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第一部分 议题·前言 第一部分 议题·前言 【编者按】改革开放以来，我国不断深化经济体制改革，所有制结构已经发生巨 大变化，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度不断巩固和加强。 与此同时，随着“放管服”改革的深入，政府部门的服务意识日趋成熟，但政商双方由 于立场、利益、力量等的差别，公权力与各类市场主体之间依然存在博弈的空间。2016 年 3 月 4 日，在全国政协十三届二次会议上，习近平总书记提出了新形势、新条件下 政府官员和非公有经济人士互动交往的新要求、新希望，并将其概括为“亲”“清”政商 关系，为新型政商关系的系统研究指明了方向。党的十九届六中全会强调要坚持以人 民为中心的发展思想，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，在高质量发展中 推进共同富裕。新发展格局和高质量发展都离不开健康、和谐的政商关系作支撑，在 新的历史发展时期，政商关系依然是我国特色社会主义建设初级阶段非常重要的问题。 新型政商关系的政治经济学基础 习近平同志在 2015 年 12 月中央经济工作会议上首次提出中国特色社会主义政 治经济学，“亲”和“清”新型政商关系必然是中国特色社会主义政治经济学的重要内容。 新型政商关系的核心含义，在于如何从理论上理解社会主义条件下的非公资本，如何 从实践上更好鼓励、支持和引导非公经济的健康发展。总结和运用马克思政治经济学 的核心理论“劳动二重性”，重新界定“资本二重性”，分析“资本二重性内在矛盾”在我 国社会主义基本条件下的“创造性转化”，能够给新型政商关系提供一个马克思主义政 治经济学的理论基础或分析框架。 马克思认为《资本论》有“三个崭新因素”没有引起足够的理论关注：一是“过去的 一切经济学一开始就把表现为地租、利润、利息等固定形式的剩余价值特殊部分当做 已知的东西来加以研究，与此相反，我首先研究剩余价值的一般形式，在这种形式中 所有这一切都还没有区分开来，可以说还处于融合状态中。”二是“经济学家们毫无例 外地都忽略了这样一个简单的事实：既然商品是二重物——使用价值和交换价值，那 么，体现在商品中的劳动也必然具有二重性，而像斯密、李嘉图等人那样只是单纯地 分析劳动本身，就必然处处都碰到不能解释的现象。实际上，对问题的批判性理解的 全部秘密就在于此。”三是“工资第一次被描写为隐藏在它后面的一种关系的不合理的 表现形式，这一点通过工资的两种形式即计时工资和计件工资得到了确切的说明。” 正是基于这“三个崭新因素”，使《资本论》超越了古典政治经济学，集中体现了马克 思主义立场观点和方法。其中，劳动二重性起着基础性、枢纽性地位和作用，这也是 我们理解资本二重性的前提。 劳动具有二重性，一个方面，“劳动首先是人和自然之间的过程，是人以自身的 活动来中介、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。”另一个方面，劳动过程 转化为商品生产过程，劳动产品转化为商品。资本主义管理具有二重性，因为它所管 理的生产过程本身具有二重性：一方面是制造产品的社会劳动过程，另一方面是资本 1 第一部分 议题·前言 的价值增殖过程。资本的积累过程具有二重性，“在极不相同的经济的社会形态中， 不仅都有简单再生产，而且都有规模扩大的再生产，虽然程度不同。生产和消费会累 进地增加，因此，转化为生产资料的产品也会累进地增加。但是，只要工人的生产资 料，从而他的产品和生活资料，还没有以资本形式同他相对立，这个过程就不会表现 为资本积累，因而也不会表现为资本家的职能。 《资本论》中，马克思并没有像论述“劳动二重性”那样直接阐述“资本二重性”并 给出定义；但是，这并不意味着马克思没有“资本二重性理论”。从《资本论》整个叙 述逻辑来看，资本二重性不仅存在，而且是《资本论》主要内容。我们通常认为，《资 本论》精髓在于“剩余价值理论”，实际上，这主要是对“资本二重性”第二重属性的理 论认识。《资本论》第 3 卷有一段论述可对资本二重性进行补充：“资本主义生产过 程是社会生产过程一般的一个历史地规定的形式。而社会生产过程既是人类生活的物 质生存条件的生产过程，又是一个在特殊的、历史的和经济的生产关系中进行的过程， 是生产和再生产着这些生产关系本身，因而生产和再生产着这个过程的承担者、他们 的物质生存条件和他们的互相关系即他们的一定的经济的社会形式的过程。”这段文 字对于研究资本二重性的文献来讲，没有给予足够重视。 马克思的“资本主义生产方式基本矛盾”，其本质内容就是“资本二重性内在矛盾”。 《资本论》中，马克思凭借劳动二重性分析商品二因素，商品是使用价值和价值的矛 盾体，使用价值只是商品生产者的手段，他的根本目的是占有商品的价值；资本主义 商品生产或资本主义生产方式本身，也是一个矛盾体；实际上，“资本二重性内在矛 盾”是“商品二因素内在矛盾”的转化形式、发展形式。对于这个矛盾，马克思指出： “生产资料的集中和劳动的社会化，达到了同它们的资本主义外壳不能相容的地步。 恩格斯在《反杜林论》和《社会主义从空想到科学的发展》中对这个矛盾的阐述，是 “社会化生产和资本主义占有的不相容性”、“社会化生产和资本主义占有之间的矛盾”、 “社会的生产和资本主义占有的不相容性”、“社会的生产和资本主义占有之间的矛盾” 等等，在 20 世纪 80 年代初，我国理论界对“生产社会化”进行过热烈讨论，对恩格斯 “生产社会化”的理解直接指向无产阶级革命运动实践的第一个步骤——社会占有全 部生产资料，是大有益处的。 “生产社会化”理论探索相伴而生，我国理论界在 20 世纪 80 年代对“社会主义生 产方式基本矛盾”也进行了富有创见的探讨。生产力和生产关系之间的矛盾，在资本 主义社会表现为资本主义生产方式基本矛盾，在社会主义社会表现为社会主义生产方 式基本矛盾。在没有经历过资本主义大工业充分发展的落后国家进行社会主义建设， 在当代以发达资本主义国家及其生产方式主导之下的世界经济体系中，来理解我国社 会主义初级阶段：生产力或“生产社会化”，其中的“生产资料的集中”具有“以分散实现 集中、有集中的分散”的历史特征，其中的“劳动的社会化”仍然要通过“分工专业化”和 “协作紧密化”来实现，主客观两个方面的结合过程体现为我国生产力水平的进步和国 际竞争力的增强；生产关系，社会主义初级阶段所有制是具有“主导结构”多元主体的 结构化整体形式，具体表现为作为形式的三大资本类型的结构化关系。社会主义初级 阶段的各类资本（国有资本、集体资本、非公资本），是马克思“资本二重性内在矛 2 第一部分 议题·前言 盾”在我国社会主义初级阶段的“创造性转化形式”。由资本主义生产方式所固有的资 本形态，过渡到社会主义初级阶段的“新资本形态”；“资本”存在，其自身固有的“资本 二重性内在矛盾”就不会消失，但会发生上述历史转型。 遵循“劳动二重性—资本二重性—资本二重性内在矛盾的创造性转化”的叙述逻 辑，给新型政商关系提供一个马克思主义政治经济学的理论分析框架或“政治经济学 基础”，其本质就是立足马克思劳动二重性基础之上的“中国特色资本二重性理论”。 社会主义初级阶段条件下的“非公资本”，绝非是“中性的”，而是必然具有“二重性”； 恰恰是“非公资本二重性”的存在，才谈得上构建“亲”和“清”的新型政商关系。对于“非 公资本”的理解，一方面，我们若仅仅将其视作“中性的”，仅仅具有生产力属性，则会 导致政商关系既不亲、也不清；另一方面，我们若仅仅将其视作“剥削”，仅仅具有生 产关系属性，则会诱发“资本外逃”，使我国社会主义初级阶段经济发展丧失活力。实 际上，构建“亲”和“清”的新型政商关系，以及“鼓励、支持、引导非公经济健康发展” 等等提法的政治经济学含义，就在于“非公资本的二重性”。 （节选自 张开《如何理解资本二重性——兼论新型政商关系的政治经济学基 础》，选自《教学与研究》2020 年第 9 期） 中国政商关系的理论逻辑与未来趋势 在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。 所谓“清”，是使政商关系能够让大家看清：所谓“亲”，就是让政商关系能够有较多的 合作。所谓“清”和“亲”，就是意味着政商双方在互联网公共空间里能够很好地合作， 同时这种合作是可监督、可公开的，而不是私下的、隐秘的交往关系。 政治家、官员和企业家各司其职，是理想状态的政商关系。在原始的秩序中，人 们生活在小规模的村落或者社区。在那里，政治、经济和社会都是一体化的。有政治、 经济、知识和情感冲动能力的人，也很可能是一体化的。所以在村落里，一个能人， 很可能在政治、经济、知识和情感方面都是能人，他往往被村民和社区里的人尊重为 核心人物，也即大人物。当然，在那里也就不存在政商关系，因为政商关系往往是一 体化的，也没有明显的政商关系问题。但在扩展的秩序里，政治秩序、经济秩序往往 是分离的，尤其是在市场经济时代更是如此。政治家掌握政治权力确保政治稳定，给 市场经济提供和平的国际和国内环境；官员掌握行政管理权力，配置公共资源；执法 人员执行国家法律，确保市场的法律基础，同时通过提升自己的政治级别和行政级别， 获得社会地位，获得体面的收入；企业家在自己擅长的领域创造和创新产品，寻找投 资机会，发展经济，获得利润，同时承担市场风险。政治家、官员和企业家，在各自 的扩展秩序里，根据法律和规则行事，各司其职。他们的关系，是基于各自领域的分 工关系，也是基于各自领域的扩展的合作关系。这样一种关系，是基于扩展的政治秩 序、理性化官僚秩序和市场秩序的关系。这是一种理想状态的政商关系，同时也是法 治和市场经济时代的政商关系。这种政商关系，是基于规则的扩展秩序的关系，而不 是基于亲情的原始秩序的关系。 3 第一部分 议题·前言 政府官员和企业家都有四种类型。从政府官员的角度来说，良好的公共治理结构 是可遇易、 渴求难的事情。因为在公共治理结构还没有建设好之前，他们必须行动， 而公共治理结构的建设往往是长期的任务。所以，在特定的环境中做特定的事隋，先 让经济快速发展，回过头来再针对性地解决特定的问题，应该是比较现实的选择。在 这个时候，政府官员需要企业家来发展经济。期间大体会碰到四类企业家：第一类是 严格保守的企业家。如果在法治非常完善、市场经济充分嬲盍的国家，这都是非常好 的企业家。但这类严格保守的企业瘃显然不适合中国的改革开放事业。第二类企业家 是安全型的。如果政府官员政治力量强，这个企业家就会比较安全，活动空间也比较 大。但是如果政府官员政治力量比较弱，这类企业家的活动空间就比较小。第三类企 业家是偏好风险型的。对于这样的企业家，政府官员只要稍稍给予空间，他们就会闯 出一片新天地来。中国的改革开放，正是依靠这样的企业家的闯劲以及规则感，才获 得了高速发展的成果，也因此开拓了市场化的广度和深度。第四类企业家是爱好风险 型的这类企业家的存在，从积极角度来说，可以让一些项目飞速发展起来，为发展争 取时间；从消极角度来说他们也可能通过触碰法律底线而很快暴露出法律和政策本身 的问题，从而为修改法律和政策提供事实的依据。但因此而产生的腐败问题，以及环 境污染和市场失序，却让政府监管部门感到非常头疼。 从企业家的角度来说，官员其实也分四种。一种是敢于无法无天的；一种是敢于 触碰法律和政策底线的；一种是安全型的；一种是严格保守型的。碰到了严格保守型 的官员，他们无论如何都是严格保守的，因为严格保守对他们有利，这时企业家的活 动空间都下降到零；如果碰到了安全型的官员，那么企业家会有一定的发展空间；如 果碰到了风险偏好型的官员，企业家算是碰到了贵人；当然，如果碰到了无法无天的 官员，就要看运气，一方面企业家会碰到野蛮发展的机会，但另一方面也会碰到大灾 大难。 互联网时代是大数据的时代。企业家和政府官员的关系，在过去很少有记录，是 一种隐秘的关系，而现在到处存在的摄像头，到处存在的自媒体，还有无处不在的足 迹、手迹和影迹纪录，使得政府官员和企业家的关系越来越公共化。政商关系要“亲”， 这是对政商关系原始秩序的要求。这个要求其实是很难做到的。因为政商关系本质上 是扩展的政治秩序、政府管理秩序和扩展的市场秩序之间的关系，要形成“亲”的关系， 显然需要做很多原始秩序意义上的事情，比如礼尚往来、平时没有任何目的的交往。 如果政商关系是平等的关系，这样的交往也会是平等的，但中国的政商关系是不平等 的关系，任何原始意义上的交往，都是企业家给政府官员送礼物，也都是企业家给政 府官员买单，而政府官员能够给企业家的就是权力的照顾，这种交往一不小心就会越 过一般的礼物关系，而变成权钱交易的关系。 在互联网时代，政商关系要“清”，这是扩展的政治秩序、政府管理秩序和扩展的 市场秩序的自然要求。但要做到这个也很不容易。因为如果是简单的“清”，即政商关 系相互有壁垒，这是比较容易做到的，也就是政府官员不理企业家，而企业家也少跟 政府官员交往。但这样做，对经济发展来说，无疑是一个非常大的问题。目前中国的 4 第一部分 议题·前言 经济发展，尤其需要政府官员和企业家的合作，通过两者的其同努力，才能真正渡过 难关，在经济下行时期确保中国经济稳健发展。 在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。 所谓“清”和“亲”，意味着政商之间能够很好地合作，同时这种合作是可监督、可公开 的，而不是私下的、隐秘的交往关系。政府官员和企业家之间更重要的是各司其职， 相互关心和帮助。企业是投资家的平台，政府不能插手企业的事务，但企业家和企业 在公共领域的行为需要严格监管；而政府还可以进行服务性监管，让企业家和企业更 加符合外在的公共领域的要求。企业家也可以通过公共平台，参与到政府的管理中。 企业家可以从自己的亲身经历出发，花点时间研究法律和政策，包括法律和政策的执 行，推进政府改革，促进相关法律和政策的改进和执行的改善。只有这样，政商关系 才能真正走出不理想的境地，进入互联网时代真正的多元主体合作治理的时代。 （节选自 毛寿龙《中国政商关系的理论逻辑与未来趋势》，选自《人民论坛》 (2016 年第 10 期） 政商关系与国家治理体系现代化 如何处理政商关系是古往今来的一个世界性难题。政商关系太近，容易产生寻租、 腐败，政企不分；太远，又不能充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”的协同效应， 导致政府缺位和市场失灵。政府太强缺乏制约，容易形成“掠夺型国家”；政府太弱缺 乏自主，又容易被商业利益集团俘获利用，变成“俘获型国家”。 大量研究表明，理想的政商关系，意味着政商密切互动，但又各自行为独立，边 界清晰。在这种关系下，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”能够协同互补，发挥 最大的效用，促进经济与社会的良性发展。著名政治经济学家彼得·埃文斯将此种政 商模式称为“嵌入型自主” ，此种国家类型为“发展型国家” 。世纪中后期，亚洲四小 龙便依托合理的产业政策、良好的政商合作实现了经济腾飞，成为发展型国家地区的 典型。 埃文斯提出，解决政商问题的关键在于国家需要形成“嵌入型自主”政商关系模式， 即国家在保持自主和独立性的同时，需要嵌入社会中，保证国家在政策制定和执行时 既有自主性又能充分考虑商业部门和各种经济主体的需要，从而使国家的各项政策最 大限度地符合实际需要并充分调动政府和市场各主体的积极性，达到最好的政策实施 和经济社会发展效果。 “嵌入型自主”对我国政商关系和经济发展颇具借鉴意义。当前，正值全面深化改 革时期，经济社会转型进入新阶段、达到新深度。国家要实现整体发展，但地方的差 异和分化加剧，多种路径和多元利益需求相互交织，传统政府权力的单一管理和自上 而下的“压力型”体制已难以为继，要求转入现代化的治理模式——强调在政治经济社 会复合结构下实现政治改革、经济转型和社会治理的协同共进，这也是十八届三中全 会精神的总体要求。习近平总书记指出全面深化改革“这项工程极为宏大，零敲碎打 的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和 改进的联动和集成”。这意味着“处理好政府和市场关系”的前提是统筹多个领域、多 5 第一部分 议题·前言 项制度，“构建新型政商关系”需要政府治理、市场治理、企业治理和社会治理立体联 动，核心就在于国家治理体系现代化。 当前，正值我国全面深化改革攻坚时期，经济、政治、社会等方面都开始进入新 的阶段，呈现出新的变化。新常态条件下经济增长呈现“L”型走势，产业升级、结构 优化调整更为重要，民营经济在我国经济社会发展中的地位和作用进一步凸显。如何 克服从前政商关系的弊端，打造新型政商关系，不但是一个重大的经济问题，也是一 项重大的政治问题。习总书记提出新型政商关系既要“亲”又要“清”，与埃文斯提出的 “嵌入型自主”政商关系模式有异曲同工之妙，不但体现了中国传统政治哲学的辩证智 慧，也闪烁着现代国家治理思想的光芒。用好“有为”和“无为”治国理念的关键在于国 家的治理要嵌入社会关系和社会结构中，顺应社会才能使人民“自化” “自正”“自富”和 “自朴”。 新型政商关系的核心要求虽然只有“亲”“清” 二字，但要构建新型政商关系，却 是一项庞大复杂的系统工程。政商关系不仅仅是关于政府与企业的关系，也不仅是关 于官员和商人的关系，其更涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系。从根本上说， 这是政府治理体系、市场治理体系、企业（公司）治理体系，以及社会治理体系的现 代化问题——即我国国家治理体系和治理能力现代化的问题。具体到构建新型政商关 系这一问题上，政府治理是根本，市场体制改革的核心在市场与政府的关系，要建立 公平开放透明的市场规则的前提是重新界定和转变政府职能，以“法治”规范政府行为， 用“效率”减少政府干预，执“公平”兜底和检验政府服务；市场治理是关键，改革传统 监管体系、保障市场在资源配置中的决定性作用既是推动其他领域治理改革的前提， 也是动力；社会治理是政商关系转变的契机和实现未来可持续健康发展的依托，作为 联系政府与市场的中间力量，培育社会组织、加强社会对话是变政商困境为发展机遇 的调和剂，更是新型政商关系长远发展的载体。 在贯穿新型政商关系建设的整个过程中，政府治理为市场治理、社会治理清除障 碍和打开局面，市场治理为政府治理、社会治理贡献力量和激发活力，社会治理为政 府治理、市场治理提供了一个和谐有序的社会环境。而归根结底，企业（公司）治理 是政府、市场、社会协同治理的出发点和落脚点，任何一方的缺陷都会成为企业（公 司）现实发展过程中的阻碍，就单个企业而言，其必然受到整个市场经济社会宏观环 境中公司治理模式的影响，也能够透过企业家、公众作用影响到政府决策、市场运作 和社会发展。因而，只有政府治理、市场治理、社会治理、公司治理四者立体联动， 综合发力，新型政商关系才能真正得以实现。 在政府治理方面，要大力推进“法治型政府” 和“服务型政府”建设。一方面要用 法律法规把权力关进制度的牢笼，规范政府官员的行为准则和行为边界，建立“法治 型政府”；另一方面要转变政府理念，从过去以管控、限制为主，向服务、监管为主 转变，打造“服务型政府”，营造良好的政治生态和经济发展环境。在市场治理方面， 要推动传统市场监管向治理创新转型，形成多元共治的市场治理格局，建设统一开放、 竞争有序的市场体系。在企业（公司）治理方面，要不断完善公司治理体制，加快在 6 第一部分 议题·前言 各级、各类企业中建立现代企业制度的步伐。在社会治理方面，积极支持和培育行业 协会、商会、产业联盟等社会组织的发展壮大。 政商关系的好坏在某种程度上决定着一个国家的创新能力和国际竞争力，也是检 验我国经济体制改革成效和国家治理现代化的试金石。习总书记关于“亲” “清”新型政 商关系的讲话，不但澄清了以往关于政商关系的认识误区，指明了构建具有中国特色 新型政商关系的目标和路径，也有助于完善政府治理、企业治理、市场治理和社会治 理体系建设，推进我国国家治理体系和治理能力的现代化。 （节选自 杨典《政商关系与国家治理体系现代化》，选自《国家行政学院学报》 2017 年第 2 期） 7 第二部分 经典·重点 第二部分 经典·重点 【编者按】旧的政商关系阻碍了经济的进一步发展，并带来政府公信力的下降。 建构新型的政商关系，首先要从政府方面着手。“亲”和“清”，实际上指出了政商关系 的两个层面，即伦理层面和法律制度层面，这是构成这一关系的两个基本层面。回顾 新中国成立 70 多年所走过的道路，我们在政商关系的处理上一直在探索。多种所有 制经济共同发展以及转型经济环境的多重变化，使得我国经济发展中的政商关系存在 明显的复杂性，其中有过很多经验教训，值得认真思考和总结。改革开放给予了工商 业发展机遇，许多生产活动开始市场化并面向社会开放，但是规模化的企业行为必须 得到政府部门的许可方能进行，并在税收、环保、社会福利等方面接受政府的监管。 因此，政府与工商业的关系极其密切，但在政商密切交往的同时如何防止腐败的发生 也成为了一道难题。 改革开放以来中国政商关系的演变 一、从政商关系变化考察经济体制变迁 改革开放迄今已届四十周年，处于历史时刻的前夕，回首过往的筚路蓝缕，我们 如何理解中国的“改革开放”？对于这样一个大题目，本文从“政商关系”层面切入，希 望有助读者了解：在这过往四十年中，中国经济与社会发生了什么变化？是什么造成 这些巨大的变化？为什么有些改革难以为继？我们又该如何重启经济动能？换言之， 本文希望在回顾过去的基础上，前瞻中国未来的发展前景。 过往四十年中的社会变迁，主要还是由经济变化所驱动。而在现行体制下，经济 活动既主要由企业参与，也绝离不开政府指导。因此，政企关系绝对是“中国特色社 会主义市场经济”最核心也最精彩的部分。也因此，本文将通过两者之间的互动，将 其划分为不同阶段，借此回顾并检视中国改革开放的历程。 说起“政商关系”，它不同于“政企关系”，但后者强调政府与企业间的互动，更侧 重制度化的关系，更适于观察西方发达国家的政经体制；反之，政商关系则偏重两类 人群间的往来，更突出个人化的互动，应该更有助于理解非西方国家的政经运作。但 在本文中，“政商关系”同时涉及上述两个层面，因为在中国的体制之中，两者实难截 然划分。 因此，若从政商关系角度入手，回头检视中国改革开放的历程，我们将可以明确 看到：在过往四十年中，政商关系既驱动政经体制变化，同时也深受政经体制束缚， 两者的冲突与磨合，交织出改革开放的跌宕起伏。基于这条线索，本文乃将过往四十 年中的政商互动，大致划分三个阶段进行讨论。首先是作者所称的“八零体制”，时间 约当上世纪 80 年代初期至 90 年代前半。其最主要的特征是开放与摸索，企业重获动 能，政商关系复苏，冲击既有体制，打开市场空间。其次为所谓“九零体制”，时间约 自上世纪 90 年代中期直到 2010 年代初期。根据作者的看法，当时主要的特征是磨合 与稳固，政府与市场相互协调，形成政商互动模式。在此过程中，我们一方面创造出 8 第二部分 经典·重点 所谓“中国增长奇迹”，另方面体制也渐趋僵化。眼见中国发展将逐渐陷入“制度陷阱”， 无法超越中等收入水平，此时又迎来“十八大”“十九大”的历史性改革，试图改变这一 困境。在过去几年中，中国经济走向政府强势振兴，发展模式跨越全新门槛，政商关 系也即将展现全新风貌。 二、八零体制下的政商关系：经济主体萌芽，逐步开拓市场 本节首先回到 80 年代，追溯社会巨变的源起。众所周知，改革开放的浪潮当然 是“由上而下”所掀开的，但却是通过政商关系的运作，才一点点打开市场运作的空间。 这个过程并不简单，我们试看 1960 年代以来，苏联、东欧此起彼落的各种改革，一 面维持计划体制，一面导入市场机制，结果两者相互冲突，市场经济停滞不前。反之， 中国的改革开放却既基本维护了体制，又成功创造了市场：一方面，通过政府协调掌 控，改革步伐逐步展开；另一方面，改革果实的分享，又回头抬高政权威望。这样的 改革奇迹怎么发生的？其中“要角儿”正是活跃于基层的政商关系。换言之，正是通过 政商关系的运作，才能在既有体制的制约下，逐步开凿出市场运作的空间。从这个角 度看，政府与企业之间的特殊关系，才是中国改革开放与众不同的关键所在。 根据作者田野调查，市场之所以能够在计划经济的空隙中逐渐萌芽，主要是通过 政商关系运作，市场机制才逐渐被引入。这个步履蹒跚的历程，大致可以划分为三个 阶段，其各有不同的模式。第一种模式常见于 80 年代中期与后期，典型是东南沿海 的城乡结合部。当时农村改革已经铺开，乡镇企业如雨后春笋，各种产业部门、各种 产权形式，此起彼落，但都属于小打小闹。想要进一步发展，必须得到地方政府的接 纳与支持，但对主导经济的地方政府而言，一方面政策上要求偏向国有部门，另方面 习惯上也与乡镇企业缺乏互动。可是缺乏地方政府认可，游离于体制外的乡镇/民营 企业，将缺乏关键机会与资源。而若维持国有部门独大，市场竞争又将无法创造。其 中的变化从何而来？根据作者调研，关键在于政商关系的运作。 原来对担任“守门人”的地方政府而言，他可以自由选择所要支持的对象：其中一 边是具有级别、自给自足的国营企业，自恃其独立自主，既不尊重、也不纳税于地方 政府；而另一边则是乡镇/民营企业，亟须地方接纳、保护、支持，往往又讨好、输纳 于政府官员。也因此，就自身利害的角度考虑，虽然口头上，地方政府总是优先保护 国有企业，但在现实中，却一次次给乡镇/民营开口子，放宽各种进入障碍，容许他们 竞争资源。换言之，正是基于上述政府“寻租/设租”企图，通过政商关系运作，竞争才 逐步被创造出来，市场也才得以建立。是地方政府在原来庞大的“计划经济体制”上， 开了一道又一道的口子，为之后的破堤奔泻埋下伏笔。 当然，上述从底层、边缘的侵蚀所创造出来的市场竞争，往往只能达到乡镇、县 级层次，是有限竞争，远远谈不上提升层级、全面开放的市场经济。因为，再进一步 的放开竞争，将不利于上述少数产商。因此，上述这个阶段的“改革开放”，受到“地方 保护主义”、“诸侯经济体系”框限而纷纷止步。从另一个角度观察，之前打开市场的政 商关系，又将妨碍下一步的市场开放。 因此，中国又迈向了第二类的政商互动模式，接续运作，开辟市场，其时约当邓 小平视察南方谈话前后。原来基于政商关系所建立的“地方寡头体制”，因为参加者有 9 第二部分 经典·重点 利可图，一旦面对全面利好的经济环境，又诱发出新一波的寻租努力。其中有来自外 地的企业，往往通过政商关系，要求也分一杯羹；也有来自本地的，或者船小掉头， 转向发展，或者多角经营，向外延伸，也借由政商关系打入寡占市场，试图利益均沾。 经过这一波又一波的“市场进入”攻势，之前的寡占市场，变得越来越开放，越来越富 竞争性。在沿海几个省份，到了 90 年代中期，一多半的基层商品与服务领域，已经 基本形成竞争市场了。从全国角度来看，进入门槛被逐渐弭平，国营企业也必须得到 调适、提升，才能迎击挑战，竞争图存。在这个过程中，中国基层越来越走向“竞争 性市场经济”。 当然，市场扩张的步伐，虽然从“基层向上侵蚀”，也从“农村包围城市”，但竞争 局限于地方/区域市场，都还没能进入中国城市核心，正面冲击中大型国企，也还没能 形成全国范围的流通与竞争。要想进一步超越，还得通过第三类政商关系的运作。根 据作者的研究，这类政商关系主要形成于邓小平南方谈话到 90 年代后期之间。一方 面企业百般结交政府，另方面政府也越加仰赖企业，形成较为密切政商联盟：政府支 持当地企业，企业也配合当地政府，编织出一个个“地方利益共同体”。各共同体虽以 政企联盟为核心，但彼此却在市场上相遇，就像一个个企业组合一样，通过各种产品 进行竞争获利，终于慢慢扩张为全国性的竞争市场。钱颖一等学者将这种地方政府带 头的商业竞争，称为“中国式的联邦体制”。进一步说，这种体制的内在组织，就得依 赖绵密的政商互动。 回顾上述“八零体制”，即 90 年代中期以前的政商互动，我们可以提出如下总结： 企业通过政商关系，为市场开拓空间；而市场不断扩张，又回头强化政府威望。因此， 虽然经济制度经历巨变，政府地位却越加巩固。处于这样的国家—社会关系下，中国 政商互动的模式，自然迥异于西方做法——政府随市场扩张而退出，反而越加类似传 统中国。例如在政商关系的结构上，政府虽适度放松，却未放弃主导，企业必须嵌入 体制，方能取得竞争优势。从这个角度看，“八零体制”的政商关系虽从计划体制束缚 中解放，但就其结构与运作来看，反而有回归传统社会模式的倾向。换言之，是通过 绵密的人际关系、复杂的交换网络，在旧有的计划经济体制上，寻找出一个个夹缝与 机会，恰似“野火烧不尽，春风吹又生”，逐步开辟出市场运作的契机。 三、九零体制下的政商关系：政府市场协调，变通体制巩固 在逐步结束 90 年代中期的高速发展之后，国家进入所谓“改革深水区”：一方面 各种转型挑战（如国企亏损、过度借贷、经济过热等）迫在眉睫，另一方面党与国家 也提高了警觉戒备。就在上述背景下，迎来朱镕基总理主导的一系列改革，包括央地 分税、国企改革等，为中国经济的“九零体制”铺路。这个起于 90 年代中期，讫于 2000 年初期的改革，最关键的变化在于“政府/中央重获主导”，半市场化的地方政府得到控 制，政府也与市场经济体制发展出协调共荣的关系。 经过上述“国家重振”的改革之后，中国政商关系体制可以从如下两个层面考察。 其一，受到“抓大放小”影响，政府让出大量经营空间，却依然掌控战略高地，形成“政 府”与“市场”的磨合与协调关系；其二，经过反复制度实践，之前国家介入经济、企业 10 第二部分 经典·重点 等级结构之类“变通性的制度安排”（吴敬琏先生语），逐渐得到完善与巩固，形成一 个“超稳定的政经结构”。 处于这样的背景下，市场运作固然得到强化，国家权力也进一步伸展，逐渐磨合 出“九零体制”下的政商互动模式。对此进一步观察，我们可以发现如下特征。首先， 由于中央集中权力，压抑地方机会主义，深深困扰“八零体制”的地方保护主义、经济 起伏震荡问题，基本得到控制。其次，受到国企“抓大放小”政策影响，国有与民营部 门磨合出各自空间，形成搭配与合作的互动关系。第三，如果再退一步观察，那么支 撑经济体制运作的法治条件明显改善：企业地位得到更好保障，经营空间也更加明确 稳定。但最后，在此同时，政府并没有因此退出市场，其市场监管、资源配置能力反 而更行强化。换言之，在“九零体制”之下，企业依附政府的整体格局并没有本质改变。 若拉开历史纵深观察，可以说 80 年代的中国政府，面对转型的挑战与冲击，尚 未适应市场环境；但到了 90 年代后，政府已可驾驭自如，自能娴熟因应。也因此， 政府仍然牢牢掌握体制的制高点。再从另一角度观察，中国的“市场转型”仍有其局限。 换言之，即便进入 90 年代，市场、法治的制度化仍是有底线、有选择的。在这样的 权力基础上，企业只能极力寻觅、猎取获利机会，仍难自由组织，进而尝试制衡甚至 影响政府决策，为企业经营创造空间。也因此，“九零体制”下的政商关系，仍属前一 阶段的延续。当然，国家更加尊重产权、开放吸取企业反馈。在此同时，企业则努力 嫁接体制资源，积极投资生产，试图扩大获利。 就在上述“国家—社会大妥协”、“政府—市场相融合”的基础上，中国一方面创造 出增长奇迹，傲视全球的成果；另一方面也存在腐败丛生、创新缺乏的问题。其中腐 败问题涉及执政能力与分配公正，其重要自不待言。但同样关键的是发展瓶颈问题— —即许多学者所说的“中等收入陷阱”——却未必为各界所警觉。对此，正如作者一篇 文章所言，问题关键在于“支撑前期高速增长的政经制度，之后却成为进一步发展的 束缚”。换言之，问题不在发展策略，而在政经体制。支持中国从“低收入国家”走入 “中等收入国家”的政经体制，未必还能支撑中国继续走向“高收入国家”。从这个角度 看，中等收入陷阱的本质其实是“制度陷阱”。面对发展瓶颈，我们必须勇于改革，敢 于创新，通过检讨、摸索、调整，超越“路径依赖”，否则将难免“未富先息”。这才是 当前中国发展的最大困局所在。 四、现阶段的政商关系：发展瓶颈所在，改革创造新猷 诚如前述，中国正逐步走向发展道路的十字路口，正是检讨、反思并再出发的关 键所在。也正因为如此，才形成 2016 年、2017 上半年波澜壮阔的“产业政策”辩论。 当然，其中更深刻的反省离不开“国家介入”问题，换种说法就是“传统政商关系模式” 利弊与兴革问题。唯有对此有所认识与变革，才能改革体制、重启增长动能。 如之前所述，回顾过往四十年，中国曾经凭借“政府介入”、“政商协调”，创造傲 世的经济成就，如今面对要素红利用罄、增长逐渐放缓的局面，展望未来十年，中国 将何去何从？其中尤其关键的便是：中国是否仍应坚持“国家主导”道路（林毅夫所见）？ 还是该大幅放开管制、政府退出经济，让市场承担主导角色（张维迎主张）？换言之， “政商关系”应该何去何从？ 11 第二部分 经典·重点 纵观各国发展经验，“政府介入经济”并非中国独有的发展模式。此前三十余年的 改革开放，与毗邻的日本、韩国等，其实发展经验颇为相似。他们的经济起飞，都较 我们“先行一步”；他们的高速增长，往往被总结为东亚“发展型国家”，既启发学界对 于“国家介入”模式的探讨，也隐隐引导中国的发展历程。但自 1990 年代以来，前述 东亚“发展型国家”案例，外有全球潮流制约政府能力，内有工资飞涨颠覆国社关系， 因而纷纷走上“调整转型”或“增长趋缓”的道路。也因此，当我们开始思考“中国接下来 会如何发展”问题时，上述东亚经济体的发展历程，或许能为中国下一步的发展方向， 提供一些可供参考的经验。 环顾前述东亚经济体的发展历程，多数都在经历约 30 年左右的高速增长后，逐 渐迈入工业化或后工业化经济体行列。也从 20 世纪 90 年代开始，纷纷面临“增长趋 缓”的问题，纷纷展开“结构调整”的做法。其中，日本在 90 年代初期经济泡沫破灭， 经济始终处于停滞衰退状态，即便政府屡次振兴转型，迄今仍未见起色，被称为“失 去的二十年”。韩国则先在亚洲金融危机中遭受重创，此后虽然恢复重振，却终于在 2010 年中期始，渐露增长疲态。 考察中国 90 年代的发展模式和政商互动体制，我们将不难发现，中国的发展模 式，相当类似其他东亚国家或地区的“发展型国家”模式。而且其他东亚案例还较中国 先行一步，那么他们所面临的发展困局，便可提醒中国未雨绸缪；而其转型经验，也 许值得中国参考借鉴。针对东亚“发展型国家”经济的逐渐衰落，现有文献主要围绕“国 家能力”与“产业政策”两个层面展开分析。 其中部分学者认为这些经济体的衰落肇因于其“国家能力”的弱化。此类研究部分 强调国际政经局势的变化，认为上世纪 80 年代开始的全球化潮流，以及与之相伴的 “自由主义思潮”，逐步腐蚀削弱了上述案例“国家能力”，导致其撤出对于特定产业的 扶持，失去对整体发展的引导。与之呼应的部分研究，侧重国家—社会关系的变化， 则认为随经济逐渐发达，加上威权体制转型，利益团体日益壮大，官僚机构受其渗透 俘获，无法再制定有利于整体的发展方略，甚至走向广受诟病的“裙带资本主义”。 针对上述东亚经济体的衰落，另外一部分学者更看重“产业政策”层面，特别是其 适用是否存在“发展阶段”的问题。其中，针对日本案例的研究发现，其产业政策在战 后“赶超阶段”发挥了举足轻重的作用，但赶超阶段结束后，同样政策却几无成效。对 此，如克鲁格曼解释，“产业政策”的本质是大量投入，只能在短期生效，若未大幅提 升效率，长期仍将走向衰颓。另一些学者则认为，发展初期通过“产业政策”创造的成 功，关键在于能有仿效的目标，可是一旦逼近领先国家时，便失去可以参考借鉴的对 象，产业政策便没有发挥的余地。换言之，“产业政策”解释将“发展型国家”的兴衰归 因于该国所处的“发展阶段”。 针对上述对立观点，根据作者看法，其他东亚经济体所处的发展阶段，基本上是 从动员资源为主的“追赶阶段”转变为创造效率的“领先阶段”。若从这一角度切入，则 前述“发展型国家”的中衰，其中关键便在于创新层面上传统政商关系的失灵。这点可 自上述国家或地区的经验中窥探一二。 12 第二部分 经典·重点 首先，日本作为“产业政策”忠实的拥护者，却饱尝政策错误带来的苦果。不论是 在其早期引以为傲的半导体领域，还是颇有竞争力的计算机领域，都因为“产业政策” 的错误设定而逐步走向衰落。韩国也与日本类似。在其信息光电、电子通信等支柱产 业逐步取得领先后，仍然维持“扩大产能”为先的政策方向。也因此，缺乏根本创新的 问题始终困扰韩国科技产业，终于在 2010 之后，显现其后继乏力窘状。 结合上述类似政商关系经济体的经验，我们可以归纳出传统“政商关系”不利于 “创新培育”的两个层面。第一个层面是基于信息不足导致的“监督失灵”。如我们所知， “创新行为”通常被界定为一种“创造性破坏”，既难有所预期，又缺可循经验。面对严 重的信息不足，经济决策官僚便难以进行战略产业的选择与产业政策的拟定。在执行 上述政策时，也就缺乏明确清晰的标准。由于政府无法有效甄别与监督企业，创新往 往沦为“大忽悠”。而“监督失灵”的结果，或者滋生政策寻租行为，或者腐蚀政策支持 力度。 第二个层面的问题是信息有限导致的“风险积累”。众所周知，创新投入的特征之 一就是风险巨大，面对成败难料、方向不明的形势，唯一的因应策略就是多多试错、 分散风险。但是产业政策的本质却是集中资源于少数产业/企业。厉行产业政策的结 果，不但放弃了试错的可能，减少了成功的机遇，同时还因为政府扶持所导致的企业 “软预算约束”，降低了企业自身风险意识，易导致巨大经营风险。总而言之，上述两 类问题均源自“产业政策”与“创新行为”本质上的扞格，种下“国家介入”失败的种子。 这应该是我们这类政商关系模式所存在的根本问题。 从这个角度观察，中国增长的放缓，关键在“动能趋缓，创新不足”。虽然早在 2000 年中期，政府就开始推动“自主创新”与“产业升级”（见《中华人民共和国国民经济和 社会发展第十二个五年规划纲要》）。但其具体的政策手段，却与“九零体制”时代如 出一辙，仍然是政府直接介入，援用许可准入、财税优惠、信贷支持等，引导企业投 入创新。但由于传统产业政策的局限，政府监管创新实践的能力有限，因此政策寻租 者有之、盲目扩张者有之。虽然从中央到地方，相继出台各种鼓励政策，但效果并不 显著。也因此，中国想要改变现有体制格局，超越“中等收入陷阱”的桎梏，就必须重 塑目前政商关系，再展开新一轮的体制改革。 五、十八大创造新猷：国家强势振兴，迈向全新阶段 面对目前的困境，国家必须有所因应。因应之道不出两个方向：一是政府逐步退 出，不再主导发展；二是政府持续引导，方式则大幅革新。这样才能在全新的基础上， 引领一波产业升级，再创一轮增长奇迹。在盱衡国际局势，考量自身条件后，我们国 家选择了通过第二条路，但却采取了“限缩介入”的做法。换言之，中国未来的发展方 略，既是国家主导的延续与提升，寻求更强更实的治理；也是现有方向的改革与调整， 力图“管得更少、管得更好”。展望未来，我们将通过限缩干预的范畴和精准干预的引 导，全面提升经济治理的效能。借由更强而有力的国家引领，在全球化、争领先的背 景下，重启高速经济增长，再攀国家发展高峰。 从这个角度来看，中国何其有幸！正当面对发展瓶颈问题，“十八大”“十九大”的 相继召开，掀起了一轮历史性的改革巨浪。这轮历史变革可以视为一场“由上而下”的 13 第二部分 经典·重点 体制重建运动。当然，就层次与规模言，远远超过 90 年代中后期的政策改革。在过 去几年的变革与发展过程中，我们可以清楚看到，政府重获发展的主导权、领航的制 高点。展望未来，中国即将迈入一个全新阶段：小到政商互动，大到发展方向，处处 显现出全新的风貌。 其中，政商关系既然是经济活动的主轴，自然充分反映改革与中兴的气象，具体 表现为建构“亲—清”的政商关系。两者之中，“亲”虽然更加重要，但“清”似乎更为优 先。换言之，全面深化改革将先通过强有力的自我监察、无死角的官员问责，创造出 高效而清廉的行政部门，一扫之前政商往来中各种贪污腐化。之后再在“清”的基础上， 国家便能“我心如秤”地一方面引导、扶持产业发展，一方面监控、确保政策落实。换 言之，中国将在“有为政府”的基础上，启动又一轮增长动能，再攀又一个发展高峰。 中国将在世人面前再实验一轮“政府主导”的发展方略。这将是比战后“东亚奇迹”更大 规模、超越世人想象的一次“中国实验”。 如果从政商关系角度来看，这条具有人类历史意义的“中国道路”，特别之处主要 在以下两点：首先，中国是在“全球时代”之中，逆势采取政府主导的发展道路。如我 们所知，全球化潮流所至，各国政府无不应声弱化。但这样的趋势是否不可避免？政 府能否因应与转化，在全球化浪潮下扮演较之前更加积极而重要的角色？其次，中国 已渐挥别“追赶阶段”，却仍坚持政府主导的增长模式。如我们所知，处于“低度发展” 阶段，各国经常凭借廉价要素、技术模仿、规模生产取胜，此时政府经常可以充分主 导。可是一旦迈向“高度发展”阶段，经济增长必须仰赖于技术创新，但政府能否还能 创造技术创新，引领产业发展繁荣？上述两个问题的答案都犹未可知，因此，中国模 式都将从根本上挑战传统识见。从这个角度看，正在迈开步伐的“中国道路”将在人类 历史上留下一笔。正像当年的改革开放，人皆采纳产权私有，中国却独觅蹊径，最终 反得最亮丽的成绩。 换言之，无论基于道路独特，或者体量巨大，“中国实验”都将对全球产生巨大而 深远的影响。反过来看，在踏出“中国道路”的过程中，政商关系又将如何演变？首先 可以确定的是，中国的政商互动，肯定不同于西方模式：（1）市场逐渐脱离引导， 催生“高度自律市场”；（2）企业反向虏获政府，形成“利益团体社会”。其次，经过这 一轮的政府自我改革，中国不但将告别“市场转型”，与东欧国家各奔前程，也将超越 “繁荣演变”，与东亚经验分道扬镳。中国政经互动的模式将航向何处？这应该还是一 个无法确切回答的问题，但应该还是可以从政商关系的演变，观察这场激动人心的历 史变革，前瞻中国未来的发展动向。 （作者：耿曙，选自《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第 6 期） 14 第二部分 经典·重点 亲清政商关系引领下民营企业家的政治参与行为研究 ———基于纳什均衡思维框架 如何通过民营企业家的政治参与来构建亲清政商关系已成为重大的时代课题。 2021 年 1 月，中共中央印发最新修订的《中国共产党统一战线工作条例》专门增加 了“新的社会阶层人士统一战线工作”一章，强调要发挥新的社会阶层人士在建设中国 特色社会主义事业中的重要作用，引导规范其政治参与行为。有效引导、有序扩大与 有力规范民营企业家的政治参与行为成为当前对非公经济人士统战工作的重点。在这 一过程中，党和政府居于事实上的主导地位，甚至起着决定性作用，因此我们需要从 民营企业家与党和政府互动的视角来研究其政治参与，运用纳什均衡经典模型探讨政 治参与中“民营企业家—党中央和中央政府—地方政府—领导干部”四者之间的博弈。 一、问题的提出与文献回顾 党的十八大以来，习近平总书记十分关心民营经济的发展和民营企业家的成长， 多次提出构建亲清政商关系、弘扬企业家精神，明确指出“民营企业和民营企业家是 我们自己人”，要“把团结好、引导好民营经济人士作为一项重要任务”。在疫情防控 中，民营企业与党和政府团结抗疫并作出了重要贡献，充分彰显了社会主义新型政商 关系的独特优势。然而，民营企业也面临有效需求疲弱、经营成本上升等诸多困境， 为了促进经济社会稳定发展，更好地应对风险挑战，党中央出台了一系列纲领性文件。 2020 年 9 月《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》要求坚持“两个毫不动摇”， 首次做出“两个始终是”的重要新论断，并就民营经济统战工作、民营企业家有序政治 参与作出重要部署，这在我国改革开放 40 多年来尚属首次。 从政商关系的发展脉络看，亲清政商关系的提出具有历史的必然性。我国自古就 有重农抑商的传统，统治阶级历来轻商，商人虽掌握着财富，却被排斥在统治权力之 外，在意识形态上天然地不具有合法性。新中国成立以来，受社会主义改造以及社会 主义建设初期计划经济体制的影响，我国的轻商思想进一步强化。改革开放以来，党 和国家对民营经济和民营企业家的政治态度的巨大转变使轻商现象发生巨变，很多公 职人员辞职下海更强化了这一转变趋势。党的十八大以来，党和政府深刻认识到良好 的政商关系对于经济社会发展至关重要。 改革开放以来，我国民营经济快速发展，民营经济占国民经济的比重超过 60％， 市场主体总数达 1.4 亿户，成为社会主义市场经济不可替代的重要组成部分。同时， 民营企业家的有序政治参与夯实了中国共产党执政的群众基础、维护了国家政治秩序 的稳定。在原有的计划经济国家中，中国是唯一保持转轨与发展并行不悖、改革与稳 定同步进行的国家，以放权改革推动民营经济发展、以体制创新有效地引导民营企业 家政治参与是中国共产党的两大创举。这两大举措既增加了整个社会的物质财富，又 扩大了政治体制的权力。我国民营经济的发展、民营企业家的成长得益于改革开放的 历史决策以及与时俱进的制度设计，其命运与国家紧密相连，因而民营企业家对于中 国共产党和中国特色社会主义制度具有高度的政治认同。其中，民营企业家政治参与 是政商关系外化的具体形式之一，是政企互动特有的制度安排，具有独特优势。进入 15 第二部分 经典·重点 新时代，通过有效引导、有序扩大、有力规范和依法规制民营企业家的政治参与可促 进亲清政商关系的构建。 近年来，新型政商关系和民营企业家的政治参与成为学界的研究热点。一是将民 营企业家的政治参与纳入了新型政商关系框架进行研究。郑永年（2019）指出，新时 代中国比以往任何时期都更需要亲清政商关系，因为它对经济运行、政治生态和社会 结构产生了巨大影响，民营企业家政治参与可通过制度化和法治化途径改进。李岚 （2018）主要研究政企互动，分别从政府、民营企业两方面给出了构建亲清政商关系 的建议。目前，学界将民营企业家政治参与纳入亲清政商关系框架探讨的较少，还有 很大的研究空间。二是基于博弈论等视角对政企互动进行研究。马丽波、路文静（2014） 运用博弈论分析了同时博弈和序贯博弈下政府制定的政策对民营企业家行为的影响， 提出了促进民营企业家与政府建立恰当政治关系的建议。肖微、方堃（2009）通过“囚 徒困境”分析了传统政企关系的困境，通过“智猪模型”探索了现代政企关系的理想策 略。阳春花、庞绍堂（2020）从嵌入性视角出发，建构了一个基于制度性、自主性和 外部性的三维分析框架，研究亲清政商关系模式下民营企业应如何调整其政治参与策 略。 2020 年，党的十九届五中全会提出“推动有效市场和有为政府更好结合”。一方 面，学界对政府职能转变、划分政府与市场边界等方面的研究颇多，但对市场与政府 的合作探讨较少，当前企业家政治参与研究中政企互动日益成为学者关注的重点；另 一方面，针对政治参与中政企互动的旧有分析框架有的已经跟不上变化了的实际情况， 有的则需要再次进行深度嵌入研究。由此，迫切需要运用完善的分析框架来深入研究， 而纳什均衡思维框架是有效的工具，它有助于厘清企业家与政府及领导干部的动机与 诉求、困境与挑战、冲突与矛盾，探究政企互动的作用机理、影响因素与最终结果， 并助力探索促进二者良性互动的优化路径。 二、纳什均衡思维框架下民营企业家政治参与行为 纳什均衡是博弈论的一个重要分支，也被称为非合作均衡，指“一个在其他博弈 者的策略给定时，没有一方还能改善自己的获利的境况”。本文运用纳什均衡经典模 型分析民营企业家的政治参与行为，探讨政企互动中党中央及中央政府、地方政府、 地方领导干部与民营企业家政治参与行为相互作用的机理及影响结果（见图 1）。 （一）从“囚徒困境”模型看政企在政治参与中的合作博弈 在“囚徒困境”中，参与双方基于理性均会选择使其自身收益最大化的策略，而不 会顾及他人的收益，最终结果是个体理性造成集体非理性。如果双方要长期合作，就 需要打破这样的均衡，每个局中人都选择对自身有利同时对其他参与者也有利的合作 博弈策略，才能使整体收益最大化。这一模型对政企互动最大的启示是必须避免非合 作博弈行为。政商关系是长期存在的，政企之间的互动并非“一次性”的，双方不可能 在相互猜疑中长期合作。这一关系的基础是双方互信，如果不能互相信任，就会造成 双方信息不对称、决策失误、形势误判的后果。 16 第二部分 经典·重点 图 1：政治参与的纳什均衡思维框架 改革开放初期，民营经济快速发展，而企业家参政议政道路不畅。对于企业家而 言，1992 年党的十四大的召开具有里程碑意义，“因为党正式保证了私营经济的意识 形态合法性”，民营企业家获得政治认可，并有权利进行政治参与。通过体制创新， 企业家可以入党、进入人大或政协等（即国家主导型政治吸纳或政党吸纳），使企业 家的政治参与逐渐进入正轨。改革开放四十多年来，对于民营经济和企业家的政治参 与，党的政治态度的转变、政治引导的加强、统战政策的改进表明中国共产党已经认 识到双方合作博弈的必要性。2021 年初新修订的《中国共产党统一战线工作条例》将 “信任”作为民营企业家统战工作指导方针并放在首位，因此，可运用政企间的“信任 规范”对其深入分析，并将其划分为互惠、声誉与认同三个维度。 第一，“信任规范”的互惠维度。“增强社会信任的规范之所以能够发展，是因为它 们降低了交易成本，促进了合作。互惠是规范最为重要的一种。”互惠是政企互信的 基础，基于互惠的合作可以使党和政府与民营企业实现各自的目标，即企业家以利润 的最大化为目标，而党和政府注重公共福祉的最大化。可见，通过民营企业家的政治 参与，政企双方均可最大限度地实现自身的目标。在经济层面，一方面，企业家通过 制度化的政治参与来表达利益诉求，解决发展困难，实现预期收益，促进民营经济发 展；另一方面，企业家协助党和政府完成促进充分就业、提升科技实力、推动经济增 长、满足人民需求、推动现代市场经济健康发展等目标，助推“党提升经济绩效”。在 政治层面，企业家可通过政治参与获得社会声望，增强其政治归属感，逐渐形成完整 的政治人格，同时，还提升了政治体制的容纳能力，推动民主政治的发展，夯实和扩 大了党的执政基础、提升了党执政的合法性。 第二，“信任规范”的声誉维度。“声誉在有限重复的囚徒困境中达成理性合作的 关键作用。”如果局中人只是“一次性互动”，参与者声誉的重要性不高，参与者不遵守 规则的行为对其他参与者造成的收益损害有限，双方基于一次性非合作博弈后基本不 会再合作。因此，在多次重复博弈中，参与人的声誉至关重要。如果参与人为了获得 17 第二部分 经典·重点 个体收益的最大化而多次损害其他参与人的收益，基于“成本—收益”分析，理性参与 人不会再与“声誉程度低”的人合作，因此，所有的参与人都要注重“个人声誉”。推动 我国政商关系长期健康发展，必须坚持“亲清”原则。在政治参与中，一方面，领导干 部要洁身自好、廉洁从政，在与企业家交往时严格遵守党纪和法律，不能以权谋私； 另一方面，企业家要珍视自身的社会形象，遵守相关的法律法规，切实承担起社会责 任，在解决社会难点和痛点问题中寻找商机、在服务社会公众中塑造良好的形象，从 而赢得大众信任，增强自身的社会资本。从更高层次看，涉企政治参与的政治导向、 制度安排、法律法规的信誉更值得重视。 第三，“信任规范”的认同维度。虽然政商关系的实质是政府与企业两大实体之间 的关系，但这一关系最终会落到组成实体的个体身上，因此，政商关系也是领导干部 和企业家两个群体之间的合作互动关系。经济增长的重要动力在于民营企业家群体的 锐意创新，而企业家主要通过“执行新的组合”来进行创新。作为新兴社会阶层，企业 家是经济精英的典型代表。党和政府的领导干部是另一重要群体，两个群体之间的相 互认同十分重要。一方面，党和政府要基于利国利民的出发点主动地接纳民营企业家， “中国应像尊重科学家一样尊重企业家”。在实际工作中，仍存在少数领导干部对民营 企业家不尊重、心存偏见的现象。另一方面，民营企业家也要认同党和政府的领导。 目前，要真正确立起这一认同仍面临着诸多挑战，企业家与领导干部应相互尊重。对 于企业家的正当诉求，政治体系和领导干部的回应非常重要，将直接影响企业家的参 与热情和效能感，而企业家对于互动结果也必须作出有效反馈，只有这样，才能使二 者凝聚共识、强化互信、携手合作。 （二）从“智猪模型”看地方政府在政治参与中的主动作为 在“智猪模型”中，大猪小猪同处一间猪舍，对吃食物有这样的设置：两者或其中 一者必须去按按钮，然后在出槽口获得食物，按钮和食槽之间有一个距离。假设大猪 小猪的食物总收益以及它们往返这段距离需要耗费的成本既定以及所有参与者都是 理性的。在这种情境下，大猪、小猪均有两种策略选择，即“按钮后吃”“等待先吃”， 最终的纳什均衡点是“大猪按钮后吃、小猪等待先吃”。这一模型的启示是，具有优势 的一方应主动作为，为另一方提供必要服务，从而使二者收益最大化。此模型对于地 方政企互动极具解释力。如果地方政府主动作为、靠前服务，做好营商和法治环境等 软基础设施建设方面的工作，就能够为企业家提供多元化的参与平台，健全与企业家 的沟通协商机制，提升自身服务效率与质量，从而在很大程度上激发企业家参与的积 极性。地方政府主动作为可划分为公共精神、专业水平与服务质量三个维度。 第一，地方政府主动作为的公共精神。“经济发达地区的地方政府之所以比较成 功仅仅是因为它们有更强的公共精神。”公共精神不足势必会导致政府行为发生偏差， 从而偏离公共利益这个中心。在一般情况下，地方政府的服务意识越强、公共服务质 量越高，则该地政企互动就会越频繁和高效，企业家政治参与程度也就越高，其结果 是民营经济发展迅速、地方社会充满活力，而这首先得益于地方政府能够基于公共精 神主动为企业家服务。此外，公共精神维度还体现在政府对民营企业家的平等对待上。 中小企业是民营经济和市场主体的主力军，但相对于地方龙头企业，中小企业占经济 18 第二部分 经典·重点 总量的比重很小，总体经济规模不大，话语权较弱，一些地方政府对中小微企业的关 注不够、政策扶持有待加强。相对于地方国企，中小微企业在贷款融资方面存在较大 困难，尤其是与新兴行业企业相比，传统行业的中小微企业较难得到新产业政策的扶 持。相应地，中小企业家的参与意愿较弱，他们将主要精力放在维持企业的运营上， 这可能会产生“马太效应”，即企业家越得不到关注，就越没有话语权，就越缺少政治 参与的意愿。 第二，地方政府主动作为的专业水平。“民营企业的存在要求建立能够按照市场 需要行事的机构，为了胜任新的要求，管理部门的干部必须具有相应的专业知识。” 在整个经济活动日益精细化的趋势下，作为参与经济治理的重要主体，地方政府通过 监管政策、招标采购、购买服务、公共投资等在经济生活中产生重要影响。民营企业 作为市场微观主体是政府相关政策与活动的客体，其与地方政府有着高频度的“输入 —输出”“回应—反馈”等互动，大量涉企事务需要通过政府行政系统来处理，因此，提 升行政系统自身的专业能力与水平十分重要，这既是坚持和完善中国特色社会主义行 政体制并将其转化为治理效能的关键举措，也是降低民营企业发展成本的必然要求。 第三，地方政府主动作为的服务质量。“地方政府公共服务质量管理的实质是一 种制度创新。”公共服务质量维度改变了以往以 GDP 衡量地方政府绩效的片面的考核 标准，更加强调地方公共服务的优质高效。作为追求地方经济社会利益最大化的组织， 地方政府成为制度创新的中介性组织，有着强烈的动机提高涉企服务的质量，从而弥 补了中央政府的强制性制度创新方式与民营企业的诱致性制度创新方式在地方涉企 服务中存在的缺陷和不足。围绕涉企服务质量的提升，中央政府、地方政府、企业家 展开博弈，而博弈的关键在于地方政府，如果地方政府作为现实执行者能够锐意创新， 就能使地方对企业公共服务状态趋向于“纳什式”均衡。在经济高质量发展的背景下， 推进公共服务供给侧改革、以优质营商环境助推民营经济高质量发展是地方政府工作 的重中之重。而且，服务质量已成为地方政府的核心竞争力，提高涉企服务质量有助 于提升企业家对地方政府的政治信任，也是企业家政治参与的重要考量因素。 （三）从子博弈均衡看政治参与中政企双方的互动 博弈论通常用简洁明了的博弈树来分析动态博弈，即完全非完美信息动态博弈。 参与者 A 从可行集 S1＝｛L，R｝中选择行动ｓ1，参与者 B 从可行集 S2＝｛L’，R’｝ 中选择行动ｓ2，两个参与者的策略收益分别为 U1（ａ1，ａ2）和 U2（ａ1，ａ2）， 如图 2（该图借鉴了经典博弈树模型）所示。 实践中，地方政府领导干部往往掌握着产业政策的出台、土地审批、项目招标和 行业监管等多项重要权力，对于政治参与中民营企业家与领导干部的互动，学者们经 常借用以上模型来分析企业家的行为选择，将（L，R）和（L’，R’）表述为（找市长， 找市场），但分析过程较为简化。在经济生活中，“找市长”与“找市场”并非“二选一” 的冲突策略，深入研究我国地方的经济奇迹和经济政策创新可以发现，地方政府扶持 很重要。笔者将民营企业家“找市长”行为细分为正常交往、灰色交往和非法交往。 19 第二部分 经典·重点 图２：子博弈均衡下参与者行为的选择与收益 第一，制度化政治参与下民营企业家与领导干部的正常交往。“一个社会的成分 越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治体制的 功效。”转型时期，我们尤其要重视制度化政治参与，面对民营企业家日益增长的多 元政治参与诉求，为其增加制度供给以提供更多的正式参与渠道极为重要。随着涉企 治理体系不断完善，制度化政治参与将成为企业家政治参与的主要方式和主流趋势。 政企有效合作取决于企业家开拓创新与领导干部积极作为的有机结合。当遇到各种风 险挑战时，企业家寻求与地方政府合作、与领导干部进行正常交往，将企业自身的正 当诉求与合法权益及时地表达出来十分必要。新型亲清政商关系要求领导干部就涉企 事务与企业家进行正大光明的交往，同时双方都要把握好“度”，守住底线、掌握分寸， 不能越界交往。 第二，非正式政治参与下民营企业家与领导干部的灰色交往。“在缺乏正规参与 渠道和组织运行机制弱化的条件下，关系就成为一种影响政治和政治决策的方式。” 尽管当前正式参与渠道不断完善，但是，受到长期以来“关系社会”等传统因素的影响， 当部分企业家遇到运行机制效能不强或想要获得关键资源以快速扩张业务时，他们往 往倾向于与地方政府关键部门及重要职位的领导干部建立私人关系网络以实现诉求。 为了促进政企良性互动，我们需要对灰色交往进行规范。灰色交易的主要弊端包括两 个方面。一是诱发腐败和违法犯罪。在现实生活中，一些企业家热衷于在饭局中与领 导干部建立联系，为领导干部及其亲属提供所谓的“帮助”，双方在“潜规则”下交易， 这样的灰色交往愈演愈烈，极易变成腐败的温床。二是造成资源配置的低效、影响企 业的持续健康发展。在灰色交往中，企业家往往将金钱、时间和精力投入到“拉关系” 等非生产性活动上，并依赖高风险、不守法的策略获利，而非在市场规则下依靠自身 实力在竞争中取胜，从而造成资源配置的低效。 第三，非法政治参与下少数不法商人与领导干部的非法交往。“不当政商关系引 发反腐运动。”规制不法商人与领导干部的非法交往是构建亲清政商关系的必然要求。 假设同质企业参与市场竞争的社会平均利润为 R，不法商人选择找市长谋取非法所得 的收益为 B，同时需要付出成本为 C；如果不法商人进行非法参与，另一个企业家选 20 第二部分 经典·重点 择找市场，则找市场的企业家的损失为 L，双方采用不同策略的收益情况可以用博弈 矩阵来表达。通过分析可以得出以下结论。首先，不论是同时博弈还是序贯博弈，不 法商人通过“非法交易”方式获得的重要资源会形成“挤压效应”，使得拥有合格资质的 企业家无法获得“竞标项目”，从而扰乱市场秩序，形成不正当竞争。其次，随着反腐 的深入，成本 C 攀升，不法商人的违法所得将会被没收，此外，经济损失（即合法经 营所得利润的机会成本）、时间精力、家庭创伤、名誉毁坏等隐形成本也包含在成本 C 中，则有 C≥L。最后，少数不法商人成为“政治掮客”，他们利用其与领导干部的“关 系”非法牟利，这对于地方经济运行、政治生态和社会风气均造成巨大破坏，使地方 付出高昂的发展成本。综上，通过依法治理非法参与，鼓励支持企业家公平参与市场 竞争，可使其行为选择逐渐趋于纳什均衡点（R，R），即（找市场，找市场），详见 表 1。 三、亲清政商关系下民营企业家政治参与行为的优化路径 本文以亲清政商关系的构建为目标，通过运用“囚徒困境”“智猪模型”与子博弈均 衡思维框架来分析政企在政治参与中的合作博弈、地方政府的主动作为、民营企业家 与领导干部的互动，从党和政府以及企业家层面提出具有可行性的优化路径。 （一）强化参与制度的供给与执行，提升企业家的政治信任 民营企业家对政治参与制度的信任十分重要，制度的制定及其运行影响着公民对 政府权威的信任及遵从。并且，好的制度只有执行得好，才能充分发挥出其应有的效 能。因此，党和政府应当保持政治态度的稳定性，提升顶层制度设计的确定性，强化 制度执行，给予民营企业家以稳定的预期，避免其对党和政府的政治信任的流失。 创新民营企业家的政治参与机制。一是创新企业家的政治吸纳机制。探索新的政 治安排形式，接收参政能力强、经验丰富的优秀企业家到地方政府部门挂职，开展“创 二代”“新生代”等青年企业家到与市场经济关联度高的政府部门挂职锻炼，推进企业 家担任省级工商联主席、特约检察员、特约监察员等，通过企业家嵌入政府主管经济 社会事务的关键部门的方式增进政企间的相互了解。二是构建企业家参与涉企政策的 制定机制。在涉企政策出台前，通过多种形式畅通企业家表达政策需求的渠道，在政 策制定过程中充分听取企业家对涉企政策的意见和建议，健全企业家意见处理反馈机 制和政策评估调整机制。在后疫情时代，地方政府要进一步畅通企业家表达政策需求 的渠道，以使企业家能够高效快捷地表达其所面临的困难和诉求，使政府在纾困政策、 惠企政策等方面实现精准帮扶和有效投放。三是建立公益型政治参与机制。主要包括 建立联系、服务企业家参与各类公益事业的对接机制，如志愿者组织与企业家联系机 21 第二部分 经典·重点 制、贫困治理工作机构联系企业家开展对口帮扶机制等，以使企业家更好地参与社会 公益活动。四是建立政企协商沟通机制。探索企业家向省委、省政府建言献策的常态 化直通车机制，包括党委和政府的领导干部与企业家定期沟通、企业家列席经济工作 会议、邀请优秀在外商会会长代表列席各地人大、政协有关会议等工作机制，通过政 企直通 APP 定期向企业家推送涉企重要政策。 第二，加强民营企业家政治参与的法治保障。一是加大对顶层制度安排的执行力 度。目前，我国在宪法和法律层面明确保护公民合法的私有财产，但企业家对此仍持 一定的不信任，因而需要加大法律保护的执行力度。二是加强地方政府与社会法治建 设。政府决策和行政行为必须严格依法、依规进行，不得随意侵犯企业家的合法权益， 对于给企业造成经济损失的要依法赔偿，司法机关要限期清理久拖不决的涉企案件。 三是落实企业家司法保护机制。强化对涉企业家案件的立案监督以及羁押必要性的审 查，依法打击地方黑恶势力等向企业家收取保护费以及不法分子侵犯企业商业机密和 知识产权等违法犯罪行为。四是依法进行规制不法商人与领导干部的非法交往。政府 应通过公布“负面清单”约束政商交往，通过厉行法治惩治非法政治参与、权力寻租与 腐败行为，坚持执行行贿受贿一起查，营造政企之间既“亲”又“清”的互动氛围。 （二）重塑地方政府的公共精神，提高其治理能力与服务效能 公共精神应当成为服务型政府的底色。政府行为应当以公共精神为价值导向，力 戒形式主义、清除官本位思想，不断提高治理能力和营商政策的服务效能，助推民营 经济高质量发展。 第一，积极重塑地方政府的公共精神。公共精神决定了地方政府应坚持公共利益 的行为准则，因而重塑政府公共精神极其重要。一是发挥法律对塑造政府公共精神的 保障作用，建设法治政府。应强化对政府行政行为的监督，对于背离公共精神、将机 构利益凌驾于公共利益之上的行为予以纠偏问责。在服务企业过程中，政府部门要自 觉地维护企业的合法权益，对于政企相关纠纷要依法公正审判。二是地方政府的公共 精神体现在公职人员的日常工作中，可通过思想教育、定期培训等不断强化公职人员 的服务意识和业务能力，建立为企服务优秀工作人员奖励机制，借助内部纪检、上级 监督、民众监督、媒体监督等对懒政怠政、态度恶劣、不作为行为依规处理。三是对 于中小微企业要给予更多的关注和政策扶持。地方政府要切实贯彻落实中央构建中小 企业“321 工作体系”的重要部署，保持税费减免政策的连续性，根据实际情况对即将 到期的惠企政策进行调整并设置过渡期。地方领导干部应经常到中小企业调研，多倾 听中小企业家的诉求，以切实的政策帮助中小企业走出困境。 第二，大力提升党和政府的涉企治理能力。一是对于涉企治理能力有待提升的地 方政府，要建立府际学习机制，进一步强化其与东南沿海地区的干部交流、培训制度， 积极学习、借鉴、推进政治参与的有效模式和成功经验，如上海奉贤“对话贤商”政企 互动平台、福建晋江“三张清单”制度。二是应当改进党的统战政策。在新行业、新业 态快速发展的时代，统战部门要建立面向新兴行业的统战机构，推进统战工作向商会 组织的有效覆盖，定期开展座谈交流、信息互通、政策宣讲等活动。三是提升党政工 作人员的为企服务能力。发挥将服务民企工作纳入考核的激励作用，并将地方领导干 22 第二部分 经典·重点 部推动民营经济高质量发展以及服务企业家工作纳入对领导干部考核评价的内容体 系，促使领导干部在“放管服”改革、改善营商环境、推动普惠金融等方面发挥积极作 用。应围绕新形势、新任务优化领导干部和办事人员的知识结构，提升和增强其在涉 企服务领域的专业知识水平和业务工作能力。 第三，切实增强地方政府的涉企服务效能。一是提升电子营商政务的服务效能。 其一，地方政府要加快涉企电子政务系统建设，快速提高涉企事项的网上可办率，着 力解决办事“繁慢难”问题，努力为企业减负。其二，构建全流程一体化在线服务平台， 简化涉企事项审批流程，推进流程再造，实行多部门网上联合审批，提升全周期服务 的效能。其三，建立涉企主要信息资源由各部门共建共享机制，通过一体化平台打通 省内行政区划间的壁垒、开通省内企业各市办事互认在线窗口，实现涉企事项跨市办 理。其四，打造“对话企业家平台”，将企业的办事需求与政府的服务供给结合起来， 建设政务微信平台、“全天候店小二在线服务平台”等线上平台，快速回应和处理企业 诉求，精准推送企业所需的政策信息。二是提升亲商营商政策的服务的效能。地方政 府要鼓励创新营商政策的供给，积极探索“一站式服务”“网上审批”“接诉即办”等做法， 尤其是要着力在疫情防控、招工用工、交通物流、供应协同等企业面临的较大困难方 面提供政策支持。 （三）增强企业家的政治参与素养，大力弘扬优秀企业家精神 中国的企业家精神内涵集中体现为开拓创新、爱国担当与义利合一。进入新时代， 我们需要大力弘扬传承中华优秀儒商文化传统、切实践行企业家精神，不断提升企业 家的政治参与素养和能力，使其通过高效灵活的组织形式积极地参政议政。 第一，弘扬企业家精神，使企业家积极参政议政。企业家精神的责任担当能够推 动其参政方式的积极转变，因而应创新企业家精神的培育方式。一是坚持义利合一， 要求企业承担社会责任。企业家不仅要办好企业，还要承担起相应的社会责任，就国 家和地方发展等重大议题与政府协商，就科技创新、产业政策、行业标准、监管政策 等重要议题向政府提出建设性意见，对政府部门及其工作人员进行民主监督。同时， 企业家要遵守法律法规、尊重劳动者合法权益，在出现劳资冲突时要及时回应政府和 社会公众的关切。二是以企业家精神助推企业家政治参与方式的转变。当前，我国企 业家政治参与领域的政治导向更加明确、各项制度日益完善、渠道途径不断拓宽，企 业家应将政治参与作为一项正当的政治权利和必要的公民义务，实现参与方式由“功 利型”到“权利型”、参与动力从“被动”到“主动”的转变。三是将企业家精神的培育与企 业家思想政治建设有机结合起来。由工商联、统战部等牵头持续开展针对民营企业家 的理想信念教育活动，充分挖掘红色资源、儒商文化、企业扶贫等多种资源，着力打 造企业家理想信念教育基地，通过与省市级党校合作、企业家帮扶落后地区等教育形 式推动企业家学习活动的深入开展，厚植企业家的家国情怀。 第二，着力提升企业家自身的政治参与素养和能力。是否具备相应的素养和能力 是影响企业家政治参与效果的重要因素，企业家要主动地与党政部门合作，提升自身 的参政议政能力。一是企业家要提升政治参与素养。企业家应通过学习和培训充分地 了解政治参与的内涵、内容和方式等，不断地提升对参与规则的适应和运用能力，通 23 第二部分 经典·重点 过正式渠道表达意见和建议，拥有政治身份的企业家要提高其履责能力，提出高质量 的议案和建议。二是要提升企业家的政治素质。企业家要主动把握国际政治经济形势、 正确掌握国家经济政策导向、及时了解地方政府出台的政策新规，学习专家学者对涉 企重要政策的解读，了解涉企产业政策和行业规范。三是企业家要提升法治素养。积 极参加司法机关举办的“民企诚信守法大讲堂”“法治民企微窗”等培训活动，参加“民 企法治体检”等服务活动，学习法律专家给出的法律风险防范建议，提升企业家在政 治参与中的法律素养。 第三，探索高效灵活的组织化参与方式。组织化参与方式往往更有效率，更易获 得回应，同时能够降低个体化参与的成本。一是鼓励企业家加入特色协会商会。首先， 要加强特色协会商会的规范自治，加快协会商会与行政机构脱钩，使之转变为表达企 业家诉求、加强与政府沟通协商、及时对接政银企的有效中介以及服务企业发展壮大、 制定本行业规范准则、落实自我管理与监督的高效组织。其次，要充分发挥特色协会、 商会在政治方向的引领、公共秩序的构建和社会治理现代化等方面的独特优势。二是 探索以企业党建的方式促进企业家的政治参与。通过开展党组织活动能够使企业家密 切与上级党组织、政府主管部门之间的联系，增加其与政府决策部门的沟通渠道，从 而获得更多的、关键的政策信息和重要的资源支持。通过企业党组织集体学习，能够 塑造企业家的“利他”认知，增强企业家的社会责任感，形成向上、向善的企业文化， 推动企业践行社会公益事业。通过党组织嵌入企业的方式开拓新的企业家政治参与形 式，从而形成党和民营企业之间组织化的互动治理机制。此外，还可以通过发展企业 智库、鼓励企业家加入参政党等方式加强企业家的政治参与。自党中央倡导建设中国 特色新型智库以来，我国民营经济智库发展迅速，具备条件的企业家可通过企业智库 向政府提供咨询和参考。此外，企业家还可以通过加入民主党派参与基层协商、民主 监督、参政议政等，也可以在民主党派内表达利益诉求，了解相关的产业政策、行业 规范等重要信息。 （作者：王永香，选自《内蒙古社会科学》2021 年 7 月第 42 卷第 4 期） 24 第三部分 案例·研究 第三部分 案例·研究 【编者按】习近平总书记在党的十九大报告中提出“亲清”的新型政商关系的目标。 他在 2016 年 3 月会见参加全国政协会议的民建、工商联委员时，深刻阐释了构建“亲 清”新型政商关系的具体要求:一方面，对领导干部而言，“亲”就是要坦荡真诚同民营 企业接触交往，在民营企业遇到困难时更要积极作为、靠前服务;“清”就是同民营企业 家的关系要清白、纯洁，不能以权谋私，不能搞权钱交易;另一方面，对于民营企业家 而言，“亲”就是积极主动同党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话、说实情;“清”就 是要洁身自好、走正道，遵纪守法办企业、正大光明地搞经营。 地方政府自主性与政商关系重塑 ——基于民营企业家政府挂职现象的比较分析 改革开放以来，民营经济在中国整个经济体系中发挥着重要作用。随着民营经济 的成长壮大，民营企业家阶层政治参与的途径愈加多元，国家对于民营企业家阶层的 政治吸纳也呈现出差异化特征，尤其体现在对民营企业家阶层的各种政治安排上。20 世纪 80 年代起，大量民营企业家被给予各级“人大代表”“政协委员”等政治身份，而 到 90 年代，多地出现民营企业家直接出任党政机构领导职务的现象。民营企业家能 否担任地方党政领导干部在当时引起了巨大争议。直到 2004 年，中央正式出台相关 文件后这一现象才被明令禁止。不过，民营企业家加入中国共产党、参加各级工商联 组织的数量一直在快速增加。民营企业家政治身份的变化，彰显出政商关系的渐进演 变。党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并通过全面深化改革、全 面推进依法治国和全面从严治党等具体路径，尝试对新型政商关系的重塑。 与此同时，地方治理也处在深刻变革之中，其中一个新的政商互动现象开始引起 社会关注：很多地方开始出现民营企业家在政府机构挂职的现象。比如，2013 年 7 月 起上海市陆续组织多批民营企业家挂任区县职能部门副职，山东青岛、广东佛山、安 徽宿州、浙江丽水、嘉兴等地也先后组织民营企业家进入政府部门挂任相关职务。从 对民营企业家的政治安排上看，他们通过“挂职”的方式出任相关行政职务，与以往的 名誉型政治安排相比似乎更加接近权力中心。与直接出任党政领导职务相比，“挂职” 的方式又似乎显得比较“谨慎”，因此，这一新的政商互动现象值得进一步深入研究和 探讨。 本研究的中心问题在于：既然已经存在很多制度化的渠道为民营企业家阶层提供 政治参与的机会，地方政府为何要甘冒“政治风险”，组织民营企业家通过“挂职”的方 式出任相关行政职务？从纵向比较来看，这与以往国家为了吸纳民营企业家所做的政 治安排，有何逻辑上的差异？从横向比较来看，各地民营企业家在政府挂职的背后， 地方政府的自主性发挥又有什么不同？ 25 第三部分 案例·研究 一、文献回顾 （一）民营企业家阶层与中国政治发展 基于“没有资产阶级，就没有民主”这一理论断言，很多学者都在研究民营企业家 阶层的崛起对于中国政治发展的影响，尤其是中国民营经济的发展能否推动“公共领 域”的结构转型，民营企业家阶层能否成为与国家权力相抗衡的结构性力量，从而为 政治变革提供动力。 但是越来越多的研究表明，在当代中国，民营企业家意图改变现行政治体制的动 力和企图并不清晰。有学者认为，民营经济的发展导致民营企业家阶层内部分化成寄 生型和自立型两种类型，前者通过政治联系获得商业利益，为了维系既得利益会阻碍 体制变革；后者在理论上有推动变革的可能，但为避免成为政策变迁的牺牲品他们会 经常做出妥协。民营经济的发展对政治权力的依赖性较大，另外由于贫富差距带来的 社会攻击，民营企业家阶层同样需要国家保护。由于民营企业家已经与政党国家体制 建立起紧密的共生关系，他们对民主等议程并不感兴趣，反而愿意支持现行体制而非 支持政治变迁，因此成为现行体制的积极维护者。民营企业家很可能成为国家的伙伴， 而非反对者；他们更可能关注地方事务和程序问题，而非抽象的公共价值、政治与权 利。 当然，民营企业家阶层在政治变迁上的低调并不表明他们日常参与的消极与被动， 而是通过“适应性的非正式制度”，对国家的正式制度产生了结构性影响，使民营经济 在有限的国家政策支持下得以迅速发展。在“超经济强制”的权力支配下，民营企业家 通过与官员建立“关系性合意”这种非正式的利益关联来寻求自身利益最大化。这也印 证了很多经济学学者的发现，即民营企业家的政治身份或“政治关系”有利于降低民营 企业市场准入、融资的壁垒，提高资本获得和运营能力，这种政治关联可以作为一种 替代性的非正式机制，缓解落后的制度对民营企业发展的阻碍作用，最终促进民营企 业的成长。 由此可见，中国民营企业家充满着矛盾心理——倾向于接受当前的政治现状，对 政治体系的变迁并不热衷，但由于腐败和官僚政治的负面性导致更高的运营成本，他 们又支持一定程度的政治变革。更有学者将民营企业家的政治底色形象生动地总结为 “橡皮泥性格”，他们在未来改革进程中最可能扮演的是看客角色，并随时根据形势和 需求变换立场成为政治发展的适应者和投机者。 因此，民营经济的发展和民营企业家阶层的兴起并没有为目前的政治变革提供足 够动力。不过从地方治理实践来看，作为一个战略群体，民营企业家在政治发展和变 革中，正在积极将自己设计为具有政治谈判力的组织化压力集团，在地方层次上有策 略地实现自己的愿望。 瑏瑢这也促使国家愈加重视民营企业家阶层的成长和壮大。 如何在现有的政治框架内实现对民营企业家精英的有效吸纳，通过各种途径的政治安 排和拓宽相应的政治参与渠道成为国家应对的主要策略之一。 （二）作为政治吸纳策略的政治安排：从边缘性安排到实质型安排 改革开放后的前十年，对于民营经济的成长，国家政策一直处于模糊和摇摆状态， 关于民营企业家社会属性的争议也一直持续不断。在此间成长起来的民营企业家更多 26 第三部分 案例·研究 地通过给企业和个人争取“红帽”来尽可能地规避政治风险。 瑏瑣总体上看，在 1991 年之前，国家对民营企业家的政治安排缺乏明确的政策依据，而在实际操作中，政治 安排的逻辑主要是从人大、政协等代表成员结构的全面性、广泛性上进行综合考虑， 相关安排的层次较低、数量较少。 1991 年中共中央 15 号文件对民营企业家的政治安排提供了政策依据，政治安排 已经成为政治统战工作的重要内容。随着 2000 年《中共中央关于统一战线工作的决 定》以及中央统战部《关于非公有制经济代表人士担任省级工商联会长试点工作的意 见》的发布，党和国家对民营企业家的政治安排不断加强。2001 年党的“七一”大会以 及党的十六大均作出“包括私营企业主在内的新社会阶层，都是社会主义事业的建设 者”的论断，并允许民营企业家加入中国共产党。之后，民营企业家的社会地位大为 提升，入党比例显著增加，并且很多地方出现民营企业家成为党代表出席党代会的现 象。由于在意识形态上的障碍大大减少，通过政治安排来实现对民营企业家的统战和 激励也开始经常化和制度化。 民营经济的快速发展，政党国家体制下传统精英单一流动通道开始面临瓦解，民 营企业家精英随着经济实力和贡献程度的提高，开始被引导、纳入具有广泛包容性的 传统组织网络。对民营企业家精英的拉拢和吸纳，一方面可以防止他们对党和政府的 权威提出挑战，达到继续维持原有体制的功能；另一方面也赋予这些群体一定的自主 性，激发经济活力。在实践中，统一战线对民营企业家精英的政治吸纳成为执政党和 政府处理政商关系的主导型机制。 但是，地方政府对民营企业家的政治安排，似乎更讲究实用主义。在以经济绩效 为主的考核体系下，地方政府通过政治安排来激励民营企业家投资创业或贡献税收成 为惯用策略。跟以往给予民营企业家人大代表或政协委员政治身份不同，20 世纪 90 年代开始很多地方政府出台政策，根据税收贡献程度，可以选拔民营企业家进入党政 机构担任领导职务或给予享受相关政治待遇，来强化“激励机制”。由给予人大代表、 政协委员、工商联会员、青联委员、妇联委员等荣誉身份或者推荐加入中国共产党甚 至成为党代表，再到担任党政机构领导职位，国家对民营企业家的政治安排逐步从荣 誉性、边缘性安排向实质性安排演进，安排的“层次”不断“升级”。但这种“升级”在 2004 年被中央严格限定。2004 年中央组织部和中央纪委联合发文明令民营企业家不得担 任党政机关领导职务。至此，关于民营企业家政治安排的“红线”被严格划定。从 2007 年政协换届起，各地民营企业家兼任政协副主席的现象也开始减少。 改革开放三十多年的经济发展史，在一定程度上也是民营企业家精英政治身份的 扩张史。中央政府划定的关于民营企业家政治安排的“红线”，也正被地方政府“策略 性”地突破。全国工商联 2008 年调查显示，全国仍有 205 名民营企业家进入地方各级 党政领导机构，其中担任省级党委委员的有 4 人，担任县乡两级政府副职领导的有 61 人。2013 年起，部分地方政府分批组织民营企业家进入政府部门挂任相关职务，这种 “挂职”的方式与以往名誉型政治安排和直接出任党政职务存在巨大差异，也引起了社 会的广泛关注。 27 第三部分 案例·研究 因此，改革开放以来，作为政治吸纳的方式之一，地方政府对于民营企业家的政 治安排在不同阶段有着很大差异。但可以发现，在政强商弱的整体格局下，地方政府 的自主性一直是影响政商关系发展的重要变量，在对民营企业家的政治安排上更是存 在多种逻辑选择。 （三）国家自主性、地方政府自主性与政商关系 1.国家自主性与地方政府的自主性 20 世纪 70 年代末期以来，以“社会中心论”为核心的多元主义和结构功能主义逐 渐引起学界的反思，国家理论开始兴起。1985 年《找回国家》的出版，国家主义作为 一种研究范式最终形成，国家自主性的内涵也更加清晰。国家自主性是指“作为一种 特殊组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求 或利益的目标”。“尤其需要考察当遭遇强势社会集团的现实或潜在的反对，或者是面 临不利的社会经济环境时，国家能否提出独立的目标”。简单来说，国家自主性即国 家独立于社会利益集团进行自我决策的程度。国家能够独立于社会而具有自主性，一 是国家具有一些独特的、其他组织无法担当的功能，二是国家能从构成国家组织的诸 多要素中获取自主性，具体包括官僚制度、财政、对军队与警察等暴力机关的控制， 以及对众多信息和知识的垄断。国家自主性的强弱是一个国家能否超越集团利益政策 的关键，在中国社会的转型过程中，国家的自主性还发挥了包括提供社会价值和运行 规则，规制利益诉求，维护社会结构稳定的积极作用。地方政府的自主性是国家自主 性在地方政权上的体现，其主要来源于地方自主权和地方作为利益主体和政治行动者 的相对独立性。它强调地方政府相对独立的利益结构和特定的效用目标，以及地方政 府按照自己的意志实现行政目标的自主能力。如果地方政府能够超越上级和地方其他 社会力量的约束，基于自身意志实现相关政策目标的可能性越大或行为逻辑越明显， 其自主性程度越高，反之越低。 2.地方政府的自主性与政商关系 改革开放以来，经济绩效成为国家重要的合法性基础，地方政府逐渐成为比较独 立的发展主体与利益主体。基于中央和上级政府的经济激励和政治激励，地方政府在 实验主义政策模式的鼓励下，其自主性得到极大激发，发展效率也成为地方政府推行 改革的主导性价值。如何以最有效的手段最快地推动经济发展，成为地方政府优先考 虑的核心问题。这种发展路径决定了地方政府的经济决策具有浓重的“重商主义”和 “亲商主义”色彩，政商关系也愈加暧昧紧密，这直接体现在地方政府对民营企业家的 各种政治安排上，比如直接拿出行政职位来激励民营企业家投资创业或贡献税收。而 这种安排，又不可避免地加剧政治权力和经济权力的互相渗透，并可能在此基础上产 生更加紧密的政商联盟和共生性的庇护关系。 也有学者将上述发展模式概括为代理型地方发展主义，它在赋予地方政府强劲发 展动机的同时，也在社会差异、公共服务和政府公共形象等方面造成了消极影响，成 为当前社会矛盾激化的深层次原因。具体在政商关系上，地方政府的高度自主性和暧 昧的政商关系带来地方经济发展高效率的同时，社会贫富分化也越加明显。随着社会 28 第三部分 案例·研究 力量对非均衡利益格局的不满情绪加大，如何继续维持地方经济社会的发展，又及时 回应地方公众对于改革成果公平、合理分配的强烈诉求，重塑新型政商关系尤为关键。 政商关系的现有研究带来了很多有见地的分析和思考，但这些研究多以“企业”或 “企业家”为中心视角来探讨政商关系的发展以及企业对于国家的依赖。对于国家中心 视角尤其是国家对民营企业家的政治吸纳方式的差异性，以及经济新常态下地方政府 对民营企业家政治安排的微观机制、自主性逻辑的比较研究较为缺乏。因此，本研究 尝试以地方政府的自主性为理论视角，探讨国家对于民营企业家政治安排的阶段性变 化，并剖析民营企业家政府挂职现象的背后，各地方政府在重塑政商关系上的自主性 逻辑。 二、概念的定义、操作化和相关案例的类型学分析 （一）本文中的地方政府自主性 作为单一制国家，中国的地方政府从根本上说是两大政治委托人中央政府与地方 公众的代理人，其行为有两大责任约束机制，即“对上负责与对下负责的统一”。因此， 地方政府自主性的内涵可以从纵向和横向维度进行理解。一是纵向维度的地方政府自 主性，即地方政府能够在何种程度上摆脱中央或上级政府控制，按照自身意志实现相 关政策目标。其最突出的表现，是对中央或上级政府政策的选择性执行。这种自主既 包括“作为”的自主，也包括“不作为”的自主。二是横向维度的地方政府自主性，即地 方政府在何种程度上能够摆脱社会利益集团的制约，保持自身在利益上的超越性和行 为取向的公正性。在社会利益表达缺乏制度化渠道、各社会阶层利益表达的资源分布 极不均衡的情况下，地方政府如果不能保持自身行为的自主性，就会出现被“俘获”的 可能。因此，本文对地方政府自主性的探讨，既包括涉及国家与社会关系的横向自主 性，也包括科层体制下的纵向自主性，核心关注地方政府对于民营企业家进行政治吸 纳的具体模式构建和逻辑意图。 （二）民营企业家挂职的模式划分 各地民营企业家进入政府机构挂职，其关键差异在于他们挂职的领域不同，以及 对于政府决策的影响力也不一样。因此本研究基于挂职领域和决策影响两个维度，将 现有民营企业家的政府挂职模式划分成经济助力型挂职、专业顾问型挂职和学习型挂 职，具体如图 1 所示。 具体领域：针对现有的案例材料，归纳民营企业家在政府挂任的岗位领域，如经 济为核心的业务领域，或者社会综合领域。 对地方政府决策的影响程度：目前的测量维度包括民营企业家是挂任“实职”还是 “虚职”，以及在实际政府工作中民营企业家在相关领域中的建议、决策是否得到采纳 等。 （三）民营企业家政府挂职模式的类型学分析 1.专业顾问型挂职：上海市 F 区模式 2013 年 7 月起，上海市委统战部与 F 区委联合建立“新社会阶层代表人士 F 区实 践锻炼基地”，每年从体制外遴选 3 名新的社会阶层代表人士，进入 F 区政府职能部 门挂职，担任行政副职 1 年。2013 年第一批挂职干部主要来自法律、金融、信息技术 29 第三部分 案例·研究 等领域的专业人士，F 区针对其工作经历和专长，结合以往体制内挂职的制度设计， 最终确定他们分别担任区司法局、发改委、科委这些党政机构的行政副职。通过引入 “体制外”挂职干部，借助他们金融、法律、信息、科技等专业知识背景，提升相关部 门决策的知识支撑和科学化，同时开拓“体制内”领导班子的视野。 图 1：“挂职模式-挂职领域-决策影响”示意图 截至目前，一共有三批新社会阶层人士 9 位代表进入体制内挂职，其中有律师、 行业协会负责人，民营企业家、企业高管和投资人等，具体领域包括法律、金融、信 息技术、人力资源、文化创意等，主要挂职岗位包括区发改委、科委、经委、人社局、 司法局、文广局等部门行政副职。挂职干部享受相应的参会、阅文、决策等政治待遇。 挂职期间，这些新社会阶层人士不需面面俱到参与挂职单位的所有工作，而是针 对接收单位工作中的重点、难点、瓶颈问题及迫切需要解决的问题，发挥专业优势和 特长，以项目为抓手，分管或参与挂职单位的相关工作。其中，某投资人 S 挂任区发 改委副主任，主持完成区担保中心由事业单位改制成企业的工作，顶住多方压力顺利 完成改制。某律师合伙人 L 在挂任区司法局副局长期间，参与编写《F 区人民政府依 法治区规划》，健全区政府法律顾问团工作机制，并建立起协助政府化解矛盾的公信 平台。某公司高管 W 在挂任区人社局副局长期间，成功完成名校储备人才计划。某 行业协会秘书长 N 在挂任区科委副主任期间，整合资源，建立农产品网上销售渠道 带来巨大经济效益。某行业协会副秘书长 Y 在挂任区经委副主任期间，通过环境影 响、安全生产、亩均效益、诚信体系等专业指标体系，完成全区 1.2 万余户工业企业 的绩效评价，得到市级主管部门高度认可。另外，F 区委定期邀请、安排挂职干部参 加党外人士民主协商会、座谈会，听取他们的意见建议。在基地“推荐”下，已有 2 名 挂职干部被增补为区政协委员。 从上海市 F 区的案例来看，地方政府安排民营企业家在政府系统挂职岗位涉及 社会综合领域且决策影响较大。F 区委安排民营企业家挂职一方面是基于上级政府的 统战工作要求，另一方面是基于自身自主性的考量。首先，进入政府系统挂职的民营 企业家多为各行业的专业型精英，地方政府在岗位分配上也是根据企业家自身的专业 优势进行合理安排。其次，民营企业家在挂职期间都有专业性的工作任务和项目，并 且所负责的工作项目都与政府当前面临的工作重点相吻合，民营企业家的专业优势能 30 第三部分 案例·研究 够充分发挥。从多名挂职干部被增选为区政协委员也可以看出，地方政府对于民营企 业家在专业优势上的认可和肯定。国家治理现代化要求地方政府提升治理能力以及增 加治理有效性，因此，安排各行业的专业型企业家精英挂任政府职能部门副职，可以 在一定程度上学习民企的高效管理和运营活力，更为关键的是，利用市场的专业性和 信息优势弥补地方政府在精细化治理和专业化管理上的不足，从而提升相关政策质量， 增强政府治理能力。 2.经济助力型挂职：安徽省 S 市模式 2013 年 9 月起，安徽 S 市 Y 区每年选拔数名当地民营企业家在乡镇挂职乡镇长 助理，一律不享受经济待遇，但享受乡镇副职政治待遇，并参与当地招商引资和美好 乡村建设。这一想法源于地方政府对上级文件要求进行的创新性操作。2013 年 5 月 份中央统战部、全国工商联决定“在全国非公有制经济代表人士中开展理想信念教育 实践活动”，Y 区根据上级要求和自身实际情况进行了相关的制度设计。具体操作上， Y 区委统战部联合区组织部、工商联等单位进行考察选择，经过程序性选拔，最终确 认第一批民营企业家到其企业所在地挂职乡镇长助理。Y 区委统战部工作人员透露， 利用民营企业家“双重身份”能更好地提升当地招商引资水平。民营企业家人士能进入 政府挂职，在客商眼中是政府释放亲商安商的“信号”，其中一位 L 姓民营企业家，在 当地 ZX 镇挂职期间，引进针纺企业总投资高达 1.2 亿元。从结果来看，企业家基于 双重身份在外地招商，的确提高了当地的招商效率。 重点参与这项创新工作的 Y 区委某领导认为，“民营企业家拥有政治地位，有助 于优化政企沟通，通过参与当地政府的重大事务决策，不仅第一时间向企业传达政策 信息，还能将企业声音带到政府部门、带进政府决策”。具体而言，这些企业家在政 府挂职，享受乡镇副科级的政治待遇，具体表现为可以参加“乡镇副职参加的会议， 主要是经济方面的会议，还有乡镇党委政府结合实际，特别安排的会议”。 从安徽 S 市 Y 区的案例来看，地方政府安排民营企业家在政府挂职岗位主要涉 及经济领域，决策影响同样很大，这与地方政府当下的发展需求导向有关。一方面， 地方政府看重企业家的社会关系网络所能产生的经济资源，安排民营企业家挂职使其 具备双重身份，有利于推进当地招商引资工作；另一方面，民营企业家挂职岗位多为 乡镇长助理，并且通过设计配套的“政治待遇”，民营企业家能够直接参与当地政府的 重大事务决策，代表企业表达自身利益诉求，为地方政府的相关决策提供信息输入功 能。 3.学习型挂职：浙江 L 市模式 2015 年 7 月浙江 L 市市委组织部、市委统战部、市工商联和市经信委共同研究 确定 18 位新生代企业家到政府部门进行为期 3 个月的挂职锻炼。其中市发改委、市 经信委等 7 家单位各安排 2 名企业家，市金融办等 4 家单位各安排 1 名企业家。参与 这项政策安排的政府 S 姓官员表示，“L 市作为浙江民营经济最为发达的区域之一， 企业家是最宝贵的资源。但现在 L 市众多民营企业正面临企业传承问题，第一代企业 家普遍年龄较大，知识有限，企业转型升级也面临巨大挑战。新生代民营企业家是 L 31 第三部分 案例·研究 市发展新经济和推进转型升级的重要力量，政府应创造更多的条件帮助他们成熟、起 飞”。 长期研究当地民营经济的市工商联某研究室 C 主任认为，L 市新生代民营企业家 普遍学历较高、思想活跃、富有活力、自我意识强，但在经验和阅历上相对欠缺，对 党情、国情、社情、民情了解不多，大局意识和奉献意识也不太强，如果缺少磨砺和 考验，会影响到当地民营企业的有效传承和转型升级，更事关 L 市民营经济健康持续 发展，因此需要党委、政府部门和社会各界的及时关心和引导。 L 市当地家族企业对继承人的传统培养方式主要有接受正规教育、企业内部轮岗、 企业外部历练三种方式。现在安排新生代企业家在政府部门挂职锻炼，能够防止他们 落入旧惯例的枷锁并拓宽视野，增强其创新与创业精神，助力广大非公有制企业转型 升级，特别是实现企业事业传承的需求。L 市委组织部某副部长坦言，“新生代企业 家在政府部门挂职，能够第一时间知晓政府部门各种新的发展要求、新的产业政策和 新的改革措施，能够站在更高层面去分析研判各自行业的发展形势和未来趋势，从而 更好地给企业进行发展定位和战略谋划。另外，在政府挂职还可以了解政府部门的工 作流程、业务规定等，有利于企业更好地办事、办更好的事”。参加第一批挂职的Ｚ 姓新生代企业家表示，“相比于父亲一代，我们这一代有受过高等教育、知识结构体 系更为完整、创业起点更高的特点，但也同样面临着经验不足、社会阅历较浅的困境， 自己从澳洲 M 大学毕业后，在公司各个岗位轮岗，但总感觉还是在内部学习，现在 去市人力社保局挂职，就是为了能够更好地学习政府相关政策信息和项目流程，以更 广阔的视野来接管企业”。 从浙江 L 市的案例来看，地方政府所安排的民营企业家多为家族企业的新生代 企业家，挂职领域以经济领域居多也包含部分其他领域，但挂职期间新生代企业家对 于政府决策的影响较小，主要是学习、历练为主。L 市位于民营经济大省浙江省西南 部，民营经济一直较为发达，整个民营企业占全部企业法人的 85.3％，民营经济为整 个 L 市的经济社会发展产生巨大贡献。但在新时期，L 市民营经济发展也面临着严重 挑战。一方面，随着第一代民营企业家年龄的增加，家族企业如何更好地实现传承与 发展成为当务之急。另一方面，在经济新常态之下，家族企业如何实现转型升级并继 续贡献地方经济社会发展，也是地方政府的重要关切事项。地方政府通过安排新生代 企业家进入政府系统挂职学习，主要是增强民营企业家，尤其是新生代企业家对政府 产业政策、改革措施、工作流程、行业信息的学习能力和分析能力，提升企业运营竞 争力，推进家族企业发展转型，保持地方经济社会发展的稳定持续。 从上述民营企业家挂职模式的具体案例来看，各地地方政府的具体操作和自主性 逻辑存在明显差异，笔者对此进行了初步的总结梳理，具体如表 1 所示： 32 第三部分 案例·研究 三、讨论 （一）地方政府的自主性与精英吸纳的模式变迁 民营企业家进入政府机构挂职担任领导职务，表明地方政府对民营企业家的政治 安排开始走向多元化模式，也充分体现政商关系在演进过程中地方政府自主性的变化。 首先，民营企业家通过挂职的方式担任相关行政职务，与推选民营企业家为各级人大 代表、政协委员，或在工商联、青联、妇联等群团组织中担任一定职务等传统的政治 安排相比，所获得的政治资源更多，对政府决策的影响也更加直接。其次，与之前推 选杰出民营企业家代表进入各级人大、政协领导层，以及让民营企业家直接出任党政 机构领导职务相比，“挂职”的方式并没有直接触碰中央对民营企业家政治安排划定的 “红线”，因此这一新的政商互动现象充分体现出地方政府自主性的阶段性变化。 从纵向上看，地方政府自主性的“扩张收缩调适”决定了对民营企业家政治安排的 阶段性变化。具体而言，在地方政府的自主性扩张阶段，对民营企业家的政治安排会 不断“升级”，比如在中央政府并未作出政策许可的情况下，各地为追求经济绩效积极 推举民营企业家出任地方党政机构领导职务。在中央政府明令禁止之后，地方政府自 主性会因中央政府的直接介入而纵向的自主权减少，其自主性会得到收缩，相应地表 现为民营企业家在党政机构任职的现象大为减少。在经济新常态之下，虽然存在中央 禁令，但基于维持地方经济增长或促进转型的需要，地方政府的自主性会基于理性选 择作出相应的调适，比如让民营企业家以“挂职”的方式出任行政职务，以对中央政府 的禁令进行策略性地“规避”。 （二）地方政府自主性的差异化逻辑与民营企业家政府挂职的多元模式 从横向上看，即使是同样安排民营企业家进入地方政府挂职，其挂职模式和地方 政府自主性的逻辑内涵还是存在明显差异。本文将不同挂职模式背后的政府自主性逻 辑分别归纳为治理式吸纳、经济绩效型吸纳和“家长主义”式吸纳三种逻辑内涵，具体 如表２所示。下文将对这三种逻辑进行简要介绍评析。 33 第三部分 案例·研究 1.治理式吸纳 在民营企业家的专业顾问型挂职模式中，地方政府选拔作为行业精英的民营企业 家进入对口部门挂职，一方面，学习民企的市场活力以及强化对相关领域的敏锐性， 提升政府部门的工作效率和管理效率；另一方面，发挥各行业精英在相关政策领域的 专业性知识，为他们构建更有效的参与路径，以改善相关政策议题的合理性，提升政 府部门的政策质量，从而增强政府治理能力。从组织形式上看，专业顾问型挂职模式 与其他挂职模式存在三点差异，一是成员选拔资格的行业精英化取向，二是挂职领域 的多元化设计，三是挂职工作的专业化分工。因此，在这一类型的挂职模式中，地方 政府自主性的逻辑内涵以治理式吸纳为核心，即地方政府基于治理的方式有选择地吸 纳特定行业精英，提升政府治理能力。 2.经济绩效型吸纳 在民营企业家经济助力型挂职模式中，地方政府看重的是民营企业家在经济发展 中的各种现实资源。在经济发展相对落后的地区，这种情况更为明显，这与 20 世纪 末 21 世纪初各地推选民营企业家直接出任党政机构领导职务相比，追究经济绩效的 核心逻辑并未根本改变，只是在形式上发生了较大差异。通过“挂职”这一制度设计， 能够激活民营企业家在政治和市场中的“双重身份”，既有利于突出地方“重商”作风， 改进地方招商投资环境，又有助于扩大当地招商引资的规模，从而提升当地经济发展 绩效。因此，在民营企业家的经济助力型挂职模式中，地方政府自主性的逻辑内涵仍 以经济绩效型吸纳为核心，围绕如何提升地方经济绩效这一关键议题，更加有策略地 吸纳当地拥有经济发展资源的民营企业家。 3.“家长主义”式吸纳 “家长主义”理论源自于经济学家亚诺什·科尔内对于经济短缺现象的研究，他认 为政府与企业之间类似“父子”关系，政府基于公众利益会对企业、非营利机构、家庭 等施加干预，也有很多学者称之为“父爱主义”或“家长主义”。在本文中，这种比喻强 调政府要像父母一样对所辖企业承担相关责任以保障公众的经济利益。在民营企业家 学习型挂职模式中，地方政府出于地方经济社会的稳定持续发展需要，主动关注家族 企业发展转型问题。在政策层面，通过安排挂职方式增加企业家尤其是新生代企业家 （家族企业）对政策、行业信息的学习能力，以期保证民营企业在传承、转型期间的 稳定，从而避免地方经济发展出现较大波动。因此，在此类挂职模式中，地方政府自 主性的逻辑内涵以“家长主义”式吸纳为核心，关注新生代企业家在新时期经营能力和 政策学习能力的提升。 综上所述，对于追求经济绩效为目的的地方政府更可能安排民营企业家挂任涉及 经济领域的岗位，并赋予较大决策权；对于追求提升治理能力的地方政府更可能安排 民营企业家挂任涉及社会综合领域的岗位，也赋予较大的决策权。对于出于“父爱主 义”的地方政府更可能安排民营企业家挂任涉及经济领域的岗位，但赋予较小的决策 权，更多是提升民营企业家的政策学习、行业信息分析能力以促进企业发展。 四、结语 34 第三部分 案例·研究 本研究以地方政府的自主性为视角，聚焦于近期各地民营企业家在地方政府挂职 的案例，探讨国家对于民营企业家政治吸纳的阶段性变化，剖析各地方政府在重塑政 商关系上的自主性逻辑。研究表明，地方政府自主性的“扩张收缩调适”决定了对民营 企业家政治安排的阶段性变化。与通过荣誉性的政治安排、直接出任党政领导职务等 吸纳民营企业家精英相比，地方政府安排民营企业家以“挂职”的方式出任行政职务显 得更加谨慎，也表明地方政府的自主性经历了“扩张”阶段和“收缩”阶段后，如今进入 了“调适”阶段，以实现规避政治风险和完成自身政策目标的有效平衡。此外，地方政 府自主性的差异化逻辑决定了民营企业家政府挂职的多元模式。就地方治理现代化的 要求而言，政商关系需要经历重大调整与转型。而地方政府在地方发展中的角色和作 用的重新定位，即地方政府自主性空间的重新调整是影响政商关系的重要变量。在新 时期，地方政府安排民营企业家挂职出任相关行政职务，是重塑新型政商关系的重要 互动机制之一。从民营企业家的多样化挂职模式来看，地方政府的自主性在政商关系 重塑中始终掌握着主动权，“挂职”模式本身也在很大程度上规避了民营企业家利用公 权力来谋私的可能性。但是，地方政府自主性的权变发展如何保持在合理的空间，如 何创新更多良性互动机制并坚持自身在利益上的超越性和行为的公正性，需要更进一 步的研究和讨论。 （作者：方勇，选自《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第 6 期 第 26 卷） 如何构建新时代的新型政商关系 ——从新加坡政商关系实践中得到的几点启示 如何构建良性的政商关系在全世界范围都是一个具有挑战性的难题。从全世界范 围看，无论是发达国家还是发展中国家，良好的政商关系都是经济社会发展的必要前 提。如果政府官员和企业家的关系处理不好，一国的政治局面和经济社会发展都会受 到较大冲击。因此，营造良性的政商关系成为我国社会经济发展的重要工作。习近平 总书记在党的十九大报告中提出“亲清”的新型政商关系的目标。他在 2016 年 3 月会 见参加全国政协会议的民建、工商联委员时，深刻阐释了构建“亲清”新型政商关系的 具体要求:一方面，对领导干部而言，“亲”就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，在民 营企业遇到困难时更要积极作为、靠前服务;“清”就是同民营企业家的关系要清白、纯 洁，不能以权谋私，不能搞权钱交易;另一方面，对于民营企业家而言，“亲”就是积极 主动同党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话、说实情;“清”就是要洁身自好、走正 道，遵纪守法办企业、正大光明地搞经营。 一、“亲清”的新型政商关系对于我国经济社会发展的重大意义 习近平总书记提出的“构建亲清新型政商关系”对于我国当前的经济社会发展意 义极其重大。回顾新中国成立 70 多年所走过的道路，我们在政商关系的处理上一直 在探索。多种所有制经济共同发展以及转型经济环境的多重变化，使得我国经济发展 35 第三部分 案例·研究 中的政商关系存在明显的复杂性(杨典，2017)，其中有过很多经验教训，值得认真思 考和总结。 新中国成立初期，党逐渐摸索出一套适应当时社会经济状况的政商关系，促进了 国民经济的恢复与发展。例如，党的八大政治报告中就提出要重视提高生产力和经济 建设。但八大以后，在“大跃进”的影响下，计划经济的全面推行使民营工商业开始被 排斥和取消，政府行政指令取代市场成为主要的资源分配方式，政商关系的实验被破 坏。特别在文化大革命时期，整个国民经济的运行处在崩溃边缘。改革开放以来，民 营工商业的逐渐恢复使政商关系获得了显著改善，推动了经济社会的巨大发展，实现 了中国民营工商业的复兴。改革开放给予了工商业发展机遇，许多生产活动开始市场 化并面向社会开放，但是规模化的企业行为必须得到政府部门的许可方能进行，并在 税收、环保、社会福利等方面接受政府的监管。因此，政府与工商业的关系极其密切， 但在政商密切交往的同时如何防止腐败的发生也成为了一道难题。 十八大以来的反腐工作，使我们意识到我国政商关系中存在一系列问题。正是面 向这些问题及其提出的挑战，习近平总书记提出了新时代背景下“构建亲清新型政商 关系”的重大任务。然而，当前中国政商关系碰到的难题似乎走到了政商关系的另一 端:政府不敢亲近民营企业家，害怕出问题，以为清就是不接触，从而演变成为部分地 区的政府不作为现象。当前，正值我国全面深化改革的关键时期，如何克服经济社会 发展中所面临的政商关系的诸多弊端，构建新时代“亲清”新型政商关系，是我国新时 代经济社会发展的一项重大任务(张国清等，2016)。 一方面，构建“亲清”新型政商关系，是净化政治生态的重要方面。良好的政商环 境，重塑透明、公平、公正的政商关系，无疑将有助于清除官商勾结、权钱交易的生 成土壤，营造健康的政治生态。构建“亲清”新型政商关系，将有助于促进非公有制经 济的健康发展，这是中国特色社会主义制度自我完善的重要表现。另一方面，对非公 有制经济发展而言，构建“亲清”新型政商关系是优化市场环境的核心环节。中国是一 个处于经济转型期的发展中国家，政府在经济社会资源配置方面依然发挥着重要作用， 而政商关系则是直接反映市场环境建设水平的一个重要维度，对地区经济社会发展有 着极其重要的影响。因此，构建“亲清”新型政商关系，在企业遇到困难时要有所作为、 积极引导，帮助困难企业解决实际难题，将有助于营造公正透明的“阳光”市场环境。 此外，在社会发展方面，构建“亲清”新型政商关系是培育良好社会风气的基础条 件。政商关系也在很大程度上决定着一个国家、一个地区的社会风气和社会道德状况; 而且，新型政商关系以民主法治价值为依归，重构人人平等、政商平等、政府主动服 务企业和民众的平等服务精神，有助于形成平等的社会价值观(彭江龙，2017)，有助 于形成公平竞争的社会风气。 可见，构建“亲清”的新型政商关系对我国经济社会发展具有重大意义。在政商关 系构建的经验方面，新加坡具有跟中国同脉的华裔文化传统，政府管理能力也非常强。 新加坡的公有土地占比较高，这也与我国相似。新加坡政府在政商关系中采取亲商合 作的态度，与企业共同发展，这在吸引外商投资和发展外向型经济方面发挥了重要作 用。但同时新加坡政府又居于世界公认的清廉政府之前列，在“透明国际”组织对全世 36 第三部分 案例·研究 界 160 多个国家的清廉指数排名中，新加坡在过去十几年中一直排在前十位。因此， 新加坡人民行动党及其政府在构建良性健康的“亲清”政商关系上有很多值得学习的 地方。在对新加坡和其他国家政商关系发展模式分析的基础上，本文拟从三个方面展 开阐述并分析新加坡经验对中国新型政商关系构建的一些启示。 二、新加坡的政商关系:兼与其他类型的比较分析 政府与市场之间的关系是评价一个国家现代化的重要标准之一。为此，在讨论新 加坡和其他经济体的政商关系时，我们有必要去把握其中的不同发展模式特征，即在 政策制度和执行过程中，要明确政府的市场服务角色或地位(张学娟、郝宇青，2017)。 一方面是以新加坡、日本等东亚国家为代表的政府主导型政商关系。新加坡在 20 世纪奇迹般实现了经济的跨越式发展，其独特的经济发展理念、制度和政策被学界广 泛研究，并提炼出了“发展型国家”等相关理论。这种东亚发展型国家模式，与古典经 济学所奉行的大市场小政府相悖，“并不完全依靠市场的自由经济体制”，同时也大大 区别于“完全依靠计划理性的命令经济体制”(张振华，2017)。在这类政商关系下的政 府可以通过与企业展开紧密合作来获取相关产业信息，以避免市场失灵而进行有效的 干预(Andreoni et al.，2017)。在新加坡建国初期，迫切的发展使命也迫使人民行动党 政府采取“发展型国家”取向，逐渐形成以国家和官僚为主导的政商关系(Haque， 2004;Menon，2007)。随着上个世纪 80 年代经济自由化的国际大环境的出现，新加坡 政府创建了 21 世纪公共服务计划，以培育新加坡的亲商环境(于文轩、吴进进，2014)。 在东亚国家，政府是社会资源的调动者和使用者，是经济发展的最有力推动者， 政府对经济发展的适当干预已成为经济良性发展的关键要素(Hirschman，1970)。第二 次世界大战后韩国紧密合作和井然有序的政商关系对其经济腾飞以及产业升级产生 了重要的积极作用(Kim，2015)。有学者在此基础上提出“嵌入型自主”(Embedded Autonomy)概念，认为政府官员与企业间密切联系是发展型国家提高经济发展效率的 关键因素之一(Evans，1995)。也有学者将日本第二次世界大战后经济的腾飞归功于以 通产省为代表的政府产业发展机构经济官员与企业间的亲密合作关系 (Andrei＆ Robert，1994)。为此，上个世纪八九十年代的发展经济学文献，从政商关系视角分析 和解释了一些国家经济转型成功或失败(拉丁美洲和撒哈拉以南非洲)的原因，并认为 特定类型的政商关系的确会有助于工业化转型(Musacchio＆Read，2007)。当然，这种 发展型国家模式涉及到政府与商业错综复杂的合作与协同关系，对与其相适应的政商 关系提出了极高的要求。 另一方面是以企业家(包括投资人)为主导型的政商关系模式，典型如美国。自工 业革命以来，西方国家的企业认为“看不见的政府才是好政府”，在经营活动中企业不 愿意接触到政府的力量，希望游离于政府的管制之外，反对政府的干预(亚当·斯密， 2016)。在政府与企业关系层面，西方发达国家一直主张自由竞争、经济放任的理论与 政府有计划干预的交替主导立场(刘忠和、杨丽坤，2016)。由于在政治体制性质上的 差异，在西方国家的政治生活中，企业具有“特权地位”，企业的政治参与主要表现为 资产阶段不同群体间的利益博弈(Vogel，1983)。在相当长的一段时间里，美国的经济 制度与经济发展受到斯密和芝加哥经济学派的影响，相信市场机制和自由放任，此环 37 第三部分 案例·研究 境下诞生的政商关系自然相对松散。自第二次世界大战以后，西方各国政府逐渐对经 济活动施加干预，政府通过积极的财政政策措施来推动经济的发展，纠偏市场失灵问 题(张洪为，2018)。为此，政府一旦干预市场，就容易引发政府对企业的寻租问题， 即政府手中掌握相当的资源，自然就有动力以寻租的方式进行逐利。有研究表明，即 使在 20 世纪 70 年代以后，受到全球化、经济危机与新兴经济体崛起的多重影响，美 国政府对经济及企业的干预相对加强，但依然呈现出企业家及投资人主导的政商关系 格局(刘得手，2015)。在这种政商关系下，市场机制的作用较强，整体市场活力较高， 但也有明显的负面影响，例如造成资本家权力过大，财富差距过大，政局不稳等。在 西方国家，政府与财团之间存在较为模糊的利益关系，存在大量的制度化腐败、内部 交易行为，并以合法化的政商互动形式存在于灰色地带中(张安冬，2018)。而且，从 西方国家政商关系来看，西方国家大多实行的是两党制或多党制，政党与企业间的关 系十分亲密，政治献金是西方国家政治中比较常见的现象，而且不少国家还以法律形 式为政治献金予以合法性，从而导致大量的腐败(张洪为，2018)。 通过上述论述可知，政商关系的发展往往会受到国家政治制度、时代环境等因素 的影响，相关研究也会形成不同的学术话语体系。具体到中国，党的十八大以来，随 着全面从严治党和反腐倡廉的深入推进，中国政府突出强调市场在资源配置中起决定 性作用和更好地发挥政府作用，希望处理好政府与市场这两只“看得见的手”和“看不 见的手”的关系，这意味着要处理好具体的政商互动关系。改革开放以来，中国政商 关系经过了多重演变，但高经济增长与高廉政风险始终并存，高经济增长体现了经济 建设中政府主导的高效执政能力，严重的腐败也体现了行政系统的高廉政风险，在新 的时代背景下，中国政府急需实现廉政风险控制(陈国权、孙韶阳，2019)。以理顺社 会主义市场经济主体间的关系为切入点，深化政治经济体制改革，厘清政府与市场间 职能边界，这不仅会促进我国新时代的经济社会转型，而且还有助于全面推进我国国 家治理体系和治理能力现代化(杨典，2017)。 结合已有政商关系的文献观点，从中国实际情况出发，本文认为中国新时代的新 型政商关系是在坚持社会主义制度下，既发挥企业的自主性，又需要适当发挥政府的 引导、促进作用，最终达到经济效率与公平目标，以“亲清”为时代特点的政府主导型 政商关系。其中，新加坡作为东亚发展型国家的典型，其政商关系体制相对符合“嵌 入型自主”的特征，同时在政商反腐方面也颇有成效，实现了市场经济下政府高效参 与与良好控权结果并存。因此我们认为，可以期望通过研究新加坡的政商关系，获得 一些关于如何构建中国新时代政商关系的启示。 三、新加坡构建亲清政商关系的三重机制 (一)基础:建立全面的法治和监督体系 好的制度可以有效激励和约束人的行为。在制度上，新加坡建立了非常严厉、明 确的政府官员法律和行为规范及监督体系。新加坡政府从法律和政策层面严格地规范 了政府官员权力的边界和范围，使得政府官员和企业家都必须在法治的框架内活动。 同时，新加坡注重培育社会反腐文化，使得人人以腐败为耻。新加坡在 1960 年颁布 了《预防腐败法》，对政府官员在公务活动方面的权力、范围和违规惩罚做出了明确 38 第三部分 案例·研究 规定(于文轩、吴进进，2014)。该法律在随后的发展中根据新情况做出修改，适应了 新加坡的经济发展。该法律有如下四个特征: 1.对于腐败行为的涵盖比较全面，几乎包括了所有财产型和非财产型的不法收益 与行为。例如，“性贿赂”在法律中即属于腐败行为。所有腐败都属于犯罪行为，属于 刑事犯罪。起刑金额没有最低金额，贪污 1 元钱也属于犯罪，口头贿赂也可以追究法 律责任，甚至可以在没有充分证据的情况下对有受贿意图的政府官员进行定罪和处罚。 2.对于贪污贿赂行为实行“有罪推定”。在进行腐败行为认定中，如果受控者说不 清或者无法提出相关证据说明与自己收入不符的财产之来源，都可以被认定为贪污， 并没收非法所得。 3.发生在公共领域和私人领域的腐败行为都要受到调查，对于行贿者和受贿者都 同时进行严厉的处罚。 4.受贿事实一旦成立，不但处以罚款和一定刑期，还要没收所有非法所得。即使 贪污受贿者已经死亡，也要将其赃款赃物追回。 除了《预防腐败法》，新加坡国会还制定了《公务员法》《公务员行为准则》《公 务员纪律条例》等来规范公务员的行为和纪律。因此，新加坡政商关系“亲清”的基础 是法治。把“权力关在笼子里”，这个“笼子”就是法律。法治是新加坡政商关系的底线 和基础防线。与反腐法律相对应的是统一、独立、权威的反腐机构—贪污调查局。新 加坡的贪污调查局隶属于总理办公室，直接向总理汇报，独立于新加坡警察部队和其 他政府机构。新加坡贪污调查局是新加坡唯一被授权调查腐败行为的机构，从而保证 了反腐执行机构的独立性和权威性。新加坡贪污调查局的组织架构如图 1 所示。 图 1：新加坡贪污调查局的组织架构 由上图可知，新加坡贪污调查局设置了细致的专业部门来调查和处理企业事务中 各个方面的腐败问题。在腐败调查中，贪污调查局享有最大限度的权力，可以不经过 法律程序直接扣留涉嫌腐败行为的嫌疑人。而公职人员一旦因腐败被起诉，就将被免 职，其享有的养老保险等福利也将一同被取消。 39 第三部分 案例·研究 据有关调查显示，新加坡国家公职人员被控告或处分的案件中，近半数是政府部 门向贪污调查局或商业事务局举报的，其他部分案件是由公务员和匿名人员举报。为 了保证案件调查的顺利推进，贪污调查局往往会对举报人进行匿名保护，对其身份进 行严格保密，必要时还给予贴身保护。同时，为了方便社会各界人士揭发或举报，贪 污调查局开设了诸多举报渠道，包括网上举报、直接电话或上门、邮件等。此外，为 了有效地肃贪倡廉，贪污调查局还实行侦控分立的运作方式，贪污调查局主侦，检查 公署主控(厉娟，2017)。 另外，增强社会反腐教育也是新加坡建立亲清政商关系的重要手段之一。当全社 会都培养出对于腐败零容忍、从自身做起坚决抵制腐败行为、揭露腐败行为的廉政文 化时，腐败问题才能得到根本遏制。除了正式调查办案工作，新加坡贪污调查局也积 极开展针对普通民众的反腐教育宣传活动。比如，2016 年贪污调查局就对 8575 名在 职人员(包括公共和私人部门)进行了有关预防和腐败警示的谈话，通过参访学习项目 对 809 名中学生和大专及技术学校的学生进行了教育。由此观之，新加坡良好政商关 系的形成建立在法治与廉政文化之上。 (二)支撑:有效的组织保障与人才保障 好的制度需要通过组织和人才保障来实现制度的目标。亲清政商关系的维持，需 要有好的组织和人才保障。新加坡在政府具体事务方面普遍采用兼顾公共利益和市场 运营效率的法定机构模式，也就是政策主要由新加坡法定机构来负责具体执行，由立 法机关以法令的方式来规定具体政策执行机构的职责、运营方式、经济来源等。法定 机构的性质不同于纯粹的政府部门，是一个介于政府部门和企业之间的半官方组织， 整合了政府部门公共利益最大化和企业追求效益的诉求。法定机构的运作按照商业化 原则进行，严格核算成本。法定机构具有相对独立的财权和人事任用权力，不受国家 机关和其他机构的干预，独立承担法律责任，员工也不属于公务员。法定机构的经费 一般包括两个部分:一是向公众和商业机构提供产品和服务获得的收入;二是政府部门 购买服务所获得的代理费和援助金，像经济发展局等一些法定机构还允许适度盈利。 如果法定机构无法收支平衡，新加坡财政则会提供低息贷款。从 2014 年 5 月开始， 政府鼓励法定机构通过出售股票筹资，而不是由政府直接拨款(苏国林，2016)。法定 机构按照董事会—总裁—工作人员的结构进行管理，其职责、运作和监督都有法律明 确规定，其运作和服务程序公开透明，对外接受问责和社会公众监督。其账户由新加 坡审计长或者总理任命的审计员来审计。 新加坡对于涉及国计民生的国有资产也采用法律监管下的法定机构运营模式。政 府官员对于重要资源使用的决策和审批权力受到严格法律制约和监督。比如，对于涉 及基本生产生活资料的土地资源的管理就体现了这个特点。新加坡的土地 85%以上 为国家所有。这些国有土地使用的全周期由政府部门律政部下属的法定机构新加坡土 地局来管理和执行。在土地招标、销售、流转、开发的整个过程中都有严密的廉政监 督机制和公开、透明的处理程序。新加坡的土地出让金必须上交给国库作为政府储备 金，由总统和总理同时签字才能使用，而不是由土地规划和管理的政府部门和法定机 构支配使用。对于已经获得书面许可改变土地用途或增加土地开发程度而专门征收的 40 第三部分 案例·研究 开发费，政府收取土地增值部分的 70%，从而限制了土地开发商改变土地规划用途和 提高开发强度牟利的动机。同时，有关土地开发规划、用途、开发强度、租售价格、 开发费等基本信息全部对外公开发布并可查询，这些信息每半年更新一次，以反映最 新市场供求变化和国内外经济情况(高国力，2015)。新加坡政府对于国有企业的管理 则采取了更市场化的运作方式。政府主要通过国有控股公司(比如淡马锡控股)直接和 间接控股的方式管理、控制涉及国家经济命脉的大型国有企业。政府主要关注国有资 产的投资回报率和增值情况，企业的运营管理全部交由政府监管的董事会和经理层去 执行，直接面对国内外市场的竞争。因此，在新加坡，市场而不是政府权力在资源配 置中真正起决定性作用。 在人才管理方面，新加坡政府积极培养、吸收社会各界精英进入政府部门工作并 支付高薪。新加坡政府的组成和管理是典型的精英官员治理模式。无论是政府公共部 门还是法定机构的高级管理人员，很多都在世界名校接受过很好的精英式教育或培训。 政府有意识地培养和选拔社会精英人士进入政府部门高级职位。新加坡政府每年都给 优秀的高中生提供数目不菲的奖学金，送他们到英美名校接受最好的教育，并签合同 承诺学成以后回国为政府工作 4～6 年，并有意识地把这些人作为未来政府的高级行 政管理接班人来培养。同时，新加坡政府给高级政府公务员支付高额薪酬。高级政府 官员的薪酬待遇参考私营部门同等职位的薪酬待遇，比如 2011 年大选之前，总理级 别的年薪工资达到 200 多万美元，而部长级别的初始年薪工资也可以达到 100 多万美 元(于文轩、吴进进，2014)，从而使得这些官员能够过上体面的生活，减少在跟企业 家交往过程中可能的寻租动机。同时，对于大多数普通公务员，要保证他们能够过上 中上水平的生活。新加坡对于公务人员的薪酬采取公开透明的形式，并拒绝除工资以 外的特权和福利(刘昕等，2014)。 (三)定位:建立与工商业良性沟通合作的服务型政府 在政府定位上，新加坡政府努力建设成为一个主动为企业和投资机构提供支持和 帮助的服务型政府。为了构建良好的营商环境，新加坡政府组建了多个法定机构为本 地和全球企业及投资商在新加坡发展、投资、全球市场拓展提供信息、技术咨询及相 关政策服务。其中，新加坡贸易与工业部下设的两个法定机构与新加坡及国际企业的 发展尤其相关。一个是服务本国企业和跨国公司在新加坡更好发展的经济发展局(简 称经发局)，负责规划和执行新加坡经济发展策略，商业及投资策略，加强新加坡经 商、投资及人才全球枢纽的地位。经发局通过制造业和服务业的一系列多元化投资项 目，为这些企业转型升级、整合产业链、提高产值贡献力量，鼓励这些企业在新加坡 设立总部和商业中心。经发局还负责建立了裕廊工业园区，为吸引国内外投资和实现 工业化所需的基础设施建设做出了卓越的成绩。另一个是帮助新加坡企业“走出去”的 国际企业发展局(简称企发局)，它是新加坡政府为促进新加坡企业发展海外经济合作 专门设立的政府机构，其使命是推动以新加坡为基地的企业的海外发展及促进国际贸 易，专门为新加坡中小企业走出国门开展商业活动提供信息服务、品牌提升、人力资 源管理、融资服务、财务管理等方面的专业咨询和支持。新加坡企发局在中国多个城 市还设有办事处，为新加坡企业在中国做生意提供信息和牵线搭桥。目前新加坡政府 41 第三部分 案例·研究 在全球谈成了 21 项自由贸易协定，帮助本国企业在对外贸易中获得相对有利的营商 环境。 其中，为了促进中小企业的发展，新加坡政府在 2000 年初制定了《21 世纪新加 坡中小企业发展计划》，目标是在十年之内增强新加坡中小企业的发展实力。此外， 新加坡政府还制定了多项具体措施，如以标准、生产力与创新局(标新局)为代表的政 府商业机构，与商会、工业协会等组成了实施委员会等，这些机构设立主要是为了降 低中小企业技术创新的成本、提供技术支持、人才支持、加强政策指导、解决融资困 难等服务。2009 年新加坡标新局最早提出了“创新券政策”，其目的在于促进中小企业 在创新领域更好地与创新知识机构合作、交流和联结，以促进创新知识的产品化和获 取外界的技术服务支持。此外，为了进一步促进中小企业转型升级，新加坡政府自 2013 年起又提出了多项创新促进计划，包括提升企业合作能力计划(PACT)、能力发 展津贴(CDG)和企业国家交流合作计划(GCP)等(肖久灵、汪建康，2013)。综合来看， 在促进中小企业持续发展过程中，新加坡政府致力于服务企业技术创新，减少企业行 政审批程序。政策覆盖面广并保证了政府、企业与科研机构间的灵活联动关系。可见， 在经济发展领域，新加坡政府在自身的定位上，正努力成为一个主动为企业和投资机 构提供支持和帮助的服务型政府。 在政商沟通方面，新加坡建立了政商平等、坦诚交流、合作的公开化、组织化和 制度化渠道。其中一个政商交流合作的合法平台就是政府部门下设的半官方性质的法 定机构及所属公司。比如目前新加坡主管商业贸易和工业发展的贸易与工业部，下设 法定机构经济发展局设有董事会，董事会除了一位主席(ManagingDirector)担任高级管 理层，还有 12 位企业家和商学院教授担任董事，如 AT＆T 全球董事总经理 RandyWalker，日立物流(HitachiTransportSystem)的副总裁 IchiroIino 和英士国际商学 院(IN-SEAD)院长 IlianMihov 教授等。除了董事会，该局还下设由新加坡政府官员和 世界著名公司的企业家领袖 18 人组成的国际咨询理事会。理事会主席由目前新加坡 副总理 TharmanShanmugaratnam 兼任。理事会成员包括麦肯锡全球管理合伙人 DominicBarton、阿里巴巴集团董事局前主席马云等。新加坡商人对于一些不清楚的政 策，往往可以直接问政府。其次，新加坡鼓励政商之间的有序流动和合作。政治精英 与企业精英的转换和流动皆为正常现象。新加坡政府通过企业家更好了解企业经营的 需求和市场发展的最新动向，了解商业生态环境的构建和发展，而企业家也需要更好 地了解政府的运作模式和政策出台背景，从而实现政商两界的更好沟通。 总之，新加坡通过上述体制机制建设实现了良性的政商关系。廉政建设为基础， 组织和人才保障为支撑，服务型政府的角色定位使新加坡的政商关系良序运行，取得 了突出的成效。新加坡的经验对于当前我国新时代的反腐倡廉、构建亲清新型政商关 系具有重要的参考价值。 四、从新加坡政商关系实践中得到的启示 新加坡构建良性政商关系的经验，为构建中国新时代的新型政商关系提供了有益 启示: (一)构建完整统一的反腐败法律体系和监督执行机构 42 第三部分 案例·研究 我国对于党员和公务员的法律监督主要体现在《行政监察法》《刑法》《刑事诉 讼法》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等众多国家法律和 党纪条例当中。党的十八大以来更是出台了大量反腐倡廉的规章制度和工作文件，如 《改进工作作风密切联系群众八项规定》 《建立健全惩治和预防腐败体系 2013—2017 年工作规划》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等(顾闻、杨月斌，2017)。十八大 以来，中央在严厉惩治腐败的广度和深度上是前所未有的。截止 2018 年，立案审查 的省部级以上党员干部及其他中管干部达 440 人，厅局级干部 8900 人，县处级干部 6.3 万人;共查处违反中央八项规定精神问题 18.9 万起，处理党员干部 25.6 万人。尽 管十八大以来的反腐成绩突出，但是从长期制度建设的角度来讲，我国针对党和政府 官员腐败的法律法规、党内规章条例零散。尽管这些法规条文都对腐败行为作出了比 较具体和详细的规定，但是由于制定机构众多，条文出台时间和背景不同，各个机构 在腐败行为的内容、惩罚力度上并不一致，原则性条文多，可操作性条文少，从而给 反腐败机构和人员执法处理腐败问题带来了困难。因此，我国需要协调国家法律和党 内法规在反腐败问题上的一致性，形成一部全国统一且完整的反腐败的法律，从而为 反腐败机构提供统一明确的执法依据，同时在公正、合法、有序的基础上制定相关反 腐败工作如何开展执行的程序法来增强操作性(顾闻、杨月斌，2017)。 在执行机构方面，我国的反腐机构包括中央纪律检查委员会、中华人民共和国最 高检察院(下设反贪污贿赂总局)、中华人民共和国监察部、国家预防腐败局及其在各 地的下属机构。这些机构重叠，职责边界不清，从而造成执行标准不统一，无法形成 规范高效的反腐败工作机制。为此，2018 年我国成立了国家监察委员会(合并了原来 检察院反贪总局、监察部和国家预防腐败局的职能)，明确了该部门在中央纪委领导 下开展工作，拥有法律规定范围内对公职人员的调查和处置权力，从而加强党对于党 风廉政建设和反腐败工作的集中统一领导，逐步建立起对党和国家干部以及政府公职 人员的全面监督体系和组织架构。在反腐败制度和机构改革建设的同时，我国需要尽 快培养专业的反腐败队伍，完善工作机制，用法治、制度和专业精神来预防、处理和 解决腐败问题。 另一方面，我国也缺乏针对全社会的反腐败教育。腐败现象其实跟每个公民都密 切有关，而不仅仅是政府官员的事情，因为行贿者往往是社会的普通阶层。因此，要 通过多种渠道宣传教育，在全社会树立反对腐败、人人有责的观念。就像制止考场作 弊行为必须惩罚作弊双方一样，反腐败也需要同时针对受贿者和行贿者进行惩罚和教 育。因此，我国应从小学阶段就开始逐步教育引导学生跟腐败行为作斗争，树立起预 防和扼制腐败的社会氛围。只有在严厉的法律监管和制裁体系下，在全社会反腐败氛 围中，干部和政府官员在跟企业家群体打交道时才会“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。 (二)选拔和培养高素质干部队伍、构建合理的干部和公务员薪酬体系 我国对国有企业的改革经历了放权让利、利改税、承包制、股份制改造等几个阶 段(魏国江，2006)。1988 年国务院成立了国家国有资产管理局，但是由于资产管理职 能、公共管理及其他经济职能未能分开导致了多头管理，使得管理局各项责任无法落 实，也没有建立起对国有企业高层有效的激励和约束机制，致使 1990 年国务院机构 43 第三部分 案例·研究 改革把该机构撤销了(黄速建、金书娟，2009)。但对国有资产管理体制的探索并没有 停止。到 2003 年 3 月，国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)成立。经过 30 多年的改革，我国国有资产管理的水平和效率都有了较大提高，国有企业初步建立起 了适应市场经济要求的现代企业制度。但是，在国有资产管理中还一定程度上存在多 头管理、政企不分的问题，比如国有资产管理介入私人产品过多，裁判员和运动员角 色混淆，国有资产管理类别不清，政府部门对公共需求不够重视，公共管理不够规范 等问题(王鑫，2018)。为此，我国国有资产管理的方向应该是吸收优秀的经济管理类 人才，建立有效的激励机制，利用现代公共管理思维和方式，遵循公共利益原则和市 场效率原则来管理和经营好国有资产和国有企业。 改革开放以来，我国干部队伍的选拔标准和培养机制随着我国社会经济发展的需 要经历了几次变革，逐渐形成了自己的一套体系和制度。从邓小平时期的干部队伍“革 命化、年轻化、知识化、专业化”的选拔标准到新时期的建设高素质专业化干部队伍 的要求，干部管理的方式从封闭式管理往科学化、民主化、法制化的方向发展(白海 琦、郄艳丽，2012)。总体上来看，随着我国经济社会的发展，我国干部队伍的学历水 平和综合素质都得到了大幅度提高。党的十八大以来在不拘一格选拔人才、完善机制、 激发干部干事活力、干部管理从严从实等方面都取得了不错的成绩(孟祥夫，2017)。 然而，我们的干部队伍在素质建设和选拔上还存在不少问题。一些党员干部在市 场经济的冲击下出现了信念缺失、消极腐化的现象。一些地方领导的任命相对主观， 实行委任制，能上不能下，缺乏有效的干部监督机制;干部在管理方面的胜任力不足， 管理素质欠缺;干部变更方式相对单一，干部晋升与干部绩效关系不明显等。在公务 员的录用中还存在内容和程序不够专业，培训力度不够，绩效管理体系零散，考核内 容较粗，没有科学的职位评价制度等问题。现有的公务员薪酬体系也没有与市场挂钩， 没有与职位挂钩(白海琦、郄艳丽，2012)。有研究发现近年来的公务员平均工资占人 均 GDP 的比重在下降(吕碧琼，2016)。 借鉴新加坡经验，我国在干部选拔和培训上，需要选拔和培养“信念坚定、为民 服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的德才兼备的高素质人才。同时，在干部和 公务员薪酬问题上，可以建立公务员薪酬委员会，参照体制外的相似职位，由第三方 机构来评估干部和公务员的合理薪酬。 (三)全面建设服务型政府，搭建政商沟通平台 自 2004 年我国提出要建设服务型政府的目标后，党的十八大提出要“建设职能科 学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，党的十九大再一次提出要“转变 职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服 务型政府”。但是，我国各地由于多方面原因，在建设服务型政府实际进展方面差异 较大。在东部沿海地区，政府在转变政府职能方面转型较快，创造并实施了一些好的 举措。比如，浙江省 2016 年 12 月提出让市民“最多跑一次“的政府承诺之后，在互联 网政务和数据共享的基础上，大力开展行政审批制度改革和“四张清单一张网”建设， 累计取消和下放了 1300 多项行政审批事项，实现了 80%以上行政审批事项“最多跑一 次”的改革目标。但是在中西部一些地区，政府管理和思维方式还比较落后，纠结民 44 第三部分 案例·研究 营企业的原罪问题，主动服务企业的意识较弱。在一些地方甚至出现不作为、乱作为 的现象。2018 年 4 月中旬，笔者在四川成都调研时，一位民营企业家反映道:“……我 们很多地方一些部门领导，觉得靠我们的国有企业或者央企或者少数几家民营企业就 可以把这个经济支撑下去，我觉得这是有问题的。因为我们只靠这些企业是不能解 决……日益增长的物质文化生活需要同发展不充分不平衡的矛盾的……加强对民营 中小企业的扶持和关注，特别是优惠政策的落地，不能只存留在口号上或者文件上。 一些政策到地方各部门落实的时候就出问题了，好像从他们家里拿钱出来一样，批准 起来今天我不在，明天我开会，后天我们还要研究一下……。”总体而言，中国政府 管理从管理型政府到服务型政府的转变还需要很长的时间。 在政商沟通机制方面，中国目前除了每年的全国党代会、人民代表大会和政治协 商会议会讨论和表决一些有关政治经济的重大议题之外，还有全国及地方的工商联、 行业协会等承担着政商沟通交流的平台。中国的商会和行业协会尽管也可以影响政策 的制定过程，但是这种影响程度与行政级别显著联系在一起。级别越高，影响决策的 可能性越大，低级别的行业协会和商会对于政策制定过程影响甚微(纪莺莺，2015)。 因此，处于创新前沿或者规模较小的一些企业往往得不到政府的关注和支持。笔者 2017 年 7 月初在广东省某市调研中小企业时，当地的工商联(商会)负责人表示，由于 当地台资企业比较多，规模较大，政府对于台资企业比较关心，而对于当地民营的中 小企业往往无暇顾及。鉴于此，中国的地方政府官员应该深入基层，不但要了解大型 企业的经营状况，更要关注成长中的和有困难的中小型企业的经营状况。 此外，中国目前的政商沟通平台大多还是停留在形式上的泛化沟通平台(座谈会、 论坛等)，而真正为企业(特别是民营企业)解决切实问题的服务型、工具型平台不多。 比如能够为民营企业维权提供咨询、法务服务的机构和平台以及提供政策咨询、财税 金融服务的平台还非常少。只有当政府能够真正树立与企业合作、为企业服务的意识， 才能取得企业的信任，才能够获得企业对于地方经济和社会发展的支持。因此，坦诚 相待的沟通和交流讨论的制度化、公开化是亲清政商关系的基础。坦诚相待是一种态 度，公开化指的是政商关系不是私人关系、隐秘关系，而是可以通过比较公开的渠道 进行交往。 最后，需要注意的是，因在政治体制、经济体制以及受到西方国家影响程度等方 面的差异，尽管新加坡反腐倡廉和政商关系的构建经验方面有诸多地方值得中国去学 习和借鉴，但是在实际工作中，我们应在明确二者制度差异基础上应因地制宜地吸取 新加坡的先进经验。譬如，新加坡建立独立的反腐败司法调查机构以及相关机构的运 作等经验是值得中国借鉴的，事实上这些也已经在当前中国逐步得到运用;此外，新 加坡有关建立与工商业良性沟通合作的服务型政府的行政体制经验，也是中国值得学 习的地方。但是，需要注意的是，我国目前阶段无法完全照搬新加坡的“高薪养廉”反 腐模式，对政府公职人员实施高薪酬财力难以达到。为此，我国的反腐败必须要建立 在充分考虑中国实际情况下有序开展，在提高反腐立法力度、加强预防机制建设的基 础上，适当提高反腐工作人员的工资薪酬。 （作者：何晓斌，选自《经济社会体制比较》2020 年第 5 期） 45 第四部分 学员原创 第四部分 学员原创 从将企业“列异”的角度浅谈新形势下的政商关系 优化和营商环境改善 曹思韵 2021 级 MPA 一班 国无商不兴。千百年来，政商如何相处一定程度上影响民族兴亡、国运盛衰。发 展社会主义市场经济，政商关系是始终绕不开的重要话题。构建健康、清廉、公开、 透明的新型政商关系，是顺应经济新常态的大势所趋。习近平总书记指出，新型政商 关系，概括起来说就是“亲”、“清”两个字，就是对政商关系的形态与内涵准确而生动 的诠释。 对政府而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企 业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多 谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展。所谓“清”，就是同 民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。 商事制度改革以来，市场监管部门作为 “放管服”的前沿阵地，在构建“亲”、“清” 的政商关系、为市场主体“减负”等各方面一直发挥着排头兵、先行者的示范引领作用， 并已逐渐形成了一系列可复制、可推广的经验做法。 下面，我主要针对虹口区市场监管局正在开展的企业信用监管情况，查找实际案 例进行剖析，选取将企业“列异”的这一角度，浅谈新形势下，政商关系如何优化，以 及对营商环境的改善所起到的作用，务求能够真正在“宽进严管”的过程中体现“柔性” 和“灵活性”的互相统一。 一、企业信用监管情况介绍 1、实施“列异”的政策背景。自 2014 年 10 月 1 日开始施行的《企业信息公示暂 行条例》，是为了贯彻落实国务院关于对企业“宽进严管”的总体要求，为政府简政放 权之后的市场化监管奠定了法律基础，实现了有法可依。随后的《企业经营异常名录 管理暂行办法》就是由当时的国家工商总局在这部《条例》的基础上进行细化并实施 的，是为了保障公平竞争，促进企业诚信自律，规范企业信息公示，强化企业信用约 束，维护交易安全，提高政府监管效能，扩大社会监督。 2、什么是“列异”。我们平常说的将企业“列异”，简单来说就是列入“黑名单”，是 由市场监管部门根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条：“县级以上工商行 政管理部门应当将有下列情形之一的企业列入经营异常名录……”的规定，是依法、 依职权采取的把企业列入经营异常名录的一种信用约束措施。企业出现这几种情况会 被“列异”：一是未在每年的 1 月 1 日至 6 月 30 日公示上一年度年报公示信息，或者 是未按照市场监管部门责令的期限公示有关企业信息的；二是企业在年度报告公示信 46 第四部分 学员原创 息中隐瞒真实情况、弄虚作假的；三是通过企业登记的住所或者经营场所无法取得联 系的。 3、企业被“列异”后会遭遇的困境。原本“列异”这一行政行为是由市场监管部门 一个部门作出的，是一种内部的信用惩戒机制，是为了更好地约束企业，加强企业自 律和诚信经营的意识，但是现在面临的情况是信用联合惩戒的大背景，对企业形成的 是“一处受限、处处受限”的连锁效应——如果一家企业被“列异”，将通过国家企业信 用信息公示网站对全社会进行公示，各个监管部门之间的系统进行互认，被“列异”的 企业将会在政府采购、工程招投标、国有土地出让等各个方面都受到信用约束和联合 惩戒。 其中一种困境就是当企业在银行办理开户等与经营相关的业务时，因为被列入经 营异常而触发的金融系统的预警，会被直接拒绝办理开户，造成企业业务无法正常开 展；又或者是企业在寻求合作并购或者其他商业领域的业务拓展时，由于被“列异”而 造成对方企业的不信任，进而借机打压或者拒绝与其合作等现实情况，都会对企业产 生负面的、连锁的不良效应，进而影响整个市场的信心和活力，对营商环境造成不利 影响。 4、如何才能不再被“列异”。如果被“列异”的企业需要移出经营异常名录，只有 在进行了年报补报、重新取得了联系或者对信用信息公示审计抽查中发现的问题进行 了整改，满足了相应条件之后，才可以进行后续的移出经营异常名录等信用修复工作。 其实这样列入经营异常名录、后续又移出的全过程，从法律依据和政策措施上是 不存在问题的，这样的做法从程序的规范性上也没有错，但就是过于简单化，企业申 请移出的办理过程又很复杂，时间周期较长，需要提供的材料和逐级审批的流程很多， 无法真正体现 “柔性”和“灵活性”的互相统一，也时常让政府部门和企业的关系陷入 较为尴尬的境地。 二、新冠肺炎疫情背景下对于现状的思考 2020 年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球，疫情产生的强烈冲击，给我 国人民的正常生产生活和企业的日常经营活动都带来了前所未有的巨大影响，导致发 展不平衡、不稳定的因素持续变多，我国经济形势发生了重大而深刻的变化，也相应 增加了各类市场主体所面临的经营压力和生存困境。面对这样一个风险和挑战日益加 剧的大环境，中共中央政治局会议在 2018 年 7 月首次提出的“六稳”（稳就业、稳金 融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）的基础上，于 2020 年 4 月又新增加了“六保” 的要求，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应 链稳定、保基层运转，并提出了一系列稳定市场主体、优化营商环境、激发市场活力 的有力政策和措施。 现在，虽说国内的疫情形势趋于稳定，但国外的情况依旧水深火热，带来的是能 源、煤炭、钢铁等原材料以及人力、物力价格的明显上涨和波动；国内的航运、建筑、 进出口等领域也面临着巨大挑战，企业收入的不确定性日益增加，日常运营和保障的 成本也在不断攀升。 47 第四部分 学员原创 这样的状况让我不禁开始思考，在目前全市推行的优化营商环境、激发市场活力 的诸多政策带动下，市场监管部门要扮演的角色，不应该仅仅再是严肃的监管者和执 法者，而是要在严守安全底线的前提下，更多地结合实际情况、设身处地地为企业着 想；政府不应该仅仅是着眼于“招商”、“引商”，带动区域经济发展，更多的应该是要 “安商”、“稳商”、“留商”，不断提振市场信心，切实提高企业的安全感。 三、存在的问题及原因分析 然而，在对企业进行“列异”的实际操作过程中，由于没有考虑到企业的主观故意 性和切实困难，而采取“一刀切”的“列异”原则和判定标准，在当前为企业“减负”、更 好激发市场活力和优化营商环境的新形势下，就显得有些过于简单粗暴、格格不入了。 在“列异”之后产生的在各处屡次“碰壁”的经历也会过多增加企业因“一处受限、处处 受限”导致的经营负担和成本。企业是不是也会无奈地抱怨“政府怎么管得怎么这么严 格” 、“让我们被动地来来回回跑”、“我们真的不是故意的，我们只是需要一个解释的 机会”……企业如果对政府部门的办事方式和效率失去了信心，没有了获得感和满意 度，对政商关系的稳固和谐发展造成了不利影响，从长远来看，就将会是一件得不偿 失的事了。 尽管我们在前期的工作中已经积累了一定的经验做法，还主动跨前一步、研究对 策，并完成了相关指导性文件的编制和发布，结合对应的法律法规，从制度保障、流 程规范和操作培训等各方面对企业“列异”的全流程进行了业务指导，但在实际操作过 程中，仍可能存在政策制度原因或者人为因素而导致的一些关键问题。一是判定标准 过于简单。一些规定的做法在实践中的适用性或者可操作性不强。比如根据之前《工 商总局关于做好企业公示信息抽查工作有关问题的通知》中的“检查信息分类”就规定， 检查信息分为一般检查信息和重点检查信息，而对于重点的公示信息与检查情况不一 致的，作为隐瞒真实情况、弄虚作假等情形处理，这样简单和直接“一分为二”的判定 标准容易在实际操作中造成相应的偏差；二是对于实际情况考虑不充分。根据会计师 事务所出具的对企业年报抽查审计的结果，因为有的企业填写的重点公示信息与其实 际情况不符，市场监管部门在对其进行“列异”的过程中，不会考虑该问题是否是由于 企业对年报内容填写的不理解或者对政策解读的偏差而造成的，其实并不具有主观故 意性，也不存在故意隐瞒和弄虚作假的证据，然而在操作中却未将实际的主观性的情 况纳入判定的情形中。 四、相关对策研究分析 习近平总书记在考察上海时，提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要 理念，并且在多个场合就上海打造市场化、国际化营商环境提出重要指示和要求。 《中 共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》 中提出，好的营商环境就是生产力、竞争力，不断改善营商环境，才能实现更高质量、 更有效率、更可持续的发展。 一是提高政治站位，深化服务理念。结合总书记的重要论述、政策精神和典型案 例的分析，在严守安全底线的前提下，虹口区市场监管局就如何更好地帮助企业减轻 负担、抒难解困、不搞“一刀切”等方面进行了深入思考，不断提高为企业和群众解决 48 第四部分 学员原创 实际问题的思想认识和决策能力，想企业之所想，急企业之所急，将“企业“列异”作为 实践案例与学习相结合，全面进行思考、分析和研究，并将通过实践，不断完善方法、 改进措施、制定方案，对可能存在的影响企业平稳有序开展自身业务的情况进行了对 策分析，对不利于激发市场活力和优化营商环境的因素进一步加强廉政风险防控，规 范信用监管的业务流程。 二是持续深入推进“六稳”、“六保”工作要求。今年 4 月 15 日，国务院办公厅发 布了《国务院办公厅关于服务“六稳”、“六保” 进一步做好“放管服”改革有关工作的意 见》（国办发〔2021〕10 号），该文件要求围绕“六稳”、“六保”工作总基调，加快转 变政府职能，深化“放管服”改革，继续深入贯彻落实“六稳”、“六保”工作要求，进一 步稳定市场主体、优化营商环境、激发市场活力。 去年，在严守安全底线的前提下，根据上海市市场监管局信用监管处《关于实施 包容审慎监管加强“黑名单”制度管理的指导意见》和有关会议精神，我们按照市局的 要求，制定了两期《虹口区市场监管局信用监管指导意见》。今年，又结合“包容审 慎列异”的工作原则，从法律依据、管辖原则、认定标准等方面进一步细化优化，形 成了 2.0 版本的《指导意见》。这一版本的《指导意见》，更加明确了三种“可被认定 为需要列异”的情形：第一种是企业屡教不改，有多次被“列异”的情况；第二是在被责 令限期改正后，再次发现存在同样问题的情况；第三种是被责令限期改正后，逾期也 没有改正问题的。这三种情形的界定和明确，从源头上推进了市场主体信用监管业务 流程规范化，也从另一方面突出了“严管”中“灵活性”的原则。 三是科所联动，加强对各市场监管所的业务培训和指导。以往，会计师事务所在 对被抽查到的企业进行信用公示信息审计后，如果出具的报告中判定其审计结果为 “隐瞒真实情况弄虚作假”的，企业就有被列入经营异常名录的可能。由于这样的判断 依据和判断标准是相对简单的“一刀切”，没有充分考虑到该问题是否是由于企业对年 报内容填写的不理解或者对政策解读的偏差而造成的，其实并不具有主观故意性，也 不存在故意隐瞒和弄虚作假的证据，从而导致企业在被“列异”之后，造成的在各处屡 次“碰壁”的经历，将过多增加企业因“一处受限、处处受限”而产生的经营成本和负担， 不利于提振市场信心和优化营商环境。 为了避免上述这种情况的出现，根据信用监管的工作要求，目前正在实施的就是 必须根据企业实际情况、主观意愿等各方面进行综合判断后的“审慎”“列异”的操作流 程。为了确保该项工作要求能够真正落在实处，切实地为企业“减负”，根据《虹口区 市场监管局信用监管指导意见》的操作规范要求，加强了对市场监管所经办人员在上 报材料、判定标准和规范流程等各方面的业务培训，形成了对企业“列异”的全流程、 全方位的监督和管理，极大减轻了市场主体因被列入经营异常名录而导致的经营业务 受到影响、无法正常开展工作的困境，更有效地激发了市场活力、竞争力和创造力。 该操作实施的一年多来，已经有相当一部分原本被认定为“隐瞒真实情况弄虚作 假”而需要列入经营异常名录的企业，在说明实际情况并完成整改后，不再作为列入 经营异常名录的对象，市场监管部门极大可能地结合了企业的实际情况，获得了企业 49 第四部分 学员原创 的一致赞同和认可，第一步成效已得到体现，进一步提升了市场主体监管服务能级， 形成了良好的企业信用监管新格局。 五、扎实推进信用监管工作落深落实，不断构建政商关系长效融合发展 虹口区市场监管局将继续深入贯彻落实国务院办公厅关于进一步推动减轻市场主体负担、优 化流程的工作原则，在严守安全底线的前提下，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，把 握对企业“全生命周期”、“包容审慎列异”工作总原则，继续从法律依据、管辖原则、认定标准、 认定程序、证据材料等方面进行持续深入规范，目的是为了进一步扶持市场主体发展、提升市场 活力。 虽然这样的过程相较于以往肯定会更加复杂繁琐，且从相当程度上会增加市场监管所经办人 员和相关科室的业务工作量，但是却能极大地减轻市场主体因被列入经营异常名录而导致的经营 业务受到影响、无法开展正常商业活动的困境，换来的将会是区域内企业更多的获得感、认同感 和归属感，提升对政府服务的满意度，为市场主体抒困、为企业减负创造条件，从而更有效激发 市场活力、竞争力和创造力，不断加强市场主体监管服务能级、提振市场信心、优化营商环境， 开创服务企业工作新格局、不断形成长效机制，为更好服务经济高质量发展和“十四五”综合规划 建设贡献力量。 浅谈合肥飞速发展中展现的政府引领作用 俞孩 2021 级 MPA 三班 摘 要：合肥从 2000 年 GDP 全国排名第 82 位，一跃至 2020 年的第 20 位，并 跻身全国千亿俱乐部成员，地方 GDP 迅猛的发展和合肥政府精准把握国家政策导向， 专业的投资眼光，积极主动引导新兴企业，设立完善的服务机制是分不开的。体现了 新型的政商关系，政府为社会经济发展提供了良好的环境。 关键词：GDP、政商关系、京东方、半导体、新能源 2000 年，在全国城市 GDP 排名中，合肥作为安徽省省会，全年 GDP 325 亿元， 排名第 82 位，甚至比邢台（第 73 位）、周口（第 80 位）这类三、四线城市还要低； 2020 年，合肥 GDP 首次冲破万亿，达到 10046 亿元，一跃成为全国万亿俱乐部成员 之一，全国排名第 20，上升了 62 位。21 年的时间里，合肥 GDP 翻了近 30 倍，这在 全国都是罕见的，合肥被推到了国人面前，面对既无区位优势又无政策优势下的完美 逆袭，我们不禁想问，合肥是如何成为中部一颗徐徐升起的新星城市？导致它经济崛 起的秘密是什么，政府在其中起什么样的作用，企业和政府之间又有什么样的关系？ 50 第四部分 学员原创 2000 年 GDP (亿元) 21 年间城市 排名变化 21 年间 GDP 涨幅 排名 城市 2020 年 GDP (亿元) 1 上海 38,701 4,551 → 750% 2 北京 36,103 2,479 → 1356% 3 深圳 27,670 1,665 ↑ 1 1562% 4 广州 25,019 2,376 ↓ 1 953% 5 重庆 25,003 1,590 ↑ 1 1473% 6 苏州 20,171 1,547 ↑ 1 1204% 7 成都 17,717 1,313 ↑ 2 1249% 8 杭州 16,106 1,383 9 武汉 15,616 1,207 ↑ 1 1194% 10 南京 14,818 1,021 ↑ 8 1351% 11 天津 14,084 1,639 ↓ 6 759% 12 宁波 12,409 1,176 → 955% 13 青岛 12,401 1,150 → 978% 14 无锡 12,371 1,200 ↓ 3 931% 15 长沙 12,143 656 ↑ 21 1751% 16 郑州 12,003 738 ↑ 14 1526% 17 佛山 10,817 957 ↑ 6 1030% 18 泉州 10,159 1,045 ↓ 3 872% 19 济南 10,141 952 ↑ 5 965% 20 合肥 10,046 325 ↑ 62 2991% 21 南通 10,036 736 ↑ 10 1264% 22 西安 10,020 689 ↑ 12 1354% 23 福州 10,020 1,003 ↓ 899% → 1065% 4 来源：各地统计局资料整理 押宝京东方 2008 年，全球经济危机，国外液晶寡头纷纷降低面板价格，这让京东方业务再次 亏损，不可避免的面临巨大资金压力；而且当时社会上有一种普遍的认知，即中国企 业做不了高世代线，只能从国外引进。 合肥政府在这一背景下，逆势引进京东方。提供多方面的政策性支持，包括优惠 贷款利率，政府补助等等，甚至在当年财政收入只有 300 亿规模的情况下，展现惊人 的勇气，拿出三分之一的财政收入，与京东方共同投资合计 175 亿元，建成国内首条 液晶面板 TFT-LCD 6 代线项目。此后，以 6 代线为起点，合肥又通过注资、收回再 注资的模式，和京东方先后建成 8.5 代氧化物 TFT-LCD 线；为满足超高清（8K）和 大尺寸化显示市场需求的 TFT-LCD 10.5 代线；定位全柔高定，面对可折叠屏市场的 第 6 代全柔 AMOLED 线……在京东方顺利扎根后，引发了巨大的连锁反应，给京东 51 第四部分 学员原创 方配套的上游企业，开始接二连三的转战合肥设厂，包括生产玻璃基板的彩虹、康宁 （Corning）；精于显示面板产线设备的欣奕华、通彩、商巨、凯世通；擅长显示面板 光学材料领域的乐凯、三利谱、翰博、泰沃达；以及靶材领域的先导、江丰电子、拓 吉泰等。京东方的下游企业如长虹、惠科、京东方视讯等也落户合肥，实现就近供货， 进一步形成了全产业链，助力中国成为当今全球最大的显示面板生产基地。在新型显 示面板产业链的协同推进下，合肥家电产业在 2011 年突破千亿元大关，“四大件”（电 视、冰箱、洗衣机、空调）产量连续 10 年位居全国城市首位，截至 2021 年，合肥三 获“中国家电产业基地”称号。 投资半导体 在解决了显示面板国产化的问题之后，国内信息产业中，仍面临“缺芯”、“少魂” 的压力，即国内信息产业所需要的芯片、操作系统大都依靠进口。以动态随机存取存 储器（DRAM）为例，全球内存长期控制在韩国三星（SAMSUNG）、韩国海力士（Hynix） 和美国美光（Micron）三巨头手中，市场份额高达 95%，形成寡头垄断。 2012 年，合肥开始思考如何发展集成电路产业，从零开始，探索适合自身情况的 发展道路和发展模式。2017 年，合肥出资 75%与北京兆易创新科技有限公司成立合 资公司长鑫存储技术有限公司，专攻 DRAM 芯片研发生产。2019 年 9 月，长鑫公司 宣布总投资 1500 亿元的国产第一代 10nm 级 8GB DDR4 内存量产。其 12 吋存储器 晶圆项目，一期设计产能为每月 12 万片，2020 年底提前实现每月 4 万片阶段目标。 全部三期投产后产能可达每月 36 万片，有望赢得全球 DRAM 市场约 9%的份额。 世界半导体贸易统计组织（WSTS）预估，2021 年全球半导体产值将达 5272 亿 美元，如果能在其中占有一席之地，很有可能就是百亿甚至千亿元的市场规模。而长 鑫这样的龙头企业背后，必然又会带来从设计、制造、封装测试、设备、材料到第三 方服务平台等与之配套的完整的上下游产业链，背后的价值无法估量。 据合肥市政府统计，2019 年合肥已拥有集成电路企业近 300 家，除长鑫外，安 谋（ARM），新思科技（Synopsis）、福尼克斯（Photronics）、荏原（Ebara）、美 科（Mitcorp）、兆易创新、北方华创、炬芯智能、四维图新、中感微电子等一批中 外行业内佼佼者先后在合肥安营扎寨。 抢占新能源 2019 年，当蔚来因为现金流短缺陷入危机之中，一筹莫展之时，合肥向其伸出了 “橄榄枝”，注资 70 亿元。2020 年 4 月，蔚来中国总部落户合肥经济技术开发区，负 责其中国范围内的研发、制造、供应链、销售和服务等核心业务。同年，蔚来开始投 入生产第三款量产车 EC6。2021 年 4 月，蔚来用时 1046 天，完成第 10 万台量产车 下线。 2020 年 5 月，大众以约 60 亿元入股我国第三大动力电池生产商国轩高科，占股 26.47%，成为后者第一大股东；同时投资约 79 亿元获得安徽江淮汽车集团控股有限 公司 50%的股份，并增持“江淮大众汽车有限公司”股份至 75%（现已更名为“大众汽 车（安徽）有限公司”），这是继一汽大众、上汽大众之后，大众在中国成立的第三家 合资公司，预计 2029 年实现每年 35 万至 40 万辆产量，并优先考虑大众在 B 级车和 52 第四部分 学员原创 C 级车细分市场的纯电动和插电混动车型，用以助力大众集团的电动化战略规划，这 使得合肥成为大众在华新能源事业部的一个大本营。 此外，2020 年 8 月，威马汽车在合肥成立威马智能汽车科技（安徽）有限公 司，主要从事新能源智能汽车技术设计、研发、销售及售后服务。2021 年 4 月，新安 徽佳通工业园项目签约，建设乘用车子午线轮胎新工厂、商用轮胎新工厂等，建成后 预计年产值达 60 亿元。2021 年 3 月，美国康宁自 2015 年落户合肥以来，再次增加 投资 1.35 亿美元，签约内饰玻璃二期项目，使其在合肥累计投资超 30 亿美元，项目 达 10 个之多，合肥成为康宁在全球最大的制造基地之一……目前，合肥在新能源汽 车领域，已陆续布局 50 多个重大项目，延伸产业 120 多家企业，逐步形成了涵盖整 车、关键零部件、应用和配套的完整产业链。 2020 年 11 月，合肥发布《合肥市人民政府关于加快新能源汽车产业发展的实施 意见》，提出对发展新能源汽车，从源头到终点，从政府到人民的系统化改革。实施 意见中提到，要在未来的五年中：“全市新能源汽车整车以及动力电池、驱动电机、 车载操作系统等关键技术达到国际先进水平；高度自动驾驶智能网联汽车实现限定区 域和特定场景商业化应用，新能源汽车与交通、能源、信息通信等实现融合发展；新 能源汽车产业规模超过千亿，整车产能达到 100 万辆，质量品牌具有国际竞争力，成 为全国重要的新能源汽车产业基地。”三电系统——电池、电机、电控是构成新能源 汽车的关键技术：电池决定续航里程，电机影响驾驶性能，电控类似电动汽车的总控 台。对一个地区而言，选择关键核心环节切入很重要，这是实现核心技术可控、往产 业链高端跃升的一大路径。并将强化顶层设计，科学化的明确定位、设置目标，有效 的规划引领新能源汽车产业高质量发展，加快推进新能源汽车的基地建设；依托企业、 高校、科研院所的力量，搭建研发技术支撑平台，有机会参与到行业标准、体系的建 立中去；攻克核心技术，形成技术领先优势；培育产业生态，加快推进新能源汽车产 业强链、补链、延链，打造生态主导型企业；加强推广应用，2021 年起，公共领域新 增或更新用车全部使用新能源汽车，促进新能源汽车扩大生产销售规模；促进融合发 展，包括充电、储能、电网、交通管控、物流运输、车联网等之间的高效互动；完善 基础设施，优化充电服务模式，推广充电网络；优化应用环境，研究制定新能源汽车 的停车、高速费用适当减免政策；完善金融体系，集聚优秀人才。 2012-2020年中国汽车销量统计（万辆） 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1,931 2,198 2,460 2,349 2,803 2,888 2,808 4.5%2,577 4.7%2,531 5.4% 2.7% 1.3 0.1% 2012 7.5 0.3% 1.8 0.1% 2013 2014 汽车销量 1.3% 33.1 2015 1.8% 50.7 2016 新能源汽车销量 125.6 2018 120.6 2019 新能源车占汽车销量比重 来源：中国汽车工业协会 53 4.0% 2.0% 77.7 2017 6.0% 136.6 2020 0.0% 第四部分 学员原创 合肥立足产业发展这个主旨，坚持了 20 年。现在的合肥，各区都有自己的特色 产业集群：高新区，汇聚了安科生物、立方制药、中盛溯源等生物医药公司，专注于 人工智能的科大讯飞、量子通信产品的科大国盾等高科技公司，及新能源制造新秀蔚 来；新站区，以京东方为首，带动了一批平板显示屏产业群；经开区集中了海尔、美 的、格力等家用电器大商，以及长鑫等尖端半导体企业群。2021 年，合肥公布“十四 五”规划及 2035 年远景，以人民为中心，推动产业绿色转型，扩容优质医疗资源，完 善交通网络，争创国家级科学城。GDP 力争达到 1.6 万亿元，人均生产总值加快跻身 长三角城市前十位，综合实力加快迈入全国城市二十强并力争前移。 回顾合肥政府的一系列操作，我们看到，合肥坚持发挥国有资本引导带动作用， 以地方政府为平台，先利用市场手段吸收民间资本，筹措资金，再拿来服务新兴产业， 打造产业升级，待产业发展稳定后，政府退出股权，同时循环发展下一个产业群，使 “有为政府、有效市场”同频共振，形成了国有资本引领战略新兴产业发展的良性循环， 实现二者的双赢。这里有几个很重要的点要再次强调：一、引导投资前提一定是符合 国家政策导向，符合产业发展方向的产业。二、国资实行“一进一退”，坚持全产业链 布局。也就是说，政府设立引导基金具有较强的政策意图，目的不是高额投资回报， 而是引导促进地方产业发展。通过基金招商引资优质产业项目，带动上下游产业落地， 进而推动调整产业结构，在促进产业集聚、引导区域经济转型后，政府随即通过二级 市场减持等方式退出股权，继而投入到下一个新兴产业的引导中去。通过配套企业的 发展为当地创造税收、就业和 GDP。 其间，我们还应注意到现代经济社会对政府提出了更“专业”的要求。合肥在招商 过程中，首先，会委托国内顶尖专家进行论证，对意向投资对象的技术、市场进行全 方位研判。其次，高度关注国家的政策导向，深入探讨风向下一步，比如，国家支持 新能源汽车之后，又会支持它的哪种换电模式呢？保证对国家政策导向真正的吃透吃 准。接着，会委托专业机构，术业有专攻，政府做政府该做的事，其他的事留给比如 法务、财务、市场等系列专业机构，对即将要投企业进行全方位尽调。最后，就是谈 判，这里不仅包括引入机制，还有退出机制，这也是最重要的一步，在完成资金投入、 发展支持、企业稳定之后，如何退出投资，以期投入到新的项目中去。同时，合肥为 了强化招商能力，对招商团队实行常态化产业招商培训，力争让每个人都成为专家级 顾问，我们如果铺展开这些靶向项目的业务范围，就会发现它们并不是毫无关联，而 是一条重点产业链。合肥国资凭藉强烈的政治担当、细致的研究论证、顺畅的决策机 制、健全的配套服务、成功运作了一个又一个战略新兴产业项目，依靠有专业有担当 的人才队伍，建设完善的风险防范体系，守住底线，又精准发力，优化配套支持政策， 建立公平市场秩序，为合肥经济新常态营造了一个风清气正的好环境。 整个过程中，政商之间，交往有“道”，“亲”而有别，即领导干部与企业家之间保 持正常的友好往来，互通信息、坦诚交往，企业家摊出企业的底牌，政界领导不断提 升自我素养和现代化专业水平，在政策允许范围内，做好减负让利和竭诚服务，大力 营造优质的营商环境。同时政府也“清”而不浊，即领导干部在与企业家的友好往来中， 不拿权力去寻租，不在企业“入干股”，适时退出企业运作，做到既有交集、又无污点。 54 第五部分 人物·思想 第五部分 人物·思想 【编者按】 社会发展进程中，政治权利与经济权力在不断的博弈中寻找合适的 共存方式，以达到相互之间的平衡。在人类历史上，政商关系先后经历了前资本主义 社会权力神化、资本主义社会权力道德化和社会主义社会权力客观化三个阶段。斯密 主张的自由市场经济，马克思提出的以剩余价值理论为核心的政治经济学，以及列宁 对其理论的的进一步发展与实践，在皆为研究解决社会发展进程中暴露的诸多问题， 促进社会发展。如今，政商关系不仅仅是政府与市场的关系，也是政府与政府、政府 与社会、国家与世界之间的关系。 【人物】 一、亚当·斯密及其“看不见的手”理论 1、人物简介 亚当·斯密，英国经济学家、哲学家、作家，经济学的主要创立者。亚当·斯密强 调自由市场、自由贸易以及劳动分工，被誉为“古典经济学之父”“现代经济学之父”。 1723 年 6 月 5 日，亚当·斯密出生于苏格兰法夫郡小镇柯卡尔迪。幼年的斯密聪 明好学，14 岁就进入格拉斯哥大学，主修拉丁语、希腊语、数学以及道德哲学。在格 拉斯哥学习期间，哲学教授弗兰西斯·哈奇森的自由主义精神给予斯密启发。1740 年 进入牛津大学学习，1748 年开始在爱丁堡大学担任讲师，1751 年，斯密回到母校格 拉斯哥任教授，主讲逻辑学和道德哲学。在格拉斯哥大学任职期间，斯密公开发表经 济自由主义的主张，形成了自己的经济学观点。 1759 年，斯密的第一部著作《道德情操论》出版。1764 年，斯密受布克莱公爵 之邀，离开格拉斯哥大学，到欧洲大陆旅行。旅行的经历以及在旅行过程中同许多大 陆学者的交往，促使斯密经济理论走向成熟，尤其是重农主义的经济学家魁奈对他影 响很大。三年后，斯密回到伦敦，被选为英国皇家学会会员。为了完成自己的研究工 作，斯密回到故乡柯卡尔迪，开始潜心撰写经济学著作。 1776 年，写作历时六年、修改三年的经济学著作《国民财富的性质和原因的研 究》（即《国富论》）终于完成。它的发表，标志着古典自由主义经济学的正式诞生。 在写作《国富论》的过程中，斯密积劳成疾。自 1784 年开始，他健康状况持续恶化。 但斯密依然笔耕不辍，继续写作两部关于哲学和经济学的著作。1787 年，斯密应邀去 伦敦为英国内阁成员讲授经济学，同年 11 月，又被推荐担任母校格拉斯哥大学的校 长。1790 年 7 月 17 日，斯密逝世。斯密在临终前，他坚持将未完成的十几部手稿付 之一炬。在他逝世后，后人根据他的学生所记的笔记，1796 年整理出版了《正义、警 察、岁入和军备讲稿》，其他遗稿也陆续整理出版，包括 1793 年的《哲学问题论集》， 1795 年的《天文学史》等等。 2、斯密的“看不见的手”理论 在经济政策方面，斯密是经济自由主义的倡导者。他期望在自律的个人自由基础 上建立起一种自发调节的社会经济秩序，因而倡导一种“自然的、简单明了的自由体 55 第五部分 人物·思想 系”。在其中，政府只需维持和平，建立和维持一个严密的执法体制，以及提供教育 和其他最低限度的公共事业；政府无需干预一般的经济事务，可以放心地让每一个人 有按他自己的方式来行动的自由，他自然地会对公共利益做出最大的贡献。由于深信 人类动机的自然平衡和对自然秩序的信仰，斯密提出了他的论断：每个人在追求自身 利益时，都会“被一只看不见的手引导着去达到并非出于其本意的目的”。他的经济学 理论正是以这种基本观点为基础而对经济过程作出分析的。 “看不见的手”在《国富论》第四编第二章首次被提到，虽然没有明确的定义，但 是这个理论贯穿了斯密的全书，是《国富论》的核心思想。按照斯密的理论，应该让 市场这只看不见的手引导资源的配置和流通，让资源和产品在市场上自由的流通和竞 争，而不是靠政府这只有形的手去操控，政府只做好“守夜人”的角色就好。但是，守 夜人这个角色不是不作为，认为市场经济只要有只“看不见的手”就可以了，自由市场 经济就是完全的自由放任，其实不然。 实际上，斯密的主张并不是把自我利益作为经济活动惟一的驱动力，他的“看不 见的手”理论是要在一种“社会秩序”条件下才能发挥作用。这些条件是：要以法律制 度作为社会运行的基本框架；进行完全平等的自由竞争；要求市场参与者之间以诚实 的合作和道德自律。斯密指出，市场的力量并不是万能的，它会滋生出许多缺陷，由 于对财富的追求，因此不诚实契约、不公平的银行操作、操控价格的阴谋等不道德行 为就会出现，这些行为会破坏市场机制的良好运行，所以国家的力量也是不可或缺的， 政府应该是一个商业社会赖以运转的最重要的制度保障。在斯密的理论中，国家不应 该干预市场，但也不能完全游离于市场经济之外，它有它应有的职能，这些职包括三 个方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二， 尽可能保护社会 上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机 关。第三，建设并维持某些公共事业及公共设施，这种事业和设施，在由大社会经营 时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。” 斯密的自由主义市场经济并不是完全自由放任的市场经济，他所主张的或期望的 市场经济是将国家干预减少到最低程度，但是在这之中，政府有着不可替代的作用。 所以市场经济的平稳正常发展既要要求通过灵活运用这只“看不见的手”，同时也要用 好政府这只“看得见的手”，两只手互相配合才能创造更多的社会价值。 二、卡尔·马克思及其剩余价值理论 1、人物简介 卡尔·马克思，德国思想家、政治学家、哲学家、经济学家、革命理论家、历史学 家和社会学家，马克思主义的创始人之一，主要著作有《资本论》、《共产党宣言》 等。其创立的哲学思想为历史唯物主义，最大的愿望是对于个人的全面而自由的发展。 马克思创立经济理论《资本论》，确立的阐述原则是“政治经济学批判”。马克思认为 资产阶级的灭亡和无产阶级的胜利是同样不可避免的。他和恩格斯共同创立的马克思 主义学说，被认为是指引全世界劳动人民为实现社会主义和共产主义理想而进行斗争 的理论武器和行动指南。 56 第五部分 人物·思想 1844 年 9 月，马克思写了《经济学哲学手稿》，这份手稿直到 1933 年才被发现 并发表，被称为《1844 年经济学哲学手稿》。1845 年，马克思参与编写《前进周刊》， 在其中对德国的专制主义进行尖锐的批评。1847 年，马克思和恩格斯应邀参加正义 者同盟。1847 年 6 月，改组同盟并更名为共产主义者同盟，马克思和恩格斯起草同 盟的纲领《共产党宣言》。1848 年 4 月，在德国无产者的资助下，马克思和恩格斯一 起回到普鲁士科隆，创办《新莱茵报》。1849 年 8 月，马克思被法国政府驱逐，前往 英国伦敦。在伦敦，马克思度过了一生中最困难的日子，但在这期间，马克思翻阅伦 敦大英图书馆里的许多资料并写出最重要著作——《资本论》（第一卷）。 1864 年 9 月 28 日，马克思参加第一国际成立大会，被选入领导委员会。他为国 际起草《成立宣言》《临时章程》和其他重要文件。1867 年 9 月 14 日，《资本论》 第一卷出版。后两卷为马克思死后，由恩格斯整理其遗稿，分别在 1885 年、1894 年 出版。由于被许多国家驱逐，到处流亡，他曾自称是“世界公民”。 2、马克思的剩余价值理论 以剩余价值理论为核心的马克思主义政治经济学。马克思主义政治经济学的全部 内容都是围绕着剩余价值理论这个核心展开论述的。马克思认为在资本主义的架构下， 劳动力已经成为一种消耗性的日用品，传统的商人借由转手买卖赚取商品的差价，而 资本家却是靠无偿占有剩余价值的方式，来发财致富。 以剩余价值理论为基础提出的有计划的社会生产。剩余价值理论认为劳动的付出 没有得到同样的回报，剩余价值被没有付出劳动的“资本”所剥削。马克思认为生产资 料的私人占有和产品的社会化必然会导致产生周期性的经济危机，市场经济仍然要不 断地和周期性经济危机作斗争。马克思的资本论把社会经济分成两个部门，一个是生 产资料部门-生产机器，一个是生活资料部门-生产消费品。而周期性的经济危机发生 路径为： 1.生产机器过多，会造成产品过剩。 2.资本会从生产资料部门流向生活资料部门，企业破产。 3.生活资料部门消耗了太多资本，人们都去消费而不生产，会造成产品物资紧缺。 4.再刺激生产资料部门扩张，资本会从生活资料部门流向生产资料部门。 5.再继续生产机器过多，造成产品过剩，如此循环发生周期性的经济危机 为了避免周期性的经济危机，马克思提出只计划生产资料部门，不用计划生活资 料部门。在扩大再生产的过程中，按照比例，优先供应生产资料部门，产出的生产资 料再供生产资料部门扩大再生产，剩余的部分用于生活资料部门的再生产。这样，两 个部门都能稳定发展。也就是说，用生产资料部门的优先发展带动生活资料部门的发 展，经济才可以稳步增长，所以政府只要计划好生产资料部门，就会缩小贫富差距， 经济自然会稳定增长。 三、约翰·罗尔斯及其差别原则理论 1、人物简介 约翰·罗尔斯，美国政治哲学家、伦理学家，20 世纪 70 年代西方新自然法学派主 要代表之一，20 世纪最伟大的哲学家之一。1943 年毕业于普林斯顿大学，1950 年获 57 第五部分 人物·思想 该校博士学位。先后在普林斯顿大学、康奈尔大学、麻省理工学院和哈佛大学任教。 1951 年发表《用于伦理学的一种决定程式的纲要》。此后专注于社会正义问题，并潜 心构筑一种理性性质的正义理论，陆续发表《作为公正的正义》（1958）、《宪法的 自由和正义的观念》（1963)、《正义感》（1963）、《非暴力反抗的辩护》（1966）、 《分配的正义》（1967）、《分配的正义：一些补充》（1968）等文。在此期间，罗 尔斯着手撰写《正义论》一书，前后三易其稿，终成 20 世纪下半叶伦理学、政治哲 学领域最重要的理论著作，于 1971 年正式出版发行，在学术界产生巨大反响。据后 来的统计数位显示，自 1971 年，全球共有约 5000 余部论著专门对其进行研究讨论。 除此以外，罗尔斯的著作还包括《政治自由主义》（1993）、《万民法》（1998）、 《道德哲学讲演录》（2000）、《作为公平的正义——正义新论》（2001）等。 罗尔斯政治哲学的特色在于他对「公平」意义下的「正义」政治价值的强调。此 前的政治哲学，往往局部强调自由、平等、幸福、效率等某一项价值。罗尔斯独排众 议，认为一个社会是否公平，乃是最根本的问题所在。正因为公平是社会生活的最高 价值，所以剥夺个人自由、歧视他人、以多数为名迫害少数、或者坐视个人之间的命 运差距，都违反了正义。 2、罗尔斯的差别原则 罗尔斯在《正义论》中将正义称作是“作为公平的正义”，进一步提出了正义论的 核心：两个正义原则，并认为两个正义原则应以词典式次序排列，存在着优先规则。 差别原则作为第二个正义原则的一部分，是指在满足平等自由原则的基础上，实现最 少受惠者的利益最大化。差别原则的提出，是基于假定原初情景下的人们戴上了“无 知之幕”，在遵守最大最小操作规则的同时，运用反思平衡的论证方式，来实现合乎 理性的分配正义。正是通过这样的前提条件，差别原则的产生才更具创造力、更具想 象力。 再分配时将资源和利益向弱势群体倾斜。在罗尔斯理想的正义社会里，差别原则 运用的效果就是让最少受惠者的期望最大限度地增加，通过变化来改善弱势群体的境 遇，使得再分配时的资源和利益向他们倾斜。罗尔斯通过形式上的不平等，来弥补偶 然因素造成的不平等，从而实现结果上的实质平等。同时，差别原则还是在社会合作 体系下进行的，人与人之间利用合作产生更大的效益，使合作双方都有收益。在合作 体系中，为获取更多的利益，保证即使拿出部分补偿给最少受惠者，最后的利益也仍 然比之前收益要多，而最少受惠者也可以享受到其他阶层对他们的补偿。简而言之， 不是要损有余增不足，而是要增有余补不足。 由差别原则引导的分配的正义。罗尔斯所定义的差别原则，是有利于“社会和经 济的不平等安排吻合每一个人的利益”，同时，差别原则的提出也间接地体现了罗尔 斯的社会观。罗尔斯认为，我们不能消除社会和经济的不平等，但是可以让社会和经 济的不平等，控制在可允许的范围内。社会和经济的不平等通过自由原则的奠基，形 成了社会的分层，再经由差别原则的规范和引导，使得分配公正地适合每个人的利益。 罗尔斯的差别原则既为实现分配正义提供途径引导，在应用到现实中去时，也会为现 58 第五部分 人物·思想 代国家给予理论依据。当我们把差别原则，以中观视阈运用在帮扶弱势企业上，一定 程度上，可以改善政商关系，进一步构建成亲清新型政商关系。 四、列宁及其新经济政策思想 1、人物简介 弗拉基米尔·伊里奇·列宁，伟大的马克思主义者，无产阶级革命家、政治家、理 论家、思想家。是苏俄（世界上第一个社会主义国家）和苏联的主要缔造者、布尔什 维克党的创始人、十月革命的主要领导人，苏联人民委员会主席（即苏联总理）、工 农国防委员会主席。 1870 年 4 月 22 日出生于俄国伏尔加河畔的辛比尔斯克市（现称乌里扬诺夫斯克 市）。1887 年 8 月，列宁进入喀山大学法律系学习。1891 年，21 岁的列宁以校外生 的资格通过了彼得堡大学的毕业考试。并被授予优等生毕业文凭。1892 年，他开始组 织了当地第一个马克思主义小组，并将《共产党宣言》译成了俄文，还写下了第一本 著作《农民生活中新的经济变动》。1894 年，写成《什么是“人民之友”以及他们如何 攻击社会民主主义者》一书，对民粹派的经济政治理论、特别是唯心主义世界观进行 全面批判。1899 年，在流放地完成《俄国资本主义的发展》一书，彻底清算了民粹派 的错误理论。1905 年 11 月，俄国资产阶级民主革命爆发后，列宁回到祖国直接领导 革命，并提出了无产阶级政党在民主革命中的策略。12 月，莫斯科武装起义失败，列 宁又开始了长达十多年的第二次流亡生活。在此期间，他写了《唯物主义和经验批判 主义》、 《马克思主义和修正主义》等一系列著作，使马克思主义得到了全面的发展。 1909 年，列宁为回应对社会主义革命问题的争论，他完成了《唯物主义和经验批判主 义》一书，成为马克思列宁主义的基本哲学原理。1916 年春，列宁在苏黎世完成了另 一部理论著作《帝国主义是资本主义的最高阶段》，在批判论敌考茨基的同时，也普 及了后者在 19 世纪的正确观点。1917 年 11 月，列宁领导俄国十月革命取得成功， 建立了世界上第一个无产阶级专政的国家。1924 年 1 月 21 日，列宁在戈尔基村去世， 享年 53 岁。 列宁主义作为马克思主义在帝国主义和无产阶级革命时代的新发展和新成果，开 辟了马克思主义民族化之路。列宁被全世界的共产主义者普遍认同为“国际无产阶级 革命的伟大导师和精神领袖”，是 20 世纪最有影响力的人物之一。 2、列宁的新经济政策 新经济政策是列宁在 1918 年春制定建设社会主义计划的理论原则基础上制定的， 旨在平复战争创伤，挽救战时共产主义政策所造成的政治和经济危机。它在农业、工 业及商业等方面实行了一系列卓有成效的措施，提高了生产力，使国民经济得以恢复 和发展，挽救了苏俄政治经济危机，巩固了新生苏维埃政权，巩固了工农联盟，巩固 了无产阶级专政。其内容包括以粮食税代替余粮收集制，广泛利用商品货币关系建立 大工业和小农经济之间的联系，大力发展商品经济，把商业作为社会主义建设的重要 环节；允许私人经营企业，支持个体小工业企业的发展；以租让制、租赁制等形式实 行国家资本主义，利用资本主义的资金和技术发展社会主义经济；在国营企业中坚持 59 第五部分 人物·思想 经济核算和物质利益原则，并采取相应的管理方法；发展合作社，通过合作社吸引农 民走社会主义道路，等等。 作为伟大的现实主义政治家，列宁清醒地认识到，全俄各地之所以农民暴动、工 人罢工不断，特别是喀琅施塔得的水兵竟喊出反对党的口号，归根到底是国内战争结 束后继续推行的战时共产主义政策引起了广大人民群众的强烈不满，而不满的原因就 在于“我们上层制定的经济政策同下层脱节”。这里的“上层制定的经济政策”指的就是 苏维埃政权在国内战争时期实行的战时共产主义政策，这一政策对有效地集中全国有 限的人力、物力，击退强大敌人的进攻和巩固新生的苏维埃政权功不可没，但这毕竟 是近乎极端的临时性非常措施，是以牺牲农民根本利益为代价的。列宁对此说道：“农 民对于我们和他们之间所建立的这种形式的关系是不满意的，他们不要这种形式的关 系并且不愿意再这样生活下去。这是不容置辩的。他们的这种意愿表达得已经很明确 了。这是广大劳动群众的意愿。我们必须考虑到这一点。我们是十分清醒的政治家， 能够直率地说：让我们来修正我们对农民的政策吧。”至此，列宁再清楚不过地阐明， 之所以要实行新经济政策，就是因为人民群众对战时共产主义政策已经忍无可忍，结 束这一政策是人民群众的心声，是否符合人民的意愿和利益是党制定政策的根本依据， 共产党人执政就是为了实现人民的利益。 新经济政策是一次伟大的革命实践，为人们提供了一个小农经济占优势的落后国 家向社会主义过渡的宝贵经验。正如列宁所说：“新经济政策的实质：最大限度地提 高生产力和改善工人和农民的生活状况，利用私人资本主义并把它纳入国家资本主义 轨道”。列宁在制订和实施新经济政策过程中展示出的社会主义价值取向，具有重要 的历史意义。它指导着俄共（布）和苏俄人民大胆探索，采取同苏俄实际相适应的措 施恢复和发展经济，并始终使经济建设事业朝着有利于苏维埃国家和有利于社会主义 发展的目标前进。它具有重要的理论意义。在社会主义史上，它开启了无产阶级专政 的国家利用资本主义经济因素的作用促进社会主义发展的先河，并形成了系统的落后 国家通过“中间环节”向社会主义过渡的理论，丰富和发展了马克思主义。它具有重要 的现实意义。我国改革开放，借鉴了列宁关于新经济政策的思想和实践。 【思想】 聂辉华：政企合谋与经济增长：反思“中国模式” 中国人民大学出版社 2013 年 4 月出版 作者简介： 聂辉华，中国人民大学经济学博士，美国哈佛大学经济学系博士后。现为中国人 民大学经济学院副教授，中国人民大学企业与组织研究中心副主任。主要研究组织经 济学，在《中国社会科学》、《经济研究》、《经济学》（季刊）、《管理世界》和 《世界经济》五种国内一流刊物上发表了十几篇学术论文，在契约理论、企业理论和 新制度经济学等领域产生了广泛的学术影响。他于 2008 年获得“全国百篇优秀博士学 位论文”奖（理论经济学类唯一），2010 年入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”， 60 第五部分 人物·思想 2012 年入选中组部首批“青年拔尖人才计划”，同年获得吴玉章人文社会科学青年奖。 他还是《21 世纪经济报道》、《经济学家茶座》等著名刊物的专栏作者，并多次接受 美国国家公共广播电台（NPR）、新华社网络电视台和中央电视台的采访。 书籍简介： 《政企合谋与经济增长:反思“中国模式”》构造了一个“政企合谋”分析框架，对这 种“高增长”和“多事故”并存的“中国模式”进行了独特的阐释。在中国式分权背景下， 面对信息不对称，为了财政利益和晋升利益，地方政府会选择与企业合谋（政企合谋）， 允许企业采取“坏的”生产方式，因而在推动经济快速增长的同时，带来大量的生产安 全事故和社会问题。在第一部分，提出了“政企合谋”的分析框架，并通过煤矿、房地 产和环境保护等行业的案例研究和计量分析揭示了政企合谋是“中国模式”的内在驱 动力。《政企合谋与经济增长:反思"中国模式"》同时还对走私、造假、食品安全、土 地违法、豆腐渣工程等社会现象提供了统一的解释。在第二部分，《政企合谋与经济 增长:反思"中国模式"》讨论了政企合谋对企业技术创新、全要素生产率、官员腐败、 政府软预算约束、居民收入分配和中国改革前景的影响，进而从制度上指出遏制政企 合谋的改革路径，提出了中国走出“高增长、多事故”的“陀螺均衡”的政策建议。 书籍目录： 上篇 从政企合谋剖析“中国模式” 第一章 导论 第一节 中国模式 第二节 增长代价 第三节 主要观点 第四节 关键概念 第五节 本书结构 第二章 政企合谋：一个新的分析框架 第一节 花开花落的 PX 项目 第二节 政企合谋驱动的“中国模式” 第三节 政企合谋模型 第四节 最优均衡合谋与防范合谋契约 第五节 案例分析 第六节 一些扩展性讨论 第七节 本章小结 第三章 政企合谋与矿难 第一节 矿难频发 第二节 中国煤矿安全监督体制变迁 第三节 政企合谋的检验方法 第四节 计量检验结果 第五节 稳健性检验 第六节 本章小结 61 第五部分 人物·思想 第四章 政企合谋与房价 第一节 房价猛于虎 第二节 关于高房价的三种观点 第三节 住房市场调控的制度背景 第四节 政企合谋推高房价 第五节 计量检验结果 第六节 本章小结 第五章 各种“高增长、多事故”现象 第一节 环境污染 第二节 土地违法 第三节 地区负外部性 第四节 走私 第五节 食品安全 第六节 其他问题 第七节 本章小结 下篇 政企合谋的影响和制度环境 第六章 政企合谋对企业行为和绩效的影响 第一节 政企合谋抑制企业技术创新 第二节 政企合谋扭曲全要素生产率 第三节 政企合谋与企业海外投资 第四节 本章小结 第七章 政企合谋对政府行为的影响 第一节 政企合谋与腐败的关系 第二节 政企合谋加剧软预算约束问题 第三节 本章小结 第八章 政企合谋对社会发展的影响 第一节 政企合谋不利于舆论监督 第二节 政企合谋固化收入分配格局 第三节 政企合谋抑制社会组织发育 第四节 政企合谋增大改革成本 第五节 本章小结 第九章 政企合谋的制度环境 第一节 集权、分权与政企合谋 第二节 周期性合谋 第三节 政策陷阱与自由裁量权 第四节 地区竞争与政企合谋 第五节 本章小结 第六节 人口红利、粗放式增长与政企合谋 62 第五部分 人物·思想 第七节 走出“陀螺均衡”：从政企合谋到政企合作 第八节 未来选题 附录 参考文献 后记 李辉：腐败、政绩与政企关系——虚假繁荣是如何被制造和破灭的 复旦大学出版社 2011 年 6 月出版 作者简介： 李辉，复旦大学国际关系与公共事务学院，教授，副院长。上海市监委第一届特 约监察员，全国廉政学会学术委员会委员，清华大学廉政与治理研究中心学术委员会 委员。主要研究兴趣为当代中国的权力监督与廉政建设、政治腐败的国际比较、职务 犯罪的大数据分析等。近期研究成果发表在 Security Studies，Democratization，Modern China，Journal of Contemporary China，Problems of Post-Communism，Social Indicators Research，Policy and Society，《复旦政治学评论》，《世界经济与政治》，《开放时 代》，《公共行政评论》，《社会》，《经济社会体制比较》等杂志上发表文章 40 余 篇。出版专著两部，主持国家社会科学基金两项，主持教育部人文社科青年基金项目 一项，上海市社科规划课题一项，入选复旦大学卓学计划，2019 年上海社科新人。 书籍简介： 《腐败、政绩与政企关系:虚假繁荣是如何被制造和破灭的》是对某内陆城市一 个国企集团破产腐败案的案例研究。作者通过追踪地方政府在该集团从组建、壮大到 衰亡过程中所产生的不同影响，提出“政绩驱动”是促使地方政府和官员积极涉人经济 活动的主要动因，并且在这一过程中滋生了大量贪污腐败的机会。在案例中可以发现， 处于同样的政绩激励结构下，沿海与内地地方官员的回应策略却差异甚大；在任期内 无法通过真正实现经济增长来赢得政绩的地方，官员会采取替代性策略来执行中央政 策，其中包括案例中凸显的“自我表现的策略”，即通过上下迎合、制造繁荣的方式来 获取政绩。对此，作者认为，若考虑到地方政府“合谋”的可能，中央政府必须调整现 有的监督体制，才能保证晋升激励机制的正面效用。 书籍目录： 导论 第一节 行动中的中国腐败：本书的核心问题 一、腐败的概念与定义问题 二、关于腐败本书能提供什么新的解释 三、国家扮演怎样的角色 第二节 事件束与文本激活：研究方法与资料来源 一、从一类事件到一束事件：基于案例的研究路径 二、事件束与拓展个案研究法 三、实证资料与隐藏的文本：关于如何激活现场文本的问题 63 第五部分 人物·思想 第三节 全书论述框架与内容安排 第一章 国家、市场与政经关系：中西腐败研究的文献回顾 第一节 道德论、功能论与嵌入论——西方腐败研究的范式转换 一、从道德论到功能论：政治发展视角下的政治腐败研究 二、后功能论的兴起与全面反思：概念与研究方法的双重反思 三、从后功能论到嵌入论：非西方的解释与转向行动者的视角 第二节 中国腐败问题研究：国家的视角 一、作为社会行动的腐败 二、政策的非预期后果 三、组织内卷化理论 四、改革腐败与管理缝隙 五、地方分权中的委托—代理问题 第三节 中国腐败问题研究：市场的视角 一、腐败与中国的经济增长 二、腐败与中国的市场化改革 三、腐败与中国的市场转型 第四节 腐败与地方政经关系：互动的视角 一、经济改革的政治逻辑 二、软预算约束与父爱主义 三、公司化的地方政府 四、地方国家法团主义 五、地方性市场社会主义 六、压力型体制与政治承包制 第二章 罪与罚：纪检监察机关的角色与“挖蛀剖亏”行动 第一节 市场化以来反腐体系的成长：纪律检查委员会的视角 一、纪检监察组织机构的变迁 二、纪检监察组织体系的成长 三、机构人员变化情况 四、以纪委为核心的反腐体系的形成：党的领导下的行政司法合作模式 五、从“政治运动”到“政治—法理”（political-legal）二元结构 第二节 从“清理”到源头治理：腐败治理模式的变迁 一、H 市纪检监察机构清理行动概况 二、控制、自我净化和补救机制：清理行动的三重功能 三、信访系统中的“民意”与合法性问题 四、源头治理与惩防体系建设：从“力度取向”到“效度取向” 第三节 罪与罚：国企腐败与 20 世纪 90 年代的“挖蛀剖亏”行动 一、国有企业的“腐败—亏损”与政治解剖学 二、A 省的“挖蛀剖亏”行动 64 第五部分 人物·思想 三、双重的“罪”和三重的“罚” 第三章 在地方制造奇迹：扬海集团的组建和兴起 第一节 “黑”与“白”：H 市的工业发展背景 一、H 市概况 二、“黑”：以煤炭资源立市 三、“白”：作为“市属工业”的纺织业 四、黑与白的隐喻：黑色阴影下的“白色奇迹” 第二节 从“红专辩证法”到第一“毛遂”厂长：扬海集团前身的故事 一、“红”与“专”的辩证法：从针织厂到棉织厂 二、“工人自荐当厂长”：改革后的延续 三、“他到底得罪了谁？”：第一“毛遂”厂长的政治遭遇 四、作为政治体的地方国有工业企业 第三节 “负负得正”：奇迹的出现 一、关于集团建立故事的三个版本 二、“H 市服装集团”的组织焊接及其背后的政治纽带 三、麂皮市场与奇迹的出现 四、从“负负得正”到“以弱胜强”：在地方制造奇迹 第四章 “负加负为什么得正？”：扬海集团的经营与表演 第一节 扬海之路：扬海神话的结构化 第二节 再造奇迹：规模政治与表演性经营 一、从“H 市服装集团”到“A 省扬海集团”：更名的政治经济学 二、扬海集团的规模政治：扩张是盲目的吗？ 三、作为地方表演的经营行为：委托—代理关系中的双向政治互动 第三节 市场转型中的红专辩证法 一、造就社会主义企业家 二、谁得到：干部还是企业家？ 三、市场转型中的干部企业家 第五章 失控的“游戏”：奇迹破灭后的四重奏 第一节 被隐瞒的亏损 一、报喜不报忧：报纸上的奇迹 二、麂皮真的盈利吗？ 三、对外出口的神话：转型经济中的市场神秘主义与英雄主义话语 四、困在码头的航空母舰 第二节 “肥皂泡吹炸了”与“确保稳定”：媒体的表达 第三节 人民来信与集体抗争：工人的表达 第四节 “非正常亏损”与“不安定因素”：国家的表达 一、政策性破产与“不安定因素” 二、反腐败与“非正常亏损” 65 第五部分 人物·思想 第五节 《我的诉说和请求》：一个“罪人”的自我表达 一、“我的贡献” 二、“东南亚经济危机” 三、“为了完成市里的任务” 第六章 结论：嵌入性腐败与政绩驱动的地方政府 第一节 嵌入性腐败：可见的与不可见的 一、嵌入性腐败：概念辨析 二、交易中的交易：企业市场行为中的腐败 三、管理中的交易：企业管理活动中的腐败 四、资产流失与转移：隐藏的文本 第二节 为什么失控：激励与控制的悖论 一、国家与企业的嵌套难题 二、市场改革中的政治激励：官僚职业生涯 三、 “一个人说了算”：企业内部的庇护网络与腐败 四、监督去哪了：地方典型与单位纪委的组织依附 第三节 政绩驱动的地方政府：发展还是迎合？ 一、国家的权力与财富：发展与掠夺的二元论 二、复数的国家：对国家主体统一性的反思 三、政绩驱动的地方政府：激励扭曲与目标替代 参考文献 一、中文文献 1 专著与文章 2 报纸和地方志 3 政府文件与档案 4 访谈资料 二、英文文献 附录 一、访谈提纲 二、重要人物简介 后记 66