共机构直接提供服务的传统模式。总而言之，这种视角主张资源相 互依赖和共同利益目标是协作性公共管理得以发生的前提条件。 其二，交易成本理论（Exchange and Transaction Cost Theory）。不管是基于 资源交换还是合法性动机选择合作伙伴，组织都将追求降低相关的交易成本，包括协 作的监测成本、信息成本和机会主义等。交易成本理论将跨部门协作视为一种具有“相 互依存的利益”的组织间关系，将跨部门协作的组织效率解释为一种能减少组织间协 商的时间和努力的行动。在现代公共管理过程中，以政府为核心的公共组织与其他社 会组织组成了一个动态、复杂、整体的网络系统。对这种网络中的主体间相互依赖性 进行管理在公共管理世界中正变得越来越普遍、复杂和重要，并且已不容易通过市场 机制和科层机制得到协调。鲍威尔认为，协作机制是一种既不同于市场协调，也不同 于科层管理的独特制度形式，为建构合作性组织间关系提供了一种可选择的治理机制。 依据这种理论视角，不管公共组织是为了交换资源还是合法性考虑而寻求协作伙伴关 系，公共组织应该追求减少相关的交易成本。为了降低机会主义的威胁，公共组织必 须确定其能够信赖的伙伴。如果公共组织能够确定信赖的伙伴，他们就能够降低与协 作相关的监测成本，并且更重要的是增加有效的伙伴关系的机会。这种交易成本有三 个确定指标：第一，组织应该寻求与其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的组织 间伙伴关系难以建立和维持；第二，组织应该寻求与其具有合作经历的伙伴，先前具 有的合作经历，有助于降低交易成本，因而增加了组织间建立伙伴关系的意愿；存在 与发现协作伙伴相关的信息搜索成本。协作伙伴选择有三个动机——获取实用资源， 提高组织的合法性和降低交易成本。当协作强调共同价值和利益时，参与者通常可以 找到有效率的方式协同工作，并创造单独行动难以实现的更大价值。总之，跨部门协 作的潜在好处包括在组织效能和效率方面取得成功，如抵抗外部不确定性的能力、分 担责任和风险、整合部门资源和获取竞争优势、节省交易成本、改善组织学习和提供 高质量的公共服务等。这印证了一个经济学寓言：交易可以使各方都获益，因为它使 人们可以专门从事他们具有比较优势的活动。 其三，网络治理理论（Theory of Governing by Network）。许多公共行政学者 视跨部门协作为“网络”，运用网络理论研究协作问题。虽然并非所有的协作关系都 发生在多元行动者网络中，但网络治理研究确实促进了协作性公共管理的研究。奥利 瑞等人指出，随着政府管理从统治向治理变迁，公共管理学者将关注焦点转向跨部门 3 第一部分 议题·前言 /机构边界的组织形式。学术界对协作性公共管理的回应部分原因是公共、私人和非 营利组织网络的增长；他们工作所在的背景、环境和限制因素；网络中公共管理者所 处的情境；网络治理过程和决策规则；公共管理者如何界定他们的工作、任务和目标 以及他们对公共政策和政策过程中的影响。从一定意义上讲，现代公共治理是一种协 作性网络管理，或者说协作网络是现代公共治理的核心内容。奥图尔认为，公共管理 者正处于一种纵横交错的协作网络环境中工作，因此在公共行政中有必要认真地对待 网络。网络是一种组织间协作的安排，这种组织间安排主要是为了解决单个组织不能 或无法有效解决的问题。网络世界中的公共管理需要更多关注组织间协作。戈德史密 斯和埃格尔指出：作为一种协作型政府模型，网络化治理代表了第三方政府（thirdparty government）、协同政府（joined-up government）、数字革命（the digital revolution）和顾客需求（consumer demand）的综合，将第三方政府高水平的公私 合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用信息技术将网络连接 整合，并在公共服务运行方案中给予公民更多的选择权。网络化治理包括同级政府不 同部门间、不同层级政府间、同层级不同政府间、政府与非营利组织、营利组织及公 众之间的协作。政府必须有效管理这种网络中的组织间关系，网络中的参与应该通过 合作伙伴关系而非官僚体制来建构。弗里斯曼指出，一种高度整体化的协作结构—— 组织间网络在资源分散化、管辖权共享和重叠的许多公共政策领域日益普遍。资源依 赖、网络优势和共同目标是组织参与协作的重要动力。公共管理者通常运用协作作为 改善组织间网络治理的战略。协作被认为是一种特殊的网络关系，而网络是多个组织 间相互依存的结构，组织间网络的构造特性为协作能力的发展创造了机会。在公共管 理领域，协作既是公共管理者个体的一种理性战略，又是公共部门集体改进网络治理 的一种手段。当公共管理者或公共组织拥护协作过程作出联合决策和作为单一实体行 动时，这其实是作为更整体化的新组织——“协作型组织”行动。 三、协作性公共管理的实践模式 在公共管理实践世界中，过去十余年间协作性公共管理领域已经有了开拓性的新 发展。协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动，其价值已为公 共部门管理者所广泛认识，并在实践中形成了各具特色的发展模式。 其一，跨部门协作性公共管理（Cross-sector CPM）。英国“协同政府”改革是 探索跨部门协作性公共管理的典范。1999 年，布莱尔政府颁布了《现代化政府白皮 书》（modernizing government agenda），为英国提供了一个以“协同政府”为主 题的现代化政府革新框架。协同政府是指项目、政策或机构的组织安排之间的一致性， 这种一致性可以促使机构之间进行协作。波利特认为，协同政府是描述实现横向和纵 向协调性地思考和行动的愿望的用语。协同政府寻求协调试图实现协同行动的不同机 构、所有政府部门的工作，通过组织结构再造实现政府组织内部整合，通过跨组织、 跨部门工作方式发展外部协作关系。英国协同政府改革的具体政策包括通过公私伙伴 关系、一站式服务中心和其他方法强力排除跨部门协同工作的障碍；进行民意调查， 收集公共服务需求信息，促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求；建立公共 服务标准和公共服务协议，并通过跨部门公共服务提供标准和协议，使跨部门协同工 4 第一部分 议题·前言 作得以实现等。英国的协同政府改革非常重视建立地方治理中的战略协作伙伴关系。 为改善地方治理，2001 年英国政府提出“地方战略伙伴”（ Local Strategic Partnerships, LSP）计划，将之作为一项国家政策。LSP 强调各地方治理主体之间消 除行政管辖界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同部 门联结起来，促进更和谐的协作治理模式。 协同政府与公共管理中出现的三种伙伴关系有关：包括公共部门与私人部门之间 的伙伴关系、公共部门与志愿者部门之间的伙伴关系以及中央与地方之间的伙伴关系。 在公共部门、私营部门和非营利部门间建立协作伙伴提供公共服务已经成为当今世界 国家公共管理领域的一个基本现实。美国在克林顿重塑政府运动期间，在公共服务领 域高举民营化和社会化大旗，让非营利性组织和私人企业参与提供公共服务，促进公 共服务整合，为构建公共部门、非营利组织和私人部门合作提供公共服务的多元主体 协作模式。这种协作模式主要是在公共服务多元主体间建立一种跨部门协作关系，即 为着共同的目标建立伙伴关系，整合业务流程，共享各类资源，加强跨部门沟通与协 调，实现协同工作，为公众和社会创造公共价值。2002 年，美国总统布什颁布《总统 管理日程》，重建了总统管理委员会（The President’s Management Coucil, PMC）。 PMC 负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立 学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。加拿大的“公共服务 2000 年” 运动和澳大利亚的“携手政府”计划都强调公共服务提供中的跨部门协作。 其二，跨地区协作性公共管理（Cross-jurisdiction CPM）。自 20 世纪 90 年代 以来，经济全球化在世界范围引发了生产组织结构的重组，次国家层面的跨地区合作 和区域一体化发展再次成为人们关注的焦点，在英美等西方主要国家的大都市区 （metropolitan area）掀起了一股协作治理和新区域主义（New Regionalism）的热 潮。在英美等国大都市区域治理实践中，地区间/政府间/跨部门协作成为一种基本策 略。围绕一些跨地区边界的公共问题，地方政府间形成了跨地区协作管理网络，建立 了许多诸如“政府间协议”、“谅解备忘录”、“地方政府协会”、“市自治团体协 会”、“县议会协会”、“城区议会协会”之类的合作协议和合作机构，联合制定区 域规划，共同解决区域公共问题。 在美国，州与州之间、地方政府间建立战略协作伙伴关系成为当前合作联邦主义 的一种新趋势。为了应对经济全球化冲击与区域经济竞争，提升自身的竞争优势，各 州和地方开始注重在没有联邦介入的条件下制定区域发展战略来治理区域共同问题， 积极倡导和促进区域协作治理。联邦以下政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是 州际协议（interstate compacts）、地方政府间协议（interlocal agreements）的 广泛使用。州际协议是合作联邦主义和跨州区域主义背景下最重要的州际协作机制， 它由两个或者两个以上州之间协商达成，并经国会同意，缔约州受联邦宪法“协议” 条款和“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。地 方政府间协议是不同市、县之间合作提供公共服务和构建协作性伙伴的一种重要制度 安排。地方政府之间经常通过缔结合作协议，组建大都市区委员会机构。米勒将目前 美国的大都市区域主义概括为四种途径：协调区域主义（Coordinating Regionalism）： 5 第一部分 议题·前言 作 为 一 个 区 域 协 作 整 体 制 定 区 域 发 展 规 划 ； 行 政 区 域 主 义 （ Administrative Regionalism）：市政府的服务功能转移到特区或县政府，以及通过协商达成地方政 府间协议；财政区域主义（Fiscal Regionalism）：为了实现一系列目的，建立大都 市区域筹资机制；结构区域主义（Structural Regionalism）：主要涉及地方管辖边 界的变化。 随着协作性公共管理改革在各国的深入发展，英国学者汤姆·林对协作性公共管 理的实践经验进行了理论概括，归纳出一种最佳实践的“协同政府”模式——为实现 政府治理目标，对不同组织实施正式组合和促进这些组织有效沟通与合作的各种方式 的总称。协同政府是对 20 世纪 80 年代公共服务提供碎片化和这种碎片化阻碍了公共 政策的重要目标实现的回应，是 20 世纪 90 年代中期公共部门改革背后的突出思维。 它建立在这种观点基础上，即公共政策的重要目标既不能通过现有组织的单独行动得 以实现，也不能通过创建一个新的“超级机构”（superagency）提供。因而，针对 公共政策的特定目标，围绕服务对象的需求和偏好，寻求协调和整合现有正式的独立 组织的行动，在不消除管辖边界的情形下协调跨地区、跨组织边界的行动，协同政府 的不同层级和机构共同提供更为整体化的公共服务。 公共管理实践中跨边界、组织间协作结构的出现可能代表激进意义上的行政改革 中某一领域正在展开。作为一种超越新公共管理的政府治理新模式，协作性公共管理 意味着在公共决策与公共服务过程中，需要发展互动式、协作性和整体化的管理方式 与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与 各部门）在公共管理流程中协同工作，达到再造功能整合、有效利用稀缺资源、为公 民提供无缝隙服务的服务型政府。具体说来，协作性公共管理有五个基本维度：一是 协作建立在互惠价值基础上，协作过程体现为资源交换与共享过程；二是协作型组织， 通过文化、价值观、信息和培训进行协同工作，最大限度地清除损害彼此利益的边界 和不同政策，建立跨部门协作网络，将某一特定政策领域或网络中的不同利益相关者 组织在一起，实现协同效应；三是协作型方式——跨地区、跨组织协同工作的新方式， 通过共同的领导、预算、整合结构和联合团队，以及资源整合和政策整合进行协同， 更有效地利用稀缺资源；四是提供公共服务的新方式，通过联合咨询和参与、共享客 户关注点、共享顾客界面，为公民和整个社会或社会局部提供无缝隙、整体化而非碎 片化的公共服务；五是新的公共责任和动机，通过共同的结果目标、绩效指标和规制 监管推进协同。 （节选于吕志奎、孟庆国《公共管理转型：协作性公共管理的兴起》，选自《学 术研究》，2010 年第 12 期） 6 第一部分 议题·前言 中国政府跨部门协同机制探析 一、权威主导：跨部门协同的组织模式 跨部门协同可以分为“紧急状态下的协同”和“常态管理中的协同”两种基本类 型。两者之间的主要区别在于：①社会关注度不同——紧急状态具有突发性、不确定 性、后果严重等特性，容易引起高层领导和社会的高度重视，所形成的政治气氛会迫 使相关部门积极协同以寻求解决方案，而常态管理一般不具备这些特性；②资源配置 机制不同——处理紧急状态往往超越特定部门或地方政府的资源和能力，需要其他外 部资源的投入，紧急状态下这些资源不可能预先进行科学规划，且不惜代价解决问题 的气氛容易造成资源配置和使用的低效率；③协同机制和运作过程存在一些明显差别； ④所产生的后果不同——紧急状态下协同失灵的负面影响立竿见影，失去的是公信力、 政治合法性甚至权位，而常态管理中的协同失灵往往带来“机会”的丧失，包括防止 不良事件发生的机会，避免萌芽状态问题扩大化的机会，以及“无中生有”“增进公 共价值”的机会（巴达赫，2011）。由于部门和官员很少因为坐失机会受到问责和处 罚，常态管理中的跨部门协同会面临主动性和动力不足的尴尬，而通过跨部门协同“增 进公共价值”的需求，更多体现在常态管理中。因此，本文聚焦于常态下的跨部门协 同。 经济合作与发展组织把跨部门协同机制分为两大类：“结 构性协同机制” （structural mechanisms）和“程序性协同机制”（procedural mechanisms）。结 构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排，如中 心政策小组、部际联席会议、专项任务小组等。程序性协同机制则侧重于实现协同的 程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息 交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等。本部分立足于“结构性协同机 制”，总结、描述我国跨部门协同的主要模式及其特征。 （一）以权威为依托的等级制纵向协同模式 官僚制（又称科层制）的特色之一是分工和专业化，这必然催生协调的需求，因 而协调是公共行政的永恒主题之一。官僚制又强调权力集中基础上的高度统一，其协 调机制相应具有两个明显特征：一是对权威的高度依赖，二是信息的纵向流动。在典 型官僚制下，如果两个平级部门或单位之间出现需要协调的事项或冲突，解决办法是 报告给同一上级，或者由上级仲裁，或者在共同权威的指导干预下，相关方拿出解决 方案或妥协办法。我国跨部门协同的主导模式可归结为“以权威为依托的等级制纵向 协同模式”。权威可划分为“职务权威”和“组织权威”两种基本类型，前者以任职 的领导者个人为代表，后者则以拥有特定权力的机构为代表。相应地，等级制纵向协 同模式可以细分为“以职务权威为依托”和“以组织权威为依托”两种基本类型。“以 职务权威为依托”的纵向协同主要依赖领导者的“职务权威”，协同的结构性载体则 是各级各部门的领导和大量副职岗位，以及副职间的分工和分口管理。跨部门事项如 果发生在同一个“职能口”内部，共同权威基本上能较快实现部门间的协调配合或解 决冲突；如果发生在不同的“职能口”由几个领导分管，不同职能口主管领导之间会 7 第一部分 议题·前言 采用多种形式进行协调，一般只有涉及到重大事项时才会启动这一过程。“以组织权 威为依托”的协同可以说是“以职务权威为依托”的协同的一个变种，同属等级制纵 向协同模式，具有依赖权威和信息纵向流动的共同特性。 在我国实践中，“以组织权威为依托的纵向协同”的主要载体，就是常设或临时 议事协调机构，即为完成某项特殊或临时性任务而设立的专门协调机构。常设议事协 调机构如“国家国防动员委员会”、“国家食品安全委员会”、“国家能源委员会”、 “国家安全生产委员会”等；临时性议事协调机构如“国务院三峡工程建设委员会”、 “国务院南水北调工程建设委员会”等。这些委员会多由国务委员以上的领导人挂帅， 所以具有等级纵向协同的特性。 （二）以“部际联席会议”为代表的横向协同模式 发达国家当代行政改革是在“突破”或“摒弃”官僚制的旗帜下进行的，官僚制 “以权威为依托的等级制纵向协同模式”相应被视为过时、落伍的象征，而以自愿、 平等、共识为标志的横向协同，正日益受到青睐并成为新的时尚。横向协同的主要组 织载体，就是“部际委员会”。部际委员会这一组织形式历史悠久，由于与官僚制有 历史渊源因而被冷落，目前多称跨部门任务小组或工作小组。 我国的政府部门之间同样存在多样化的横向协同模式，其组织载体首先是专门的 协调机构。这方面的典型例子是国务院法制办，承担部门之间法规制定时的统筹和协 调。考虑法制办的行政级别，其工作依然属于横向协调模式。 实践中应用比较普遍的是“部际联席会议”。近年来，部际联席会议在“重特大 安全事故”“全国古籍保护”“整治非法证券”“全国地面沉降防治”“政府绩效管 理”等多个领域得到了积极的推行和尝试，多部门联合发文、联合整治等呈现稳定增 长的态势。与国外“部际委员会”相比，我国的“部际联席会议”具有两个特点。第 一，国外的“部际委员会”是协同的一种组织载体，我国“部际联席会议”则更多是 一种工作机制，既不是一个领导岗位，也不是一个实体组织。第二，国外的“部际委 员会”可以常设也可以临时，我国的“部际联席会议”都具有临时性。需要说明的是， 如果部际联席会议由国务院领导牵头，这样的部际联席会议就具有纵向协调的特征， 严格说应属“以权威为依托的等级制纵向协同模式”的特殊形式。 “牵头机构”是国内外通用的横向协同的组织模式。在我国，牵头机构安排存在 于两种场合：一是“部际联系会议”设立、运行、撤销过程中有明确的“牵头部门”； 二是部门职责分工时明确了一些牵头部门。不论出现在哪种场合，牵头部门对相关机 构没有指挥命令权力，平等协商和共识决策依然是协同的主要特征，因此属于横向协 同的特定形式。牵头部门安排所解决的只是一个简单的组织问题，平等主体共同行动 需要提议或发动者，需要组织协调者。 （三）围绕专项任务开展的条块间横向协同模式 不同层级政府之间的纵向协同（府际协同）无疑是整体政府的重要方面。本文聚 焦于横向跨部门协同，“府际协同”应该说超越了研究范围。但是，我国实践中存在 多样化的“条块间横向协同”机制，从协同模式的系统描述、分类、比较需求看，需 要对条块间横向协同模式做一讨论。以省部际联席会议为代表的“条块间横向协同” 8 第一部分 议题·前言 组织模式具有几个特征：①为专项任务或者综合性项目而启动，涉及条和块、中央部 门和地方政府的关系；②与“部际联系会议”集中于政策制定不同，省部际联席会议 既有政策制定职能，也肩负政策实施的职责；③跨部门协同涉及纵向条块关系，但从 行动主体的行政级别上看，应归属横向协同机制；④中央部委拥有对省级政府进行业 务指导的权力，同时掌握地方政府需要的一些重要资源，因此在协同可运用的手段或 工具、运作过程、实际效果等方面，与“部际联系会议”有一些明显的不同。 在以上三个模式中，等级制纵向协同模式无疑占据主导地位。在结构上的表现， 这就是副职职数的显性或隐性持续扩张，议事协调机构的膨胀和泛滥；在运行机制上 的反映，则是各级领导批示的持续大幅度增长，在处理各种问题上发挥“决定性作用”， 成为各级党政系统“政治运行的重要手段”。 二、运行机制软肋：协同失灵现象考察 （一）公共政策制定中的协同失灵 “政策整合”概念常常被用来描述政策制定中的跨部门协同。按照 OECD 的观点， 政策整合主要体现在“横向”和“时间”两个维度：“横向整合”旨在确保单个政策 之间相互支持，避免政策目标相互冲突或政策内容不一致；“时间维度整合”旨在确 保当今政策在可预见的未来具有持续效力。这主要包括两点，一是突出公共政策的前 瞻性，二是为根据环境变化进行政策调整做出合理的制度安排。鉴于时间维度的整合 涉及单一部门决策和跨部门决策等复杂情况，这里主要从横向整合角度讨论决策中的 协同失灵现象。协同失灵首先表现在政策产出上，政策、法规、标准之间相互矛盾冲 突。 协同失灵的另一表现是决策的碎片化。以数年前解决大学毕业生就业问题为例， 组织部门扩大“村官”录用规模，国资委要求国有大型企业扩大人员录用，教育和科 技部门要求教师雇佣助研，基金管理部门则允许从科研经费中为助研支付医保和劳 保……似乎各个职能部门都在力所能及的范围内为国家“排忧解难”，所缺乏的是解 决问题的总战略和系统方案。从涉及部门数量、政策产出及其后果等方面看，协同失 灵的一个典型案例是出口退税制度。退税额应该根据出口额来定，但我国却是国家提 前做出预算指标，由于指标小于实际需求，结果出现了应退未退税款的持续累积。 （二）政策执行与项目管理中的协同失灵 项目管理可以说是政策执行的特定方式。如果说我国公共政策制定中存在协同失 灵的话，那么政策执行和项目管理中的协同失灵更为严重。公共政策可以分为资源吸 取型、分配型、管制型等多种类型，政策执行中的协同失灵相应表现在这些方面。第 一，管制型政策执行中的协同失灵。多年来，相关政府部门职责分工更为明晰，执法 力量、资源、权力和能力等不断加强，但依然出现“九龙治水，天下大旱”的尴尬局 面。第二是资源吸取政策执行中的协同失灵。偷税、漏税长期存在，和部门之间缺乏 管理协同和信息交流机制有着直接关系。第三是分配型政策执行中的协同失灵。这方 面问题的严重性和管制领域相似，且由于国家加大了分配政策资源投入力度，协同失 灵现象日益突出。 （三）公共服务供给中的协同失灵 9 第一部分 议题·前言 按照社会契约理论，政府承担的所有职责都应归属公共服务的范畴。这里的公共 服务属狭义界定，即面向法人和公民个人提供的多类服务。服务供给中协同失灵的一 个例子是互为前置条件的审批。地方政府采取了卫生“预许可”、领导特批等变通方 法解决这一难题，但多年来互为前置条件的审批规则却岿然不动。近年来，社区服务 日益受到重视并成为新的服务增长点。按理说，一张白纸可以画最好最美的图画，社 区服务应通过顶层设计体现出系统性、协同性，但这一新的服务领域依然呈现“业务 分散与服务割裂”的特征。社区事务主要按部门职能而非事务分类设计工作流程，职 能部门为方便垂直管理，在街道、社区层面都设有自己的对口部门和人员。 三、魔鬼隐于细节：技术理性层面的分析 （一）等级制纵向协同：逻辑悖反与现实挑战 以权威为依托的等级制纵向协同依然是我国跨部门协同的主导模式，不管依托职 务权威还是组织权威，共同特征是对权威的高度依赖和信息的纵向流动，呈现出官僚 制典型的强制性协调格局。以权威为依托的等级制纵向协同存在一个明显的逻辑悖反。 官僚制的重要特征之一是强调分工和专业化，跨界管理不可能提上重要日程；官僚制 权力集中基础上的高度统一，也适应大工业时代的管理需求；在权力集中体制和跨界 管理不那么突出的大背景下，“强制性协调格局”基本胜任工作需要且达到良好的效 果。这就是说，以权威为依托的等级制纵向协同，是官僚制下协调的当家法宝，而且 确实有效。问题在于，当今政府处于“后工业社会”和信息时代，面对的大量社会问 题具有跨界限、跨领域的特征，难以有效结构化；正是非结构化社会问题和功能分化 基础上的碎片化治理之间的矛盾和张力，催生了整体政府理念和跨部门协同的系统努 力。这里的逻辑悖反可表述为：用官僚制的看家武器突破官僚制，用过时机制解决今 天面临的问题。这也许就是近年来我国副职领导职数膨胀、议事协调机构泛滥，领导 批示日益增多，但协同失灵现象依然大量出现的主要原因。 等级制纵向协同在实践中的挑战表现在许多方面。首先是协同的“能力困境”。 一般来说，上级领导“站得高、看得远”，具有统揽全局的优势，但对众多部门具体 业务的了解把握相对有限。跨部门协同覆盖的业务面广，且较多涉及事务性工作，这 对领导人的知识、信息、精力、能力提出很高的要求。此外，领导还要承担推动、指 导、监督和评价协同效果的多重责任。这些往往超越领导者的个人能力。 其次是协同的“组织逻辑困境”。管理学早期研究证明，管理幅度超过一定的限 度，组织会出现运转失调。帕金森定律则表明，内阁成员扩张到无法有效决策时，必 然出现某种形式的“小内阁”或“核心内阁”，内阁成员之间的协调就成为棘手的新 任务。组织逻辑困境因此可以表述为：随着协调者的不断增加，协调者之间的协调的 重要性日益突出，部门间协同反而退居其次。我国国情下这一问题更加突出，原因是 党委、政府、人大、政协机构的统筹设置没有完全到位，副职职数多且不断隐性膨胀 （如助理和副秘书长职位）。这不仅要求不同类机构多种协调者之间的协调，而且要 求正、副职之间的协调，有可能陷入某种“帕金森陷阱”。 第三是协同的“责任困境”。权力分割必然伴随着责任的分割，从而出现“三个 和尚没水吃”的局面。等级制纵向协调特别是专门协调机构的大量设立割裂了职能部 门的权力，相应降低了相关职能部门的责任意识和协同的主动性。当责任意识不足和 10 第一部分 议题·前言 内在动力缺乏时，外力强迫下的协同可能会流于形式主义。正如巴达赫所言，当激励 来自于外部立法机关或上级命令时，中层管理者会召集各跨部门工作团队开会，并发 布旨在实现合作目标的声明或文件。但这些事务常常毫无生气可言，许多参与者们只 是简单地参与整个过程，另一些人则因浪费时间和精力而灰心丧气。原因在于，他们 只是希望给领导以热衷合作的印象。 最后是协同的“效率困境”。跨部门议题难以被及时提上领导的议事日程，如果 跨部门议题涉及不同“职能口”由几个领导分管，协调效率更为低下。 （二）人治与法治：协同的制度化问题 我国建立了一系列跨部门协调的结构性机制和程序性机制，但普遍存在规范化、 制度化不足的问题。规范化不足首先涉及机构的设立，包括设立的必备条件或“门槛”、 审批标准和程序等，目前尚缺乏规范的制度规定，或者有关规定过于笼统，上级机关 或领导审批成了唯一的把关机制，结果是机构设置的应急被动性和随意性。第二是责 任制度不健全。协调机构的工作目标有哪些？协调效果如何评价？协调失灵又承担什 么责任？这些核心问题上也缺乏相应规范。第三，协调管理运作方面的规范化不足现 象更为严重，存在也更普遍。这里仅谈一个方面，政策、标准不一致的校正机制和相 应运作规范，特别是出现问题时协调启动方面的制度规范。不论部门分工和制度设计 多么科学精致，总会出现一些监管空白、交叉或矛盾。此外，在中国的政治文化下， 如果某一个案获得领导批示成为督办案件，下级部门往往会不遗余力、不惜代价求得 迅速解决，超标准“花钱买平安、买稳定”等成为可能的选择，而对更严重、更急迫 但没有领导批示的个案，则置之不理或采用双重标准处理。第二个风险在于，制度化 规范化不足导致对人治的依赖，而人治虽然会短期见效，但会在不同程度上对制度化、 规范化建设形成掣肘或制约，从而陷入一种恶性循环。 （三）我们就有冲锋号：粗放式管理问题 中国政府管理实践中的缺陷之一是精致化不足。某部长曾用“没有枪、没有炮， 我们就有冲锋号”来形容工作面临的困境，这里借用来形象描述行政管理的粗放化。 粗放化表现在许多方面，理念和政策缺乏技术支持；管理缺乏系统思维；政策配套措 施不到位；严肃的规划与疲软的监督落实等。这些在跨部门协同实践中都有不同程度 的反映。前面谈到的跨部门协同的制度化、规范化建设不足，严格讲是制度的精致化 不足和操作细节的缺失。我们的制度和政策具有“模糊文化”的明显特征，笼统、原 则、抽象，更多是目标、方向或意图的宣示，缺乏具体措施和有效的政策工具。 四、体制之痒：制度理性层面的分析 （一）组织结构问题与大部制限度 跨部门协同既然在部门之间运行，必然受到部门设置的影响和制约。尽管经过多 轮机构改革和调整，我国现行的行政组织机构和体制仍然存在着不尽科学的地方：机 构臃肿，人浮于事的现象仍未彻底改变；专业主管部门仍然偏多，综合协调部门显得 薄弱和缺乏活力；部门和层次之间的人、财、事权划分不是很清楚合理；部门之间职 能割裂与交叉及管理的真空问题仍然存在。这些都对跨部门协调配合形成障碍。此外， 改革开放以来我国经历了数轮大规模的政府机构改革，持续不断的改革是为了适应市 11 第一部分 议题·前言 场经济建设的需要，但机构的不稳定必然给跨部门协调机制建设带来负面影响。人们 对通过大部制解决协同失灵抱有很高的期望，似乎多数问题会随着大部制改革的到位 迎刃而解。问题在于，部门再大，也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然 的，矛盾和扯皮也是不可避免的，大部门之间也不例外。 （二）官本位：体制之痒而非文化之痛 中国跨部门协同存在的失灵现象，和权威主导型协同机制有着直接间接的关系， 而权威主导模式的背后，则活跃着官本位意识的影子。一谈到官本位意识，人们往往 从历史中找原因，诸如中国传统社会“家国同构”的政治模式，高度集权的行政体制 和君权至上的观念等。存在决定意识，制度决定行为，官本位意识在中国有着深层次 的制度根源。从国家/社会关系角度看，我国尚处在从全能主义向有限政府的过渡时 期，国家掌握了过多的资源，相应赋予官员过多的权力，政府官员成了最热门的职业， 官本位相应成为普遍的社会意识。从政府内部来看，官本位意识和干部任用制度有着 直接的关系。官员的仕途长期由上级领导决定，必然出现下级对上级不同程度的人身 依附关系。因此，淡化官本位意识不能仅靠对官员个人的指责和道德教育。仅仅靠对 个人的批评指责，有点类似于完全依赖对行贿者的严厉处罚来反腐败一样，而体制不 健全环境下的道德教育，效果必然有限。解决官本位意识的关键在“赋权”，即立足 国情通过制度创新，以适当形式逐步赋予公众决定官员乌纱帽的权力，借此保证官员 眼睛向下，增强对民众需求的回应性。当官员手中的权力成为一种责任、负担而非一 种乐趣时，官本位意识就会失去存在的土壤。中央致力于推进民主化，干部提拔任用 以民众满意、民众拥戴、民众评价为主要依据等，实际上都体现了这一意图和发展趋 势。因此，作为一种新的施政理念，“以人为本”的“新”主要不是体现在价值倾向 上，而是体现在实现机制上，其深刻内涵是通过“赋权”，实现“以人为本”从道德 自觉向外在约束和制度化的转变。 （三）权力部门化和部门利益化 国外学者对跨部门协同面临的障碍进行了系统的研究。保护权力和地盘是任何政 府部门的天然倾向，除非外力迫使，政府部门常常倾向于规避跨组织的关系。这些障 碍和挑战我国同样存在，但中国跨部门协同面临一个特殊的阻力，那就是权力部门化 和部门利益化。部门追求的利益有多种形式。首先是直接的经济利益。近年来，部门 经济利益之争有了形式上的收敛，但依然普遍存在且走向隐秘化。从早期的部门创收 和直接负责雇员福利，到养活下属事业单位的人员等，部门的利益动机导致了对权力 和地盘的极力保护。部门利益的另外一种形式是权力和资源，利益追求采取“保护存 量”和“扩张增量”两种基本形式。“保护存量”就是浓厚的地盘意识，至于“扩张 增量”，则表现为扩张权力、预算和人员编制的冲动。克服部门利益化不能依靠官员 的觉悟和部门的自我约束，外部制约并非没有办法，其中之一就是坚持“权绩统一” 原则。 （四）跨部门协同的文化障碍 文化属于制度的一部分，文化同习俗、道德等可以称为“软制度”，而以某种强 制力为后盾的法律、政策、规则等，则属于“硬制度”。虽然我们认为，与体制和硬 12 第一部分 议题·前言 制度相比，文化处于相对次要的地位，但在国际跨部门协同相关研究中，文化受到普 遍重视。因此，在简要讨论一般理论的基础上，这里重点讨论与跨部门协同相关且体 现中国特色的文化现象。跨部门协同需要的“合作文化”包括诸多要素：对协同的积 极的价值观、合作合法性和必要性的信念、追求共同目标的承诺、对他人意愿和能力 等的合理期望、对行动成功必须介入的其他人的信任，如此等等。对中国跨部门协同 的文化研究，首先涉及一个重要的理论问题。中国现阶段的社会文化被称为“集体主 义”文化，与“个人主义”和“平等文化”相对应。表面上看，集体主义有利于合作， 因而中国具有跨部门协同的文化优势。但西方学者却认为，集体主义文化反而会制约 跨部门合作。 五、结论、推论与说明 跨部门协同涉及多元主体，应用于不同层次，需要运用结构性和程序性多种机制， 因而是一项复杂的系统工程；我国实践中存在的协同失灵表现在多个方面，原因既有 运作层面技术理性的不足，也包括体制层面的制度缺陷；鉴于高层次制度决定着技术 理性的发展限度，因此体制方面的问题更为重要；制度变革是高度复杂的系统工程， 健全部门间的协调配合机制需要系统思考，需要战略层面的系统规划，单兵突进的策 略不可取，忽视高层次制度而聚焦于技术层面也难以奏效。 （节选于周志忍、蒋敏娟《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框 架》，选自《公共行政评论》，2013 年第 1 期） 13 第二部分 经典·重点 第二部分 经典·重点 【编者按】跨部门治理是顺应经济全球化、产业融合化、组织变革化的新治理思 维和战略选择。狭义的跨部门治理是指政府部门间的协同治理，重在解决政出多门、 多头管理、分段管理的问题，需要围绕某些重大公共事项或事件，加强相关职能部门 之间正式或非正式的跨部门协作，通过“协同政府”或“整体政府”的思路处理好公 共事务的链条式管理。随着社会治理复杂性日益加剧，社会发展对治理体系和治理能 力提出更高要求，跨部门治理已从狭义的政府部门间协同延伸为政府部门间、区域间、 公私部门间的协同，成为广义上的“跨界治理”或“跨域治理”，主要包含跨边界（地 理）治理、传统跨部门治理和跨公私合作伙伴治理三种形式。党的二十大报告指出， 完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和 规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有 的社会治理共同体。党的二十大对社会治理做出了精准判断和系统论述，为健全“跨 界治理体系”，推动构建社会治理共同体指明了前进方向、提供了根本遵循。 跨域治理的概念谱系与研究模型 一、跨域治理的概念谱系 治理是各种公共的或私人的机构，管理其共同事务的诸多方式的总和，以使相互 冲突或不同的利益调和，并且采取联合行动的持续过程。跨域治理是指两个或两个以 上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊， 导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、 私部门以及非营利 组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以 解决的问题。 跨域治理尤其强调组织上的跨部门，地理上的跨行政区划，超越传统公私部门分 野的伙伴关系，以及横跨各个政策领域的协力合作。根据对“域”的不同理解，可把 相关概念梳理为两类： 一类是基于地理空间的跨域治理概念，把“域”理解为地理 空间，侧重研究在某个特定的地理空间或行政区划内，政府之间、政府与非政府组织 之间如何开展合作与治理；另一类则强调跨组织的跨域治理概念， 把“域”理解为 组织界限和不同的行动者，关注不同组织、行动者因为特定问题产生的合作与治理过 程。 基于特定地理空间的跨域治理涵盖了城市治理、地方治理、大都市区治理、广域 行政、区域治理与空间治理。其中，城市治理是指城市权力的运用方式，或是城市范 围内政府、私营部门、非营利组织三种主要的组织形态构成的相互依赖的多主体治理 网络，侧重研究城市内的政府治理，城市政府与非政府部门、市民社会之间的互动。 地方治理是指在中央与地方关系框架下的地方行政，向以自治为原则的治理转变的过 程，侧重研究地方分权与自治。大都市区治理是指通过政府结构重组或跨区域合作， 14 第二部分 经典·重点 有效解决人口、环境、公共服务提供等大都市区发展危机。区域治理概念常与城市治 理、大都市区治理混合使用，在一国范围内，指 城市群或都市圈中的城市通过合作 应对跨区划公共问题的过程，与其相近的概念还包括区域行政、区域公共管理、复合 行政、复合治理等。广域行政特指日本地方跨区划的行政管理机制，核心是地方公共 团体之间的合作关系。空间治理则赋予“空间”概念更广泛的内涵，强调运用新经济 地理学分析特定区域的规模、文化等变量对政府治理的影响。 强调跨组织的跨域治理围绕合作者之间的互动关系进行探讨，包含合作治理、伙 伴关系、网络治理、府际管理、多层次治理、整体性治理等相关概念。其中，合作治 理被视为多组织环境下政府治理的未来主导战略。伙伴关系是合作治理的实践形态， 用以描述政府部门间、公私部门之间建立的合作关系。网络治理强调通过交换、对话 和协商等机制进行持续的组织互动，是与市场模式、科层模式相异的新型治理模式， 具有主体多元性、组织互赖性、弹性协作、彼此建立信任等特征。府际关系是指一国 内部不同政府部门间的互动关系，由此延伸出的府际管理是指在高度不确定和复杂的 条件下，通过创造和利用政府网络和非政府网络来解决政府间问题的过程问。多层次 治理通常指欧盟内部跨国和跨地区之间的公共事务合作，包含一系列制度安排以及整 套的协商体系，侧重分析欧盟各成员国、各地区的复杂决策过程。整体性治理是以信 息技术为支撑，政府面向公众提供无缝隙的整合性服务，是继传统官僚制、新公共管 理之后的理想公共行政模式；整体性治理架构下的政府需建立政策整合、中央授权等 机制，实现治理层级、功能、公私部门等多方面的整合图。 二、跨治理的过程模型 跨域治理的过程模型把组织合作与跨域 治理视作一个相互联结的完整过程，代 表性的模型包括“先行—过程—结果”模型与合作发展过程模型。 1.先行—过程—结果模型 格雷(Gray)和伍德(Wood)把组织合作分为先行、过程、结果三个阶段。在此基础 上，汤姆森(Thomson)和佩里(Perry)整合了十多年来的研究成果，对上述三阶段作了 充实完善（见图 1）。 15 第二部分 经典·重点 图 1 “先行—过程—结果”模型 先行阶段即组织合作的起始阶段，该阶段由组织间的高度互赖性、资源与风险共 担的需要、合作历史、彼此间的资源需求、议题复杂性等要素构成。过程阶段即组织 合作的核心阶段，包含治理、行政、自主与自治、互动、信任与互惠等五个维度。结 果阶段包含了组织间规则的成功交易、具有新价值的伙伴关系产生、通过自我治理的 集体行动，解决制度供给以及责任义务等问题。 在先行一过程—结果模型中，先行阶段的变量，如组织之间的依赖性、资源匮乏 等，是组织合作的直接动因；过程阶段的五个维度是分析组织合作的重要因素，多维 度之间的平衡决定了合作关系的稳定性，是各方实现理想结合的基础；结果阶段的构 成要素，如是否产生新的伙伴关系、是否制造新的资源或资本等，是衡量合作成果的 重要标准。由此观之，成功的跨域治理，不仅要求公共管理者 能够深刻考虑和理解 过程中所包含的内涵还需要通过各方努力，取得各个环节之间的衔接与平衡。 2.合作发展过程模型 瑞利(Ring)和万德文(Van de Ven) 的合作发展过程模型（见图 2）将跨部门合 作视为一个由协调、责任、执行、评价四要素构成的周期性的复杂过程。其中，协调 要素包括正式交易与非正式判断的互动。责任要素旨在通过正式的法律合同、非正式 的心理契约、解决搭便车问题的能力等，明确各方责任义务，建立联系规则。执行要 素是指通过组织规则和个人互动，履行各方责任义务。评价要素是对以互惠为基础的 三个过程进行组织化的评价。合作发展过程模型认为，组织合作是个周期循环的线性 过程，协调、责任、执行、评价四个要素缺一不可，要素中的各个变量，如感知形成、 心理契约、人事互动等，被认为与组织建立合作关系 存在着正相关关系。与“先行 —过程—结果”模型不同，发展过程模型认为，合作关系的持久性并不取决于各要素 之间的稳定性，而取决于正式过程与非正式过程中的某种平衡。 16 第二部分 经典·重点 图 2 跨部门合作的发展过程模型 三、跨域治理的结构模型 跨域治理的结构模型并不关注过程的先后顺序，而聚焦于合作网络中参与者的关 系、内部权力配置、合作能力等结构性因素，以及参与者彼此间合作和互动程度。代 表性的结构模型包括网络治理的一般模型、巧匠模型、社区服务递送的网络结构模型 等。 1. 网络治理一般模型 琼斯(Jones)、海斯特里(Hesterly)与博尔加提(Borgatti)的网络治理一般模型 （见图 3）由交换条件互动、结构嵌入性和社会机制三个维度构成。其中，交换条件 互动包括供应稳定情况下的需求不确定性、人的本性资产专属性对定制的要求、时间 压力下的任务复杂性、网络各方经常交换等变量。结构嵌入性指参与者间的复杂联系。 社会机制包括限制门槛、宏观文化、集体同意、声誉等一些非正式的促进或制约因素， 以降低交易成本和减少交易的不确定性。该模型融合了社会网络中结构嵌入性的观点， 交换条件是合作或网络治理产生的前提，结构嵌入性是模型的核心维度，参与者之间 的多种复杂联系，带来了信息、规则和共识的跨边界流动，流动速度越快，市场变化 越迅速，发展网络治理的可能性就越大。 图 3 网络治理结构的一般模型 2.巧匠模型 17 第二部分 经典·重点 巴达克(Bardach)的巧匠理论模型（见图 4）认为，在协作活动中，任何一方都是 对方的原材料，通过有创造性、有目的的人类行为来实现协作目标。跨部门合作需要 信任、创造性机会、知识资本、执行网络、拥护群体、接受领导者、沟通渠道、改进 指导能力、运行子系统的准备、持续学习等十个要素的共同支撑。组织间协作能力是 巧匠模型的核心概念，发展组织间协作能力就是要搭建一个包含十要素的平台，这些 要素构成了协作能力所必须具备的内涵，要素间并无明确的先后或主次关系，要素之 间的组合方式决定了跨部门协作有效性的高低。 图 4 巧匠理论模型 3.社区服务递送的网络结构模型 普鲁文(Provan)和米尔伍德(Milward)于 1995 年提出了社区服务递送的网络结 构模型（见图 5）。该模型建立在对美国公共部门社区服务的实证分析基础上，指出 网络治理兴起是政府治理的重要趋势，公共部门面向社区，形成了与其他机构共同实 施公共服务的合作局面。模型由网络结构、网络效力、网络背景三个要素构成。 18 第二部分 经典·重点 图 5 社区服务递送的网络结构模型 在构成网络结构模型的三个要素中，网络结构是指公共服务提供方之间的权力配 置方式，可根据网络整合或一体化的程度将网络结构划分为集权化整合、直接和非碎 片化的控制、外部组织控制三种类型。其中，在集权化整合的网络结构中，权力配置 最为集中，即这一公共服务网络存在一个控制功能较强的核心组织或机构。网络背景 是指公共服务递送体系的稳定性程度与政府在资金、人力等方面投入的情况。网络效 力是指公共服务在社区所取得的最终成效和居民的满意度。 四、跨域治理的整合模型 相对于跨域治理的过程模型和结构模型，整合模型试图涵盖合作行为中的相关要 素，建立包含过程、结构等要素的整合框架，以期从整体上评价组织合作与跨域治理 的成效。跨域治理的整合模型包括跨部门合作框架、极端事件的跨部门合作扩展模型， 以及合作治理的一般模型等。 1.跨部门合作框架 布莱森(Bryson)、克罗斯比(Crosby)和斯通(Stone)在文献综述的基础上提出了 包含初始条件、过程、结构与治理、偶然性与约束、结果与责任五个维度的跨部门合 作框架（见图 6）。 跨部门合作框架力图整合组织合作的重 要因素，建立一个综合视角的分析框架， 尽可 能考虑所有变量对组织合作的影响。此外，该 模型还深入分析了上述五个维度 及其变量与 组织合作成效之间的相关性强弱。 在跨部门合作框架中，初始条件因素包括 总体环境、部门失败、直接先行者(antecedents)。其中，总体环境是指环境复杂性和 环境中的依赖性；部门失败是指合 作前单个部 门解决问题的失败经历；直接先行者用以描述 是否有召集人、是否已形 成共识和已有合作经历等。过程因素涉及初步协议、建立领导者、建 立合法性、建 立信任、管理冲突和计划等变量。 结构与治理因素由成员构成、治理结构配置等 要 素构成。偶然性与约束因素包括合作类型、 权力不平衡、竞争的制度逻辑等。绩效 与责任 因素包括合作创造的公共价值、多层面影响， 以及对这些影响和价值的评 估。 19 第二部分 经典·重点 图 6 理解跨部门合作的框架 2. 极端事件处理中的跨部门合作扩展模型 西摩(Simo)和比斯(Bies)以美国卡特琳娜 飓风后三个城市的应急反应为案例， 修正了布莱森等学者在 2006 年提出的跨部门合作框架，认为该框架仅适用于一般的 合作事务，无法解释应急情境下的跨部门合作行为。极端事件处理中的跨部门合作扩 展模型在原先的初始条件、过程等五个维度外，增加了非正式部门介入维度(包括个 体亲社会行为、自助行动、 初期的群体形成等要素)（见图 7）。 与跨部门合作框架相比，极端事件处理的跨部门合作扩展模型认为在应急情况下， 非正式部门或行动者在跨部门合作过程中发挥着重要作用，建议政府实践者研究并重 视非营利 组织在跨部门合作中扮演的长期角色，积极动员非政府部门的志愿者参与 合作，同时，私营企业和社团等也应建立特殊基金，便于在灾难 发生时为有关机构 提供额外的资金支持。 20 第二部分 经典·重点 图 7 极端事件处理中的跨部门合作扩展模型 3.合作治理的一般模型 安思尔(Ansell)和盖什(Gash)在整合 137 个案例研究的基础上，提出了合作治理 一般模型（见图 8）,包括初始条件、制度设计、合作过程、领导者、结果五个维度， 其中，前面四个维度决定了第五个维度，即合作结果以及合作的持续性。 图8 合作治理的一般模型 21 第二部分 经典·重点 初始条件维度包括权力或资源不平衡、参与动机、之前合作或冲突的历史等变量 。制度设计维度包括合作的包容性、合作场所或途径的排他性、清晰的基础条款等因 素。合作过程维度包括建立信任、承诺和分享理解、面对面沟通等因素。其中，推动 型领导者是带领各方共同合作的关键要素，在设置和维持基础条款、建立信任、推动 对话和促使双方获益等方面均发挥着关键作用。 合作治理一般模型将跨部门合作视为一个融合了沟通、信任、承诺、理解等动态 要素的周期性互动过程，该模型还特别强调了领导者的重要性，尤其在建立和维持合 作规则、建立信任、促进谈判、追求共同利益方面的突出作用。 （节选于申剑敏，朱春奎《跨域治理的概念谱系与研究模型》，选自《北京行政 学院学报》2015 年第 4 期） 社会治理共同体何以可能 一、跨部门协同机制在社会治理共同体建设中的价值分析 社会治理共同体建设的首要任务即是如何将差异化的多元主体合理有序地融入 共建共治共享的社会治理体系中，以实现“人人有责、人人尽责、人人享有”。依据 集体行动困境，多主体参与并不必然达到理想的共治形态。主体的差异性、利益的碎 片化、目标的分散化等引起的矛盾和冲突会在治理过程中不断暴露。更重要的是，社 会治理共同体中的多元主体绝不仅限于参与行为，同样需要共同设计政策、共同分配 权力、共同承担责任以及共享治理成果。因此，发展和完善多元主体间的跨部门协同 机制对于社会治理共同体建设至关重要。 跨部门协同机制 (interagency collaboration mechanism)也可称为“跨部门 合作机制”，是指“两个或两个以上的组织机构从事任何共同活动，通过一起工作而 非独立行事来增加公共事务的效率和价值”。在跨部门协同运行中，组织行动不再依 托传统官僚权威的强制贯彻执行，也不再基于官僚制度中的层级结构和专业分工，而 是在明确各部门或各主体间关系的基础上，以尊重差异化为前提，以平等合作为基础， 以互动对话为形式作为内在运行机理，从而促使各主体在共同行动中分享权力、共担 责任、共享成果。在狭义上，跨部门协同中的各主体主要指系统内部各部门间的协作 配合，如政府各职能部门间以及各层级政府间的协同；在广义上，跨部门协同的主体 则扩展至系统之外，如政府与党组织、市场、社会组织、企事业单位等之间的合作伙 伴关系。在现代社会，公共事务的高度复杂性和高度不确定性趋势愈加显著，使得以 官僚制为基础的政府组织形式面临严峻挑战。因为“任何一个行动者，不论是公共的 还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息；没有 一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式”。因此，为处理 复杂多变的公共事务，构建多元主体间的跨部门协同治理机制必不可少。本文关注于 社会治理共同体建设，在主 体上包含政府、党组织、社会组织、市场企业等多元主 体，是政府与外围主体关系的体现，因而从属于广义上的跨部门协同。 依据对跨部门协同机制的解读，能够清晰地认识到它在社会治理共同体建设中的 价值所在： 22 第二部分 经典·重点 第一，破除一元结构，从“政府包办”走向“人人有责”。所谓一元结构，是指 以政府为唯一行动主体所构成的社会治理模式。在这一模式下，有且仅有政府一个治 理主体。政府掌握着绝大部分的公共事务决策权与执行权，包办着政治、经济、文化 和社会诸领域资源和利益的支配权。可以说，政府的权威和权力渗透到社会的各个角 落。虽然一元结构所形塑的全能型政府在特定时期适应了我国超常规经济增长战略对 社会治理方式的需要，但这种管理模式却使社会治理权力高度集中于单一主体手中， 使政社不分、职能不清、机构臃肿、效率低下、成本高昂等弊端逐渐显现，最终造成 政府错位、失位、缺位、越位等现象的发生。自社会治理概念提出以来，由一元结构 转变为多元结构，由政府单一中心转变为多主体多中心，由政府包办转变为合作共享 就成为基本的内容。而将“社会治理”与“共同体”叠加组合则进一步强调了“人人 有责”的意愿。人人有责即表明在社会治理过程中，这些成员或组织都有权利和责任 参与其中，扮演相应的治理角色，各负其责、各尽所能。而跨部门协同机制本身即体 现的是两个或两个以上的组织机构从事共同活动的过程，多元性、开放性、共同性是 其本质特征。因此，在跨部门协同机制具体运作中从不强调政府中心主义，政府充其 量仅是治理网络中诸多行 动者中的一员。在具体治理行动中，政府同其他行动者一 道，共同展开社会治理的实践。可见，跨部门协同机制能够有效破除一元结构，与社 会治理共同体中的“人人有责”要求相契合。 第二，提升治理有效性，从“形式主义”走向“人人尽责”。建设社会治理共同 体，提升治理有效性既是目标也是基础。而贯彻落实“人人尽责”方针，让每个人能 够参与进来并发挥真正作用来影响治理过程，则是判断治理是否有效的重要标准之一。 在推进社会治理创新中，我们始终强调参与的重要性与发生发展过程，毕竟“凡生活 受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程”，并试图通过扩大参与规 模、创建和拓展参与渠道、规范参与过程等方式确保民主参与权利实现。但问题是“参 与了吗”以及参与之后其他权利是否能够落实。如果社会治理中的参与仅仅是听听会、 说说话、看看材料、投投票，尽管规模扩大、渠道拓展、过程规范，也是形式化的参 与。因为缺少行动匹配的参与是浅表的和无效的，缺少利益影响的参与是残缺的和空 洞的。社会治理参与的目的绝不限于参与本身，而是通过参与实现更积极的行动、更 真实的表达、更直接的影响。社会治理共同体在“人人有责”的基础上强调“人人尽 责”，即社会治理中的每个参与主体所承担的相应责任应当通过各种手段或形式落到 实处，从而将自身的能力优势转换为治理效能，推动社会治理目标实现。跨部门协同 机制作为多元主体共同行动的一种运行方式，有利于落实主体行动和责任，实现从 “形式主义”向“人人尽责”的过渡，以期提升治理有效性。跨部门协同机制推动实 现“人人尽责”，其内在的逻辑理路在于协同运作过程隐藏着一系列促进有序参与、 协调行动、分工合作的方法或手段。通过这些方法或手段，多元主体能够按照既定规 则和互动方式达成各方满意的决策，分享权力、共担责任、共享成果，从而解决“如 何在内部的非线性作用下、自发由无序状态走向有序状态或由有序状态走向更为有序 状态的途径问题”。 23 第二部分 经典·重点 第三，维护公平正义，从“排斥他者”走向“人人享有”。公平正义是我国社会 主义制度的本质要求，也是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平高低的标准之一。 进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不 充分的发展之间的矛盾。因此，公平正义问题比以往任何一个时期都显得更加重要。 统计资料显示，党的十九大报告中先后 12 次提及公平或公平正义，十九届四中全会 决定中则提及 14 次，这充分体现了党和国家对维护公平正义的高度重视。在社会治 理中，维护公平正义的一个重要内容即是体现共享原则。所谓共享，不是个别人、少 数人和部分人的享有，而是属于全体人民的人人享有。正如习近平总书记所指出的： “国家建设是全体人民共同的事业，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程。” 改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，人民生活水平也得到了大幅度 的提升。但在繁荣的背后，我们也清醒地看到，人民的获得感、公平感反而不断下降。 由多元主体利益分化而产生的利益博弈不仅造成贫富差距拉大，而且催生出诸多不稳 定、不和谐因素。典型表现为部分既得利益者或利益群体排斥其他主体分享发展成果， 导致社会矛盾增多甚至恶化。如农民工身份问题、官民争利问题等。社会治理共同体 基于共享原则提出了“人人享有”目标，即要求“多元治理主体以共赢性有机共同体 协商合作的形式参与其中，全体人民共同享有治理发展成果”。而跨部门协同机制的 建设能够通过规范化、多样化的运行手段和方式，促使各参与主体在共同协商的基础 上权衡利 益关系、达成多方共识，从而在实现共同利益的同时维护自身利益最大化， 使每个参与主体都能共享社会发展与改革的成果。在这个意义上，跨部门协同机制通 过行动正义、分配正义的实现，最终维护了社会整体的公平正义。 二、社会治理共同体中跨部门协同机制建设的框架搭建 随着公共事务高度复杂性和不确定性程度增加，社会治理共同体所应对的跨部门 工作事务日益增多，且呈现出常态化趋势。因此，多元主体在进行协调行动中并非基 于某个具体项目或任务执行的临时性合作机制，而是需要在组织完善的基础上形成长 期的、规范的、正式的跨部门协同运作机制。 针对跨部门协同机制是如何构成的、怎样运行的以及如何发挥作用等问题，一些 学者通过搭建分析框架来试图解读运行规律和指导具体的实践操作。比较具有代表性 的如希克斯通过深入分析功能性组织模型的运行缺陷提出了“整体性政府”的设想， 并从目标导向的角度提出整体性政府建设需要在政策、顾客、组织与机构四个层次上 作出调整。 林登提出了“无缝隙组织理论”，认为为某特定项目暂时拆除部门之间和机构与 顾客之间的壁垒是一回事儿，把这些壁垒永远消除又是另外一回事儿；为了确保协调 联动，让壁垒永远不要出现，需要新的机制，包括选择性争论解决、合作伙伴关系、 协商制定规则、委员会。Hu 依据组织运行方向，从纵向和横向两个维度构建了跨部门 协同促进机制分析框架，包括领导机制、管理控制、相互调适、信任维度四个方面。 博特(Porter)根据跨部门协同中各部分的功能特征将其运行框架分为管理结构、管理 系统、人力资源管理、冲突管理四部分。经济合作与发展组织(OECD)依据运行机制的 性质，将跨部门协同机制分为结构性机制和程序性机制两大类，从而形成“结构-程 24 第二部分 经典·重点 序”分析框架。从实际的应用角度来看，以上学者和机构提出的跨部门协同机制分析 框架都各具特色，为相应的理论研究工作 提供了坚实的基础和丰富的选择。本文拟 选择“结构-程序”分析框架作为解读社会治理共同体中跨部门协同的理论基础。因 为跨部门协同机制表示的是多元主体共同行动的运行方式，为了更为全面细致地解读 这一运行方式，既需要从静态视角认识跨部门协同机制的构成，也需要从动态视角分 析其运作机理。相比于其他分析框架，“结构-程序”分析框架的重要特征即在于动 静结合视角的选择。其中，结构性机制是从静态视角关注跨部门协同的组织载体；程 序性机制是从动态视角分析跨部门协同的操作程序。这与本文在社会治理共同体主题 下研究跨部门协同机制的旨趣是一致的。 在“结构-程序”分析框架中，跨部门协同结构性机制重在考察构建协同的组织 载体，即为实现跨部门协同而设计的组织安排。具体可以分为两种类型：正式结构与 非正式结构。正式结构主要是指各类实体化、规范化的议事协调组织，如协调委员会、 议事会、联席会议、领导小组等。在跨部门协同机制中，议事协调组织发挥着十分重 要的行动平台的作用，尤其是在解决多元主体间有效整合、协调联动等综合性复杂问 题上，呈现出“小机构、大作用”的特征。在实践中，议事协调机构受到了广泛关注， 通过地方和基层创新，形成了许多成效显著且极富中国特色的组织形式。例如在浙江， 温岭民主恳谈会已然成为我国基层协商民主实践的典型组织形式。在涉及与群众利益 有关的热门议题时，通过及时召开民主恳谈会，让包括党政负责人、居(村)委会负责 人、居民(村民)、民营企业从业人员、学者以及其他利益相关者在内的多元主体参与 其中，基于民主对话、民主协商、民主决策、民主监督等程序，共同解决公共事务。 在四川，作为全国街道服务管理创新实验区，成都市温江区创设了街道议事会，通过 构建“三大平台”(民主协商场所、民主协商组织、民主协商信息网络)、落实“四项 制度” (书记召集制、民意委托制、恳谈听证制、八步议决制)、开展“三维评价”(定 期自评、群众测评、星级评定)，精心打造基层公共治理协同机制。可见，协商议事 组织已经成为跨部门协同机制建设的重要组成部分。非正式结构既包括组织间各种会 议、协议、文件等辅助形式，也包括各种依托于网络的虚拟组织形式，如各类跨部门 的社交网络等。相比于正式结构，非正式结构更加灵活和富有弹性。虽然在整合组织 资源和提供合法性方面功能稍弱，但在组织氛围营造、关系改进、渠道拓展、时空跨 越等方面具有巨大优势。有研究表明，“组织内存在的大量非正式结构，具有平等性、 自愿性和灵活性特征，提供了协同不同部门活动的重要机制，是对正式协同机制必要 的、有益的补充”。在跨部门协同实践中，依托于即时通信服务虚拟平台(如 QQ、微 信、蓝信、推特)，深刻地改变了主体间互动与合作方式。通过各种工作群组平台的 建立，各参与成员之间实现了跨越时间和空间壁障的“无疆行动”。尤其是在此次新 冠肺炎疫情期间，远程办公、云工作、在线会议等形式的出现与发展，为跨部门协同 机制建设开辟了新思路。 跨部门协同程序性机制侧重考察运行过程中的方式方法、手段技术等操作层面的 内容，具体包括程序性安排和技术工具两个方面。程序性安排是指跨部门协同开展中 各种具体操作方式方法、程序步骤。如跨部门协同方式、议程设定、管理流程、行动 25 第二部分 经典·重点 方案、责任划分等。为保证跨部门协同的有效性，坚持依法治国理念，推动多元主体 有序、规范行动是必要条件。为此，除制定相关法律制度予以规定以外，程序建设同 样必不可少。甚至可以说，没有程序，法律制度就形同虚设。跨部门协同过程涉及多 元主体的共同行动问题，需要通过正当程序设立，明确多元主体行动的方式和规则， 限制个体主观随意性和不当竞争，从而保障共同行动统一有序。以青岛市为例，为构 建基于跨部门协作合力的防违控违长效机制，青岛市大力完善违法建设治理工作领导 小组工作机制，在重新梳理该领导小组组 织关系与结构的基础上，通过流程再造， 对工作中的执法程序、执法主体、执法措施、执法文书送达等工作程序进行了全面设 计与更新，以保障各组成单位能够在小组领导的统一指挥下，充分运用法律手段，推 动违法建设治理攻坚。技术手段是跨部门协同运行的重要支撑，包括协同工作开展的 信息共享机制、激励机制、问责机制、监督机制以及协同文化和精神的培育机制等。 “不同的技术工具在跨部门协同过程中都发挥着一定的运行保障和正向激励作用，是 跨部门协同机制不可或缺的重要组成部分。”随着大数据、人工智能、云计算、区块 链等信息技术的飞速发展，新技术的应用带来了跨部门协同技术手段的更新，极大地 提升了主体间的协同能力与协同效益，进而深刻影响着社会治理进程。例如，北京市 通过“互联网+”技术的应用，提出了“网格化+”行动计划。通过大数据信息平台和 公共服务数字终端设备的建设，加强对属地人、地、事、物、组织等进行的综合管理， 实现社会管理“全时空”、社会动员“全响应”、社会资源“全共享”、社会环境 “全监控”、社会建设“全参与”。南京市依托智慧城市建设，提出构建社区党建、 社区管理、社区自治和社区服务相整合的“四位一体”治理模式，践行“共建、共治、 共享、共赢”的理念。 三、基于跨部门协同机制的社会治理共同体建构路径 从实践发展来看，各地在探索跨部门协同机制建设中实际上已经建立了一系列跨 部门运行的结构性机制和程序性机制，但这些机制依然存在一些问题。如组织不完善、 制度化不足、参与渠道与激励缺乏、技术更新滞后等。为此，需要针对这些问题从结 构性机制和程序性机制两方面持续完善跨部门协同机制，以加快推动社会治理共同体 建设。 （一）跨部门协同结构性机制完善 推动多元主体间跨部门协同运行，加强部门之间的联系与互动是必然之举。为保 障联系与互动的常态化发展，加强组织建设是关键。依据跨部门协同机制分析框架， 结构性机制分为正式结构和非正式结构。其中，正式结构是为推进跨部门协同而专门 设立的实体组织，这在实践中具体表现为正式的组织结构与权责设置；而非正式结构 是社会自主形成，并被社会所结构化的、在正式组织之外的组 织形式。在组织实际 运行中，正式结构固然必不可少，因为它扮演着组织“基石”的角色，但非正式结构 以其在关系维护、道德引导、价值培养等方面的突出作用，成为正式结构运行的重要 补充。因此，在跨部门组织完善中，“正式组织与非正式组织相结合的混合机制设计 是组织变革成功的关键。依靠正式与非正式组织的结合推进组织变革已成为社会治理 创新的重要方式”。当然，采取什么样的组织结构以及如何组合，要依据社会治理任 26 第二部分 经典·重点 务的具体类型、难易程度、参与主体规模等要素具体选择、灵活搭配。在实践中，各 地实际上已经开展了积极的探索。民主恳谈会、街道议事会等多种形式的基层协商议 事组织，以及依托于社交网络的微信群、QQ 群等虚拟组织广泛建立并得以充分应用， 成为推进基层社会跨部门协同的重要组织载体。不过，这些组织创新实践主要发生在 基层社会，由于参与 主体有限、组织权威较低、整合资源能力不足，因而难以在更 大范围、更高层次上对更加复杂的公共事务进行治理。因此，推动社会治理共同体建 设需要在更高治理层级上实现跨部门协作。这一完善路径可以通过建立多元主体间的 联席会议或领导小组予以实现。联席会议或领导小组是广泛存在于党政机构内部的协 调议事机构，其主要功能即是跨部门协调与整合。“即通过消除组织间的问题与矛盾， 从全局出发来寻求利益共同点，并以共同寻求的结果为导向，采取能够相互协同的行 动步伐，推进共同治理行动。”在推进社会治理共同体中，跨部门协同机制建设可以 借鉴已有的联席会议或领导小组发展经验，通过完善组织架构、确定领导角色、明确 部门关系、合理划分职能等举措构建一个权威充分、统一协调、整体运作的正式组织 结构，保障跨部门协同过程实现“三有”，即有序、有效、有力。 需要强调的是，在组织结构创新的基础上，制度建设不可或缺。在实践中，无论 是基层协商议事组织还是党政机构内部的协调议事机构，普遍存在规范化、制度化不 足的问题。一方面表现在各种跨部门协同组织的设立缺乏法律制度的规定，往往以文 件通知的形式宣告成立；另一方面则是运行过程随意性较大，通常是按照惯例或经验 来操作，缺少正式的程序约束。正是基于此，“跨部门协同运行高度依赖领导者权威， 形成了以权威为依托的等级制纵向协同模式”。显然，这必将削弱和影响跨部门协同 组织功能作用的充分发挥。因此，需要加强跨部门协同组织的制度建设工作。一是坚 持依法治国和机构法定的原则，加快制定专门的法律法规和政策文件，明确各种跨部 门协同组织的地位、设立条件、审批标准、设置程序、组织架构、职权责任、功能作 用等基本事项，既为跨部门协同组织建设提供充足的法律依据，也确保组织设立的科 学性和合理性。二是探索跨部门协同组织运行中各部门权力分配与转移、行动方案制 定、治理信息管理、资源调配管理、协调协作等标准化程序。例如在联席会议制度建 设中，要明确会议召开的时间、地点、牵头方与参与方、议题选择、会议流程、签署 协议形式等基本内容。同时要对会后就达成协议而开展的各项合作行动做出具体规定， 以保证各负其责、各尽其能、协调行动。三是健全跨部门协同组织运行的制度约束和 监督机制，消除实际运作中的随意性和不规范行为。尤其是针对议事协调机构中领导 者的权威和权力要加大控制力度，通过合理划分权力，在共享权力的基础上形成共同 监督机制，消除领导者权力越界和不当干预的行为。总之，需要通过法律制度、程序 标准等规则机制的建立，促进跨部门协同朝着制度化、规范化的方向发展。 （二）跨部门协同程序性机制优化 程序性机制包括跨部门运行过程中多样的程序性安排和技术工具。然而在社会治 理共同体建设中要做到“人人有责、人人尽责、人人享有”，关键是广泛的参与。参 与机制是否完善，尤其是多元主体参与渠道和参与方式是否顺畅同样也是构建跨部门 协同机制的重要内容。不过从现实情况来看，跨部门协同中的参与机制还存在很多问 27 第二部分 经典·重点 题。如参与形式“华而不实”，仅有参与渠道设置而没有对参与内容、参与规则、参 与程序等方面进行规定，参与效果难以产生；参与过程政府主导，谁参与、何时参与、 参与什么、参与程度、参与行为等都由政府或相关部门控制，基本沿循行政意志设计 的路线开展。这些问题不仅直接削弱参与的作用效果，而且使多元主体再次陷入行政 力量的权力窠臼之中。为此，需要从以下几个方面予以优化： 第一，优化激励机制，增强参与动力。面对公共池塘资源，个体事实上并不天然 知道自己该不该承担责任、该承担多少责任，因而只是无节制地去占有或汲取，最终 导致“公地悲剧”。在社会治理中，为避免这种悲剧的一再发生，建立相应的激励机 制，激发多元主体参与公共事务治理的动力，共同承担责任，势在必行。激励机制是 保证多元主体治理行为的外在动力机制，它力图充分激发和调动 各主体的主动性与 积极性，并将这种积极性和主动性转化为实现公共利益、更好地处理公共事务的推动 力。优化激励机制首先应当树立以人民为中心的理念，使包括政府在内的组织和个人 能够以实现最广大人民群众的根本利益为治理目标。在此基础上，激励方式的选择应 当从正反两个方面进行。正向激励可以根据实际治理任务的需要及对象差异，综合采 用责任激励、情感激励、榜样激励、荣誉激励、对比激励、目标激励、公平激励等方 法；而负向激励则需要建立严格的责任追究制，在合理分工与责任厘定的基础上做到 执法必严、违法必究。 第二，引入信息技术，更新参与方式。“科技尤其是信息通信技术和大数据计算 显著改变了治理主体之间的互动关系和互动模式”，赋予了跨部门协同机制运作过程 更为突出的技术理性，进而在传统价值场域中增添了多元、精准、效率等新的元素。 通过引入信息技术，多元主体的参与方式得以更新升级。一方面拓展参与渠道，将线 上与线下参与相结合。大力完善政府门户网站，增加网络问政、网络监督、网络表达 的栏目或窗口。同时鼓励开发新的线上参与平台，如手机 APP、微博、微信公众号、 线上服务大厅等，进一步丰富多元主体参与渠道，营造良好的网络参与环境。另一方 面运用大数据技术精准反映民意。广泛应用大数据技术，在收集广大民众海量且多样 的需求信息的基础上，通过借助机器学习模型进行分析，识别和挖掘不同群体的意愿 偏好，“让数据替百姓发声、让数据替百姓跑路，为百姓提供更及时、更精准、更有 效、更便捷、更普惠的服务，从而为百姓带来实实在在的获得感”。 第三，强化信息共享，提升参与效果。实现跨部门协同运行，构建社会治理共同 体，信息共享是基础。因为信息是社会治理中最重要的基础资源之一，可以说掌握信 息的充分程度将直接决定治理效果的高低。推进信息共享机制建设，关键在于持续加 大政府信息公开力度。通过创新政务公开模式，进一步扩大政务公开的范围，将决策 公开、政策公开、办事公开、程序公开、结果公开、问责公开作为公开的重要内容， 并灵活应用线上与线下相结合的方式不断丰富公开路径，构建多形式、多渠道、多层 次的政务公开体系，着力打造透明政府、阳光政府。此外，要借助信息技术发展的优 势，通过加大投入力度，尽快建立和优化综合信息服务平台，将政务信息资源与其他 治理主体的信息资源相互联通，打破各部门数据管理系统之间的联动壁垒，实现部门 28 第二部分 经典·重点 间无缝隙的信息资源对接、获取与共享，并以此为契机，完成各级、各类数据资源库 的建设与充实，为开展社会治理各项工作提供全面、丰富、及时的数据保障。 （节选于刘培功《社会治理共同体何以可能：跨部门协同机制的意义与建构》， 选自《河南社会科学》2020 年第 9 期） 29 第三部分 案例·研究 第三部分 案例·研究 【编者按】探索跨部门协同实现机制，已成为我国社会治理之道变革的重要命题。 如何在中国话语体系下建构跨部门治理的协同机制和协作网络？有效治理的影响因 素有哪些？大量问题不断堆叠，只有推进政府改革由机构协同向功能协同转变，构建 起跨部门治理的协同机制，才能做出迅速而有效的回应，有效破解社会治理困境，提 升治理绩效性，避免社会治理陷入系统性风险的危机。 部门间协作网络的结构及影响因素 ——以Ｓ市市域社会治理现代化试点为例 一、问题提出 新时代以来，随着国家治理重心下移，基层部门在国家治理体系中的作用日益凸 显。为了强化基层部门在治理体系中的核心地位，围绕基层部门展开的资源下沉、赋 能赋权成为新时期行政体制改革的典型特征。为了规范治理体系中的权责关系，厘清 部门的治理责任，属地化的管理制度成为央地处理授权分权关系的重要原则。属地管 理使条块关系呈现出“条抓块统，以块为主”的典型特征，旨在通过纵向政府间关系 的调解，强化地方政府守土尽责的使命。然而，属地管理容易产生权责失衡的困境， 使“分级负责”演化为“基层兜底”，进而导致任务下沉而资源缺位，责任下放而赋 权缺失的现状，在分级负责的管理模式下，上级政府向基层推责甩锅的问题时有发生。 与此同时，聚焦基层治理体系，政府部门的职能重心亦发生了重要转变，围绕经济绩 效展开的部门竞争格局逐步淡化，关注社会治理与服务创新的新型竞争格局日益凸显。 属地管理的棘手问题，映射出“上面千条线，下面一根针”的组织关系格局。属地管 理的制度安排与职能重心变化促使条块关系进一步调整。为了应对权责错位与资源缺 位，强化基层社会治理与公共服务供给，基层条块关系的竞协互动逐渐呈现出强协作 弱竞争的特性，诸多基层部门通过组建部门间的协作网络，充分发挥协作网络职能互 助、资源互补的优势，以应对属地管理带来的掣肘问题。在组织关系上，基层部门的 “条条”和“块块”逐渐结成了宽领域、多角度、立体交叉的协作网络，基层组织关 系呈现网络化趋势。“下面一根针”到“下面一张网”的组织关系重构，拓展了基层 部门在政策执行过程中的职能范围，缓解了基层部门社会治理过程中的责任压力，在 保证科层制度安排的同时，利用社会法则兼顾了基层有效治理与属地责任。然而，政 策牵头部门在协作组网过程中往往偏重于任务导向，以顶层设计为目标的随机组网过 程，往往会忽视组织结构与部门诉求对协作关系的影响，进而导致部门间很难形成长 久有效的协作关系。这种不稳定性抑制了部门间的协作意愿，让业已形成的协作网络 失效。由此可见，应对属地管理权责错位问题的可行路径即是构建稳定长久的部门协 作网络，剖析当前部门间的协作网络结构，关注何种因素对部门间协作网络塑造产生 影响，进而影响到关系网络和制度安排。对于上述问题的追问不仅是本研究关注的核 心，更是厘清当前基层治理条块关系，寻求弥合制度权威与有效治理间张力的有益探 索。 30 第三部分 案例·研究 二、文献综述 组织协作的网络化是新时期政府职能转变背景下部门应对组织绩效调整及组织 关系变化的自我优化，使之适应当前社会治理的发展要求。公共管理领域关于协作网 络的研究主要致力于解释协作网络的成因及通过网络协作提升行政组织绩效。大量的 公共管理实证研究表明，跨部门间的协作网络有利于提高组织绩效和促进政策有效执 行。 协作网络为制度分析提供了微观具象的分析路径，通过整体网络结构与节点属性 特征的分析，进一步增强了制度分析的理论解释力。近年来，国内学者运用协作网络 梳理部门协作的相关研究不断深入，诸多研究一致认为，当前跨部门协作严重依赖上 层领导部门的协调，政府上级直管部门搭建的平台极大程度促进了部门间协作。而部 门的协作关系不仅限于已有网络中，跨部门的协作嵌入在条块、行政以及政党等制度 安排中，多重制度共同塑造了网络结构的形成。然而，既有研究对于部门间协作网络 关系的探讨大多聚焦于府际间、区域间的实际问题，少有通过问题将协作关系映射到 组织制度层面，而对于政府内条块部门间的协作网络分析也局限于部门关系网络的制 度分析，部分基于协作网络的研究仅限于结构探析，缺少从部门本身的属性偏好入手 探究其对网络结构的影响。相较之下，国外运用协作网络分析部门协作关系的研究更 加成熟，基于政策网络发展出分析组织关系的理论与模型工具。 协作网络的概念来源于新制度主义理论在社会学与组织行为学中的应用，协作网 络被广泛运用于西方新公共管理运动中传统政府组织机构的转型与结构调整。其中大 量研究问题聚焦于社会治理与公共服务供给中地方政府机构的组织协作关系与网络 结构。随着相关研究的逐渐深入，关注网络结构制度与影响因素的研究，成为协作网 络和行政管理研究的主要理论流派之一，被称之为政策网络。对于结构的研究始终是 政策网络乃至整个协作网络关注的核心问题，是协作网络研究的主要流派，相关研究 也多用于剖析组织部门间的结构关系。事实上，最早将协作网络运用于分析组织关系 的研究就聚焦于地方政府或更高一级的政府机构通过统一计划和集权的模式来协调 政策网络中不同组织的集体行动，理查德等学者将嵌入、合约、授权三类关系与网络 结构联系起来，构建起基于机构集体行动的分析框架，以外部性和交易成本为理论依 据，提供了分析部门协作结构的理论工具。当然，既有对于网络结构的深入探讨，源 自对于组织绩效提升的追求。结构决定性质，尽管整体网络绩效不止受限于网络结构， 但网络结构是其中最为重要的影响维度，结构对于协作绩效的衡量指标集中于两个层 面：其一，可以基于整体网络的属性如密度、中心度等指标进行测量；其二，可以基 于网络成员在组织层面的互动关系、位置以及具体联系进行测量。此后对于协作网络 结构的研究逐渐丰富，其中最具代表性的网络结构类型学研究为普罗文的三类型研究。 依据不同的结构张力和功能特征，协作网络通常可以分为以下三类：共享治理网络、 领导组织治理网络、网络管理组织部门间协作网络的结构及影响因素网络。尽管从网 络结构出发探讨其对组织绩效影响的研究几近完善，但单一的结构刻画与描述统计可 能导致对应然制度框架的错误推断，对此，无论是组织制度的研究，或是政策网络的 研究都得到了统一共识。从组织制度的研究视角来看，制度变革同时影响着组织结构 31 第三部分 案例·研究 与行动者，二者存在辩证的有机联系，一方面行动者需要遵从组织架构的制度环境， 另一方面行动者也是制度环境的重要组成要素。地方政府创新的既有研究已经关注到 行动者在面对条块壁垒时的策略考量，行动者可以能动地利用条块关系结构释放的机 会空间，推动制度创新与结构优化。从政策网络的研究视角看，行动者之所以具有影 响力，是因为有两个互补的因素：其一源于行动者本身的属性特征；其二由于其在政 策网络中的结构地位。可见，若要完成对协作关系的完整探究，势必要兼顾网络结构 以及协作部门（网络行动者）的属性。为了避免网络观测值之间的依赖性，破坏通常 一般线性模型的标准假设，社会和政策网络方法学提供了能够兼顾数据依赖与标准假 设的统计建模方法，其中指数随机图模型（ERGM）强调结构网络会受到部门个体特征 多种因素的影响，通过模拟仿真随机图网络，结合内生因素与外生因素刻画网络形成 的因果关系。ERGM 模型兼顾了内生变量与外生变量对协作网络的影响分析，不仅能 够考察剖析部门协作过程中网络的结构效应，同时对于部门本身的属性、诉求也予以 考量，便于进一步研究和识别影响网络形成的关键因素，明确相关因素对部门协作网 络的影响程度及影响机制，厘清协作关系及基层条块的制度安排。鉴于此，本研究以 S 市市域社会治理现代化为样本，利用社会网络及 ERGM 模型从外生性结构与内生性 的部门节点因素的两个维度出发，剖析部门条块协作网络特征与形成机制。 三、研究设计 （一）样本选取与数据来源 聚焦基层治理体系和治理能力现代化，中央各部门结合本部门职能特征与社会诉 求，分别制定并下发了一系列配套政策，以强化基层社会治理与公共服务。由中央政 法委统一领导，各省、自治区、直辖市党委政法委牵头负责的市域社会治理现代化试 点工作成为落实和推进基层社会治理体系和治理能力现代化的代表性工作。市域社会 治理现代化试点工作以《全国市域社会治理现代化试点工作指引》 （简称《工作指引》） 为蓝本，将任务进行逐项分级，形成围绕治理体制现代化、工作布局现代化、治理方 式现代化三大基本任务的 41 项分解任务以及 88 项基本要求。以中央政法委政策为蓝 本，全国各省、市、县（区）在地方政法委牵头下，协同地方党委政府与各职能部门， 结合地方社会治理工作开展的实际情况，对《工作指引》进行任务解构，形成各地区 推进市域社会治理现代化试点工作的地方任务推进方案。市域社会治理现代化以市域 为抓手，重点关注基层社会治理，内容聚焦国家政治安全、社会风险防控、社会矛盾 化解、网络安全以及社会心理服务体系建设等。工作涉及党政多部门，强调党委在治 理中总揽全局、统筹多元主体的引领协同作用。 当前，市域社会治理现代化试点工作已经向全国推开，大部分地方政府的试点申 报建立在地方对辖区内各地区推进方案筛选基础上，因此，各地均已形成了对《工作 指引》的地方解读，并形成了基于地方特色的任务推进方案。依据中央《工作指引》， 市域社会治理现代化包含基层治理与公共服务等诸多内容，职能涉及民政、财政、农 业、政法、宣传等党政多部门，需要政法系统牵头多部门协作完成。从中央到地方， 市域社会治理现代化的试点工作由中央及地方政法委负责牵头，治理内容聚焦平安建 设相关内容展开，在政策由顶层设计向基层落实过程中，大量核心工作无法依靠“条 32 第三部分 案例·研究 条”部门独立完成，特别是在政策向基层推进过程中，需要大量党政职能部门参与协 助，鉴于《工作指引》本身内容的复杂性，在任务推进过程中，市域各部门逐渐形成 了长期持久的网络化协作关系。 综上，市域社会治理现代化是部门间协作网络化的典型样本，部门间的关系网络 能够反映属地管理与政府核心职能转变下的制度安排，便于进一步跟进属地管理制度 中部门间协作网络的整体结构，以及网络中部门属性对网络的能动影响。由此，研究 选取市域社会治理现代化试点推进工作作为研究样本，聚焦《工作指引》向地方推进 过程中地方部门的协作网络，通过对部门间条块协作关系的解读，探究组织间的结构 特征及部门行动者在顶层任务约束下的协作行为偏好。 市域是基层社会治理的重要抓手，对于基层条块关系的研究无法抛开市域层级的 赋权赋能以及政策安排，为了选取具有区域代表性的地方数据，并且保证地方能够基 于任务导向形成完整的部门协作时序规划，使数据具备新鲜度和时序性，在数据可得 性的前提下，本研究选取 2020 年 6 月 L 省 S 市基于《工作指引》形成的 S 市《推进 市域社会治理现代化工作测评体系指标任务分解表》（下文简称《推进方案》），提 取其中 79 项事项—部门二模数据，在此基础上将二模数据进行转化，得到 59 个政府 部门间协作矩阵数据，以此作为样本数据分析部门间协作网络的结构特征与影响因素。 （二）研究方法 鉴于当前研究需要从网络结构与网络行动者的双重维度考量部门间的组织协作 关系，研究分别运用社会网络分析（SNA）和指数随机图模型（ERGM），从市域社会 治理部门间协作网络结构及独立部门影响协作的核心属性出发，对部门间的条块协作 关系进行研究。一方面，给出属地管理中部门协作关系网络的描述构型，期望通过网 络结构发现当前协作网络的特征；另一方面，通过对单一部门属性对协作网络形成的 影响，追踪部门属性对部门协作动机的影响，以期通过研究规避影响协作网络破裂的 显著性变量，进一步强化能够激励部门进行协作生产的显著性的影响因素，以提升基 层条块协作的持久性和协作网络的生命力。 首先，基于样本数据运用社会网络分析软件，构建 S 市市域社会治理现代化部门 间协作网络，同时测算出整体协作网络的结构性指标，对部门间协作网络进行描述性 统计。其次，基于 R 语言中的 STATNET 程序包、ERGM 程序包，使用指数随机模型，分 析部门间协作网络构型和节点属性变量对部门间协作概率的影响，并通过模型估计系 数，判断部门属性对节点连接概率的影响程度，并基于同配模型、发出效应模型、接 收效应模型对部门配合协作、发起协作以及接受协作的个体动机进行深描。ERGM 的 一般形式为： 𝑌 𝑒𝑥𝑝{{𝜃𝑔(𝑦, 𝑋)} 𝑝( ) = 𝑦 𝑘 其中，Y 表示部门间协作网络随机网络的集合，当任意两部门发生协作关系时， Y=1，否则 Y＝0；y 表示真实网络结构，X 表示部门间协作网络的部门属性变量，g（y， X）表示各统计量构成的向量，包括网络的内生变量（网络结构）和节点属性（权威、 33 第三部分 案例·研究 执行力、资源调动能力与行政负担）以及部门间的交互（组织关系的同配、接收与发 出）。k 为常数，以确保部门间协作网络形成概率在０～１。θ 表示参数估计，即对 应网络结构的统计量参数，通过取值大小与显著性，判断不同因素对网络形成的影响 程度。模型检验基于赤池信息准则（AIC）、贝叶斯信息准则（BIC）指标判断模型的 拟合优度，两个指标的数值越小，说明模型拟合越接近真实观测协作网络。研究使用 R 语言中的 STATNET 程序包，构建指数随机图模型与模型拟合，使用的方法为马尔可 夫链蒙特卡洛最大似然估计（MC-MC）。 （三）研究变量选取与取值 为了聚焦外生性部门属性协作网络形成的影响，需要在众多部门属性中提取核心 的影响变量，既有研究对于核心部门属性变量的提取给出了权威参考。部门间的协作 意愿、协作策略与组织内部的等级权威紧密相关，部门权威对于组织协作的影响力在 以行政发包制为代表的科层体制中表现得更为明显，部门权威不仅是制度层级中的制 度规则，更是行政合法性对组织授权的外在表现。就我国来看，央地条块间的竞合关 系在相当程度上受制于集权分权过程中各部门的权威地位与决策主导地位。而部门权 威对于协作关系的影响通常体现于纵向的组织关系上，向下授权、与权威协作成为自 上而下与自下而上协作的重要体现；部门执行力是影响组织协作的另一重要因素，部 门在政策执行过程中的职责范围、行为选择以及执行能力是协作行为与网络构建的重 要考量因素，而部门执行力在西方决策网络中已经被视为行政部门的本质属性，执行 能力的强弱可能影响部门之间协作对象的选择与决策部署；条块部门间的协作围绕资 源进行，协同关系的构建与协作网络的形成源于对资源共享的追求，资源共享常常与 部门资源的调动能力绑定，与执行力有所不同的是，资源调动能力更强调结果而非过 程，资源的调动能力直接决定部门间的协作关系，“条强块弱”与“条弱块强”部门 关系变化，均围绕着条块部门间资源的调动能力展开，此外政策网络中核心部门参与 决策和政策设计也受制于部门资源的协调能力。部门协作行为不仅要考虑部门的主观 意愿，更需要考量制度安排下行政压力对部门协作的客观约束，对部门协作产生外部 效应，影响横向部门的集体行动。 既有研究的协作网络建构动机多聚焦于部门权威、执行力、资源调动能力以及行 政负担。因此，需要依据样本数据实现对上述自变量的数据化转译。在数据可得性的 前提下，部门权威的测度基于本部门作为牵头单位承担的任务总量；部门执行力的取 值依据本部门作为责任单位承担的任务总量；部门资源调动能力的度量则依据本部门 在作为牵头单位的同时，协同下级统辖部门共同执行的任务数量进行测算；部门行政 负担的测算则依据本部门作为责任单位在整个任务周期内的任务总量进行赋值。 在协作网络中，部门参与协作的影响因素诸多，但核心影响因素仍然与制度安排 紧密相关。结合现有研究关注的核心要素，在数据可得性的前提下，研究提取了权威、 执行力、资源调动能力、行政负担四项组织关系中影响部门协作网络形成的外生性因 素，基于指数随机图模型考量上述要素对协作网络形成的影响。 四、部门间协作网络的结构与影响因素 34 第三部分 案例·研究 协作网络结构与节点属性组成了协作网络的一体两面，结构与属性的能动关系反 映出“宏观与微观”“结构与能动者”的辩证关系。这种互动关系恰恰反映出属地管 理制度背后部门协作行为的选择与政府内部部门间的集体行动逻辑。 （一）部门协作网络的结构特征 协作网络结构对于协作行为以及协作关系的演化发展起到至关重要的作用，属地 管理制度下，条块部门间的协作结构，直接关系到决策、信息、资源的流转，进而影 响到治理绩效。而从网络结构理论出发，协作关系与部门节点的组合样态很大程度影 响着协作网络的动态演化，稳定的网络构型能够使协作关系不断增加，使协作网络具 有更强的生命力。这也意味着每个独立的部门可以通过协作关系调动多样性的资源， 解决本部门无法独立完成的上级任务，降低协作成本，提升协作效率。为了更为直观 地呈现部门间协作的网络样态，研究绘制了部门间协作网络图（见图 1）。 图1 部门间协作网络 聚焦部门间协作网络的整体结构，整个网络建立在以区县为中心的星状网络结构 的基础上，并将市政法委、市司法局、市公安局、市民政局等部门连接起来，而围绕 上述部门又形成了目标导向不同的子群网络。这种不断串联的子结构经过整合，最终 形成了部门协作的“核心—边缘”结构。以区县为核心的部门协作网络在平面俯视下 形成了典型的“巢套”形态，作为“巢套”中心的区县成为局部条块协作结构中的支 撑点，区县部门的缺失可能导致闭合互联的网络结构变成碎片化的散点。可见，下层 党委政府仍然是属地管理制度中协作结构中的主轴。协作网络中的边缘结构部门大多 为负责具体事务的责任单位，聚焦边缘的外围，部门子群组能够形成闭合的网络关系， 将核心结构环绕在内部，形成由核心到边缘中心度递减的梯度样态。从协作网络功能 的视角来看，这种构型呈现出中心统筹、边缘专项的特征。边缘协同的部门群组往往 聚焦顶层部署中的某类具体任务，具有较强的专业特征，尽管边缘群组间的协作关系 并未尽数连接，但这也为部门间协作网络的演化发展及更多部门参与组网预留了介入 切口，该类结构的更多反映在网络局部结构的样态呈现中。 35 第三部分 案例·研究 而从局部结构来看，大量部门在网络结构中成为协作关系维系的结构洞，以结构 洞部门为核心，部门间协作网络结构形成了三类网络结构，分别为交互三角结构、二 元组伙伴关系以及边共享伙伴关系。在局部网络结构中，靠近核心的部门网络结构， 呈现出三角交互结构特征，彼此协作双向互联，并形成了闭合的联通路径，在结构上 实现了协作关系的最大化，便于部门间资源的互相流通。该类网络结构作为网络演化 的基本形态，便于以任意部门为结构洞，发展新的部门协作关系，拓展协作结构。例 如，在“区县—市委政法委—市公安局”形成的交互三角协作结构周围，形成了“民 政—区县—妇联”“市检察院—市公安局—市法院”“市信息中心—市委政法委—市 大数据局”等诸多部门协作子群，这些子群通过共享部门伙伴，又与区县、市委政法 委、市公安局形成了新的交互三角结构，构建起稳定的协作关系，进一步整合了“块 块”间整体政府的治理能力和效率。相较之下，边缘位置的局部网络结构多为动态的 部门协作结构，以二元组伙伴关系（DSP）及边共享伙伴关系（ESP）为主。聚焦市域 社会治理现代化的整体任务、部门职能和资源的需求导向，边缘部门由于着重强调其 专业职能和专有资源，以这些部门为起点的协作关系较为有限，呈现不稳定的结构。 区县委政法委、区县市场监管局、区县民政局等部门参与的协作网络在构型上属于二 元组伙伴关系，而市广电文化旅游局、市商务中心以及市交通运输局一类的协作子群 则呈现边共享伙伴的关系。上述两类部门协作网络结构均为交互三角协作的子结构， 是稳定协作关系形成的基础构型，但不具有稳定性，在演化过程中可能发展成为网络 核心，也可能保持结构或退化为单一节点关系结构，区县委政法委、区县市场监管局、 区县民政局等部门可以作为协作网络的扩展点，将新的部门协作关系向外（同级部门） 向下（基层部门）拓展，也可能随之退化消失。能否进一步拓展协作关系取决于本层 级牵头部门的任务需求以及部门的内在要求，反映在网络结构中则表现为整体结构对 于政策要求的适应性以及部门属性对协作组网决策的影响。 协作网络的描述统计能够更加准确地呈现部门协作的关系和整体、局部结构。在 整个部门网络中，共计有 59 个部门，形成有向网络协作关系 469 条，整体网络密度 为 0.137，整体网络中心势为 13.65%，平均路径长度为 1.9468。统计结果表明，部门 间协作网络整体规模较小，网络节点与关系分布适中，但网络密度较为稀疏，部门协 作路径丰富且差异明显，区县、市政法委为代表的核心节点在整个网络中的中心势较 大，整个网络对核心部门的依存度较高，尽管部门间协作方向双向互联，但整体协作 趋向仍然以区县协作为主。 局部网络结构的描述性统计（见表 1）聚焦部门节点的点度中心度，其中区县、 市委政法委、市公安局、市民政局等部门成为协作网络中的核心部门，点度中心度由 高到低。各部门的协作依存度较高，整个协作关系对中心（区县）部门具有很高的依 赖度，网络构型在空间上形成下凹“漏斗”形状。部门的中心度表明，部门间协作网 络并不是完美的扁平结构，网络协作面呈现出分级褶皱样态的梯度差序的网络结构。 就部门中心度较高的节点来看，随着部门中心的递减，因协作关系减少形成了多层分 级，区县与市委政法委、市公安局与市民政局、市教育局与市房产局之间呈现出较大 的中心度差异，而其余部门间的中心度与周围部门的中心度近似。在区县协作主轴周 36 第三部分 案例·研究 围，政法、民政、卫生、教育等职能部门形成了重要的网络子群支撑结构洞，聚焦该 类部门的职能属性，整体网络的职能特征已经不局限于牵头部门的职能，多部门的协 作参与让协作网络的职能趋向多元化。 表1 部门间协作网络部门点度中心度排名 （二）部门属性对协作组网的影响 部门协作网络套嵌在属地管理的制度安排中，部门权力、资源、执行能力以及顶 层任务要求等诸多因素都会对协作关系产生影响。由此可见，基层协作关系网络需要 基于制度安排进行动态调整与革新，静态的结构分析并不足以对协作关系进行全面的 概括，部门间协作网络关系的形成需要综合考量部门本身的策略选择与属性特征。 ERGM 模型通过模拟仿真构建的随机网络，将权威、执行力、资源调动能力、行政负担 等部门属性作为自变量代入仿真网络中，以部门个体为视角分析其在政策落实过程中 的协作策略选择及其对部门协作网络形成的影响。 政府部门间的协作网络与随机网络有所区别，部门间的协作基于双向的互惠合作， 因此研究选择有向 ERGM 中的 P1 模型分析部门间协作网络的节点属性，该模型整合了 四种二元组效应：（1）纯结构效应，包含网络密度、边的数量等；（2）同质效应， 用绝对差衡量节点属性差异，正值显示趋异性，负值显示相对缺乏差异；（3）发出 效应，发出协同的部门属性（扩展性）；（4）接收效应，介入协作关系的部门属性 （吸引性）基于 R 语言中的 STATNET 及 ERGM 程序包，构建四种组合的 ERGM 模型。模 型 1：纯结构+同配性（零模型）；模型 2：纯结构+同配性+发出效应；模型 3：纯结 构+同配性+接收效应；模型 4：纯结构+同配性+发出效应+接收效应。模型检验基于赤 池信息准则、贝叶斯信息准则指标判断模型的拟合优度，两个指标的数值越小，说明 模型拟合越接近真实观测协作网络。鉴于模型 4 两个维度的指标明显高于前三个模 型，拟合优度较差，因此在分析中仅基于前三个模型进行结果分析。 37 第三部分 案例·研究 表2 ERGM 参数估计结果 研究结果呈现了基于 ERGM 构建的三个有向模型，赤池信息准则、贝叶斯信息准 则指标的逐渐减小说明所构建的仿真协作网络的拟合优度逐渐变高。三个有向模型分 别考察了连接边数、互惠连接、部门权威、部门执行力、资源调动能力、行政压力等 自变量对协作网络形成的影响。尽管模型重点聚焦部门属性对协作网络形成、演化的 影响，但模型也给出了内生性网络结构的相关测度。连接边数、互惠连接共同组成了 内生结构变量，其参数估计是纯结构模型关注的重点。变量参数显示了网络结构对协 作网络的影响。连接边数表示任意部门间形成的概率，系数为负值表示部门间协作网 络的网络密度在 50%以下，现实情况中，大部分协作网络的系数均为负值，实际的部 门协作关系较为稀疏。互惠连接系数在所有模型中均对协作关系的形成起到显著的正 相关影响，且这种互惠性随着拟合度的逐渐增高，对协作的形成影响逐渐显著。综上， 内生性的网络结构要素对部门协作网络的形成起到了显著性的影响，特别就互惠关系 来看部门间的双向互动频率对于协作网络的产生和发展产生显著影响。 同配性模型用绝对差衡量节点属性差异，正值显示趋异性，负值显示相对缺乏差 异（即趋同性）。在部门协作网络中，同配模型用以衡量部门间参与协作的概率，网 络治理理论表明具有同质的节点更容易形成协作关系。上述三个有向协作网络模型均 对部门的同质性进行了测度，尽管模型 3 的同质性测度更加准确，但属性差异几近相 同。模型测度结果表明，尽管在内生结构的部门协作关系呈现向核心指向的中心势趋 向，但部门间权威异质性对协作网络的形成不会产生明显的影响，同样，部门间资源 38 第三部分 案例·研究 调动能力近似趋同性，不会明显影响协作网络的形成。相较之下，部门间的执行力差 异十分明显，部门执行力的强弱对于部门协作网络的构建与演化具有显著的影响。来 自上级的行政压力在部门间并未呈现明显的差异，但行政压力会显著影响到部门间协 作关系的形成。 部门协作网络的形成、协作关系的拓展都需要由牵头部门发起协作，牵头部门发 起协作是属地管理中协作治理的常态，侧面反映了条块协作关系组织样态。何种属性 的部门更易成为协作网络构建的起点，可以结合发出效应对部门属性进行测算。模型 2 聚焦节点属性的发出效应对协作网络形成的影响，测算结果表明，权威部门更容易 发起协作，执行能力较强的责任单位也会成为协作网络构建的起点，相反，资源调动 能力较强的部门通常不会主动发起协作，行政负担则会阻碍部门发起协作。从部门的 策略选择来看，协调资源的部门在面临行政压力时，主动建立协作的意愿十分有限。 协作关系的建立是发起协作部门与接受协作部门的共同决策，在组织结构中，政 策任务的部署通常也由牵头单位与责任单位共同组成协作结构。所以，协作网络的形 成除了要考虑协作发起者的意愿与选择，更需要了解参与协作部门的动机。模型3聚 焦协作网络的接收效应，借助该模型对部门属性的参数估计发掘参与部门被动接受协 作的决策偏好。测算结果表明，权威部门以及较大的行政负担的部门接受协作的意愿 不大，特别是部门本身的行政压力会显著阻碍部门参与到新的协作关系中。相反，执 行能力与资源调动能力较强的部门则更愿意接受牵头部门的协作关系，较高的部门执 行力可以有效提升部门间的组网进度和协作关系拓展。 五、研究发现 从结构到节点，制度框架下的部门协作既有制度环境的刚性约束，也有部门节点 的柔性选择。网络结构与节点属性共同刻画出属地管理下“条抓块统，以块为主”的 协作样态，整体网络的宏观构型与微观部门的行为偏好，映射出政府职能转型过程中 对基层社会治理的关注。在强化整体政府与整合治理功能的同时兼顾考量部门属性对 集体协作的选择偏好，而在协作过程中，部门间的协作关系并非扁平化的“块块”协 作，“条块结对”的协作关系十分普遍，交叉立体的协作网络将条块关系中的共享、 领导、监督关系映射到组织结构中，形成梯度差序的协作网络结构。 市域社会治理的部门协作结构，映射出属地管理下部门基于任务导向而形成的协 作组织样态，呈现出如下具体的特征：首先，区县为代表的基层部门是协作网络构建 的核心与支点，与基层部门协作是属地管理中部门间协作的统一路径。其次，部门协 作网络的整体结构呈现协作多元化、功能多样化、关系层级化的特征。最后，从条块 关系来看，部门间的协作网络结构是单纯的本层级的“块块”协同，属地管理制度下 的部门协同呈现出条块结对的协作结构。 外生性的部门节点属性是网络形成与演化的动力，对于节点属性的分析表明，协 作网络的形成与演化不仅仅是顶层牵头部门的任务设置，也是单一部门理性的最优选 择。首先，部门权威、执行能力、资源调动能力以及行政压力均会对部门协作网络的 形成产生影响。其次，条块协作关系中，部门个体是否参与协作的策略选择更多是被 动的。部门协作的理性选择对象更多聚焦于以基层部门为代表的强执行力部门，通过 39 第三部分 案例·研究 协作关系的构建提升本部门的执行能力的协作网络，落实权威牵头部门的任务。最后， 从协作的方向来看，相较于发起协作，响应与参与协作对于协作网络的形成与发展更 为关键。 六、建议与展望 事实上，条块制度安排与组织间关系彼此关联，辩证统一。条块间部门协作行为 和关系受制于制度和业已建立的多种关系网络。反过来，协作关系网络的发展演化又 会塑造下一轮城市政府的协作行为，甚至对上级权威的行为选择、制度安排产生影响。 从“一根针”到“一张网”，协作网络的组织路径为公共部门提供了科层体制之外的 组织优化法则，利用社会规则形成的部门协作关系网络，为基层部门提供了应对科层 制度困境的组织制度安排，从组织关系的视角提供了诸多对属地管理制度的思考，也 提供了弥合权威与绩效间张力的有效路径。“条条”“块块”以及条块的协作组网恰 恰反映了地方应对“基层兜底”的策略选择，在科层制的体制路径中，通过组织集体 行动的协作契约，充分发挥整体政府在领导赋权、资源共享、职责共担上的集体行动 优势，梯度差序的协作网络让地方政府各层级的部门结成属地共同体，从而减少权责 错位、资源匮乏、甩锅推责的问题。可见，维护巩固协作关系，促进协作网络的有效 演化，对于理顺条块关系，调解行政体制中的权责利关系至关重要。 （节选于曹海军、陈宇奇《部门间协作网络的结构及影响因素——以Ｓ市市域社 会治理现代化试点为例》，选自《公共管理与政策评论》2022 年第 1 期） 跨部门协同实现机制的复合型调试框架及其应用 本文基于机制设计理论和协同治理的基本要素特征，构建起了跨部门协同实现机 制的复合型调试框架，并通过对上海市 C 区政府购买公共服务的案例剖析，为理解跨 部门协同的实现策略提供借鉴。 一、跨部门协同实现机制的复合型调试框架 依靠正式与非正式制度的结合推进组织变革已成为政府治理创新的重要方式。且 随着近年来公共事务的复杂程度日益提升，通过机制设计重构组织变革的混合动力开 始得到学界越来越多的重视。一般而言，组织机制、动力机制和优化机制共同构成了 机制设计的三个主要内容。在政府变革领域，政府法定的正式制度构成了变革的组织 机制，由其他行动主体参与带来的外在压力和政府内部的威权压力这些非正式制度构 成了变革的动力机制，而通过正式制度与非正式制度结合构建起来的调试系统则构成 了组织变革的优化机制。 建立起组织机构变革的调试优化系统也是应对网络社会复杂公共事务挑战的重 要议题。对于我国治理实践而言，处于改革深水区的当下，改革需要宏观制度环境， 但宏观环境却又存在许多不利于改革的因素，这种结构性困境要求我们摒弃已有的 “形势—条件”式回应性的问题分析范式，并探索一种能动的“结构—条件—行动” 调试性问题解决框架。具体来说就是立足于当前的社会结构，根据已有改革条件，从 能动实践角度出发，通过局部微观行动的改良以推动系统条件和结构的渐进改变，并 最终实现改革的宏观结构改善。与此同时，由于跨部门协同更多的是一种适应性实践， 40 第三部分 案例·研究 因此，跨部门协同实现机制的设计需要构建起复合型的调试框架。我国跨部门协同实 现机制的调试框架构建需要做到治理系统的两个开放和两个互动，即治理对精英的开 放和对社会的开放，以及治理体制与精英和社会之间的互动，以此建立起治理的韧性 回应系统。 在复杂网络社会背景下，结合组织变革的混合机制和调适优化特征，跨部门协同 实现机制的复合型调试框架（如图 1）既是开放治理和互动治理的过程，也是治理系 统的迭代优化过程。 图 1 跨部门协同实现机制复合型调试框架 首先，对于跨部门的实现机制而言，由于合作绩效的测量既包括微观上的每一个 成员组织，又包括中观上整体的合作网络，还包括宏观上的参与成员网络和利益相关 者，这就意味着跨部门协同网络组织的绩效更重要的是表现在网络整体系统的协同效 应上。具体而言就是要建立起政府、企业、非营利组织和公民在内的平台型政府结构， 搭建起治理的组织机制，让正式制度成为组织变革的基础。其次，由于发起于政府高 层，并通过权力结构进行积蓄和传导的善治的价值取向推动这种治理势能的发挥，是 政策协同机制构建的关键。这也要求我们在跨部门协同实现机制建构中，要立足于系 统的整体功能发挥，在正式制度的平台基础之上，充分发挥非正式制度的动力机制作 用，也即以高层政府的责任政治为起点，构建起高层政府向基层政府施压为社会公众 服务，社会公众通过媒体舆论向高层政府反映诉求的“内外压力闭环”。最后，协同 的结果即是在机制的不断调试中，实现“问题早发现、过程协同性、结果适应性”的 政府与社会双赢局面。简化而言即是：第一步，要以完善跨部门协同的组织机制为起 点，推进平台型政府建设，以此建构起跨部门协同的正式制度；第二步，要以理顺跨 部门协同的动力机制为抓手，完善治理势能的发起与传导机制，以此发挥跨部门协同 的非正式制度作用；第三步，在混合式组织变革理论的指引下，通过相应的调试系统 建设，实现跨部门协同的机制优化。 41 第三部分 案例·研究 二、跨部门协同实现机制复合型调试框架阐释 对我国而言，跨部门协同的实现机制建构主要包含了正式制度的组织机制、非正 式制度的动力机制和调试系统的优化机制三个部分。 （一）以平台型组织为特征的正式制度组织机制建设 在网络社会时代，以资源交换和整合为主要特征的平台型组织开始发挥出越来越 重要的作用。随着互联网和大数据等现代科技的发展，以“大（大数据）、云（云计 算、云服务）、平（平台）、移（移动互联网）”为依托的平台经济，正逐渐成为新 一轮世界经济增长的巨大引擎。跨界融合、跨界竞争越来越成为世界经济与社会发展 的常态现象。社会经济结构决定治理模式，以共享和集聚为特征的平台型经济决定了 平台型政府在未来社会治理模式中的优势地位。 在复杂网络社会背景下，我国跨部门协同实现机制的组织机制应是通过平台型政 府建设，在实施治理引导中不断提升治理绩效。已有研究也表明，在市场监管领域， 平台参与外部监管，并形成以“平台—政府”为特征的动态双元征管模式将有助于提 升监管效率。这是因为政府与平台的通力合作有助于理清政府与市场的边界，并在此 基础之上形成治理互补。而在社会治理领域，平台型政府建设就是要求构建起以地方 政府直接责任部门为引导，其他政府部门、非营利组织、企业和公民等主体协同参与 的“职责异构”结构模式。一方面打破政府内部自上而下“一通到底”的部门权责结 构模式，构建起以部门事务性权责为基础、部门间有机合作的职责异构机制，搭建社 会治理的政府平台；另一方面，政府主导部门也依据开放性、资源分布性、利益相关 性的原则，构建其他社会主体参与社会治理的认同和激励机制，让每个社会主体都能 找到自身在跨部门协同中的定位，以此构建起符合中国场域的跨部门协同实现机制和 组织机制，并在此基础之上建立起跨部门协同实现机制的正式制度。 （二）以治理势能为抓手的非正式制度动力机制建设 在复杂网络社会背景下，以治理势能为依托的非正式制度对于组织变革和治理绩 效改进发挥了越来越重要的作用。西方公共价值理论改变了以管理主义改革追求政府 善治的思路，而是从整个民主政治系统出发，通过审视政府治理危机，力图实现工具 与价值的融合，以及有效政府治理建设与民主政治发展的有机结合。可以说，作为一 种框架，公共价值将政府认为重要和必需资源的公共服务供给与公众认为重要的需求 连接起来，由此实现了社会治理领域内政府与社会价值的交融。一般而言，在社会治 理领域，公共价值理论建议不再仅仅依靠科层、市场等单一选择，而是有机整合不同 治理机构与机制，构建开放灵活的公共服务递送体系，实现治理系统的整体优势。这 里，以共识和结果为主导的公共价值理论通过回应公共管理领域的价值缺失，为跨部 门协同实现机制的动力机制完善指明了方向。 立足于当下国情，跨部门协同实现机制的动力机制发挥需要依据中国的治理结构 特点，充分发挥治理势能的作用。治理势能是指政府为了维持执政合法性以及提升治 理效能，在上级政府考核压力之下，希望推动并实现有效治理的动力效能。治理势能 的提出既是对公共价值理论的修订，也是对其中国化的阐释。以公共价值管理理论为 借鉴，通过发起和传递治理势能，构建起符合中国场域的跨部门协同实现机制动力系 42 第三部分 案例·研究 统。具体来说就是针对中国自上而下的权力结构特点，党政同构的权力机制特点，公 民对于高层政府信任度比基层政府高的客观事实，以及公众同基层政府沟通渠道不畅 的现实困境，充分发挥现代媒体的监督作用。一方面构建起“公众—媒体—高层政府 —基层政府”的跨部门协同自下而上的外部动力机制；另一方面则通过治理势能的发 起与传导构建起跨部门协同自上而下的内部动力机制，以此通过非正式制度的完善， 来理顺跨部门协同的动力机制。 （三）以系统调试为目标的跨部门协同迭代优化 在复杂网络社会背景下，跨部门协同实现机制的迭代优化是正式制度与非正式制 度相结合的系统调试过程。对跨部门协同的项目来说，跨边界的资源整合，优势互补 和资源共享是协同成功的重要动因。同时，由于跨部门协同也是治理的一种形态，从 过程和组织的角度看，跨部门协同通过建设性、跨边界地吸纳公众、公共部门、不同 级别政府和不同社会阶层的主体等，来实现共同参与公共政策决策和公共事务管理。 在这一过程中，跨部门协同的权力安排过程并不囿于政府主导的正式变革，跨部门协 同的形式既可以是正式的组织机制变革，也可以是非正式的动力机制改变。因此，跨 部门协同实现机制的系统优化也即是在资源占有与资源共享的结构复杂性与结构适 应性，行动独立与行动联合之间找到连接点，充分发挥治理势能和平台型政府的作用， 从“问题—过程—结果”三个层次构建起跨部门协同实现机制的优化系统。 对我国而言，跨部门协同实现机制的系统优化就是建立起适合中国场域的复合型 调试框架。这主要是因为后选举治理时代从“权力通道（access of power）”向“权 力练习（exercise of power）”的转变，不仅意味着治理逻辑的悄然变革，同时也 是调试性治理兴起的主要表现。因此，跨部门协同实现机制复合型调试框架的优化一 方面意味着对于社会治理问题的早发现、过程的协同化、结果的适应性这一“三体循 环”；另一方面，协同结果对于正式制度组织机制和非正式制度动力机制的反馈，以 及结构系统与动力系统的相互调试也是该框架整体优化的总体路径。而正是这种正式 制度与非正式制度的联合，以及跨部门组织机制与动力机制的不断调试，共同构成了 中国场域下跨部门协同实现机制的优化系统。 三、上海市 C 区政府购买公共服务跨部门协同实践现状 本文在理论分析的基础之上，以上海市 C 区政府购买公共服务实践为例，分析复 合型调试框架下的跨部门协同的实现机制。本研究之所以选择 C 区为案例研究对象主 要是基于三个方面的考虑：一是政府购买公共服务作为一项涉及多个政府部门和不同 社会群体的公共政策，供给主体、执行主体和政策客体的分离使其本身具备了复杂公 共事务的特征；二是 C 区作为全国社会治理创新的示范区，同时也是上海较早推行政 府购买公共服务的区级政府，其购买公共服务实践具有典型性；三是本文研究者与 C 区政府购买公共服务执行团队有着长期的合作关系，且于 2014—2016 年期间对 C 区 进行了广泛的实地调研和访谈，对 C 区资料掌握相对齐全。通过案例的完整勾画，有 助于理解跨部门协同的实践特征。 （一）通过平台型政府建设搭建跨部门协同的正式制度 43 第三部分 案例·研究 政府内部分工协同，以及政府与社会协同是 C 区政府购买公共服务项目得以执行 的正式制度组织机制。作为改革开放和政策先试先行的前沿，上海市 C 区在社会组织 培育和政府购买公共服务方面一直处于上海市乃至全国的前列。为建立健全 C 区政府 购买公共服务组织机制，建立政府内部协同系统，2012 年，C 区专门建立了区政府购 买服务项目审定委员会。审定委员会办公室设在区民政局，成员由区委组织部、文明 办、法制办、人大财经工委、财政局、人社局、民政局和审计局等相关部门负责人组 成，负责政府购买公共服务的购买项目、财政预算、资金配比审批以及过程监督等工 作，以此实现政府内部的正式制度协同。同时，为了提升购买公共服务的执行绩效， C 区审定委员会授权 C 区社会组织联合会这一枢纽型社会组织具体操办政府购买公共 服务事宜，以此实现政府与社会的外部协同。作为枢纽型组织，C 区社会组织联合会 一方面通过项目招标、合同管理和评估对象等形式，协调政府有关部门向社会组织购 买公共服务工作，为社会组织发展创造条件和提供保障；另一方面，社会组织联合会 还通过建立“社区社会组织服务中心”的方式，将联合会的工作延伸到社区，由此建 立起了政府与社会的正式联结网络。这里，政府内部审定委员会和 C 区社会组织联合 会共同构成了 C 区政府购买公共服务正式制度框架。 （二）通过治理势能传递理顺跨部门协同的非正式制度 来自于政府高层和社会的治理势能构成了政府购买公共服务跨部门协同得以实 施的非正式制度动力机制。为加快政府购买社会组织公共服务的步伐，2012 年，C 区 政府根据上海市委下发的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》中关于“对 协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑 现等形式，建立政府购买服务机制”的要求，起草并发布了《C 区政府购买公共服务 项目暂行办法（试行）》，除了提出设定政府购买公共服务审定委员会这一正式组织 机制之外，还明确了 C 区政府购买服务的基本原则和主要目标等非正式制度安排。具 体来看，暂行办法提出要在区委区政府的总体部署下，发挥社会组织在多元公共服务 供给机制中的作用，以此全面提升 C 区的公共服务水平。这里，C 区党委和政府在市 政府文件基础上的联合发文虽然是没有组织机制和惩戒措施的非正式制度安排，但党 委和政府的实质权威仍对区内各部门形成了无形的内部压力，促使各部门尽量将协同 完成政策目标排在部门利益之上，也即 C 区党委和政府承接了来自市级政府的治理势 能并将其传递给了区各个政府部门。与此同时，区委和区政府的政策号召也为社会各 个主体参与政府购买公共服务提供了依据，而社会主体的参与需求同政府部门专业化 分割之间的矛盾又在某种程度上对各个部门的协同形成了外部压力，也即来自政府的 治理势能流向社会后经过酝酿积蓄又返回到具体的政策执行部门。这种内外部互通的 治理势能传递构成了跨部门协同的非正式制度动力机制。 （三）通过调试系统设置实现跨部门协同的制度优化 完善的项目执行调试系统设置是 C 区政府购买公共服务项目绩效得以优化的关 键。在项目执行过程中，如果各政府部门和街道（镇）所报的购买公共服务项目获得 立项批准，且其招标工作得到了区审定委员会确认，相关政府部门就可以与社会力量 签订协议并由财政局拨付资金。社会力量在获得政府资金资助之后即可着手开展工作。 44 第三部分 案例·研究 这期间，各政府部门和街道（镇）负责本系统范围内政府购买公共服务项目的管理， 并建立应急工作机制，制定应急预案。首先，政府部门和各街镇作为公共服务供给的 第一责任主体，可以第一时间与公共服务的委托供给主体进行沟通，从系统内部及时 将服务诉求进行反馈，从而形成了协同系统的内部调试优化。其次，区审定委员会依 照合同对项目实施全过程进行监督，并同时委托专业性第三方机构，对承接方的机构 建设、诚信建设、服务质量、财务管理和社会效益等评估考核项目进行分类绩效评估， 评估结果由区审定委员会对外发布，由此构成了跨部门协同系统的外部调试优化。最 后，区民政局还将项目评估结果作为社会力量分级的重要指标，区审定委员会和区社 会组织联合会也会将评估结果作为下一年度政府购买公共服务项目委托的参考，这也 在制度设置层面上对整个公共服务的协同供给系统形成了约束和激励。 四、上海市 C 区政府购买公共服务跨部门协同的分析与讨论 结合 C 区政府购买公共服务的实践，跨部门协同实现机制的复合型调试框架包含 了正式制度的组织机制、非正式制度的动力机制和调试系统的优化机制三个部分。 （一）平台型政府是跨部门协同实现机制的正式制度组织机制 以分权和合作为特征的正式制度平台型政府作用发挥，是 C 区政府购买公共服务 项目绩效得以保障的组织机制。在 C 区政府购买公共服务政策实施过程中，一方面， 区委区政府充分发挥了治理协同中的领头雁功能，通过建立区领导牵头的审定委员会， 共同决定政府购买公共服务的项目和标的，并形成一致的意见，以此在明确跨部门协 同政治中心的前提下为社会参与打开通道，并搭建起了平台型政府的框架；另一方面， 区审定委员会并不直接负责政府购买公共服务项目的评审，而是授权区社会组织联合 会全权负责此事。区社会组织联合会作为枢纽型组织和项目执行中心，会根据招标项 目的具体特点和实际需要确定招标采购方式。且作为平台型政府的一部分，在项目执 行过程中，社会组织联合会既要负责向社会力量发布政府购买公共服务信息，同时还 要负责会同其他组织（技术中心）对社会力量的资质进行审核和评定。社会组织联合 会对政府购买公共服务项目招投标应标方案和文件进行评估审议后，会将评估审议结 果书面告知所有投标人，并在区政府采购信息平台上公示。在此过程中，由政府各部 门、企业、非营利组织、个人共同参与，政治中心、执行中心和技术中心协同合作的 平台型政府的建立，为跨部门协同实现机制的基本正式制度组织机制奠定了基础。 （二）治理势能是跨部门协同实现机制的非正式制度动力机制 在上级政府的指导之下，地方政府各部门充分发挥自身能动性，通过“营造—积 蓄—传递”治理势能是 C 区政府购买公共服务协同机制得以实现的非正式制度动力机 制。首先，为营造治理势能，在上海市出台政府购买公共服务的相关建议之后，区委 区政府就授权区民政局负责政府购买公共服务项目的调研和规划，以此推动《C 区政 府购买公共服务暂行办法》的顺利出台，以及保障政府购买公共服务政策的顺利实施。 在学习借鉴其他区县培育发展社会组织、实施政府购买服务方面先进经验的基础之上， C 区最终选择了以审定委员会为政治中心，以区社会组织联合会为执行中心，其他组 织协同参与的项目执行结构，以此为营造治理势能准备了条件。其次，为了积蓄治理 势能，C 区政府将“权责法定”与“政府购买公共服务”结合起来，对政府各职能部 45 第三部分 案例·研究 门政府购买公共服务的项目进行梳理，建立起政府购买公共服务的“分类别、分层次 递进”策略，以此在明确各部门权责的基础之上，激发各部门协同参与的积极性，并 在政府内部积蓄治理势能。最后，为了传递治理势能，C 区也尝试了开放式的“立法” 方式，通过广泛的媒体宣传，并与上海相关高校等技术中心建立合作关系，以此在保 障政策开放性和科学性的同时，更大程度地向社会传递治理势能。可以说，治理势能 的营造、积蓄与传递，作为项目推进的一种方式和非正式制度，在一定程度上有效地 推动了项目的执行进程。 （三）系统调试是跨部门协同实现机制复合型框架的优化机制 政策执行的不断系统调试是跨部门协同实现机制复合型调试框架的优化机制。在 2012 年准备实施政府购买公共服务项目之时，C 区的社会组织数量和政府内部结构都 没有相应的政策实施条件，但 C 区政府还是依据本区实际，出台了相应的政府购买公 共服务办法，实现了结构能动的推进策略。C 区也充分发挥正式制度与非正式制度的 交互作用，在政策执行前期，以市政府文件为依据，由主管副区长牵头，依靠非正式 制度的治理势能推进了正式制度的出台。在项目执行过程中，治理势能推动下的媒体 和社会个体对于购买公共服务承接主体的关注也对社会组织形成了非正式的压力，促 使政府购买服务行动中的单个主体都以项目优化为目标，并通过完善正式制度，以此 推进项目的持续优化。进而，随着 C 区政府购买公共服务项目的稳步推进，政府和社 会基本形成了良性互动系统，跨部门协同的调试适应性逐渐显露。据统计，2012 年至 2017 年，C 区政府购买公共服务数量由 31 项猛增到 83 项，项目资金更是由 350 万元 增加到 3604 万元，分别增长了 167.74%和 929.71%；同时，全区社会组织每年以 8% 的速度递增，并于 2014 年底提前完成了“十二五”规划目标。 五、结论与展望 在复杂网络社会背景下，通过相关制度设计以增强政府协同供给公共服务的能力 是提升政府治理能力的主要途径。本文通过理论建构和案例研究，总结了跨部门协同 实现机制复合型调试框架的三个基本要素，即以平台型政府为特征的正式制度组织机 制、以治理势能为抓手的非正式制度动力机制、以系统调试为目标的优化机制。对我 国来说，在政治现代化的进程中，如何唤起社会组织和公众的参与，如何建立起政府 与社会的协同机制一直以来是我国治理绩效提升的核心任务。而这就要求探索能动的 改革策略，即立足于现有条件，搭建起协同治理的正式制度平台，营造积蓄并传递治 理势能，通过非正式制度压力的方式推动跨部门协同的具体落实，决策部门还要依托 于平台型组织的网络型结构特征和复杂网络社会信息传媒的便捷性特征，推进政策执 行过程中各个主体之间、政策执行各个目标之间的不断适应性调试和互动，通过治理 的可及性提升治理的绩效满意度，并在此基础上推动治理体系的治道变革。 （节选于薛泽林、胡洁人《政府购买公共服务跨部门协同实现机制——复合型调 试框架及其应用》，选自《北京行政学院学报》2018 年第 5 期） 46 第四部分 学员·原创 第四部分 学员·原创 【编者按】跨部门治理的逻辑起点在于复杂性社会下部门碎片化治理的缺陷性、 社会力量与民间资源的不可或缺性、跨界跨行业发展成为社会经济发展的新常态等。 不论是跨区域治理的地方政府之间、跨层级治理的上下级政府之间、跨部门治理中的 职能部门之间，还是跨公私合作伙伴治理的政府、企业、社会组织之间，都是基于各 自拥有的权威、信息、财力、人力、技能等各自优势基础上的相互依赖，资源互补与 协作过程，通过“1+1>2”的方式共同提供社会公共产品或服务。同时，以大数据、 “互联网+”引领的跨界、跨行业发展成为社会经济发展的主流趋势。在此形势下， 治理模式也必然向整体化、合作化、联动化、智能化等转变升级。我们以跨部门治理 为主题，征集到了几篇来自学员的文章，如下。 跨部门治理视角下地方政府公共资源利用项目研究 ——以浙江省乐清市楠溪江引供水工程为例 郑卉子 2019 级 MPA 三班 跨部门治理是促进地方政府间促进公共资源利用的一种良好尝试，是在当代中国 的环境下自发产生的新的模式。当前，我国在城市基础设施建设、公用事业、邮电通 讯、铁路、电力等行业，政府独家垄断的局面逐渐被打破，道路清扫、后勤管理、基 础设施建设、社会维护等边缘性服务领域越来越多地采用合同的方式运作。然而，地 方政府间跨部门治理不论是在实践还是理论方面都处于发展阶段，各类问题不断涌现。 本文以“楠溪江”引供水工程这一项多方跨部门治理促进公共资源有效利用的项目为 例，通过研究浙江省温州市乐清市、永嘉县地方政府跨部门协作过程的经验和教训， 探讨跨部门治理的方法与模式，以期为地方政府间的跨部门治理提出一些建议。 一、跨部门治理理念的概念引入 整体政府研究正在引起国内学界重视，并将成为一个热门研究领域。与整体政府 相关的概念有很多，诸如“协同政府”“网络化治理”“水平化管理”“跨部门协作” “协作型治理”等等。虽然这些概念的具体含义和着眼点有细微区别, 但其共同点是 强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值。合作的“跨界性”因而 是整体政府的核心特征。跨界合作在实践中具有多种表现形式：上下级政府之间的“纵 向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部 门与非政府组织之间的“内外协同”。在本文中，地方政府间的跨部门治理主要包括 两种情况：一是有领导与被领导关系的地方政府之间的协同，二是同级地方政府之间 或不同级但又没有隶属关系的地方政府之间的协同。在本案例中，既存在上下级政府 之间的“纵向协同”，又有同级政府之间的“横向协同”。 协同是通过包括横向和纵向的协调，有效利用各自的资源和优势，为公众提供无 缝隙的而非相互分离的服务的过程。协同是解决公共服务多元主体供给导致的碎片化 的机制选择。汪锦军从协同所涉及的两大核心变量——目标和利益出发，构建了理解 47 第四部分 学员·原创 和推进协同体系的分析框架，根据利益和目标两个变量的不同组合，形成了四种关系 类型：目标冲突—利益分离；目标冲突—利益耦合；目标一致—利益分离；目标一致 —利益耦合。这四种类型形成的四个象限，分别对应四种协同形式：科层制协同、外 包式协同、沟通性协同、战略性协同（见图 1）。 目标冲突 目标一致 利益分离 Ⅰ科层制协同 Ⅱ沟通性协同 利益耦合 Ⅲ公私协同 Ⅳ战略性协同 图 1 公共服务协同体系的分析框架图 本文中，与乐清市与永嘉县两地政府在对水资源的跨部门治理过程契合度最高的 治理模式是沟通性协同，但同时两地政府的治理也具有一定的科层制协同与公私协同 的特征。因此，笔者认为四类协同形式在实际应用中会出现边界的消融与现象的交互。 但这并不是对原有模式的驳斥，在原有模式的框架下可以通过增加对目标与利益的一 致性程度来完善原有框架。 二、楠溪江”引供水工程概况及地方政府间跨部门治理分析 “楠溪江”引供水工程是一项促进地方经济发展、民生发展的跨部门治理建成实 施的工程项目。此项工程从确立项目、制定规划到设立机构、开土动工再到工程建设、 完工，经历了诸多利益协调和矛盾整合的事件。这是一项多方跨部门治理促进公共资 源有效利用的公共服务项目，其中地方政府的跨部门协同治理的作用最为突出。在此 次工程建设中，包括了两地政府间的利益协调、环境保护与工程建设的协调、公共设 施用地和居民用地的协调等方面，通过设立相关机构和项目指派的方法，两地政府成 功完成了此次项目的建设。 多年来，乐清市历届政府报告中均将实施域外引水工程做为工作目标之一，域外 引水筹备工作已历时九年多，先后邀请多家设计院进行规划设计研究，完成的主要工 作主要包括：浙江省水利水电设计院于 1995 年编制完成了《楠溪江流域水利规划报 告》和《楠溪江引水工程（乐清部分规划报告）》；2001 年 5 月，浙江省水利水电勘 测设计院编制完成《永乐引水工程可行性研究报告》；2002 年 3 月，编制完成《楠溪 江水利枢纽工程项目建议书》，在该报告中将永乐引水工程作为楠溪江水利枢纽工程 的组成部分。 48 第四部分 学员·原创 2004 年经温州市政府协调，永嘉县、乐清市达成“温州市楠溪江供水工程建设 初步意见备忘录”。2004 年永嘉县委托浙江省水利水电勘测设计院编制了《浙江省永 嘉县楠溪江供水工程项目建议书》，浙江省发展与改革委员会于 2005 年 12 月 12 日 对该项目建议书进行了批复。 （一）“楠溪江”引供水工程概况 楠溪江供水工程是“楠溪江供水工程——乐清水厂工程”的上游工程，以供水为 目的，引楠溪江水向乐清市虹柳平原及永嘉县部分地区提供生活及工业用水，满足楠 溪江流域及乐清市虹柳平原近远期的生活、工业用水需求。远期可与楠溪江上游待建 的南岸水库工程联合调度，除向乐清虹柳平原供水外，还可供给洞头北片的大小门岛 和玉环本岛的城镇用水。该工程由永嘉县负责筹建，目前已经建成投入使用。根据由 浙江省水利水电勘测设计研究院编制的《浙江省永嘉楠溪江供水工程项目建议书》中 所述，楠溪江供水工程由拦河闸和输水系统两部分组成。 （二）地方政府跨部门治理源起 楠溪江流域内有两座水电站，其中金溪水电站位于小楠溪上游，北溪水电站北溪 水电站位于大楠溪上游，现这两工程已建成并投入运行发电。在楠溪江引供水工程建 成之前，楠溪江流域内尚无大型的骨干性水利工程，流域水资源利用程度低，洪水期 洪涝灾害频繁，水资源未得到合理利用。 随着经济发展及城市化水平的提高，虹柳平原的需水量日益增大，供水安全要求 迫切。由于受自然地理条件限制，整个乐清境内缺少流域面积较大的水库工程坝址， 难以建造较大的蓄水工程，现状供水水源已不能满足乐清市城市化发展的需要。楠溪 江流域水资源目前开发程度低，开发潜力大，又与乐清市毗邻，建设楠溪江供水工程， 实现江水东引，符合永嘉县楠溪江流域总体规划和区域水资源调配。乐清与永嘉同在 温州境内，地理位置临近，人文风俗相似，人口交流频繁，关系和睦友好。 （三）地方政府跨部门治理运作的架构细节 1．两地政府关于工程建设的分工情况 经温州市政府协调,楠溪江引供水工程由永嘉县楠溪江供水工程和乐清市引水工 程两部分组成，根据分工，楠溪江引供水工程的上段（即永嘉县楠溪江供水工程）由 永嘉县负责建设，由拦河闸和引水隧道两部分组成；楠溪江引供水工程的下段（即楠 溪江引水工程）由乐清水厂工程和乐清段引水隧道工程两部分组成。工程建成后，双 方管理范围以县市界为准。由于乐清投资建设的取水泵位于永嘉县境内，输水路线有 13.4km 位于永嘉县境内，这些工程建设有关政策处理工作，由永嘉县负责帮助解决。 此次工程采用分别投资的形式，由乐清和永嘉分别投资工程，总投资约 10 亿元。 水库、拦河水闸及永嘉县境内输水工程由永嘉县政府作为业主出资；乐清境内引水工 程由乐清市政府作为业主出资，双方产权明确，乐清没有水资源开发的股权，只是纯 粹向永嘉买水。根据分工，楠溪江引供水工程的上段引水隧洞长 17.92km，设计能力 11.41m3/s,总投资约 5.32 亿元；楠溪江引供水工程的下段总投资约为 4.66 亿元。 2.两地政府关于工程运营的管理 49 第四部分 学员·原创 温州市政府成立温州市楠溪江供水工程建设协调小组，负责协调工程规划、水资 源调配、投资审核、水价组成因素确定、项目申报（转报）等事项，由市政府分管领 导为组长，市有关部门和永嘉县政府、乐清市政府负责同志为成员（图 2）。永嘉、 乐清分别成立工程指挥部或项目业务公司，负责资金筹措、工程建设、政策处理等事 项。 图2 整体工程项目建设管理机构框图 温州楠溪江引水工程得以实施完成，不仅仅是乐清市政府单方面的筹划，更重要 的是永嘉县政府与乐清市政府之间跨部门的协作治理。2005 年 2 月，乐清市人民政 府为加强对楠溪江引水工程建设的管理，成立了乐清市引水工程建设指挥部，全面负 责楠溪江引水工程的工程建设、政策处理以及与温州、永嘉方面协调的工作。同时， 永嘉县楠溪江供水工程建设指挥部成立。 （四）楠溪江引供水工程实施运行效果 1．工程建成前后受影响区域人口以及用水对比表 表3 乐清市历年集中供水系统供水量统计表 项目 生活及商业用水量 各年供水 占总用水量百分比 总人口 （%） （万人） 171.63 82.52 70.8 501.72 218.5 83.69 73.2 2607.66 426.98 209.37 86.84 74.3 13.58 2779.15 533.82 371.41 85.51 76.5 4828 31.04 3380 917 531 81.0 80.3 5462 13.13 3823 1038 601 81.0 84.71 年售水量 年增长率 生活用水量 工业用水量 商业用水量 （万吨） （%） （万吨） （万吨） （万吨） 2000 年 2887.43 16.18 2210.97 504.84 2001 年 3075.57 6.52 2355.35 2002 年 3244.01 5.48 2003 年 3684.39 2004 年 2005 年 年份 50 第四部分 学员·原创 表 4 虹柳平原供水分区需水量计算表 （水量单位：万 m3/d，P<人口>：Population） 2010 年 分类 2015 年 2020 年 城镇 P 农村 P 合计 城镇 P 农村 P 合计 城镇 P 农村 P 合计 虹乐供水系统 36.8 15.77 52.57 42.50 13.91 56.41 48.2 12.05 60.25 柳白供水系统 33 14.14 47.14 38.60 12.60 51.20 44.2 11.05 55.25 小计 69.80 29.85 99.71 81.10 26.51 107.61 92.40 23.10 115.50 供水普及率(%) 100 85 100 100 供水人口（万人） 69.80 25.37 92.40 23.10 450 180 550 350 31.41 4.60 50.82 8.09 综合用水量指标（L/ 人·d） 最高日需水量（万 m3/d） 95.17 81.10 36.01 41.12 24.24 6.34 105.62 47.46 115.50 58.91 2．楠溪江引供水工程实施效果简述 虹桥乐成片以前供水能力为 11.2 万 m3/d，服务人口 35 万人，只能满足现状需 水要求，人均综合用水量为 320 升/人•d；柳市项目水厂目前供水能力为 9 万 m3/d， 供水人口 45 万人，2003 年开始已不能满足需水要求，目前处于严重缺水状况，人均 综合用水量仅 200 升/人•d。乐清市的人均综合用水量远远低于温州市区人均综合用 水量水平。对于经济发达、城乡差别日益缩小、居民生活初步实现小康的乐清市而言， 目前的用水量水平显然偏低。从当前虹柳片现有水厂的产水能力看，均达到设计规模， 已无进一步增产的可能。 经水量平衡计算，在楠溪江上游南岸水库建成前，乐清市虹柳平原由于有区内三 座中型水库补充供水，楠溪江供水工程供水能够满足虹柳平原 2010 年水平年的工业 生活用水需求。乐清市域给水专项规划中提出，楠溪江引水工程能在 2010 年前建成， 引楠溪江水在白象镇建设 20 万 m3/d 的水厂，和原有水厂联合供水，以满足虹柳片近 期 36 万 m3/d 的供水需求。南岸水库工程建成后，2020 年水平年楠溪江供水工程可 供水量 60 万 m3/d，使各供水区的供水保证率达到 95%以上，可以满足远期各供水区 的用水需求。 （五）两地政府协同详细事项及分析 第一，在该工程的建设过程中，存在地方政府官员调动促进工程顺利建成的因素。 据调查访谈内容显示，在 1998 年乐清市政府就在考虑向楠溪江引水，但条件尚不成 熟；后来原永嘉县长徐令义调任乐清市委书记，乐清人谢炳清出任永嘉县长，从领导 层面对该工程的推进有一定的作用。可以说地方政府官员的调动交流促进了楠溪江引 供水工程项目的建设。 第二，促进两地政府协作建成该项目的根本动力是协同共赢，即前文提到的利益 有一定的一致性。楠溪江引供水工程建成之后，乐清市的居民生活、生产用水得到了 保障。同时工程企业化运作，永嘉方面负责原水输送、水源保护，乐清方面按每日最 51 第四部分 学员·原创 低取水 20 万立方米向永嘉支付原水费用，约每年 1 亿以上，因此永嘉县的水源得到 了更加充分的开发利用（如发电），同时又能从经济上获得补偿。 第三，上级政府的作用不可忽视。一方面，对于工程的建成，乐清市和永嘉县都 有较强的意愿，另一方面，两地的工程建设合作是在温州市政府的协调指导下实现的， 整个跨部门协同治理的过程有三方的主动参与，体现了上级政府干预适中、地方政府 间博弈适中、地方政府积极主动性高这三个特点。同时从项目实施结果来看，此项工 程实现了楠溪江流域水源的较大开发利用，同时惠及乐清与永嘉政府及所在片区居民， 体现了公共资源开发利用率高的效果，是地方政府跨部门治理促进公共资源利用的良 好的典型案例。 三、关于促进我国地方政府间跨部门治理的建议 楠溪江引供水工程体现了在温州市政府的倡导下，乐清市和永嘉县两地政府的自 发性跨部门治理达到了开发利用楠溪江水资源、促进永嘉县经济发展与创收、保证乐 清市人民生活生产用水的效果，实质上是地方政府间跨部门治理促进公共资源有效利 用的典型例子。 （一）地方政府间跨部门治理相关法律法规建议 在本次乐清与永嘉地方政府跨部门治理的过程中，出台的法律法规基本属于空白， 取而代之的是如《浙江省永嘉县楠溪江供水工程项目建议书》一类的行政文书，虽然 具有一定的约束力，但是没有法律效力，约束力较低。在长株潭地方政府跨部门治理 的范例中，出台了一系列相应的法律法规，如《长株潭区域合作法规》，这类法规能 过使得地方政府间跨部门治理做到有法可依，值得借鉴。 楠溪江引供水工程主要涉及到的法律法规包括了《中华人民共和国水法》《中华 人民共和国水利法》等法律法规。这项民生工程对于公共水利设施的建设管理以及跨 流域的水资源利用具有十分重要的意义，但是由于此项工程重点在于引供水工程的工 程建设以及维护管理，在相关法律法规的方面建议提出的意见很少，需要通过整理加 以完善。 （二）地方政府间跨部门治理机制完善建议 1.形成相互督促机制。由于工程是两地共同建设的，只靠一方的工程建成必然是 不完整也是不可能的。在工程建设等方面两地政府会进行相互的沟通了解进程，同时 也就在某种意义上达成了相互督促的机制。这种相互督促的机制不是显性的，而是在 两地级以上政府协作的过程中出现的附属机制，同时这种附属机制的前提条件是两地 及以上政府一直保持相互沟通与交流的状态，共同完成一项合作。因此在今后的政府 间跨部门治理过程中，需要政府保持高度的沟通交流与信息传递共享，并且对这种建 立起来的隐形机制加以再利用，以提高更广范围的协作的可能性。 2.建立中间协调机制。在此次楠溪江引供水工程中，最主要的协调机制就是三方 政府协商机制。在温州市政府的引导下，乐清市政府以及永嘉县政府能够相对高效地 协商出关于工程分配、资金补偿等等问题的解决方案。一般认为，上级政府由于其行 政层面的权威性，会对下级政府的决策协商造成一定的压力，但是如果将这种权威用 于监督而不是决策，那么下级政府能够更加全面、理性地进行博弈。因此地方政府间 52 第四部分 学员·原创 跨部门治理可以通过上级政府监督、两地及以上政府协商的方式确定协同的内容、形 式等等，以达到较好的平衡和博弈的结果最优。 （三）地方政府跨部门治理水利工程规划管理建议 1.打破行政区划限制，实现共同开发。楠溪江流域属于永嘉县管辖范围之内，而 在工程实施开发之前楠溪江的水源、水电等开发十分滞后。在此项工程完工开通之后， 楠溪江引供水工程惠及了两地政府及人民，随着地方政府的活力、自主性的增强，中 国有许多类似的现象，例如两地在同一市、省内但是资源分布情况迥异，同时又可以 通过互补互惠来提高公共资源的利用率。这时就需要两地级以上政府打破行政区划的 限制，自觉自主进行协作，实现公共资源的共同开发。 2.发挥各地资源优势，达到利益共享。乐清市包括了柳市、白象等电器制造大 县，经济发展一直处于温州市排名的前几位。此次楠溪江引供水工程中，乐清市政府 以参与建设、政府出资购买水源的方式承担责任，一方面促进了永嘉县的创收及水资 源开发，另一方面保证了乐清的用水，可以说是发挥了自身的优势，同时永嘉县的水 资源得到了进一步的开发和利用，两地政府确实在经济、资源方面实现了利益的共享。 当今中国政府已经不仅仅是竞争的主体，更多的应该是以一种“扬长补短”的方式来 促进跨部门治理，达到资源利用的高效化。 从总结的案例来看，多数地方间政府跨部门治理是由他们自身发起的，它们决定 协作的动机、内容和目的。无论动机如何，友谊和相互理解是促进地方政府间跨部门 治理的关键。 （四）地方政府间跨部门治理形式建议 1.创建互惠共赢机制。在地方政府跨部门治理中，若是没有互惠共赢的动力，那 么两地政府的合作将出现过多的博弈、扯皮推诿、难以进行等种种状况，因此，必须 要有互惠共赢的机制。互惠共赢机制可以包括利益分享机制、补偿机制等等。互惠共 赢机制是指两地及以上政府在自愿自觉的前提下，通过规范的协商协议来实现利益转 移，以达到实现各种利益在地区间合理分配的目的。在楠溪江引供水工程中，乐清市 政府与永嘉县政府采取的就是补偿机制，让双方地区都能享受到合作的收益，由此可 见，互惠共赢机制是促成跨部门治理双方或多方的跨部门治理的前提。另外，互惠共 赢机制也是保证政府在合作工程、项目等等的建设过程中保持积极态度的一个重要因 素，不像仅仅依靠上级政府主导的地方政府协作，在上级政府倡导的自发性地方政府 间合作中地政府能够时刻保证合作活力，即能积极主动地完成合作，而不是过度依靠 监督等外部方式，因此互惠共赢可以成为日后其他地方政府合作的合作动力考虑因素。 2.多方参与跨部门治理。当下，楠溪江引供水工程主要采取的是以两地政府为主 导与主体的跨部门治理方式，具有效率高等一系列的优势。工程建成后交由乐清水厂 管理与运营，在这样的运营模式下大部分管理工作是承包且垄断的。政府间的跨部门 治理特别是关于公共资源利用方面的决议、管理都需要更多的多方跨部门治理，特别 是在环境保护、相关产业链的发展、市场跨部门治理等等方面，企业的积极参与以及 公民、社会团体的监督不可或缺。两地政府间的跨部门治理固然主体是确定并且不可 更改的，但是关于资源利用的方面、形式等等方面确实需要更多元化的吸纳意见和建 53 第四部分 学员·原创 议，同时需要加强监督与监管。地方政府可以扮演者更多不同的角色，它们可以使服 务提供商、政策制定者、监督者、采购者和标准执行者。地方政府的需求逐渐增加， 其附属机构及地方政府组织的重要性也日益彰显。地方政府的其他综合表现对地方政 府间跨部门治理也十分重要。地方政府帮助成员获取信息、培训、基金和合格人员， 在实践中具体表现为解释法律法规、提供体力、调节纠纷和劝说中央政府下放权力等。 四、结论 从乐清市与永嘉县跨部门治理的“楠溪江”引供水工程的项目效果来看，地方政 府跨部门治理能够促进公共资源有效利用，上级政府倡导的自发性地方政府间跨部门 治理具有政府干预适中、地方政府间积极主动性高等特征，因此对如何促进我国地方 政府间跨部门治理具有重要的借鉴意义。一方面，应该打破行政区划限制，实现共同 开发，推进资源的共享与利用，另一方面，完善地方政府间跨部门治理的法律法规体 系势在必行。想要实现良好的地方政府间跨部门治理，不仅需要政府本身良好的判断 力、谈判力、跨部门治理精神，也需要社会团体、企业以及广大人民群众的献计献策， 既要创建互惠共赢机制，又提倡探索多方参与路径。 城市流动摊贩跨部门治理探析 ——以浙江省 A 市为例 章倩 2019 级 MPA 四班 随着城市治理的质量诉求不断提升，流动摊贩和市民们的日常生活息息相关，摊 贩管理成为了城市治理工作中的重要环节。流动摊贩的管理模式和治理途径，是每个 城市转型和发展必须面临的问题，特别是新冠肺炎疫情影响下，行业越来越不景气， 社会就业压力越来越大，主流媒体大力呼吁松绑经济，倡导地摊经济和夜间经济，城 市治理又面临了巨大的挑战和舆论的压力。为了避免治理工作与摊贩利益的冲突矛盾， 减少“负外部性”和“负能量”的传播，大多数地方政府改变了传统以来对流动摊贩 “一刀切”禁止的态度，逐步采用疏导的模式进行治理。然而，关于疏导式治理的效 果和对实例的深入研究还不够完善，各地政府普遍缺少专业的理论和政策支持，针对 流动摊贩乱序现象依然严重、投诉矛盾日益凸显、执法困境难以破解等问题，不少城 市开始因地制宜，逐步探索实践，积极找出原因走出困境。本文针对以上现实问题， 将结合浙江省 A 市摊贩经营类型、时空分布和治理现状，从跨部门治理角度，提出了 未来优化摊贩治理的对策建议，让城市高速发展的同时兼顾温情和效率。 一、A 市摊贩治理情况 根据实地调研，A 市摊贩治理情况可以从以下三个角度分析：一是治理部门，二 是管理情况，三是疏导模式。 （一）治理部门。流动摊贩是扰乱城市治理秩序的顽疾之一，城市治理的主要内 容之一就是对设摊经营的流动摊贩进行综合治理，维护城市市容秩序。A 市创设了城 54 第四部分 学员·原创 市管理委员会的组织，由 A 市市长担任总主任，下面包括 56 个成员单位共同组成， 具体有综合执法、公安、市场监管、环保等，其中城市治理部门和市场监管部门为主 要牵头部门。各成员单位职责分工明确、任务细化详实，采取联合执法方式，协同合 作，提高管理效能，同时采取责任追究制度，各职能部门做到有职必履责，失职必问 责。A 市城市管理委员会还联合当地广播电台每周推出《城管之窗》的问政栏目，该 节目以“听民声、察民情、促发展”为宗旨，广播问政城市管理部门，市民可以通过 论坛、微信平台等途径投诉和上传帖子曝光，现场也开通热线电话咨询，市民可以与 城市管理部门相关负责人直接对话，表达自己的治理意见。 （二）管理情况。A 市在流动摊贩的管理工作中，各成员单位根据职责依法履行 各方职能，坚持堵疏结合，倡导处罚与教育相结合的管理办法。一是柔性执法，对于 经劝导教育能主动改正，且违法情节较轻的摊贩个体，可以不采取行政处罚，免费提 供政策咨询服务，帮助他们完善相关手续，鼓励他们符合条件的可以去市场监管部门 办理营业执照，合法合规经营，实行“三个一批”：规范一批，疏导一批，取缔一批。 二是开展流动摊贩清理整治行动，2020 年累计查处无照经营 1210 起，收缴罚款 24 万 余元，出动执法力量 4790 余人次，开展联合执法 84 次。三是充分利用新媒体、报刊 视频等多种媒介，采取发放法制宣传册、开辟城市治理专栏、发动城管进社区等多种 活动形式，在舆论宣传上加足马力，对屡次不改的无证摊贩加大查处力度。四是重视 公众参与，近几年 A 市城市管理部门积极开展了城管体验日活动，创设社区志愿队 伍。邀请社会各界包括企业、商户、居民、学生、第三方检测员，居委会成员等市民 代表，身着志愿者服装，在不同的摊贩聚集点体验城管队员工作，参与城市市容环境 整治。作为临时城管队员志愿代表，体验规范人行道车辆停放、劝离流动摊贩、规范 占道经营等行，同时呼吁全社会主动参与城市治理当中来。这些活动体验也有利于市 民们转变观念，让市民们更加理解和支持城市治理。 （三）疏导措施。根据相关法律法规条款规定，按时间和场所规定的取得许可的 自产自销、便民劳务活动等情况，是被国家允许的情况，不属于无证无照经营，可以 按照规范要求合理合法经营。在疫情影响和地摊经济热潮中，A 市积极响应中央号召， 顺势借力出台了《规范市容环境管理助力地摊经济发展的实施意见》，依法创设蔬菜 水果自产自销点、早餐疏导点、特色夜市等疏导模式，让地摊拥有“许可证”，不得 擅自开展经营活动。规范具体细则实施通过向社会各界征询意见稿，选址和审批。与 相关街道社区多次协商，设置合理的费用，然后修订完善，最后正式实施。通过媒体 宣传和政府引导，报名此次疏导区、疏导点和夜市摊位的人员都很踊跃且积极配合。 A 市综合行政执法局最后在以下 24 个疏导点内累计接收报名 1000 余人次，最后实际 审核通过符合规范的流动摊贩 700 户。因此，仍有大量不符合规范和没有报名成功的 流动摊贩潜伏在疏导区外，疏导区点位周遭居民有利有弊，既享受到了低价便利的购 物渠道，也要遭受环境和噪音的影响。 二、A 市摊贩治理困境及成因 A 市积极开展全国文明城市创建后，整个城市的市容风貌已经大幅度提升，在获 得了全国文明城市的称号后更是强化了城市治理的常态化管控。综合执法部门、城市 55 第四部分 学员·原创 管理委员会等职能部门已经对乱设流动摊现象进行了重点整治，并建立了一定的长效 管理机制，但效果不是很明显，流动摊治理仍然是文明城市创建的一个重大阻碍和顽 疾。相关资料调查显示，目前 A 市中心城区有 27 条主次干道，内含 3 个街道，24 个 社区，区域面积约 50 平方公里。据相关资料显示，除去自销自产点以外，目前有 3 个马路市场，疏导区外围日均有 210 个流动摊位左右，聚集性流动夜摊 120 处，疏导 区外围流动摊不规范经营和生态污染对城市的整体形象有巨大的影响，对环境、交通 安全等也造成了不良影响，成为城市治理部门和属地政府亟待解决的难题。。纵然大 型整治宣传轰动，但总有“雷声大雨点小”的感觉，流动摊贩乱搭乱摆依然屡禁不止。 疏导区也是近几年兴起的流动摊贩治理措施，尚不成熟。存在以上困境，主要从 以下三方面原因分析：一是城市公共空间的缺失及挤占，二是摊贩权利与公共利益的 冲突，三是疏导治理主体的单一。 疏导式治理需要涉及到综合行政执法部门，市场监管部门、环卫部门、卫生部门 的综合监管和联合执法。每个单一管理主体都存在一定缺陷或者管理失灵的状况，例 如光靠综合执法部门没有权限也没有技术处理摊贩造成的环境问题。各个主体只有通 过有效的互动和灵活的协作，才能取长补短，合作共赢，实现资源配置利用最大化。 但目前的情况来看，往往存在单线管理、顾此失彼、管理脱节等诸多问题。联合整治 和监管部门的调度平台的缺失和程序刻板，往往让疏导式管理变成放任式设摊，导致 监管效果适得其反。此外，单一的临时疏导点和自产自销点的疏导模式已经不符合目 前流动摊的管理实际，也与日益增长的流动摊设置需求不相符合。大量人口涌入城市 势必产生更多的流动摊位。 如何从科学规划的角度来引导和管理流动摊的设置已经成为迫切的社会需求。城 市各职能部门应结合自身的实际发展情况，从城市良性发展的角度出发，跨部门治理， 多形式、多角度进行规范疏导，从时间和空间给予流动摊一个良性存在的环境，也给 予广大人民群众一个舒适的生活环境，都需要更加系统和规范的疏导模式和监管制度。 三、构建跨部门治理框架 构建跨部门治理的框架，一是提高摊贩准入机制，二是鼓励疏导区摊贩自治体系， 三是发挥社会公众参与优势。“全民共治”是“善治”理论的核心，要求从管理者、 被管理者和公众共治的角度出发来优化摊贩治理。 （一）提升管理部门协同监管能力 1.提高摊贩准入门槛 准入门槛的设定一方面是为了让流动摊贩能在当前特殊形势下有序竞争，更好地 服务群众。另一方面是通过摊贩在程序上的经营资格申请，掌握具体的数据，实现更 好的经营规范和日常管控，避免无序经营和恶性竞争，破坏整体摊贩市场。与此同时， 对不遵守疏导区相关规则的不良经营者，疏导区管理组织要严格限制或禁止进入。当 下“地摊经济”的火爆和国家高调的松绑经济政策下，更应该提高流动摊的准入机制。 如果“摆摊神车”五菱宏光变成堵塞街头的烧烤神车，那整个城市的经济质量和环境 质量也是令人堪忧。要逐步引导和规范地摊经济发展，规划部门要根据城市的具体情 况合理规划，为摊贩提供经营场地；场地管理方要根据卫生部门环保部门等要求明确 56 第四部分 学员·原创 摆摊的范围、种类、时间、卫生安全等情况，使地摊经济发展有章可循；劳动管理部 门可以考虑对商贩进行行业规则培训；各部门应加强互动协作，整体提高准入机制， 不仅能增强摊贩守法经营的自觉性，更让社会公众对地摊消费都放心。 2.提高联合执法效力 从食品安全管理、交通秩序管理、环境综合影响等角度入手，联合工商、交通、 综合执法等职能部门设定流动摊准入的基本机制，从源头上加强管理与监控，符合城 市发展的必然要求才允许进入。有的摊贩进货的来源就是不安全不合法的，甚至严重 影响城市发展秩序的，必须禁止准入。各部门日常要兼顾执法的力度，不定时开展督 查工作。人力资源部门要鼓励当地低收入和弱势群体进入疏导区和正规地摊市场，符 合条件的流动摊贩被允许进入后应根据相关城市市容管理条例、交通安全条例法规、 食品安全法规等，按疏导区要求规范经营；疏导区管理部门要加强流动摊位的必要材 料的录入、备案；卫生安全部门在摊贩检测过程，对卫生方面有检测情况的进行特殊 备注；市场监管部门也应加强营业执照资质审核，不定时进行商品质量安全抽查，对 存在不合格商品特别是食品检测有问题的摊贩进行查处，为城市居民消费提供一定的 保障。各治理主体应保持协调互动，充分发挥自己的专业作用，加强信息交流与沟通， 促进流动摊贩正规营业。 （二）完善疏导区行业自治体系 虽然城市里摊贩的类型繁多，组成复杂，但在某种意义上他们其实是一个利益共 同体，有其统一战线和诉求。在多中心治理理论下，摊贩本身作为治理的重要主体实 现自治显得尤为重要。逐步探索“摊贩自治”模式，引导疏导点内流动摊贩自我约束 和自我管理，完善疏导区行业自治体系，有利于调动他们主动参与治理活动。 城市管理部门要充分听取摊贩方的意见和看法，并对摊贩行业加强交流和互动。 这一方面可以学习其他国家成立例如摊贩协会等流动摊贩自治组织。譬如，韩国成立 了“全国摊店业主联合会”实现行业自治，维护自身利益，保障自身权利。他们还打 造了独立的网站召集全国的摊贩全体注册，实现密切互动和交流。这种线上的集合使 线下分散的流动摊贩个体形成规模化的组织，利用组织力量以及规则降低了个体利益 差别，对摊贩自我管理和自我约束也有一定的效果，对摊贩群体的诉求表达也有一定 的影响力。国内的城市需要成立摊贩协会，最好避免政府部门直接管理和牵头，疏导 区所属街道社区可以牵头发起成立当地的摊贩协会，由流动摊贩选举一定数量的摊贩 代表，有助于利益集中化表达，维护摊贩决策独立性。考虑到不同主体的利益诉求差 别，应尽量引导摊贩以外不同群体加入协会，譬如社区代表、居委会代表、一般居民。 各地推选出人员成立摊贩协会后，彼此可以相关交流监督，好的意见可以互相学习， 提高彼此参与度。这也有助于制定满足包括流动摊贩利益在内的政策及规定，鼓励疏 导区摊贩自治，也是实现城市治理多元化的必由之路。 （三）发挥社区公众参与优势 党的二十大在“共建共享”的治理目标上又增加了“共治”二字，意味着未来治 理的多元化和主体的多样化，不仅是人人有责，更是人人尽责。摊贩区里投诉矛盾往 往是社区居民来源居多，虽不乏单纯的举报抱怨，也有很多的良性建议，有些问题就 57 第四部分 学员·原创 是站在公众视角提出来的。作为消费者看到的问题，作为同行竞争的实体店看到的问 题，作为附近小区业主看到的问题，甚至作为路人看到的问题，都是值得分析探讨的。 发挥社区公众参与优势有利于整合多方主体意见，从而促进公共决策更加科学更加民 主。譬如，疏导区的选址、疏导区的数目以及所需摊贩的类型和结构。政府要拓宽信 息公开渠道，积极宣传和引导公众参与城市管理、参与公共事务，才能提供和丰富公 众参与城市治理的途径。譬如，管理者在执法过程和调查中，可以同时给或路人周边 居民讲解相关法律法规，展示执法流程，提高公众的认知度和认可度。还可以引导居 民参与到城市治理中来，通过角色体验主动与摊贩沟通，监督摊贩经营活动，协助摊 贩治理工作。又如加入城管体验日，志愿服务队，有助于大幅度减少执法冲突，化解 矛盾，城市治理工作效能和效果也会大幅度提升。 四、结语 跨部门治理在摊贩治理问题的核心在于多元化治理，丰富多元化的疏导治理模式。 各地治理的发力点应当从矛盾的导火线和源头出发，让政府、社区、公众之间建立良 性互动关系，制定全民参与城市治理渠道，发挥全民智慧与力量，探索全民共治共享 城市治理新思维。引导社会各部门参与城市治理，发挥各部门在城市治理方面的优势 和智慧，不仅能丰富创新城市治理的手段，还能加强城市监督职能，提高城市治理效 能，有利于提升社会资源配置效率，带动当地经济，改善城市风貌。 关于互联网医疗产业中的跨部门协作难题 黄佩丽 2021 级 MPA 二班 新冠肺炎疫情期间，医疗问题一度成为困扰广大市民的难题——无法去医院就诊， 配不到慢性病常用药，2—3 个月的隔离期让大家纷纷尝试了健康云配药、线上问诊 等互联网医疗服务。这是互联网医疗向前迈进的一大步，而其实我国早在 2009 年就 开始走上了医疗信息化的道路，但由于种种原因并未得到广泛普及。 2009 年到 2012 年，是我国互联网医疗发展的探索期。医疗广告、线上问诊、医 疗信息搜索等功能上线。此后，相关产业的创业公司越来越多，互联网医疗进入快速 发展期。到 2017 年底，市场规模达到 325 亿元，而预计 2022 年底我国互联网医疗行 业市场规模将增至 3527 亿。这种爆发式的增长一定程度上得益于疫情防控下的被迫 转型，而相对于整个互联网医疗行业的发展周期来说，并非令人满意。本文认为，很 大一部分原因是背后各个角色间的协调组织问题，医院、医生、病患、药企、医保、 商业保险和互联网平台，多方关系错综复杂，没有科学的协作机制，很难实现稳定的 持续增长。 随着我国人口老龄化问题的加剧，慢病管理需求日益增长，以及为了预防如新冠 肺炎疫情此类的突发公共卫生事件冲击，“互联网+医疗”的创新模式有助于缓解实 体医院的压力，给广大患者提供更便捷的就医体验。同时，远程就诊的方式也有利于 改善我国医疗资源分布不均衡的问题，促进优质医疗资源下沉。按照目前我国的市场 58 第四部分 学员·原创 需求情况来看，我国医疗信息化产业的市场需求将会继续保持快速增长，年增速预计 在 20%以上，可以说市场潜力巨大。互联网医疗是我国医疗行业发展转型的必经之路， 也因此平衡好其中各方的相关利益，促使各方有效地协同合作至关重要。 一、跨部门协同治理相关理论 协同理论是 20 世纪 70 年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一 门新兴学科，由德国著名物理学家哈肯创立。协同论认为，千差万别的系统尽管其属 性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。其中也 包括通常的社会现象，如不同单位间的相互配合与协作，部门间关系的协调，企业间 相互竞争的作用，以及系统中的相互干扰和制约等1。 治理是指与国家公共事务相关的管理活动或者政治活动，原意是控制、操纵和引 导。詹姆斯·罗西瑙作为治理理论的创始人之一，认为“治理是只有被多数人接受才 会生效的规则体系”2。联合国全球治理委员会将治理的概念表述为：个人、公共组织 或私人机构管理共同事物的总和，调和相互冲突的不同利益主体，并使其趋向于采取 联合行动的过程，具体包括正式的具有法律效力的规章制度和起到协调功能的非正式 的、约定俗成的契约规范3。 协同治理是以协同理论和治理理论为基础的新兴的交叉理论，是应对复杂性、系 统性的治理问题而产生的一种治理理念，通过相关利益者的多元主体相互协调、互相 配合、协同推进以达到系统、科学、有效，合作、互利、共赢的共同治理目的。李汉 卿认为“协同治理具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同和共 同规则的制定”等特征4。 二、互联网医疗行业目前面临的协调难问题 （一）信息系统及病例数据不共享（与医院的协作） 随着互联网医院的进一步发展，越来越多的医院开发了自己的 APP 或小程序。在 不同的医院上挂号，需要登陆不同程序并且注册账户，且以往的病例信息只存放于该 医院的服务器上，无法共享给其他的医疗机构。事实上，互联网问诊或配药，由于接 诊过程中无法和病人面对面沟通，也无法开展任何病理检查，很大程度上只能参考患 者的过往病史。而病史、检查报告等各项信息存放在各家医院自己的信息系统内，限 制了病人只能在这家医院使用互联网诊疗服务。对医院来说，这种手段掌握了主动权， 能增加大部分病患的就诊粘性。而从病患的角度来说，既然检查和诊断都是用户自己 付费购买的服务，所属权应该归本人所有，病人有权将自己的病史授权给其他医疗机 构查看。一旦实现个人信息共享，将大大增加互联网医疗服务的优势及用户体验。然 而这种跨医疗机构的信息共享只能依靠政府加入医疗行业信息化的顶层设计，规范行 业信息标准，构建医疗信息大数据平台，同时联合各个医疗机构共同协作才能完成。 （二）配药效率低（与药房的协作） 1 [德]H·哈肯.协同学：大自然成功的奥秘[M].上海译文出版社，2005:12. [美]詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理[M] .江西人民出版社，2001:5 3 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:4. 4 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊,2014(1):138-142. 2 59 第四部分 学员·原创 互联网医疗中很大一部分用户来自于慢病管理，不用问诊。简单的复诊配药服务， 是互联网医院存在的一大意义。这可以很大程度地缓解医疗资源紧张。而在实际使用 过程中，以“上海健康云”为例，仍然有不少问题，也造成了上海封控结束后，仍有 很多病人选择去线下配药。即使在之前的两三个月中他们已经使用过线上配药的功能 了，而体验并不那么令人满意。首先，依然和线下问诊一样，需要先挂号。而慢性病 患者往往是三高人群，高血压、高血脂、糖尿病的药物无法在单一科室配齐，需要挂 至少两个以上的门诊号，尽管这点和线下一样，但既然专门开通的配药通道，是否可 以协调好科室之间的权责，简化办理流程。线上问诊和线下一样，需要等待医生回复， 而线下排队至少对于等待时间还能有一定的心理预期，而线上则不是，不确定医生的 回复效率。再者，健康云上配药分配到的医院往往是郊区客流量较少的非三甲医院， 而其药物的储备种类可能和就近的医院不符，经常会碰到缺药少药的情况。这又要迫 使患者注册登录就近医院的互联网医疗程序，违背了分流市中心或客流量较大的医院 这一政策初衷。最后是药品物流速度和费用问题，一般是用顺丰发到付快递，但没有 承诺具体的发件时间，很难预估，而很多慢性病的药是必须保证用药持续性的，中途 不能中断。因此，对于 5 天内有用药需求的患者来说，可能就不会选择线上配药。另 外，不知道药品调拨是否遵循了就近原则，对于医院周边 3 公里内的患者来说，顺丰 到付的收费额度略高，就近配送应该和快递公司达成协议价，如若比当天闪送件费用 还高就会显得不太合理。建议互联网医疗平台和药房共同协作，平台上的医生拥有线 上问诊的处方权，药房有成熟的药品物流供应链渠道，发挥好双方优势协同合作，降 低患者所需支付的物流成本，同时提高时效性。 （三）不关联医保（与医保局的协作） 在各个医疗机构发展自己的互联网医疗服务之前，第三方互联网线上就医平台已 经抢得了一定的市场占有率。不同于医院自有的互联网医疗平台，第三方的平台具有 集合全国优秀医生的优势。这一特色也吸引了很多患者，尤其是非一线城市的患者可 以足不出户就共享到优质的医疗资源，诸如“平安医生”“好大夫”等民营互联网医 疗平台，会将业务重心放在远程问诊上，而非低盈利模式的复诊配药服务。这是解决 我国医疗资源不平衡的一大有效手段，然而随着各医疗机构自己的诊疗程序上线，对 第三方互联网医疗平台的冲击巨大。官方程序主要吸引走了本地的用户，对缓解全国 医疗资源不平衡的问题作用不大，但大大挤压了第三方平台的发展空间，造成其成本 增高，不得不提升用户诊疗费和医生们线上出诊的佣金，从而进入一个恶性循环。这 其中主要问题还是因为第三方平台没有得到政策扶持，没能接入社保系统，问诊或配 药都需要患者自费支付，大大增加了患者的就医成本。不协调好这一问题，很难促进 第三方互联网医疗平台进一步的发展。 （四）医生少，线上出诊意愿低（与医生的协作） 从医生线上出诊的意愿来分析，大致有以下诉求和面临的问题。对于年轻医生， 希望积累临床经验、利用业余时间赚钱、提升个人知名度、和同行交流分享。但是随 着平台佣金的提升，年轻医生线上坐诊的性价比较低，且线上坐诊的经历不能累计到 个人职业发展的评级上。对有晋升压力的年轻医生来说，精力难以平衡，只会尽可能 60 第四部分 学员·原创 在空余时间坐诊。对已有一定知名度的资深医生来说，线上坐诊效率高，可以同时接 诊几位患者，解决患者一号难求的问题，并且能更好地惠及外地的病患。但是他们日 常工作非常忙碌，能用于线上坐诊的时间非常有限。除了医院官方互联网平台会有一 些年轻医生值班坐诊，第三方平台上的医生坐诊时间不固定，没有约束限制。总体来 说，医生坐诊时间满足不了病患线上问诊的需求，主要还是激励机制不足。相关部门 可以尽快引入医保医师制度，推进医生自由执业，使得更多医生能获取医保资格，不 要仅仅依靠公立医疗机构，利用新型医疗服务组织的竞争和分流能力，形成充分竞争、 分工诊疗的医疗服务供给格局。 （五）没有完善的行业标准和监管机制（与监管部门协作） 互联网医疗行业这十多年来呈现出这样的野蛮生长状态，最主要的原因还是缺少 行业标准和监管机制。官方政策规范和指导意见没有跟上市场发展的需求，导致了医 疗机构和企业只能或主动或被动地自我寻求一条发展之路。各有各的立场，各有各的 利益诉求，没有一方站在更宏观更高格局的角度来统筹好行业的发展。应该加快出台 互联网医疗行业的准入标准，规范行业准入条件，明确监管机构，加强对互联网医疗 行业的监管。只有有了明确的行业规范、监管边界，政府和企业才能更好地协同合作。 同时，还应出台相关细则，明确对互联网医疗主体资格审查备案、知识产权保护、纠 纷处理、消费者维权等问题的解决办法。这也是一部分患者不信任互联网医疗平台的 一大顾虑，万一有医疗事故，担心维权难。其实，互联网医院能够通过文字、音频、 视频等详细问诊记录，还原医疗卫生全过程，可以为医疗卫生体系相关行政管理部门 的监督、审批、追责、惩戒等监管行为提供实时动态、详细可依的管理依据。最后， 还要加强互联网医疗的信息安全管理，确保医疗信息在传输过程中的安全性。大数据 时代，既要实现信息数据共享，在求诊过程中方便各方调阅，又要保护好患者的个人 隐私。 三、结合协同治理理论5，实现互联网医疗行业的协同治理 构建公共价值目标共同体，增强协同治理的动力。要建立各主体之间的信任关系。 信任具有重要的协同价值，包括规范主体行为，削减交往环境的不确定性，节约治理 交易成本，并提高治理联合体的内部驱动力。另外，应强化利益相关者的协商和沟通， 生成协同治理的意愿和初始动力。要分析和理解医院、医生、病患、药企、医保、商 业保险和互联网平台等各方的利益诉求。经过多方充分的沟通和协商，制定出既符合 互联网医疗行业发展要求，又能照顾到各方需求的总体战略方针。充分参考各方的意 见，邀请多方参与行业政策规范、发展目标的制定，从而打好长期协同治理的基础。 优化协同治理机制设计，减少体制机制障碍和阻力。首先，建立相容性激励机制、 成本分摊机制，解决利益不对称问题，促进医院、医生、病患、药企、医保、商业保 险和互联网平台等各类主体积极参与。其次，构建有效的领导与协调机制，解决跨界 组织协调问题，需要成立一直专门的组织部门统筹领导各方。再次，建立信息共享与 沟通机制，解决信息不对称问题。最后，要建立保障协同治理的问责、评估、监督和 反馈调适机制，保持与各方长期的充分的沟通协作。 5 赖先进.国家治理现代化场景下协同治理理论框架的构建[J].党政研究, 2020(3):8. 61 第四部分 学员·原创 培育个体协同行为，提高协同治理执行力。首先，要构建协同型领导、跨界型领 导，需要有新的领导行为和方式与之相适应。其次，要增强沟通协调。再次，要强化 冲突解决和管理，协同治理过程中不可避免会产生行为冲突，有效的协同治理者要善 于管理冲突。此外，提高公众协同能力，促进社会的有序参与，社会参与式协同治理 能得到公共管理者的普遍价值肯定。医疗问题涉及到全体人民，可以促进全社会参与 监督，通过舆论反馈和用户体验反馈帮助更好地协同医院、医生、病患、药企、医保、 商业保险和互联网平台等各类主体。 导入协同技术和协同文化，增强协同治理的环境推力。首先，协同治理要注意引 入新技术，突破组织结构的壁垒，实现跨界信息共享和有效沟通。其次，在内部建设 合作文化基础上，培育各方及其相关人员协同治理文化。 62 第五部分 人物·思想 第五部分 人物·思想 【编者按】党的二十大报告中提出要积极完善社会治理体系，健全共建共治共享 的社会治理制度，提升社会治理效能，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。 跨部门合作治理已经不仅仅局限在危机治理领域，而是成为了新公共管理改革运动的 重要举措，成为了解决部门间协调不力以及社会治理碎片化的重要手段。不管是为了 实现社会治理制度的完善，还是处理当下遇到的防疫、稳就业等各项现实问题，都需 要跨部门合作更加紧密，更要有成效。 【人物】 一、尤金·巴达克的跨部门合作理论 人物简介 尤金·巴达克（Eugene Bardach）,美国艺术与科学院院士，加州大学伯克利分 校公共政策学院教授。巴达克教授是一位博学而具有广泛教学和研究兴趣的政治科学 家，其研究重点主要集中于政策执行和公共管理领域，尤其专注于领导力与管理、政 策执行、社会管制等领域。巴达克教授具有丰富的教学经验，长期在加州大学伯克利 分校公共政策学院讲授政策分析课程，还曾就职于美国内政部政策分析办公室。这些 经历使其不仅具有扎实的政策分析理论功底，更具备丰富的政策分析实践经验。巴达 克教授在公共管理与公共政策领域著述颇丰， 《政策分析八步法》一书为其代表作品， 在该书中，他提出了有名的“政策分析八步法”，凭借此书获得 1998 年唐纳德 T.坎 贝尔（Donald T.Campbell）政策研究学会“政策分析方法创新贡献奖”。 2、跨部门合作理论 尤金·巴达克把跨部门合作界定为两个或者两个以上的机构从事的任何共同活 动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值。发掘和利用这些机会涉及许多具体 工作，最少包括：为合作调配人力和财力资源；设计良好的运作系统并实施有效管理； 在追求的主要目标和多种次级目标间的平衡上达成共识并保持共识；创造有效合作文 化或良好的人际关系准则；获取政治家的认可和支持等。这是一个复杂的过程，需要 长期努力才能实现。在尤金·巴达克看来，跨部门合作的过程有点像一群操着不同语 言的劳工搭建房屋一样，面对一大堆形状各异、易损且价格不菲的木头，脚下是泥泞 的山坡，工作中经常受到暴风雨的袭击。不论在这一隐喻还是在现实生活中，原材料 和工作环境都充满了挑战，但每个参与者都能充分发挥自己的才智应对这些挑战。他 把跨部门合作中潜在的部门合作者可利用的资源比喻为“原材料”，把聪明实践的实 际效力看成渴望合作的人利用已有原材料的能力，把潜在合作者的能力和关键技能当 做巧匠的个人技能和使用材料的实践特性。 跨部门合作具有主观和客观两类构成要素，客观类要素包括：管理层的正式合作 协议；为合作完成共同任务配置的人力、财力、设备和空间等资源；与这些共同任务 相联系的授权和责任联系；以及完成这些共同任务所需要的各种支持服务等。①主观 要素主要指个人对他人的期望，如合作履行特定任务时对他人的意愿、能力、等的期 63 第五部分 人物·思想 望。合理期望的形成需要一定的基础，包括合作行动本身的合法性和必要性的信念， 为这一信念而共同行动的意愿，对行动成功必须介入的让 人的信任等。跨部门合作能力和传统组织能力的区别在于：其构成要素之间存在 更清晰、更难以逾越的边界外部环境因素对运作的影响更大。 二、佩里·希克斯和整体性政府理论 人物简介 佩里·希克斯 ( Perri 6) 作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯 ( Demos) 思想 库工作，目前是英国诺丁汉·特伦特大学社会政策系的一名教授。最 近 他 的 许 多 研 究 都 是 基 于 新 涂 尔 干 制 度 主 义 理 论 ( neo-Durkheimian institutional theory) ，运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络 管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。他的独 著主要有: 《整体政府》 ( 1997 年) 、《电子治理: 信息时代政府机构的评价类 型》 ( 2004 年) 和 《公众情绪》( 2007 年) ; 他和舒尔兹、利特、斯多克、佩克 等人合著了多部著作: 《全观型治理: 整体政府的战略》( 1999 年) 、《走向整体 治理: 新的改革议程》 ( 2002 年) 、《21 世纪的网络管理》( 2006 年) 。希克斯 的代表性论文有: 《制度有效性: 一个新涂尔干主义的理 论》、《西方国家整体政 府研究的比较视角: 一个基本的文献评估与探索》 ( 2004 年) ，等等。在这些论著 中，希克斯在对后新公共管理改革中产生碎片化治理及协调与整合问题进行了深入分 析 的基础上，提出了整体政府理论，形成了一个跨部门协同的系统化理论体系。 2、整体政府 “整体政府”意味着一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的 过 程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与 技术，促使各种公共管理主体 （政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等）在共同 的管理活 动中协调一致，达到功能整合，消除排斥 的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民 提供无缝 隙服务的思想和行动的总和。提供优质的公共服 务是“整体政府”的根本 目的，政府机构功能的“整合”是其精神实质，各种方式的“联 合”或“协同”、 “协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。在具体 的公共服务供给中，“整 体政府”公共服务模式具体 表现为以下三个基本特征：（１）公平正义的公共服务 目标。“整体政府”公共服务模式在公共服务供给中注重以公共服务质 量为基础， 以公民治理为中心，体现公共服务供给的公平性。它不仅可以满足公民的一般性需要， 而 且可以满足不同群体的差异性需要，促使公共服务走向均等化。 （２）联合的公 共服务方法。“整体政府”公共服务模式的一个突出特点是进行公共服务供给方 创 新，即通过发展联合的知识和信息策略，增进公 共服务中供给主体之间持续地进行 知识和信息的 交换与共享，形成协同的工作方式，为公众提供联合服务这是“整体 政府”公 共服务模式与新公共管理分散化、独立化的公共服 务供给方式的最大区别 之所在。（３）协调的公共服务政策。“整体政府”公共服 务模式注重政策协调。 John 认为，政策协调指的是 两种以上的政策得以融合演进，并形成共同的目 标；政 64 第五部分 人物·思想 策协调的目的是为了防止政策冲突。Ninap．Halpern 则从两个维度界定了政策协调 的含义：不同政府部门政策制定过程中的协调和不同的政策建议演进融合成为一项共 识。“整体政府”公共服务模式注重通过政策协调实现整合服务。 【思想】 尤金·巴达克：跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践 北京大学出版社 2011 年 1 月 1 日 一、作者简介： 尤金·巴达克（Eugene Bardach）,美国艺术与科学院院士，加州大学伯克利分 校公共政策学院教授。巴达克教授是一位博学而具有广泛教学和研究兴趣的政治科学 家，其研究重点主要集中于政策执行和公共管理领域，尤其专注于领导力与管理、政 策执行、社会管制等领域。巴达克教授具有丰富的教学经验，长期在加州大学伯克利 分校公共政策学院讲授政策分析课程，还曾就职于美国内政部政策分析办公室。这些 经历使其不仅具有扎实的政策分析理论功底，更具备丰富的政策分析实践经验。巴达 克教授在公共管理与公共政策领域著述颇丰， 《政策分析八步法》一书为其代表作品， 在该书中，他提出了有名的“政策分析八步法”，凭借此书获得 1998 年唐纳德 T.坎 贝尔（Donald T.Campbell）政策研究学会“政策分析方法创新贡献奖”。 二、书籍简介： 跨部门合作是美国州及地方创新实践的一种模式。它主要是给产品创新提供了一 种平台。本书作者从 20 世纪 70 年代开始致力于该项目政策的研究，并且对 1986 年 至 1996 年以来的福特基金会创新奖中的 46 个案例进行了抽样调查研究，它们都符合 跨部门合作的方式。作者认为，跨部门合作是一种全新的思维方式和行事方式，所以 跨部门合作本身就是创新。它就像管理中的“巧匠”，既体现了美利坚宽容的多元文 化，而且在许多案例中解决了谁“掌舵”、寻找公共价值、如何激励员工、应对变化、 机构重组、建立跨区域网络等问题。作者选取了新泽西州校本青少年服务、田纳西儿 童计划、俄勒冈服务整合、反教育、加州防火管理等成功案例，说明跨部门合作的有 效性和发展前景的乐观。正如作者所说，他在本书中为跨部门合作建立了一个概念性 的框架，并提出一些假设以指导未来的研究。本书既适合大学生作为教学辅助书使用， 也适合学者、管理人士阅读。 三、书籍目录： 第一章 合作创造价值 第一节 乐观主义的新曙光 第二节 第三节 第四节 第五节 巧匠理论 多元主义问题 时过境迁问题 结构重组与跨部门合作 65 第五部分 人物·思想 第六节 第二章 第一节 第二节 小结 巧匠理论 作为因变量的能力 先前的相关理论 第三节 第四节 第五节 第三章 第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 第六节 第七节 第八节 第九节 对成功和失败的诠释 素质分析与差异诠释 小结 方法与案例 选择案例 收集数据：访谈者的记录 概念化的策略 评定 ICC 的“成功”及其他特质 与学校相联系的服务 儿童、家庭和青少年服务 社区组织 以工代赈 反教育(中级) 第十节 防火(高级) 第十一节 管制 第十二节 自然资源和生态系统管理 第十三节 军事基地关闭与再利用 第十四节 小结 第四章 运作体系 第一节 灵活性 第二节 激励下层员工 第三节 相互理解和信任 第四节 责任和质量 第五节 金钱和质量 第六节 小结 第五章 跨部门合作如何获取资源 第一节 保护主义者的不同目的 第二节 平衡性目标 第三节 小结 第六章 跨部门合作如何“掌舵” 节 好的“掌舵” 第二节 第三节 第七章 “掌舵”过程设计的实践¨ 小结 共同解决问题的文化 66 第五部分 人物·思想 节 务实文化和官僚文化 第二节 协商 第三节 协商过程中的结构和动力 第四节 发展信任 第五节 总结 第八章 发展的动态过程 第一节 梯级平台构建 第二节 势头建设 第三节 势头建设过程如何被打断 第九章 巧匠理论：应用与评价 第一节 建设跨部门合作能力 第二节 铅中毒事件回眸 第三节 巧匠的概念框架 约翰·弗雷尔、詹姆斯·埃德温·凯、埃里克·波伊尔：跨部门合作治理 化学工业出版社 2018 年 11 月 1 日出版 一、作者简介： 约翰·弗雷尔是战略管理与公共政策领域的教授，他是乔治华盛顿大学商学院公 司责任研究所的副所长，特拉亨伯格公共政策与公共管理学院的联合研究员。1997 年 到华盛顿大学供职之前，弗雷尔就职于美国联邦政府，并且作为能源与环境分析师， 在非盈利性组织和盈利性组织都有过工作经历。在华盛顿大学工作期间，他还担任了 全球管理与研究院的执行院长以及华盛顿全球化研究中心的创始院长。弗雷尔从事跨 部门合作与合伙关系方面的研究、教学和协作已经有 15 年了，他特别关注私人部门 在推进公共政策目标方面所发挥的作用。弗雷尔所从事的其他方面的研究包括全球化 治理、可持续的全球供应链、商业与和平等领域。他在经济制裁方面合著了两本专著， 并发表了 20 多篇书刊文章。 詹姆斯·埃德温（杰德）·凯是特拉亨伯格公共政策与公共管理学院的名誉教授。 他在纽约州和犹他州政府工作过 17 年，之后于 1985 年到华盛顿大学工作。在纽约州 工作时，凯曾经做过参议员罗伯特·肯尼迪办公室的法律助理，随后成为纽约州议会 的立法顾问。在犹他州的时候，他做过一系列内阁成员的职位，包括州伞形财务和管 理部门即行政管理服务部的预算主管和执行主任。在华盛顿大学工作后，凯在 1993 至 1997 年期间担任商业与公共管理学院的高级副院长，1997 至 2003 年，他成为大 型食品公司的公共/私营管理教授。其教学与研究兴趣集中在领导、跨部门合作、外 包、公共财务管理领域。凯独立或合著的专著有两本，并且发表了 40 多篇书刊文章。 凯在财务、评估、全球公共领导力方面从事了各种培训项目。 埃里克·波伊尔是得克萨斯大学埃尔帕索分校公共管理专业的助理教授。他曾在 67 第五部分 人物·思想 乔治亚理工学院攻读博士后，研究乔治亚运输部门的实践社区问题。在乔治亚运输部 期间，他曾在培训与知识管理方面向人力资源部门的官员提出建议，并组织部门专业 人员之间的知识共享研讨会。波伊尔在特拉亨伯格公共政策与公共管理学院攻读了博 士学位，在雪城大学麦斯威尔公共事务学院攻读了公共管理硕士学位。在进入研究生 院之前，波伊尔在前苏联工作了将近 7 年，从事人道主义项目和国际非盈利组织的工 作。他公开发表的作品对跨部门合作、公众参与、知识管理、非营利组织领导力、灾 难管理、公私合作进行了研究。波伊尔在知识管理方面为交通研究委员会的工作小组 做出了贡献，并且在公私合伙方面为交通研究委员会的附属委员会做出了贡献。 二、书籍简介： 本书所关注的跨部门合作治理的主题，毫无疑问，是当今组织间合作与效率提升 方面为重要的论题之一。在现代社会中，由单一部门主导的工作几乎消失，由不同部 门合作管理并施加影响的工作随处可见，本书正是在这种发展背景下，对各级政府部 门、各类企业、非营利性组织等的合作治理问题进行专门探讨和深入的研究。 本书以例证的方法描述了跨部门合作治理的基本模式，引导读者以研究的眼光来 评判不同的合作方法，并探究其变化形式，从而产生创新性的解决跨部门合作中诸多 问题的方式。并且，本书深入探讨了在跨部门合作中高管、各层次专业人士都需要具 备的四种基本领导技能，即从其他主体那里得到支持、在其正式角色之外领导、理解 更为宽泛的系统、构建信任，这也是我们成功参与跨界活动的必备利器。 本书针对的是公共管理领域，如公私合伙（PPPs）、网络治理等，但却适合各学科背 景例如工程、规划、健康卫生、法律等的专业人士研读，而不仅限于工商管理和非盈 利管理这些方面。本书可以让我们在复杂的社会活动中，高效地整合各类资源、明确 角色责任、构建合作网络，从而深刻理解其中的协作关系，并对未来达成共同的理解。 三、书籍目录： 导论/001 公用企业的多变性/001 公用企业当前的结构/002 本书的组织架构/004 第 1 部分选择跨部门合作/007 第 1 章跨部门合作的内容/008 公共合作者困境/008 跨部门合作必要性/009 复杂的组织环境/012 跨部门合作：定义与部门角色/012 公共管理者新兴的选择/016 选择方面的考虑/017 结论/023 第 2 章跨部门合作的基本原理/026 实用主义原理/027 68 第五部分 人物·思想 私有部门和非营利部门观点/028 经济原理：竞争优势/029 跨部门合作的战略途径/033 从委托代理关系到股东对股东关系/036 跨部门合作的治理结果/038 失控问题/040 中空的政府/041 结论：处理跨部门合作中的治理挑战/041 第 3 章缔约与协作/044 缔约/044 朝着协作前进/049 公共管理和成功缔约/051 传统的缔约说明/058 协作的缔约说明/059 评价缔约的优劣/060 全球影响/061 结论/062 第 4 章跨部门合作与公私合伙关系/064 跨部门合伙关系的类型/065 跨部门合作关系的共同点/067 跨部门合伙关系基本原理/067 合伙关系中存在的问题/068 公共管理者与成功的合伙关系/071 基础设施的公私合伙/074 环境中的协作实践/076 评价跨部门合伙关系的优势与劣势/079 结论/080 第 5 章网络治理/082 定义/083 网络如何促进协作/084 公共管理者与成功的网络/089 网络的优势与劣势/093 克服挑战以达成良好的网络治理/096 走向全球/098 结论/098 第 6 章独立的公共服务提供者：一个新的潜在协作者/101 何为公共企业组织/102 准政府与混合组织的成长/103 69 第五部分 人物·思想 独立的公共服务提供者与富有挑战的治理环境/106 公共管理者与 IPSPs/113 公共管理者与独立的公共服务提供者共事的优劣/116 走向全球/118 结论/118 第 7 章跨部门协作选择分析/121 案例研究/122 公共任务或挑战的特性/123 资源需求与组织能力/127 风险识别与分配/132 公共资金的很好价值/136 绩效测量与责任担保/140 结论/142 第 2 部分管理跨部门合作/149 第 8 章对公共管理新模式的需求/150 美国公共管理中官僚制模式的历史起源/151 改革官僚制国家/154 重构公共管理的替代性方法/157 结论/161 第 9 章跨部门合作中的领导含义/163 分层制与等级制/163 分层制结构中的领导/166 实践的含义：如何使领导适应跨部门协作/174 结论/175 第 10 章培养民主责任/177 跨部门协作与责任/177 在跨部门协作中培育民主/183 跨部门协作的特定责任问题/190 结论/193 第 11 章形成跨部门协作的政府能力/195 公司合伙中的政府技能/195 网络管理的政府技能/197 独立的公共服务提供者的政府技能/198 政府领导与跨部门协作/198 构建政府协作能力：一个学习框架/199 结论：学习的系统方法/204 第 12 章跨部门协作的未来/207 治理挑战的演化特征/209 70 第五部分 人物·思想 对新公共治理的贡献/210 跨部门协作与公共价值/211 推进跨部门协作/214 结论/216 参考文献/218 71