关于设立广西政府投资引导基金的意见_广西壮族自治区工商业联合会.pdf

广 西 壮 族 自 治 区 人民政府文件 桂政发〔2015〕56 号 广西壮族自治区人民政府 关于设立广西政府投资引导基金的意见 各市、县人民政府，自治区人民政府各组成部门、各直属机构： 为进一步改进财政资金分配方式，减少行政性分配，积极探 索政府资金市场化运作模式，拓宽投融资渠道，带动社会资本投 入，提高财政资金使用效益，促进我区经济持续快速健康发展， 根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以及《国务院关 于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）、《国 务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发 〔2014〕71 号）等文件要求，结合我区实际，现就设立广西政府 —1— 投资引导基金（以下简称引导基金）提出如下意见： 一、充分认识设立引导基金的重要性和必要性 当前，我区正处于改革发展的关键时期。深入推进“双核驱 动”、“三区统筹”战略建设，构建面向东盟的国际大通道，打造中 南西南地区开放发展新的战略支点，形成与“一带一路”有机衔接 的门户，迫切需要加大资金投入和拓宽投融资渠道。引导基金是 政府发起设立、市场化运作的多元化投资基金，是贯彻落实党中 央关于全面深化改革的重大部署，是政府创新政策扶持重大项目、 重点产业和区域发展的重要举措，是投融资体制改革中财政资金 使用方式的重大创新。政府统筹用于竞争性领域和区域发展的部 分财政资金发起设立引导基金，带动金融机构、国有企业以及社 会资本参与，以专业基金管理机构为平台，通过市场化方式运作， 投资我区重点产业和国家区域发展战略，有利于厘清政府和市场 职能，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用， 加快转变政府职能，推动部门集中精力，强化宏观调控，促进经 济更有效率、更加公平、更可持续发展；有利于整合、优化、盘 活财政资金，并通过发挥市场机制的作用，推动财政资金与金融 资本结合，撬动社会资本，发挥财政资金杠杆放大作用和乘数效 应，满足我区加快经济社会发展的资金需要。各地各部门要统一 思想认识，严格按照自治区的部署和要求，通盘谋划，科学设计， 认真履职，扎实推进各项工作。 —2— 二、准确把握设立引导基金的总体方向 （一）指导思想。 全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精 神，加快推动政府职能转变，把政府调控和市场作用有机结合起 来，推动资源配置依据市场规则、市场竞争实现效益最大化和效 率最优化，创新财政资金支持经济发展方式，探索引入市场化运 作模式，在整合各类政府投资资金的基础上，发挥财政资金杠杆 放大作用和乘数效应，撬动社会资本，形成推动全区重点产业转 型升级和重要区域加快发展的资金合力，促进我区新型工业化、 城镇化和农业现代化发展，为全区经济持续健康发展注入新的活 力和动力。 （二）基本原则。 引导基金要遵循“政府引导，市场运作，放大资本，分类管理， 滚动发展”的基本原则。 1．政府引导。整合现有财政扶持竞争性领域重点产业及区域 发展等各专项资金，盘活财政、部门预算存量资金，统筹安排， 集中管理，发挥政府引领带动作用，提高财政资金使用效益。 2．市场运作。以自治区人民政府组建的基金投资管理机构结 合有实力且业绩突出的社会化专业基金管理公司为平台，建立政 府科学投资和专业化经营相结合的良性投资管理机制，实现市场 化投资运作。 3．放大资本。通过发起或配合发起设立、增资各类基金，发 —3— 挥财政资金的杠杆放大作用，吸引金融机构、国有企业、地方政 府和其他社会资本投资自治区重点产业和区域发展战略，实现多 方共赢。 4．分类管理。根据不同项目和基金投资特点及管理模式，制 定相应基金管理制度，规范财政资金注入、运营、退出、收益、 评价等操作程序和要求，构建有效的风险防范和监督管理体系， 保障基金安全运营。 5．滚动发展。通过参与市场有偿投资，维持基金良性循环运 转，力争不断做大基金，实现财政资金保值增值和可持续滚动发展。 （三）主要目标。 引导基金首期财政出资规模 30 亿元，到 2020 年，引导基金 财政出资规模达到 100 亿元以上，通过发起或配合发起设立、参 与各类股权投资子基金等方式，带动金融机构和社会资本投资基 金的总规模达 500 亿元以上。重点支持战略性新兴产业、高新技 术产业、先进制造业、生态环保产业、现代服务业等重点产业发 展和港口、园区等交通、工业基础设施建设及“一带一路”等国家 区域发展战略。 三、探索建立规范化的引导基金管理体制 建立 1+N 母子基金投资模式。自治区人民政府发起设立母基 金，引入金融机构、国有企业等参与。母基金出资与金融机构、 社会资本、市县财政性资金合作，配套国家专项资金，共同设立 若干支股权投资子基金，或增资现有的相关投资基金。引导基金 —4— 也可采取直接股权投资。建立规范化的引导基金要充分发挥政府 部门职能作用，科学设置管理运营机构和制衡机制，建立健全风 险防控体系，实现财政资金规范运作、保值增值的目标。 （一）建立决策、管理与运营相分离的管理机制。 建立由政府负责引导基金决策和管理、专业基金管理机构负 责基金运营的管理机制。 1．引导基金决策委员会。自治区人民政府发起设立引导基金， 组建引导基金决策委员会（以下简称决策委员会）。决策委员会 为引导基金决策机构，由自治区人民政府领导担任主任，各相关 部门负责人为成员。决策委员会负责审议引导基金的资金筹集方 案及基金年度预决算报告，审定发起或配合发起设立、参与子基 金方案和重大直接股权投资项目计划，审定引导基金主要管理制 度，协调解决引导基金管理中的重大事项；聘请法律、金融、会 计、评估等行业专家以及知名企业家作为咨询顾问，提供决策参 考意见和建议。 决策委员会下设办公室，办公室设在财政厅，主要负责决策 委员会日常事务，负责起草引导基金管理制度，审核年度基金预 决算草案和各项子基金组建或增资方案，监督、考评引导基金， 选聘咨询专家。 各相关行业主管部门作为决策委员会成员，要围绕自治区经 济社会发展战略和产业政策规划，按照部门职能，研究提出分管 行业、领域内支持重点和发起或配合发起设立、增资子基金建议； —5— 建立健全项目管理制度，设立全区基金投资项目备选库，提供项 目对接服务，跟踪监督项目实施情况。 2．母基金投资和运营机构。自治区人民政府委托财政厅履行 出资人职责，由财政厅负责发起设立母基金，成立广西投资引导 基金有限责任公司（以下简称母基金公司）。母基金公司负责持 有管理引导基金，签订投资子基金合同、合伙协议等文件。按照 投资与运营分离原则，成立社会化专业基金管理公司（以下简称 母基金运营公司），母基金运营公司接受母基金委托，负责母基 金的具体运营管理，履行母基金出资人职责，根据决策委员会确 定的投资方向，向行业主管部门和社会发布、征集子基金设立意 向，开展尽职调查、入股谈判等前期工作，建立中介服务机构和 相关专家库，组织开展投资及绩效考核评价工作。 3．子基金投资和运营机构。子基金是多元化的投资组成，组 织形式按照法律规定和市场规则，由各出资人共同决定。子基金 的运营实行专业化管理，由专业基金运营机构、专业管理人员负 责。母基金委托母基金运营公司作为出资人代表，参与子基金的 组建，推荐备选专业基金管理公司。 （二）建立稳定的财政筹资机制。 财政厅要会同各行业主管部门按照“存量改革、增量加强”原 则，建立财政资金筹资机制，保障引导基金财政资金来源。 1．每年从现有投入到竞争性领域及用于支持区域发展的财政 资金中适当安排。 —6— 2．每年从国有资本经营预算收入中划转一定比例安排。 3．每年从投入到竞争性领域及用于支持区域发展的财政资金 新增部分中统筹安排。 4．每年从收回的部门预算结转结余资金等财政存量资金中统 筹安排。 5．其他适合投资基金的专项财政资金统筹安排。 6．引导基金实现的收益等。 （三）建立规范合理的投资模式。 引导基金要贯彻落实自治区党委、自治区人民政府的决策部 署，结合项目特点，建立以投资子基金为主、直接股权投资为辅 的投资模式。 1．投资子基金方式。母基金公司与金融机构、社会资本、国 有企业、市县人民政府投资机构等合作，发起设立若干只子基金 或增资现有的相关基金。合理设定母基金投资子基金的规模、方 向和结构，分散投资风险，提高资金使用效益效率。母基金对单 支产业类子基金所占的投资比例不超过 30%，对单支基础设施类 子基金所占的投资比例不超过 50%，不为子基金第一大出资人或 普通合伙人，不控股子基金，不直接参与、干预子基金运营管理。 对多级财政性资金（包括中央资金）参与设立的子基金，财政性 资金共同出资比例不得超过子基金规模的 50%。 2．直接股权投资方式。自治区人民政府或决策委员会确定需 要重点扶持或鼓励投资的特定项目，可采取直接股权投资方式对 —7— 项目企业进行投资。直接股权投资原则上不得超过被投资企业注 册资本的 30%，且不为第一大股东。 （四）建立有效监管及风险防控体系。 决策委员会委托审计厅对母基金专项审计，聘请中介机构定 期对母基金公司出具审计、评价报告。财政厅指导监督母基金公 司建立健全投资管理、内部控制、监督审计、绩效评价等管理制 度和风险防控体系，规范母基金运作，防范和分散投资运营风险； 定期对母基金公司进行绩效评价，并向决策委员会报告。母基金 完善委托运营的责任和要求，监督母基金运营公司履行受托职责。 母基金运营公司按市场化要求，建立公司法人治理结构和现代企 业制度，建立健全内部风险防控体系，定期向母基金公司报告母 基金运营情况。 （五）建立适时退出收回制度。 母基金要依据合同章程、合伙协议及契约约定，及时退出子 基金投资。子基金存续期满或达到约定退出条件时，母基金应及 时进行股权转让、股票减持、股权回购，开展清算、评估等工作， 向决策委员会提交子基金收益分析及评价报告，收回投资资金。 对子基金未按合同章程、合伙协议及契约的约定投资，或子 基金闲置时间较长的，母基金应及时中止合同或协议。 四、充分运用市场化方式运营子基金 子基金设立和运营必须遵守《中华人民共和国公司法》、《中 华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国信托法》等法律 —8— 规定，建立健全有效安全的组织形式，发挥专业基金管理人作用， 提高投资运营效益。 （一）通过市场化方式公开筹建子基金。 子基金设立可选择公司制、有限合伙制和契约制等形式，子 基金注册地设在广西，募集规模要达到 1 亿元以上。母基金公司 以出资额为限对子基金承担有限责任，遵循法律规定和市场规则， 遵守合同章程、合伙协议、契约，认真履行出资人的权利和义务。 参与设立子基金的出资人应达到约定的投资条件。母基金公司与 其他出资人按协议、合同约定分享利益、承担风险。 （二）充分发挥专业基金管理机构的作用。 公司制子基金建立公司法人治理结构和现代企业制度，积极 引入职业基金管理人负责运营。有限合伙企业子基金要引入并保 障专业基金管理机构履行普通合伙人责任，对外承担合伙事务。 契约型子基金委托专业基金管理机构投资管理，签订委托协议， 完善委托与受托方权利义务。专业基金管理机构应当具有较高的 专业管理水平，具备健全的治理结构、规范的投资决策机制、高 效的内部控制体系。子基金建立合理的专业基金管理机构收益分 配和激励机制，制定合理的绩效考评与业绩奖罚挂钩政策。鼓励 我区国有企业或国有控股公司组建基金投资管理公司，广泛吸引 区外高水平的基金管理机构和优秀专业人才。 （三）保障子基金独立运营。 子基金采取股权投资等市场化方式独立运营，要遵守审慎经 —9— 营原则。制定投资管理制度，建立内部控制体系，组织开展选项 注资、委派决策管理人员、监督防控、利润分配、股权置换转让、 清算退出等经营管理全过程工作。产业类子基金，要充分发挥市 场决策机制作用，专业基金管理机构决策投资项目，母基金公司 不决策投资，与出资人风险共担、收益共享。基础设施类子基金， 要充分兼顾政府引导作用和市场化投资关系。 子基金不得投资股票期货、信托产品、理财产品、保险计划 及其他金融衍生品；不得从事抵押、担保、房地产等业务；不得 用于赞助、捐赠等支出；不得提供贷款和资金拆借；不得进行承 担无限连带责任的对外投资；不得投向高污染、高能耗等国家和 自治区限制行业及国家法律法规禁止从事的业务。 子基金每年委托中介机构进行审计，向出资人提交经审计的 年度财务决算报告和基金报告，按股权或协议约定进行收益分配。 （四）提供子基金投资项目服务。 优良的项目是子基金投资成功的基础。各相关行业主管部门 要转变管理观念，增强服务市场意识，认真履行项目管理职能， 深入研究子基金的投资意向，不断充实完善分管行业、领域内子 基金备选投资项目，充分发挥项目备选库的引导作用，为子基金 专业基金管理机构投资决策提供保障和服务。产业类子基金原则 上投资于广西境内企业，投资广西境内行业主管部门备选项目库 项目的比例不低于子基金总额的 50%。基础设施类子基金原则上 投资于广西境内项目。 — 10 — 五、建立科学合理的组织协调和工作运行机制 （一）统一思想认识，加强组织领导。 实施基金化的投资方式，既是财政资金管理的创新，又是政 府项目管理方式的创新，涉及面广，政策性、专业性强，社会影 响大，对于改变财政资金支持经济发展方式、发挥财政资金的引 导和放大效应、加快我区重大产业及重点区域的发展，具有重大 意义。各地各部门要坚定改革信心，主动挑起改革重任，转变思 想观念，主动学习社会主义市场经济发展理论，熟练掌握和运用 基金管理方法，提高市场经济管理水平。要加强组织领导，健全 工作机制，加快建立引导基金组织管理架构，制定各项管理制度， 确保政府投资引导基金在 2016 年初开始运行。 （二）明确职责分工，形成工作合力。 财政厅要主动发挥牵头职责，统筹规划财政资金预算安排， 筹措落实资金到位，牵头会同有关部门制定相关管理办法，成立 引导基金公司。自治区各行业主管部门要充分发挥部门职责作用， 及时调整改变项目管理思路和办法，提出设立子基金建议，组建 子基金投资项目备选库。项目库建设及项目服务、跟踪工作纳入 绩效考评事项。鼓励各市、县（市、区）人民政府结合本地特色 优势产业和区域发展实际，探索设立适合本地区的政府投资引导 基金，参与自治区政府投资引导基金发起设立的各类子基金。由 财政厅出资设立的、目前运转正常的各类基金维持现有管理体制； 运转不畅、效率低下的，采取撤销、归并的方式，统一纳入投资 — 11 — 引导基金的管理范围。 （三）制定优惠政策，优化发展环境。 在国家法律法规政策范围内，各地各部门要积极探索，大胆 创新，制定完善政府投资引导基金优惠配套政策，提供便捷高效 的服务，支持扩大发展我区基金规模，提升专业管理水平。要在 基金工商注册登记、办公场所等服务方面提供便利条件，在积极 引入优秀基金管理人员、证券资格注册会计师、律师等人才方面 给予优惠政策，在引进国内知名专业基金管理机构投资方面给予 奖励补助，在基金投资项目土地供应等方面提供保障措施。 （四）落实监督责任，完善监管体系。 建立分层次、分类别的监管体系：财政厅要强化财政资金的 监管，完善母基金财政投资管理制度；自治区发展改革委牵头指 导监督区域发展基础设施类子基金投资管理；自治区各行业主管 部门做好产业类子基金投资项目监督服务工作，保障子基金积极 投资广西境内企业项目；审计厅要定期开展母基金的专项审计； 人民银行南宁中心支行要加强对引导基金托管银行的审查、监管； 母基金公司要加大对母基金运营公司的监督和绩效考核力度；自 治区政府督查室要及时对工作推进落实情况进行督查。 （五）优化外部条件，营造良好氛围。 以设立引导基金为契机，各地各部门要优化培育我区招商引 资、融资投资新环境，提高我区国有资本市场化程度，广泛吸引 区外企业和社会资本投入到我区经济建设发展中；要大力开展培 — 12 — 养、引进熟悉财政金融、企业管理及基金投资的复合型高端人才 工作，活跃我区资本投资市场氛围，积极发挥各类基金管理公司 和专业中介机构在基金运营、管理等方面的积极作用。建立信息 平台，加大政策宣传力度，及时向社会各界、项目单位推介解答， 营造良好的基金培育发展环境。 2015 年 11 月 18 日 — 13 — 公开方式：公开 抄送：自治区党委各部门，广西军区，武警广西总队，各人民团体。 自治区人大常委会办公厅，自治区政协办公厅，自治区高级法院， 自治区检察院。 各民主党派广西区委会，自治区工商联。 广西壮族自治区人民政府办公厅 — 14 — 2015 年 11 月 20 日印发