点击查看：试论民族地区制度变迁的路径选择与可持续发展.pdf

地方政府 试 论民 族地 区制 度变迁 的路 径选 择与 可持续 发展 * 李俊清 [摘 要 ] 制度变迁是推动经济发展 的重要 动力。本文 通过对 民族地 区的 政府 职能转 变和 路径变 迁选 择进行 分 析, 认为民族地区在制度变迁的路径选择方面, 普遍存在着诱致性因素不足或一些诱致 因素会产生 严重 负效应, 而强制性制度变迁如果在目标设定、内容和措施选择失当的情况下则会引发政 府与市场错 位的 问题。因此, 本文认为, 民族地区制度变迁应以科 学的发展观为指导, 选择恰当的 变迁路径, 以实现 经济 社会的协调与可持续发展。 [关键词 ] 制度变迁; 民族地区; 经济社会发展 [中图分类号 ] D633 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1006 - 0863( 2009 ) 07 - 0077- 06 改革开放以来, 我国民族地 区的经 济、文化以及 各项社 响着 制度变迁的效 果, 甚至 可能 会影 响到 民族 地区 的长 远 会事业都有了长足的发展。截止 2007年 底, 民族 地区 ( 指 5 发展。本文结合民族地 区政府职 能转变 与制度 变迁的 路径 个自治区和云南、贵 州、青海 3 个多民 族省 ) GD P 总量 达到 选择 , 对相关问题进行一些初步的探索。 24768亿元, 与 1978年的 324亿 元相比, 按 可比价计 算增长 一、 基于社会需求的诱致性制度变迁 了 15. 2倍, 年均 增长 10. 1% 。但 是, 由 于诸多 因素制 约, 民 在制度经济学理 论中, 引起 或影 响制 度变 迁需 求的 要 族地区 的发 展依 然相 对落 后, 生 产总 值仅 占全 国的 9% 左 素有 六项, 其中任何一项的 存在, 都可能 导致社 会产生 制度 右, 人均生产总值只相 当于东部地区人均 水平的 35% 左右, 变迁 的需求。它们 分别 是: 要求 与产 品相 对价 格的 长期 变 地方财政收 支差 达二 千多 亿元。目 前, 我国 农村 绝对 贫困 动、技术进步、其他制度安排的 变迁、市场规 模、偏好的 变化 人口和初步解决了温饱的低 收入群 体也主 要集中在 少数民 和偶 然事件。民族 地区 在过 去多 年里, 非 常注 意对 制度 变 族聚居区, 贫 困 发生 率远 高于 全国 平均 水平。改 变民 族自 迁需 求的把握, 并试图在此 基础上 实现诱致 性制度 变迁, 以 治地方的落后状 况, 实现 民族 自治 地方 经济 与社 会的 跨越 减少 制度变迁的社会成本, 但在这 一过程中 , 却 因为对 制度 式发展, 维护 国家统一和增强民 族团结, 需 要多元力 量的推 变迁 的需求把握不足, 或者 内部诱 致动力缺 乏, 而暴露 出一 动。但通过制度创新促进民族地区的发展, 无疑相当关键。 些问 题。在诱 致性 制度 变迁 中, 政府 所需 要发 挥的 作用 非 所谓制度 是指 一 系 列约 束 和激 励 社 会成 员 行 为 的规 常有 限, 而且制度变迁直接 由社会 需求引发 , 由 社会组 织完 则, 制度变迁 与 经济 发展 具有 非常 直接 的关 联。制度 变迁 成, 其满足社会需求度高且 社会代 价也相对 较小, 是较 为理 一般通过两种方式进行: 一种是 诱致性 变迁, 即社会 群体或 想的 制度变迁 模式。但 是, 民族 地区 诱致 性制 度变 迁却 在 个人在响应由制度不均衡引 致的获 利机会 时所进行 的自发 以下 几个方面受到了重大局限并引发了一些问题: 性变迁; 另一 种是强制性变迁, 是指 由政府 主导自上 而下强 1. 技术、市场及其他制度的诱发能力微弱 力推进的制 度变 迁。目前, 我 国民 族地 区的 发展 进入 了一 近年来, 学术界 在 研究 总结 东南 沿海 经济 快速 发展 的 个关键阶段, 一方面 国家 采取 了一 系列 重大 政策 措施 以促 成功 经验时, 经常把浙南和 苏南两 种发展模 式加以 对比, 认 进民族 地区 发展, 实现 民族 关系 的和谐; 另 一方 面, 长期历 为浙 南的经济发展 主要 是由 于诱 致性 制度 变迁 的推 动, 而 史进程中形成的区域间、民族间 发展差 距, 在市场经 济体制 苏南则更多地 由强制性制度 变迁推动 。在分析 浙南的 诱致 下其实并没有缩小, 反 而有扩 大的趋 势。因此, 民族 地区社 因素 时, 认为浙南 地区 相对 较差 的自 然环 境带 来的 生存 压 会各界尤其是政 府, 都在 试图 通过 大规 模的 制度 创新 以推 力, 善于经商 的传统习 俗, 敢 闯荡、敢冒险、不怕苦、讲实效、 动民族地区经济 社会 的跨 越式 发展, 但 是在 制度 变迁 的路 勤俭 节约的价值观等内在的地方 文化是 当地政 府可以 实现 径选择方面, 却面临着一系列问 题, 这些问 题的存在 不仅影 诱致 性制度变迁的内部条 件, 而 1978年之 后中央 政府 对地 * 本文系国家社科基金重大项目 ( 08& ZD 52)、中央民族大学 985 工程项目成果。 2009年第 7期 总第 289期 77 地方政府 方控制的放松、浙南 过去 与海 外的 密切 交流 带来 的对 外部 的快速成长。尽管社会 各界认为 这种发 展模式 对于当 地长 世界的了解、发 达国 家产 业转 移等 则是 外部 因素。内 外因 远发 展极为不利, 希望能够 改变, 但是当 前要这 些地方 寻找 素共同激发了社 会群 体追 求利 益的 强大 积极 性, 而政 府因 新的 发展路径以替代这种高能耗产业, 却非常困难。 势利导, 不断 地放松对经济的限 制, 鼓励新 的市场经 济制度 其次, 外部资本往往投 向资本 密集型产 业, 对促进 民族 的生成与完善, 从而进一步激发 了民间 的经济 活力, 促成了 地区民生问题 的解决作用甚 微。由于外 部资本 进入民 族地 浙南经济的空前繁荣, 在短短二 十几年 里, 使得浙江 这个既 区, 纯 粹 本着 逐利 目 的, 它们 不 关心 当地 的 就业 和 民生 问 没有区位优势、又没有资源优势 的省份, 人 均收入从 全国排 题, 尽可能地 回避 自己 应尽 的社 会责 任。而政 府出 于引 资 [ 1] 名靠后一跃而成 为除几 个直 辖市 外最 高的 省 级区 域。 对 和留 资的需要, 对外来资本 的投向 引导不力 , 对 其社会 责任 于当前民族地区 而言, 外 部诱 致性 因素 与浙 江有 很多 相似 监管力度不强 。这使得 很多外来 投资往 往都投 向了追 求短 之处 国家控制放松, 发达国 家、 发 达地方 产业要 向内地 期利 益的资本密集型产业, 在疯狂 地掠夺当 地资源、剥 削当 转移。但是, 民 族地 区却 存在 着内 部性 诱致 因素 不足 的问 地本 已廉价的劳动力之后, 往往形 成外来资 本获取 暴利, 政 题, 市场狭 小、观念 落后、社会 发展 水平 低使整 个社 会对制 府财 政迅速膨胀, 经济成长 指数高 位运行, 而民 生状况 却没 度变迁的需求远没有东部 沿海地 区那样 强烈。由于 地理的 有改 善甚至降低 的奇 怪现象。 2006 年 5月 15日, 封闭和文化因素的影响, 民族地 区社会 缺乏参 与市场 活动、 闻周 刊 以 富财政穷百姓 现象: 百 强县 竟是贫 困县 为 追逐个人利益的 激情 和能 力, 许多 少数 民族 群众 根本 无法 题, 报道了内蒙古准格尔旗 等地经 济发展中 出现的 企业、政 接受高风险、快节奏的市场经营 方式; 少数 民族群众 大多注 府、百姓在经济发展中获 利极度 不均的 现象。该 报道认为, 重当前的生活, 重视宗教和传统 仪式, 而不 太在意生 产资料 由于大企业采用机械化作业方 式, 因此 当地文 化程度 低的 和资本的积累, 在民间很难形成 可观的 资本力 量; 由 于教育 农民 根本无法 到企 业就 业。所以 从经 济上 看, 资源 开发 促 水平相 对较 低, 交通、通讯 等基 础设 施不够 完善, 民 族地区 进了 整个国民经济 的发 展, 但是 对当 地百 姓的 脱贫 贡献 甚 各族群众对 市场 信 息 的了 解 和利 用 程度 都 远 低于 其 他地 微。 [ 3] 实际上, 这种由外 来大 企业参 与开 发民 族自 治地 方 方, 利用市场 机制的能力也受到 更多的 客观条 件限制; 民族 资源 , 使当地经济发展速度 和财政 增长速度 都大大 提升、但 地区的企业管理 者与 发达 地区 相比, 整 体上 思想 解放 程度 百姓 却获利甚 微的 现象, 在 民族 地区 极为 普遍。这 使得 借 以及能力和 素质 方面 存在 差距。这 些内 在的 不利 因素, 使 助外 部诱致因素的 制度 变迁 带来 的经 济发 展, 不具 有可 持 得民族地区政府想通过诱致 性制度 变迁来 激发本地 发展动 续性 。 力的努力往 往达 不到 应有 的效 果。在这 种情 况下, 民 族地 区政府更多地想 通过 要素 与产 品价 格因 素, 利用 外部 诱致 因素, 来实现 制度变迁, 但这又出现了新的问题。 瞭望 新 3 诱 致性制度变迁 导致 经济更 加边 缘化, 进一 步恶 化 了民 族地区自主发展的环境 由于民族地区诱 致性 制度 变迁 带 来的 经济 发展, 主 要 2. 要素与产品价格引发的诱致因素具有反生态性 是由 来自区域之外 的企 业推 动, 而民 族地 区内 部诱 致因 素 随着整个社会的经济发 展, 资源、能源 和其他初 级产品 的成 长现在 效 果 还不 明 显。这 种制 度 变 迁造 成 的发 展 模 的价格在不 断上 升。许多 落后 地方 正是 利用 这一 趋势, 通 式, 使得民族地区的经济有 边缘化 趋势, 民族地 区自主 发展 过制度变 迁参 与 全球 市 场, 实 现了 本 地 经济 的 高速 发 展。 的环 境不但没有改善, 反而可能出现恶化。这主要表现在: 民族地区在内部 诱致 因素 缺乏 的情 况下, 也 积极 地利 用当 第一, 民族地区在国家 产业分 工中处于 低端, 经济 产出 前存在的发展差距, 以及民族地 区富有 资源、能源和 其他初 的附 加值更多 地被 其他 地方 获得。在 经济 领域, 处 于产 业 级产品的优势, 鼓励 本地 社会 进行 制度 本迁 以参 与到 全国 分 工高 端的产 业, 经济 产出的 附加 值往往 更高, 反 之亦然。 乃至世界经 济大 市场 中, 以实 现本 地区 的快 速发 展。招商 在当 前民族自治地 方产 业结 构中, 处 于低 端的 以生 产初 级 引资、企 业改制、大 建工 业园区 都是 这种制 度变 迁的 表现。 产品 为主要业务的 产业 占据 了绝 对优 势, 而科 技含 量高 的 但是, 这种基 于要素 和产 品价 格长 期变 动而 进行 的制 度变 深加工产业比 例较低。这使得民 族地区 在产业 分工上 有沦 迁, 却给民族 地区长期发展带来了新的问题。 为其 他地方附庸的危险, 而 这种附 庸地位一 旦形成, 将 很难 首先, 外 部资本向高能耗、低 效益产业 集中。据 新华社 报道, 改变 。例如, 新疆 是我 国的 棉、毛主 产区, 但 新 疆却 没有 几 2002年 下半年以来, 国内能源趋紧, 高回 报低投入的 家有 实力的服装设 计和 生产 企业, 只 能向 东部 服装 产业 基 巨大反差, 使 高耗能产业一时间 成为暴 利行业, 各国 投资者 地供应原料, 获利较低。但 是, 东 部服装 产业基 地生产 出的 蜂拥而至, 西 部能 源 富 集区 成 了高 耗 能 工业 发 展的 乐 园。 服装成品, 利润一般要高 很多。这 种产业分 工, 不利于 民族 在一些招商引资 快速 膨胀 的贫 困地 区, 高耗 能工 业已 成为 地区 的竞争力提升。 当地经济发 展的 支柱。如 今, 高耗 能产 业在 我国 西部 能源 产区出现遍地开花的发展态势。 [ 2] 第二, 民族地区产业单 一, 导 致其在 市场价 格竞争 中处 这种 高能耗产 业集中的 于劣 势。在对 内蒙、宁 夏等 煤产 区, 云南、贵 州 等金 属矿 物 现象, 在民族 地 区相 当普 遍。许多 民族 地区 都出 台了 大量 和能 源产区的调研 中, 当地 官员 对当 前矿 产资 源和 能源 的 的优惠政策, 鼓励外来资本开发 本地资 源, 以换取本 地经济 定价机制都极 为不满。以内蒙 为例, 内蒙 的煤炭 出境价格, 78 2009年第 7期 总第 289期 地方政府 往往只有煤炭消费地市场价格 的 1 /2到 1 /3, 而内蒙 采购外 主体, 不应该介入企业的 行为。但 是, 当 前民族 地区政 府介 来产品却只能依据市场价 格。这种 价格机 制一方面 固然有 入企 业行为 的现 象 不 但大 量 存在, 而且 介 入程 度 非 常深。 国家政策的影响, 但 从根 源上 来说 还是 因为 民族 地区 产业 例如 , 为了完成政府的经济 发展绩 效目标, 给企 业规定 生产 结构单一, 在 市 场定 价机 制中 缺乏 影响 力。这种 价格 竞争 增长 计划; 为了实现政府财 政收入 增长, 对企业 的纳税 额提 的劣势, 使得 民族地区事实上处于被剥夺的不利地位。 出具 体要求; 为了培育有竞 争力的 大型企业 集团, 由政 府主 第三, 社 会自发展能力低下 导致各 种资源 外流, 进一步 导实 现不同企业之 间的 联合 或者 合作; 为 了使 企业 能够 提 恶化了当地的自发展能力。 由于这 种诱致 性制度变 迁对民 升科 技含量, 政府给企业下 达科研 指标; 为了节 约企业 经营 族地区自发展能 力的 推动 作用 并不 明显, 民 族地 区与 其他 成本 , 政府动用公 权力 帮助 企业 建立 原材 料供 应渠 道或 者 地方的发展差距 在这 些年 不但 没有 缩小, 反 而呈 现进 一步 进行 市场推广; 为了培育新 型的企 业经营模 式, 政府要 求企 扩大的趋势。这 使得 民族 地区 的人 才、资金 等对 本地 发展 业按 照其意图 进行 经营 体制 改革。诸 如此 类的 干预 行为, 至关重要的资源 大量 外流, 进 一步 恶化 了民 族地 区本 已不 在民族地区屡 见不鲜。由于民族 地区具 有一定 规模的 企业 佳的发展环境。 往往 都是国有或者 集体 企业, 它 们与 政府 的关 系一 般都 非 二、 基于 政府自觉的强制性制度变迁 常密 切, 因此即使 政府 的干 预行 动严 重侵 扰了 企业 的自 主 制度变迁的需 求对 于民 族地 区而 言始 终 存在, 但 是诱 经营 权利, 企业也很少会进行抵制。 致性制度变迁带来的发展 问题也 非常严 重。民族地 区制度 第三, 对市场 调节 机制 的替 代。市 场机 制 是围 绕着 价 变迁的诱致受到 局限 之后, 政 府习 惯性 地承 担起 了推 动制 格机 制的一系列资源流动机制 的总和, 具 体包括 价格机制、 度变迁的责任, 从而 使得 民族 地区 整个 社会 制度 变迁 的主 竞争 机制、 风 险机 制和 供求 机制。市 场机 制要 发挥 有效 的 体日益单一化。政府要实现 制度变 迁, 只能利 用政策、法令 作用 必须具备几个重要的条件: 价 格由市场 自发形 成、市场 等具有强制色彩 的工 具, 这就 使得 整个 民族 地区 的制 度变 主体 意志自由、资 源流 动不 受非 市场 因素 控制。为 了实 现 迁逐渐从诱致 性向强 制性 转变。 强制 性制 度变 迁是 指由 本地 区经济按照政 府的 意图 发展, 当 前有 不少 民族 地区 政 政府命令或法律引入和实现的 制度变迁。 [ 4] 民族 地区政府 府频 繁地以政府行为代替市场 机制, 改变 市场运 行的条件, 采取了许多强有力的措施, 出台 了不少 法令和 政策, 以实现 以控 制资源配 置, 使之 服从 服务 于政 府预 期目 标。这些 措 政府引导下的制度变迁, 从 而推动经 济发展。 但这一 过程, 施 包括: 关键 产品 政府限 价甚 至定 价, 如 政府 对土 地、农产 仍然会引致许多问题。 品、矿产资源等制定价格, 以方便 或者限 制使用 者获取 这类 1. 民族地区政府强制性社会变迁的行为 资源 ; 设定特别的市场准入 标准, 使进入 特定市 场领域 的市 由于诱致性社会变迁可 能带来 诸多的 不利, 因此, 民族 场主 体符合政府要 求, 从而 使特 定产 业或 行业 按照 政府 预 地区政府在继续通过诱制性 制度变 迁来吸 引外部逐 利组织 期目 标发展; 以公权力整合 资源, 廉价供 应特定 的企业 或行 来本地发展的同时, 也采取了许 多强制 性制度 变迁手 段, 刺 业使 用, 帮助这类企业或行 业获得 超常的市 场优势; 以 行政 激本地的 内在 发 展动 力, 或 者 限制 外 来 资本 的 不利 影 响。 命令 干扰市场信息, 从而改变市场资源流向。 主要形式有: 第四, 政府承担市场 中介角 色。当前, 有不少 民族 地区 第一, 新 观念的 灌输。 民族 地区 强制 性制 度 变迁 首先 政府 实际上已经成 为市 场中 介的 主力, 活 跃于 各种 掌握 资 表现在政府掌握 的舆 论资 源在 社会 中灌 输新 观念, 而 这种 本的 投资人中 间游 说。在一 些民 族地 区, 招商 引资 被确 定 灌输往往具 有一 定的 强制 性。在许 多民 族地 区, 如果 政府 为政 府最重要的任 务, 政府 每个 部门 都被 安排 了一 定的 招 试图采取某种新 的方 式来 干预 经济, 试 图在 制度 方面 进行 商任务, 而且招商绩效往往 是部门 绩效考 核最重 要的指标, 创新, 往往会 通过各种会议、各种媒 体来向 社会宣传 政府的 即使 该部门的主要 业务 与经 济并 没有 直接 关联; 从 最高 行 意图, 统一全社会的思 想。在宣 传过程 中, 与新制度 有着重 政首 长到基层的部 门职 员, 每年 都会 被要 求去 相对 发达 的 大利益关系的企业家或者社 会组织 往往会 被要求参 与有关 地方 开展 一 定 时 间的 招 商 工 作, 完 成 一 定 额 度 的 招 商 任 会议或者学 习有 关精 神。由于 政府 拥有 的强 大的 资源, 这 务。[ 5] 为了促进本地企业的壮大, 政府出 面游说 本地企 业进 种宣传方式 对于 社会 主体 而言, 具 有非 常强 的压 力。通过 行合作也是常 见现象, 政府 经济主 管部门 的一项 重要任务, 灌输新观念从而 为制 度变 迁创 造思 想基 础的 行为, 与 林毅 就是 安排企业之间 的合 作, 为企 业之 间的 沟通 协调 提供 服 夫在 关于 制 度变 迁的 经 济理 论: 诱 致性 变 迁 与强 制 性变 务。政府整合 科研机构资源, 要求 高等院校 为企业 技术、管 迁 一文中强调的意识形 态对制度变迁 的作用 较为类 似, 所 理革 新和人力资源 素质 提升 提供 服务, 从 而提 升企 业竞 争 不同的是林毅夫 强调 既有 意识 形态 对制 度变 迁的 影响, 而 力, 也是政府作为市场中介的行为表现。 政府通过灌输新观念则是以 意识形 态的创 新推动制 度变迁 的进行。 总得来看, 当前民族地 区在经 济发展过 程中, 制度 变迁 大多 数遵循这样的 路径: 以 政府 承诺 作为 社会 动员 的主 要 第二, 对 企业行 为的 介入。 在完 全自 由的 市 场经 济环 方式 , 由行政力量推动制度 变迁信 息的传播 , 资 源分配 方式 境中, 企业的 决策应该完全自主, 政 府作为 公共权力 的行使 高度 体现政府意志, 经 济发 展领 域的 选择 由政 府而 非市 场 2009年第 7期 总第 289期 79 地方政府 主导。正是在这样的路径 下, 政 府将新 的制度 外加于 社会, 顾总 是伴随着政府 对企 业行 为的 介入, 对 市场 机制 的替 代 从而释放社会发展的力量。 等, 这 使 得民 族地 区 政府 与企 业、市 场关 系 的调 整 进展 缓 2. 强制性制度变迁带来的问题 慢。在不少民族地区, 企业 尤其是 大型国有 企业, 对政 府的 强制性制度变迁, 对于相对 落后的 民族地 区而言, 具有 依赖 程度极高, 企业事无巨 细总是 想当然地 向政府 汇报、寻 必然性。因为诱 致性 的制 度变 迁要 想取 得较 好的 效果, 必 求政 府的帮助; 而政府特别 是其经 济主管部 门, 也不认 为政 须具备一定的条件, 如交易受到 的非市 场因素 阻滞很 少, 市 府参 与企业决策、 参与企业日常经营管理存在什么问题。 场信息传播顺畅, 产权制度比较 完备。然而, 无摩擦 交易、 行业协会、 市场中介组 织等也 与政府有 着密切 关系, 实 完备的信息和明 确界 定的 产权 等假 设条 件, 在处 理不 发达 际上 大多数行 业 协会 根 本就 没 有 脱离 政 府系 统 而 独立 运 地区 (那里的要素和产品 市场不完全 ) 的许多经 济问题和理 行, 其 主管人 员来 自政府, 主 要决 策依赖 于政 府意 志, 日常 解历史的演进过 程时显 得尤 其不 适当。 [ 6] 在 民族 地区, 市 活动 经费由政 府提 供。在行 政命 令与 市场 规则 的博 弈中, 场交易受到的限 制来 自多 个方 面, 许多 限制 条件 如果 依靠 经常 是行政命 令优 先于 市场 规则。这 些政 府与 企业、市 场 市场主体自身去应对, 或者无能 为力, 或者 成本过高 而无意 的关 系状态, 与我国建立市 场经济 体制、建立公 共服务 型政 去应 对; 市 场信 息由 于 相对 落后 的 交通、通讯 基础 设 施状 府的 目标相违 背。但要 实现 强制 性制 度变 迁的 目标, 却 又 态, 由于整个 社会普遍的教育水 平的相 对低下 等因素, 无法 无法 完全避免。 顺畅传播; 而 产权制度不明晰, 一直 是我国 经济领域 里的顽 ( 4) 政府行为进一步加剧了社会不公正 疾。这些市场机制中存在的 缺陷以 及民族 地区后发 劣势的 强制性制度变迁往往意味着 政府凭 借强制 力量整 合社 现实, 使得民 族地区 如果 完全 依靠 诱致 性制 度变 迁将 会导 会 资源, 供应 具有 资本、技术、管 理等 方面优 势的 社会 主体 致许多问题, 最 终影 响经 济健 康发 展。而通 过强 制性 制度 使用 , 以实现 经济 的更 高效 率的 发展。而 这又 必然 带来 另 变迁, 则有可 能纠正诱致性制度 变迁中 的不利 因素, 使经济 外一 个严重的问题, 即 本来 在市 场经 济条 件下 就已 经非 常 按照政府理性规划而运行, 从而 确保经 济成长 的健康 稳定。 严重 的社会不公平 现象, 政 府不 但没 有基 于确 保社 会公 正 事实上, 当前 民族地区经济发展 速度非 常快, 且出现 了一大 的角 度去消解, 反 而因 为制 度变 迁的 需要 而使 之进 一步 加 批有竞争力的企 业和 产业, 这 都与 政府 的强 制性 制度 变迁 大。 有着直接的 关系。然 而, 强制 性制 度变 迁却 也给 民族 地区 ( 5) 权力滥用现象难以遏止 带来了许多问题, 这些问题如果 得不到 很好的 解决, 就有可 在政府掌握大量资源并且对 这些资 源的分 配具有 支配 能影响到民族地区的长远发展。 性影响的时候 , 权力寻租 现象就 会难以 遏止。近些 年来, 民 ( 1)政府庇护下的企业、产业竞争力具有一定虚假性 族地 区有不少党政 干部 因为 贪污 腐败 而沦 为阶 下囚, 其 中 政府在推动经 济发 展过 程中 的强 制性 制 度变 迁, 一般 不乏 高级领导 干部。腐 败现 象的 存在, 与 党政 权力 对社 会 都是直接针对特 定企 业或 特定 产业, 其 主要 内容 往往 都是 资源 配置的影响太大、 太直 接有关, 使得 想要获 取资源 和利 通过新制度的实行, 为这类企业 和产业 的发展 提供便 利, 使 益但 却不愿意 付 出体 制 内成 本 的 投机 者 争相 通 过 非法 渠 之能够获得 超常 规的 发展。由 于政 府权 力的 特殊 关照, 这 道, 以腐蚀掌权者的方式 实现自 己的利 益。实际上, 贪 污腐 些企业或产业相 对脱 离市 场竞 争机 制来 发展 自己, 提 升自 败现 象只是权力滥用的冰山一 角, 在政府整 合社会 资源、推 己的实力。但是, 这种脱 离市场 竞争机 制而获 得的实 力, 是 动强 制性制度变迁 的进 程中, 以 非法 手段 剥夺 弱势 群体 利 不是真实的市场竞争能力却值得怀疑。 益, 对 丧失土 地、房产 等基 础性生 活资 料的群 体补 偿不公, ( 2)强制性的 产业聚 集并 没有带 来经 济效 益的实 际提 升 以公 共利益名义谋 取政 府自 身狭 隘利 益, 以超 越宪 法公 平 原则 的方式赋予部分人特权等权力滥用现象也时有所见。 在民族地区政府对经济 发展所 进行的 强制性制 度安排 ( 6) 路径依赖导致制度僵化 中, 通过集 中土 地、公用设 施、公共 服务 等一系 列资 源整合 在强制性制度变迁过程中, 还 有一个 非常严 重的问题, 行动而建立开发 区, 以政 府的 力量 推动 产业 聚集 是非 常普 这就是强制性 制度变迁的路 径依赖现 象往往 很严重。 诺斯 遍的现象。然而, 这 种由 政府 强推 的产 业聚 集而 形成 的开 在其 著作中这样描绘路径依赖的形 成: 参加者 的主观 精神 发区, 取得良好效益的 却并不 多。在民 族地区, 开发 区遍地 构想 会演进成一种 意识 形态, 它 们不 仅会 使社 会的 结构 理 开花, 但许 多开 发区设 立目 标不 明确, 主导 产业 不清晰, 入 性化, 而且还选择了不佳 绩效。结 果, 经 济中会 演进出 一些 驻企业数量少、投资额低, 土 地闲置 率高等 却使得其 事实上 加强 现有激励与组 织的政 策。 [ 7] 在民 族地 区, 制度 变迁 的 开而不 发, 大量 的土地 、 公 用设 施、财政 投入和 金融 资产因 路径 依赖在许多方 面已 经显 现出 来, 如习 惯性 地移 植部 分 为这些无效率的开发区的建设而被浪费。 发达 地区现成制度 和经 验, 习惯 性地 依赖 行政 命令 或政 府 ( 3)政府与企业、市场的关系与政府改革潮流背道而驰 的组 织力量推进社 会制 度改 革, 习惯 性地 为本 地企 业和 产 由于民族地区 强制 性制 度变 迁, 往 往采 取的 是对 特定 业社会责任的 规避进行辩护 等。而因为 利益集 团的形 成导 企业或行业进行 特别 照顾 的方 式来 实现, 而 这种 特别 的照 致的 既得利益者强 力影 响公 共政 策和 制度 设计, 使 得制 度 80 2009年第 7期 总第 289期 地方政府 变迁停滞不前, 或按 既得 利益 者的 利益 方向 进行 的现 象也 要在诱致性制度变迁与确保 本地自 然和社 会生态 环境 常有发生。而路径依赖会导 致制度 变迁事 实上失去 了变迁 良性 发展方面取得 平衡, 最 关键 的问 题是 要在 推动 诱致 性 的意义, 使制 度设计对生产力的 释放效 果变得 非常弱, 甚至 制度 变迁的过程中, 找准诱 致因素, 有选 择性地 将存在 于本 成为束缚生产力的绳索。 地方 的诱致因素的势能发挥出 来, 通过回 应性的 政策释放, 三、 民族 地区制度变迁路径选择的优化 适当 借助外部经济力量, 培 养本地 的竞争力 , 而 非仅仅 追求 1. 以科学发展观指导制度变迁目标与路径选择 表面 的经济成 长数 据。从这 个意 义上 说, 对于 民族 地区 而 在当前民族地 区经 济社 会发 展过 程中 , 虽然 政府 对于 言, 如果诱致因素及其诱致 的外部 经济力量 , 有 利于本 地长 制度变迁与经济 发展 之间 的关 系有 着非 常明 确的 认识, 但 远发 展能力提升, 则这种诱 致因素 是可用的 ; 如 果诱致 因素 是一些地方政府对于通过制 度变迁 应该实 现的目标 定位却 及其 诱致的外部经济力量, 只能带 来短期的 经济增 长, 但会 出现了偏差。有些民族地区 政府只 是简单 地想要通 过制度 损害 民族地区可持续发展能力, 则要严格控制。 变迁来实现经济 的短 时期 快速 增长, 从 而获 得本 届政 府的 3. 以强制性制度变 迁推动诱致性制度变迁因素的成长 政绩, 并没有 形 成关 于制 度变 迁的 战略 眼 光 即通 过制 由于民族地区的 市场 机制 还不 完 善, 社会 成员 的权 利 度变迁的推进, 提升本地方自我 发展的 能力, 使本地 方具有 观念、制度观念和风险意 识等都 还有待 培育。因此, 仅 仅依 长期发展的 动力。正 是这 种目 标定 位的 偏差, 使 得许 多可 赖于 诱致性制 度 变迁 来 实现 民 族 自治 地 方发 展 能 力的 提 能损害本地方长 远经 济发 展能 力, 但却 能获 得即 时性 经济 升, 其效果并不会很明显。 民族地 区政府需 要有计 划、有步 增长表象的制度, 居 然会 成为 一些 民族 地区 制度 变迁 路径 骤地 通过一些强制性的手段, 如强 制性的观 念灌输、政 策法 的首要选择。 规 出台、适当 的企 业扶 持、对市场 机制 的部分 替代 等途径, 首先, 民 族地区制度 变迁 的目 标定 位, 应 当遵 循 中共 有目 的地将一些本 地社 会中 诱致 因素 较少, 但 却有 利于 本 中央关于完善社 会主义 市场 经济体 制若 干问 题的 决定 所 地方 长远发展的制 度在 本地 强制 推行, 并 以政 府持 续的 政 提出的 坚持以人 为本, 树立全 面、 协 调、可持续 的发 展观, 策活 动, 使相关制度与本地社会文化实现融合。 促进经济社会 和人的 全面 发展 。无论 是诱 致性 制度 变迁 由于强制性制度 变迁 具有 相当 高 的风 险, 因此 政府 在 还是强制性制度 变迁, 都 必须 使其 带来 的利 益能 够惠 及全 推动 强制性制度变 迁的 过程 中, 一定 要以 培育 民族 地区 市 体人民, 能够 实现民 族地 区经 济社 会的 全面 发展 而不 是畸 场环 境的制度和法 规为 主要 内容, 引 入本 地相 对缺 乏的 诸 形发展, 够确 保民族地区内部协 调可持 续发展, 而绝 不能是 如 产权制 度、交易 体系、竞争 机制、权 利观念 等有 利于 市场 只顾眼前不计长远、 只 顾局部 而不虑 全局的 发展。其 次, 民 经济 体制完善的制度和观念, 为资 本市场的 形成、金融 服务 族地区制度变迁 应以 提升 本地 区的 发展 能力 为根 本目 标。 体系 的完善、 市场 中介 组织 的成 长以 及市 场活 力的 提升 注 切实转变政府职 能, 明确 政府 并不 是经 济发 展的 直接 参与 入能量。此外, 强制性制度 变迁要 特别注意 强制的 方式, 绝 者, 只是经济 运 行的 护航 者。政府 不应 该片 面地 追求 当前 不能 把强制等同于政府强权, 等同 于行政动 员, 等同于 事事 的经济成长指标, 不 能为 了一 时的 政绩 而改 变经 济发 展的 都由政府包办 。否则只 能扼杀社 会自主 发展和 自我管 理的 正常轨迹; 不 能为了 谋求 政府 自身 或者 个别 领导 人的 狭隘 活力 , 形成市场主体对政府 的无限 依赖, 总是期 待着政 府给 利益, 而在制 度变迁 路径 选择 与目 标设 定的 重大 问题 上草 资源、给服务、 给市场、给政 策, 从 而失去 了自身 的创新 动机 率行为。 和竞争活力。要积极鼓 励和引导 社会力 量对制 度变迁 的广 2. 坚持诱致与强制相辅相成的制度变迁方式 泛参 与, 增强其对制度变迁 的认知 和响应能 力, 使制度 变迁 在制度变迁的 两种 主要 方式 中, 由 于诱 致性 变迁 是基 的收 益增大成本降低。 于社会自发形成 的强 烈诉 求, 而强 制性 变迁 则是 基于 政府 4. 通过发展教育提 升制度变迁的动力 所拥有的强 制性 权力。因 此, 诱致 性制 度变 迁不 仅成 本较 在诺斯及其他制 度经 济学 派的 视 阈中, 制 度变 迁最 根 低, 而且变迁 所产生 的新 的制 度体 系与 社会 的融 合程 度较 本的 动力, 并不在 于经 济性 的制 度供 给或 者对 具体 经济 问 高, 制度效果也会更好 。目前, 我国 民族地 区制度变 迁的诱 题的 解决, 而在于 一种 与经 济有 关但 却无 法归 入经 济领 域 致因素 很多, 如 丰富的 自然 资源, 廉 价的劳 动力, 尚 未开发 的社 会问题的 解决, 那 就是 教育 和社 会知 识的 传播。诺 斯 的巨大市场等等。而近年来 诱致性 制度变 迁之所以 产生了 等人认为, 一些问题, 主 要是由 于民 族地 区社 会内 部对 诱致 因素 的响 和技 术信息的广泛 传播, 以 及与 工商 业和 政府 机构 的发 展 应不足, 而来 自外部 的响 应者 则又 利用 政府 引导 与控 制力 密切 相关的统计资 料储 备的 增长, 减 少了 与某 种安 排革 新 度不足的空隙, 不承担相应的社会责 任, 搭便车 现象严重 相联 系的成本。 [ 8] 知识 的积 累, 教育 体制 的发 展 导致 了社 会 所造成的。如果 能够 采取 恰当 的方 式, 激发 本地 社会 力量 当前民族地区之所以在诱致 性制度 变迁和 强制性 制度 对本地诱致因素 的响 应, 同时 加强 对外 部响 应者 的引 导与 变迁 过程中都会遭 遇种 种阻 力, 其中 最根 本的 原因 还在 于 约束, 则完全 可以将本地的诱致 因素充 分利用, 使制 度变迁 整个 社会教育发展 水平 的落 后, 以及 因此 导致 的社 会知 识 高效而成本低廉。 的整 体贫乏。社会对于市场、法治、竞争 等市场 经济体 制中 2009年第 7期 总第 289期 81 地方政府 至关重要的观念 认识 不足, 而 且缺 乏追 求利 益的 足够 的技 术与能力, 这 些都导 致了 民族 地区 社会 既缺 乏制 度变 迁的 内在诱致因素, 又缺乏响应政府 强制性 制度变 迁的意 愿, 从 而使得制度 变迁 难度 相对 较大, 成 本居 高不 下。而反 观国 内外制度变迁的 成功 范例, 几 乎都 在制 度变 迁的 准备 阶段 [ 4] [ 6] 林毅夫. 关 于制 度变迁 的经 济学理 论 [ A ] . R. 科斯 等. 财政权利与制度变迁 [ C]. 刘守英译. 上海 : 上海三 联书店, 1994. 396, 398 [ 4] [ 6] L in Y ifu. Econom ics T heo ry o f Institu tiona l Chang e. R. H. Coase et a .l . F inancial R ights and Institutional Chang e. T rans. by L iu Shouy ing. Shangha:i Shanghai SDX Jo int Pub lishing Com pany, 1994. p396, p398 或者制度变迁过 程中, 采 取强 制措 施整 合社 会资 源以 优先 发展教育, 提升社会知 识水平。 由此可 知, 教育和社 会知识 水平对于一个地 方制 度变 迁与 经济 发展 而言, 具 有决 定性 的意义。然而, 目前民族 地区的 教育事 业发展 相对落 后, 教 育投入不足、教育水平不高仍然是 非常严 重的社会 问题。[ 9] 虽然民族地区政府 对此 有着 相当 深刻 的认 识, 但是 在 GDP [ 5] 李俊清. 地方政 府招 商引 资绩效 考核 制度研 究 以 某自治州为实 例的 考察 [ J] . 国家 行政 学院 学报, 2007 ( 4) . [ 5] L i Junqing. Studies on the Pe rfo rm ance A ppra isal System in A ttrac ting Investm ent by L ocal Gove rnm en ts T aking One Au tonom ous P re fec ture asA n Ex am ple. J ournal of Chi- 至上的政绩观引 导下, 具 体的 经济 类事 务仍 然在 政府 事务 中占据着绝对优先的位置, 对开 发区的 建设, 对招商 引资的 热衷, 对企业 的 帮扶 都远 远超 出对 教育 的关 注。这种 经济 优先教育的发展 战略, 虽 然在 短期 内可 能会 带来 部分 地方 的迅速发展, 但是对于民族地区 社会整 体竞争 力的提 升, 却 na N ational Schoo l of A dm inis tration, 2007( 4). [ 7] [美 ] D C 诺斯. 制度、制 度变迁 与经 济绩效 [M ]. 刘 守英译 上海: 上海三联书店, 1994. 132. [ 7] D. C. N orth. Institution, Institutional Change and E conom ic Perform ance. T rans. by L iu Shouy ing Shangha:i Shanghai SDX Jo int Pub lish ing Com pany, 1994. p132. 是严重的本末倒置。 [参考文献 ] [ R e ferences] [ 1]田伯 平. 区 域 现 代化 与 区 域制 度 变 迁 [ J]. 江海 学 刊, 2003( 2) [ 1] T ian Boping. Reg iona lM ode rn iza tion and R eg ional Institu- [ 8] L E 戴维斯, D. C. 诺斯. 制度创新的理论: 描述、类推 与说明 [ A ]. R. 科斯等. 财政权利与制度变迁 [ C]. 刘 守英译. 上海: 上海 三联书店, 1994. 247. [ 8] L. E. D av is, D. C. N orth. Theor ies o f Institu tiona l Innovation: Description, A na logy and Exp lanation. R. H. Coase et a.l . F inancial R igh ts and Institutional Change. T rans. by tiona l Chang e. J ianghai A cadem ic J ournal, 2003( 2). [ 2]我 国 西部 将 成 世界 高 耗能 产 业 转移 重 点地 区? [ EB / O L] . http: / /new s. x inhuanet. com /new scenter /2005- 07 / 13 / content_3213126. htm. [ 2] W ill W estern China B ecom e the T ransferable K ey A reas of Energy - intensive Industr ies? http: / / new s. x inhuanet. com /newscenter /2005- 07 /13 / content_3213126. htm. [ 3] 富财政穷百姓 现象: 百强 县 竟 是贫困县 [ EB /OL ]. L iu Shouy ing. Shangha:i Shangha i SDX Jo int P ublishing Com pany, 1994. p247. [ 9] 李俊清. 民族地区公共产品的缺失与 政策选择 [ J]. 中国 行政管理, 2006( 4) . [ 9] L i Junq ing. Lack of Pub lic G oods and Po licy O ptions in E thnic M ino rity A reas. Chinese Public A dm in istra tion, 2006 http: / /politics. peop le. com. cn /GB /8198 /4372954. htm l [ 3] T he Phenom enon of A bundan t F inance but P oor Peop le : O ne of the T op 100 C ounties Is A P overty County. http: / / po litics. people. com. cn/GB /8198 /4372954. htm l ( 4) (作者单位: 中央民族大学管理学院院长, 教授, 北京 (责任编辑 100081) 林 娜) O n the Pat h Choice of Institu tional Change and Its Sustainab le De velopm en t in E t hn ic M inority A reas L i Junq ing [ Abstrac t] Institutiona l change is an im po rtant m otiv ation for prom oting econom ic dev elopment H ow ever, in the aspects of route cho ice o f institutional change in Eth ic M inor ity A reas, lack of inducem ent is qu ite universal and som e of them can bring out ser ious negative effects. M eanwh ile, com pu lso ry institutiona l change w ill lead to the displacem en t between governm ent and m arke t if w e inappropr iate ly se t the goa ls, or choose the con tents and strateg ies. Therefore, institutional change in ethn ic m ino rity areas shou ld be led by the Sc ientific O utlook on Deve lopm ent and choose the proper chang ing routes to ach ieve the ha rmon ious and susta inable deve lopm ent of economy and society. [ K ey word s] institutiona l change, ethnic m inor ity areas, econom ic and soc ial deve lopm ent [ Author] L i Junqing is P rofessor and Dean at School o fM anagem en t, M inzu U n ive rsity o f Ch ina Be ijing 100081 82 2009年第 7期 总第 289期