论“一国两制”台湾方案中的管治、自治与共治.pdf

10 时政 丨 学家论坛 DOI:10.13503/j.cnki.reunification.forum.2023.03.015 编者按：在港澳“一国两制”实践中，出现了粤港澳大湾区建设、港澳同胞参与国家管理等“共治” 现象， 作者基于实现祖国完全统一及统一后有效治理的考量， 尝试将 “共治” 概念引入到 “一国两制” 台湾方案的探索之中，以期拓展“一国两制”制度设计的基本思路。现将文章发表如下，以供学界 进一步探讨。 论“一国两制”台湾方案中的管治、自治与共治 □ 王英津 目前研究界关于“一国两制”台湾方案的探 港有利无害。”（参见《邓小平文选》第三卷，人 索，多聚焦于中央管治与台湾特别行政区高度自 民出版社1993年版，第221页）。邓小平这一论述， 治二元划分基础上的权力划分及配置。香港“一 虽然是针对起草香港基本法而言的，但对于当下 国两制”实践表明，这样的二元划分及权力配置 研究界探索“一国两制”台湾方案，仍具有重要 不仅在理论上存有瑕疵，而且在实践中会产生诸 参考价值。从中央的角度说，拥有并行使对台湾 多弊害，故应将“管治与自治”二元划分及权力 特别行政区管治权是由其职责所决定的。从台湾 配置拓展为“管治、自治与共治”三元划分及权 特别行政区角度说，享有高度自治权是由作为中 力配置，亦即在中央管治与台湾特别行政区高度 国一个地方行政单位的地位所决定的，故应服从 自治二元划分及权力配置基础上，增加两岸共治 中央的管治。未来两岸统一不仅要体现在两岸的 制度平台，并在此基础上打造两岸共同利益，以 政 权 统一，而且 还要 体 现 在中央 对台湾特别行 实现两岸共治共赢共享。在分析框架上，从“管 政区能 够实 行有 效管治。 从法 理 上说， 有 效管 治与自治”向“管治、自治与共治”转变，有助 治是中央 对台湾特别行政区行使 主权的具 体 体 于从统一后的国家治理和“一国两制”下国家整 现，倘若中央对统一后的台湾特别行政区不能实 合视角更科学地设计“一国两制”台湾方案。 行有效管治，也就谈不上真正意义上的统一。为 保障 统一后中央 对台湾特别行政区实 行有 效管 一、“一国两制”台湾方案中的管治 治，设计“一国两制”台湾方案时就必须铺设相 1987年，邓小平在会见香港基本法起草委员 应管治制度管道，以此作为未来对台湾特别行政 会委员时指出 ： “切不要以为香 港的事情全由香 区实施管治的制度抓手。从香港实施“一国两制” 港人 来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这 制度安排看，当年并没有设置充分的管治制度管 是不行的，这种想法不实际。……如果中央把什 道。例如，中央 通 过 对 香 港 特别行政区司法 授 么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害 权，允许香 港 特别行政区享 有独 立司法权和终 香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香 审权，现在回头看，当年中央授权时并没有预留 时政 丨 学家论坛 | 2023 年第 3 期 11 对香港特别行政区司法管治的制度管道和抓手， 者将其界定为“中国单一制下具有公法人地位的 致使中央在反制香港反对派利用司法权从事“反 自治团体”。尽管台湾特别行政区是中国单一制 中乱港”活动时，深感制度抓手不足，从而导致 国家 结 构形式下 享 有高度自治权的一个地方行 管治效 果 不彰。这启示 我们，探索“一国两制” 政单位，但因其具有类似于西方国家“地方自治 台湾方案时，对授予台湾特别行政区享有司法权 团体的公法人地位”，便决定了中央与台湾特别 的制度安排应审慎，即使中央授予台湾特别行政 行政区的关系并非单一制下一般的中央与地方关 区享 有部分 独 立司法权和终审权，也 应预留必 系，而是一种特殊的中央与地方关系。例如，英 要的实施司法管治制度抓手 ；除司法权之外，中 国、日本等国家的中央与地方关系，就不是通常 央 进行其他 授权时也要铺设 必 要的未来实 施管 意义上的管治与被管治关系，而是中央与具有公 治制度抓手。这一点，对于探索和设计“一国两 法人地位的地方自治团体之间的合作伙伴关系。 制”台湾方案至关重要。 因此， 中央 对台湾特 别行政区的管治手段 和 方 式也不可能是简单化的、直接的行政管治，而更 二、“一国两制”台湾方案中的自治 多的要依照宪法、法律法规对台湾特别行政区领 按照祖国大陆“和平统一、一国两制”方针， 导、监督和调控。台湾特别行政区作为地方行政 两岸统一后，中央授权台湾特别行政区实行“一 区域的性质，决定了其自治权的运行必有其法定 国两制”、高度自治。这意味着在保证“一国”的 边界，而非“完 全自治”。究竟哪些权限属于高 前提下，最大限度允许台湾特别行政区享有自治 度自治范围，哪些不属于高度自治范围，需要充 权。尽管如此，台湾特别行政区仍是中国单一制 分论证、科学设计和认真界分。 国家结构形式下地方行政单位，但既不同于祖国 大陆的普通省、直辖市和自治区，也不同于联邦 三、“一国两制”台湾方案中的共治 制下具有相对独立性的邦或州。两岸统一后，但 从香港“一国两制”实践看，出现 过将“两 凡涉及国家统一和主权的事务，如外交、国防等， 制”异化为“分别治理”的现象，这种现象在实 均由中央政府统一管理 ；涉及台湾特别行政区内 践中容易转化为对中央管治权的排斥，这与中央 部的事务，则由台湾人民自己管理，中央政府不 所主张的“一国两制”内涵相去甚远，推行中央 予介入。值得注意的是，这种高度自治权并非台 （或内地）与香港特别行政区共治正是对这一现 湾特别行政区所固有的，而是由中央通过法律形 象纠偏。香港“一国两制”实践表明，中央对特 式授予的。 别行政区的治理，仅仅靠管治和自治是不够的， 关于“一国两制”下台湾特别行政区的性质 因为管治和自治不能改变“你的是 你的” “我的 和自治地位，因为两岸统一进程尚未发展到那一 是我的”这一割裂局面，存在着难以打造双方共 步，故祖国大陆官方目前尚未对此作出具体论述。 同利益的局限。过去我们对此有所疏忽，认为单 但按照一般性推理，应类似于香港基本法第十二 单依 靠 授 予香 港 特 别行政区高度自治权， 让其 条规定 ： “香港 特别行政区是中华人民共和国的 享有宽松自治环境，就可以增进他们的政府认同 一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中 和国家认同，但事实表明，这些认知有些简单化 央人民政府。”值得提及的是，也有台湾蓝营学 了。鉴于此，中央治港方略开始从“管治和自治” 12 时政 丨 学家论坛 向“管治、自治和共治”方向拓展。这启示我们， 上看， “一国两制”侧重强调“两种制度”并存， 两岸 统 一后， 两 种不同制度长 期“ 并 立存 异”， 但从实质上说， “一国两制”侧重强调对弱势一 有其利也有其弊，故在实施“并立存异”时，一 方的保护，即保护台湾特别行政区行之多年的政 定要有高瞻远瞩的战略眼光，适时地铺设一些向 治经济社会制度，防止祖国大陆（强势方）分享 “求同共治”发展和转化的政策轨道。今后探索 台湾特别行政区（弱势方）既得利益，防止中央 “一国两制”台湾方案时，应积极推动中央（或 对台湾特别行政区事 务过 度介入。即使实 行共 大陆）与台湾共治，从这一意义上说，共治是中 治， 未 来中央 仍然不干涉台湾特 别行政区自治 央 政 府旨在 推动两岸一 体 化建 设， 在 坚 持“ 一 范围内的事务，也不参与台湾特别行政区内部竞 国两制”、高度自治基础上，通过做“增量改革” 争 性 选举 等，但台湾特别行政区民众可以 到祖 搭建两岸合作共治平台，其目的是在“一国两制” 国大陆就业，分享祖国大陆提供的资源和机遇， 框 架下 弱化管治和自治弊 端， 打 破不同制度阻 并在 适 度领域内参 与 祖国大陆管 理事 务。因此 隔，并融合它们的优势，让台湾同胞参与国家发 说，两岸共治是新时代对“一国两制”意涵的丰 展 大 局，参 与国家治 理实践，共享国家发 展机 富和发展。 遇， 推动台湾 地区繁 荣 稳定， 进而实现 共同发 展，以此缩小两岸差异，消弭分离意识。两岸统 四、坚持管治、自治和共治有机统一 一后，应积极鼓励台湾同胞参与祖国大陆的中国 坚持管治、自治和共治有机统一，是今后实 式现代化建设。这种参与不仅 指经济建设方面 行“一国两制”的题中之义和基本要求。尽管在 的参与，也包括政治建设方面的参与。为此，建 设计“一国两制”台湾方案时不一定会直接写明 议中央从顶层设计高度推动共治理念落实，探索 三种治理形式的具 体字样，但 这三种治理形式 “一国两制”台湾方案时要搭建推动两岸共治制 的价值和精神却一定要贯穿其中，并实现它们之 度平台，至少要预留两岸共治制度空间。两岸共 间三个有机统一。 治形式包括参与式共治和合作 式共治，前者如 一是坚持管治与自治有机统一。在香港回归 给到祖国大陆学习、就业、创业、生活的台湾同 初期，为打消国际社会和香港社会疑虑，充分发 胞提 供同等待 遇，鼓 励他们参与祖国大陆经济 挥香港自身优势，中央在“一国两制”实践问题 社会建设等，后者目前尚未形成（类似于内地与 上过多强调“不干预”，加之香港社会片面强调 港澳合作推动的粤港澳大湾区建设）。通过两岸 特别行政区高度自治，无形之中淡化了中央对香 共治，增进两岸共识，凝聚共同利益，只有这样， 港特别行政区的管治，实践证明，这种做法产生 才能确保“一国两制”在台湾的实施沿着正确道 了诸多负面效应。对此，中央在2014年6月发布 路前行。因此，设置两岸共治平台，应是“一国 的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白 两制”台湾方案重要内容。统一后，这一内容应 皮书中，提出了“中央全面管治权”概念，并强 载入中央制定的《台湾特别行政区基本法》。 调中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机 需要指出的是，强调两岸共治并不违背“一 结合。但是，中央全面管治权与特别行政区高度 国两制”精神。为更清晰地理解这一点，需要区 自治权并非同一 性 质、 同一 位阶权力， 而存 在 分“ 一国两制” 形式 意 涵与实质 意 涵。 从 形式 源流之别。中央 全面管治权是 本 源性权力，特 时政 丨 学家论坛 | 2023 年第 3 期 13 别行政区高度自治权是派生性权力。所以，国家 与香 港 特别行政区共治方面有所疏忽，以至于 主 席习近平在庆 祝香 港回归祖国25周年大会上 出现“你是你、我是我”的割裂局面，这种情况 指出 ： “中央政府对特别行政区拥有全面管治权， 极其不利于“一国”的维 护。其 实， “中央 全面 这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充 管治权”概念的提出，就是 对过去长期突出香 分尊重和坚定维护特别行政区依法享 有的高度 港特别行政区高度自治而淡化中央管治纠偏，是 自治权。”从强调特别行政区高度自治权，到强 “拨乱反正”、维护“一国”的重要举措。两岸统 调在此基 础上的中央 全面管治权，并实现两者 一后，为体 现和维护“一国”，既需要自上而 下 有机 结合，是香港“一国两制”实践不断深化、 的中央对台湾特别行政区管治，也需要自下而上 治理模式日臻完善的重要经验。这启示我们，探 的台湾特 别行政区参 与国家 政 治生活。如果只 索“一国两制”台湾方案时，不仅要赋予台湾特 强调中央管治，而忽视共治，则不利于建构中央 别行政区高度自治权， 而且更应 充分体 现中央 （或大陆）与台湾特别行政区和谐关系。两岸共 对台湾特 别行政区的有 效管治权， 两者不 可偏 治既包括中央（或大陆）与台湾特别行政区在经 废，同时要铺设中央行使有效管治权制度抓手。 济、社会领域共治，也包括中央（或大陆）与台 从中央角度说，既要积极行使对台湾特别行政区 湾特别行政区在国家管理方面的共治。后者主要 的有 效管治权，又要支 持和保障台湾特别行政 是中央 如何通 过铺设一些制度管道，让台湾特 区的高度自治权，其关 键是要 把 握和处 理 好中 别行政区居民、社团、政党合法有序参与国家管 央有效管治权和台湾特别行政区高度自治权的动 理。通过这一过程，有助于增强他们的中国公民 态 平衡， 实现 二者 协同发 展。 只有 如此， 才 能 意识和国家认同感，进而增进中央（或大陆）与 实现台湾社会长治久安。 台湾特别行政区和谐、融洽的关系，增强国家凝 二是坚持管治与共治有机统一。实践证明， 聚力。 维护“一国两制”单靠中央管治是不够的，还需 三是坚持自治与共治有机统一。在香港“一 要中央与特别行政区共治，只有这样，才能从深 国两制”实践之初，内地官方媒体多用“井水不 层 次维 护“ 一国” 之 本。 虽然 管治和共治 都是 犯河水，河水 不 犯井水”比喻 香 港 与内地的关 维护统一后“一国”的重要治理手段，但二者并 系，无形之中强化了香港与内地的“分别治理”。 不相同 ：管治是由中央政府对台湾特别行政区实 固然“分别治理”可以防止内地分享香港既有资 施的单向性行为，而共治是中央（或大陆）与台 源利益，免除香港民众某些顾虑，但长期“分别 湾特别行政区共同实 施的双向性行为 ；管治是 治理”会在一定程度上固化香港与内地的差异， 中央政 府对台湾特别行政区实 施治理 过程，而 不仅不利于培 养 香 港民众国家认同，反而强化 共治是台湾特别行政区参 与国家管 理 过程 ；管 香港居民自我意识和主体意识，甚至产生“香港 治的主体是中央政府，共治的主体是中央（或大 是香港人的香港”观念。这种观念 一旦 遇 到对 陆）与台湾特别行政区。 中央的不 满情 绪， 很容易转化为分离意 识。 这 “一国两制”内在地要求将中央管治与两岸 正是前几年香港特别行政区出现“港独”思潮的 共治有 机 统一 起 来。 回顾香 港“ 一国两制” 实 重要原因之一。所以，在“一国两制”下，尊重 践，不仅在中央管治方面有所弱化，而且在中央 和保留“两制”差异是必要的，但不能将差异凝 14 时政 丨 学家论坛 固化，而应该在管治和自治基础上积极向双方共 挥 法治 这一杠杆的调节作用。 中央 授 予台湾特 治方向转变，通过共治凝聚共识、打造共同利益 别行政区的权限要通过《宪法》和《台湾特别行 连接，增进香港与内地一体化。目前，中央支持 政区基本法》形式确认。尽管台湾社会法治水平 香 港融 入国家发 展 大 局， 参 与“ 一 带 一路” 建 仍有 提升空间， 但 总体而 言， 台湾民 众 普 遍 崇 设和共建粤 港 澳大湾区等举 措，其实就是落 实 尚法治、尊重法治。所以，治理台湾特别行政区 香 港 与内地 共治具 体形式。这启示 我们，为促 时，要运用台湾民众习惯接受的法治手段，亦即 进国家统一，今后应探索更多实现两岸共治形式 凡是涉及 对台湾特别行政区治理政策的重大 调 和平台。两岸统一后，应继续深化和扩大两岸融 整，均须通 过 颁布 或修改 法律的方 式进行。为 合发展，要鼓 励和支持台湾民众尤其 年轻人参 此，统一后必须把中央对台湾特别行政区治理纳 与到中国式现代化建设中来，将个人命运与国家 入法治化轨道，运用法治思维和方式协调中央与 前途 相连 结， 铸牢两岸命 运共同体 意 识。 两岸 台湾特别行政区利益、调节中央与台湾特别行政 统一后，要注重台湾与祖国大陆的经济社会文化 区关系、规范台湾特别行政区权力运行。两岸统 一体化建设，可以考虑打造横跨海峡西岸和台、 一后，台湾重新纳入国家治理体系， 《宪法》是 澎、金、马地区的“闽台大湾区”，消弭两岸在 “一国两制”法律渊源， 《台湾特别行政区基本 经济、社会、生活、文化等方面的隔阂，实现两 法》是根据《宪法》将“一国两制”台湾方案具 岸深度融合。 体化、法律化、制度化的“集大成”。因此， 《宪 需要 指出的是，共治理念并非是20世 纪80 法》和《台湾特别行政区基本法》构成台湾特别 年代“一国两制”思想初始内涵，而是新时代对 行政区宪制基 础。未来要 确保台湾特别行政区 “一国两制”与时俱进的发展、修正和完善，主 实施“一国两制”正确方向，就要坚定维护《宪 要表现在以下两个方面 ：其一，按照“一国两制” 法》和《台湾特别行政区基本法》所确立的宪制 原初解释，祖国大陆民众不 参 与台湾特别行政 秩序。 区内部自治事务，同时台湾特别行政区民众也不 “一国两制”既是在尊重 差异基 础上 打造 参与祖国大陆管理事务。然而，按照“共治”思 “ 共同”， 也是在 打造“ 共同” 的前 提下 尊重 差 路， 今后台湾特 别行政区民众可以积极参 与 祖 异 ；既是在管治前提下实现自治，也是在自治基 国大陆建设和管理事务。其二， “一国两制”着 础上实现 共治。这既要求中央 对台湾特 别行政 眼于差异性保存，而共治着眼于差异性消除。因 区实施管治，也支持台湾特别行政区实施自治， 此，从理论上说，共治理念是新时代对“一国两 还要 推动中央与台湾特别行政区实 施共治。运 制”内涵的丰富和发展。 用法治调整“一国两制”台湾方案中管治、自治 与共治关 系，并实现三者有机 统一，既是 对中 五、调整管治、自治和共治关系须依靠法治 央与特 别行政区关 系发 展 创新， 也是 对“ 一国 运用法治手段 实现中央 对台湾特 别行政区 两制”理论、国家 结 构形式理论、国家治理 理 有 效 治理，是中央 依 法治国方略在国家治理台 湾特别行政区过程中具 体运用和体 现。未来中 央在治 理台湾特 别行政区的过程中，要注 重 发 论丰富和发展。 （ 作者为中国人民大学两岸关系研究中心主 任、国发院研究员）