《天下》杂志-第七十二期.pdf

第一部分 议题·前言 第一部分 议题·前言 【编者按】党的二十大提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要 任务”，坚实的物质基础是建成社会主义现代化强国的重要支撑。发展是党执政兴国 的第一要务，需要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方 向。在此过程中，深入研究如何增强国内大循环的内生动力和可靠性、推进城乡融合 和区域协调发展、构建全国统一大市场等至关重要，有利于推动经济实现质的有效提 升和量的合理增长，对实现高质量发展、建设中国式现代化有重要意义和作用。 党建引领：当代中国区域治理研究的新议程 近些年来，一些跨地区的“毗邻党建”“党建联盟”“联合党建”等全域化党建 工作的新模式，以党建引领共创和谐边界为基础，坚持共建共治共享原则，不断拓宽 区域合作领域、深化区域合作内涵，不仅构建了区域边界的和谐稳定关系并实现区域 互利共赢，而且在破解区域环境联防联治、联合执法等治理困境等方面日益发挥着积 极效用，越来越成为当代中国区域治理实践中最为亮丽的风景线。然而，上述区域治 理实践的鲜活样本在学术研究中却未获得充分回应。一方面，面对具有边界模糊化、 问题棘手化、主体多元化、关系网络化等特征的流动性和外溢性区域公共事务，以“属 地管理”为基本原则、以具体行政区划为管辖空间的地方政府分割化、碎片化管理难 以有效应对，区域治理在当代中国的应运而生已经成为研究者共识;另一方面，当代 中国区域治理研究主要热衷于引入基于外部经验提炼的大都市区治理、协作性公共管 理、协作治理、网络化治理、整体性治理、制度性集体行动等域外主流研究话语来构 建中国式区域治理分析框架。本文认为，基于当代中国方兴未艾的创新实践，党建引 领区域治理应该成为当代中国区域治理研究的新议程。 一、党建何以引领区域治理 实践中精彩纷呈的区域治理创新实践之所以能够不断开花结果，正是因为党作为 区域治理中的“元治理主体”，以其“人民至上”的价值追求、发达完善的组织体系、 链接资源的统筹协调能力，具备了引领区域治理的独特制度优势。具体而言，体现在 四个方面： (一)以价值倡导凝聚区域合作共识 区域治理是多元主体为实现区域公共利益最大化，通过谈判、协商、伙伴关系等 方式对区域公共事务进行集体行动的过程。因此，凝聚区域合作共识有助于降低多元 主体展开有效集体行动的交易成本。凝聚区域合作共识不是区域治理中利益相关者个 体价值偏好的数量累计，利益相关者之间的对话、交流与协商无疑才是共识凝聚的重 要机制。在此过程中，党建引领发挥了至关重要的作用。面对区域治理中多重主体的 差异化价值理念，党建引领之所以能在这个过程中发挥作用，主要在于党建能够起到 把握方向、凝聚共识的作用。一方面，党建引领区域治理就是要确保区域治理的正确 方向，把共建共治共享塑造成为区域治理的主流价值观;另一方面，党建引领区域治 2 第一部分 议题·前言 理就是要凝聚集体性偏好，形成区域“最大公约数”。在长三角地区，通过一系列党 建联建新机制形成“毗邻党建”引领区域协同治理共识，携手绘就跨界治理新格局， 成为近年来长三角一体化战略实践及深化的结晶。 具体而言，在价值倡导中，党建引领区域治理是坚持“人民至上”。要以不同地 区人民群众的共同要求为依归，在推进区域多元主体的持续互动与交流过程中凝聚集 体性偏好，构建“人民至上的价值共识”，并将“价值共识”作为区域治理的对话基 础，从而为降低区域治理的交易成本奠定价值基础。 (二)以组织引领构建区域治理制度 在新制度经济学理论中，制度的产生是因为交易费用的存在，制度的运作又有利 于降低交易费用，因此制度对于经济运行绩效和实现合作至关重要。作为区域治理的 “底色”，区域治理制度决定了区域治理过程中的治理结构、治理方式、治理模式以 及治理绩效。党建引领区域治理制度建设是全方位、多层次的，主要涉及五个层面： 一是建立联合党支部。在党建引领区域治理中，联合党支部通过发挥平台联建、 人员联动、资源联享、事务联商、活动联办、阵地联用等功能，为区域治理提供了沟 通协作平台，推动各方同向发力形成区域治理合力。二是实施双委员机制。“双委员 机制”作为党建引领区域治理中以干部交叉任职为具体表现形式的作用机制，通常是 采取结对镇(村)党组织委员相互交叉任职的模式来突破行政边界限制，提高区域治理 速度、质量和水平。三是定期召开党建联席会议。在党建引领区域治理中，建立党建 联席会议制度以及相关区域共治议事机制，有利于做到信息共享、工作联动，协同推 进相关区域事项治理。四是共建联合党群服务中心。在党建引领区域治理过程中，联 合党群服务中心作为连接党员和群众的纽带，积极开展群众喜闻乐见、“有声有色” 的互联活动，有助于提升区域治理合力。五是建章立制。党建引领的建章立制，为多 元主体之间的沟通协商构建了制度化渠道，通过制度化交流、协商化解分歧和矛盾， 实现了区域治理常态化。 (三)以统筹协调促进资源整合与收益共享 一是党建引领区域治理促进了资源整合。在区域治理实践中，面对多元主体间治 理资源和治理能力的差异性，党建引领优化与整合了区域资源配置，不仅能实现 1+1 ＞2 的区域合作治理效果，而且有助于厚植区域内部的紧密联系。2010 年，广西壮族 自治区西林县、云南罗平县与贵州兴义市的一些村相继成立了贵滇黔跨省区域联合党 支部，统筹协调交界地区湖泊水面资源、基础设施、产业资源以及社会服务资源，促 进了边界地区的社会稳定与经济发展。在长三角地区，上海市金山区与浙江省平湖市 依托两地特有的优势资源，毗邻党建引领基础设施互联互通、市场一体化、产业协调 发展、生态文明共创、公共服务共建、党建阵地建设等，加强了毗邻区域资源互补与 共享，推动了资源要素的加速流动和优化配置。 二是党建引领区域治理实现了收益共享。由于区域治理中区域利益与地方利益之 间存在一致性与差异性、群体性与集中性、中观性与微观性的矛盾，以致区域治理过 程无法回避多元主体间的利益协调与收益共享。四川省阿坝藏族羌族自治州与青海省 甘孜藏族自治州两地各级联合党组织依托协作平台，成功构建了省际交界地区协同合 3 第一部分 议题·前言 作、共谋发展的区域治理格局。其中，在党建引领下，四川省石渠县与毗邻的青海省 称多县整合优势资源，共同谋划邻近乡镇的产业协作、互补配套，在交界地区设立销 售点，优化利润分成，实现合作共赢，2020 年实现纯利润 60 余万元;四川省阿坝县 与青海省久治县、班玛县以及甘肃省玛曲县开展携手共建活动，围绕支柱产业、重大 项目建设共同制定 3 年发展规划，积极构建“1+3”区域发展联动机制，打造互促共 赢的经济共同体，推动跨省 4 乡 12 个村发展集体经济，实现资产规模近 1000 万元。 (四)以政治引领夯实区域治理体系 一是政治引领使区域治理回应民众诉求。在长三角毗邻党建中，“毗邻党建”以 服务民众为核心，通过党委政府主动“跑腿”，瞄准教育、医疗、交通等民众关注的 重点领域加强合作交流，切实提升民生服务质量，增强民众获得感。川渝毗邻地区的 联合党建聚焦毗邻地区民众急难愁盼的问题，围绕民生领域开展协同共建，实现了户 口迁移、身份证换领、驾驶证核发、残疾人证办理等均可在两地通办，开展社区矫正、 安置帮教、人民调解等跨区域协作合作，通过高效的协同治理工作增强了两地民众的 获得感、幸福感、安全感。 二是政治引领促进了区域治理体系现代化。在推进长三角地区高质量一体化发展 进程中，沪浙交界处的山塘村在毗邻党建引领下，以沪浙山塘联合党支部先后带动成 立了沪浙山塘活动型妇联、沪浙山塘联合共青团、浙沪山塘社工服务站等，形成解决 基层社会治理难题的合力，激发了区域治理活力。上海市金山区吕巷镇、廊下镇、张 堰镇和浙江省平湖市新仓镇、广陈镇，以毗邻党建链接产业，构建更加强有力的“党 建联合体”“产业联合体”，从合作社扩大至农业企业、社会组织等领域，推动毗邻 地区农业产业在更高层次、更大范围、更宽领域的合作，促进绿色生态与乡村振兴的 联动发展。 众所周知，政府主导型区域治理不仅无法有效解决区域发展中诸多公共性问题， 而且很容易陷入运动式区域治理的泥淖。在党建引领区域治理中，将党的“全心全意 为人民服务的根本宗旨”和党“统筹全局、协调各方”的制度优势转化为治理效能， 不仅能使区域治理真正造福于民，而且能使政府、企业、社会组织、公众在区域治理 中各居其位、各得其所，从而有效形塑了区域治理体系现代化。 二、结论与讨论 纵观党建引领区域治理的生动实践，毗邻党建、跨界党建联建等通过织密组织纽 带、项目纽带和利益纽带，以党建引领区域经济发展、纠纷化解、民生服务等，不断 使党的政治优势、组织优势和制度优势转化为区域治理的实践效能。一方面，党建引 领区域治理在“整合碎片化行政与共担外部性效应”中成效显著，有助于破解区域治 理困局;另一方面，党建引领区域治理在建章立制、回应民生诉求和构建现代化区域 治理体系等方面谱写了中国特色区域治理的新篇章。在这其中，党建引领区域治理以 价值倡导凝聚区域治理共识、以组织引领完善区域治理制度建设、以统筹协调实现区 域资源整合和收益共享、以政治引领夯实区域治理体系现代化。 党建引领作为一种新型治理机制在当代中国区域治理实践中具有重要意义。基于 此，在借鉴吸收域外区域治理理论与相关分析框架的同时，当代中国区域治理研究更 4 第一部分 议题·前言 应该聚焦党建引领区域治理的中国实践，提炼党建引领区域治理对于贯彻区域协调发 展战略和推进区域一体化的重要意义。因此，党建引领区域治理无疑是区域治理中实 践习近平新时代中国特色社会主义思想的创造性探索。相对于已经相对丰富的“区域 化党建”“全域化党建”研究，以及众多党委组织部门对跨域联合党建的经验总结， 有必要转换研究视角，将党建引领纳入当代中国区域治理研究的新议程，使理论研究 能够充分回应当代中国区域治理的最新实践。 在当代中国，党建引领既是实现国家治理体系和治理能力现代化的最重要保障和 机制，又是当代中国国家治理创新的制度优势。在区域治理中，要使党建引领这一“中 国之制”转化为“中国之治”，不仅需要党组织适应治理环境发展变化，从“单位化、 地域化党建”走向“全域化党建”，以确保组织“全覆盖”，更重要的是还要推进党 建从组织覆盖向治理功能覆盖的转变，打通党建与治理的关节，将党建真正嵌入区域 治理之中，使党领导一切的制度优势转化为区域治理效能。基于此，党建引领作为一 种新型区域治理机制，不仅需要思考如何继续将党的建设贯穿于区域治理全过程，并 直面党建引领在促进区域联动发展、回应区域民众共同诉求、推进区域治理体系现代 化等方面的现实困境，还需要关注如何实现党建引领与既有区域治理制度的有机衔 接。既要避免党建引领在区域治理中的“符号化”“悬浮化”，又要避免“再科层化” 等可能的“内卷化”。 （节选自 张紧跟《党建引领：当代中国区域治理研究的新议程》，载于《理论 探讨》2022 年第 4 期） 区域合作治理机制的理论和实践探析 区域合作是落实区域重大战略的内在要求和推动区域协调发展的重要手段，合作 治理机制是决定区域合作成效的关键要素之一。国家区域重大战略中的区域合作汇聚 了从中央到地方、从政府到社会、市场等各层面各领域力量的积极参与和大力支持。 抓好合作治理的关键主体、聚焦统筹领导和协调机制、顺应区域治理的发展趋势是分 析和完善区域合作治理机制的重点。五大区域发展战略覆盖范围广、人口经济占比高， 其区域合作治理机制现状不仅能够代表全国的总体情况，而且也能反映我国区域合作 治理机制的最新进展和发展趋势。 一、区域重大战略中区域合作治理机制发展现状及问题 （一）区域重大战略中区域合作治理机制发展现状 五大国家区域重大战略中的区域合作及其治理，凝聚了中央和省、市等各级地方 政府纵向介入与横向协调，政府与社会、市场主体协同，以及整体推进与示范先行互 促之间的合力。 1.长三角一体化发展 国家层面主要是推动长三角一体化发展领导小组。省级层面主要是三级运作机 制，即三省一市主要领导座谈会作为决策层，长三角区域合作与发展联席会议作为协 调层，长三角区域合作办公室、长三角区域合作与发展联席会议办公室、重点合作专 5 第一部分 议题·前言 题组作为执行层。其中，长三角区域合作办公室实现了三级运作和合署办公的有机对 接和实体化、专职化运行。城市层面主要是在各城市轮值召开的由市长或分管市长参 加的长三角城市经济协调会。长三角生态绿色一体化发展示范区。采用“理事会+执 委会+发展公司”三层次架构的合作治理机制。苏浙沪联合成立一体化发展示范区理 事会，作为重要事项的决策平台，两省一市常务副省（市）长轮值担任理事长。 2.粤港澳大湾区建设 国家层面主要是粤港澳大湾区建设领导小组。另外，国家发改委和粤港澳政府四 方每年定期举办磋商会议，协调解决大湾区发展中的重大问题和合作事项。省级层面 主要是泛珠三角区域（“9+2”）合作行政首长联席会议、粤港合作联席会议、粤澳 合作联席会议等。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制。 3.京津冀协同发展 国家层面主要包括：京津冀协同发展领导小组；国家组织成立的京津冀协同发展 专家咨询委员会，挂靠中国工程院，分为规划和交通小组、能源环境小组、首都功能 定位与适当疏解小组和产业小组四个小组；国家相关部委按照专业领域牵头联合三省 市成立的若干个专项领导小组。省级层面主要是三级会商制度，即京津冀三省市常务 副省（市）长定期会晤、京津冀政协主席联席会议、京津冀协同办主任联席会议、各 部门常态化会商。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制。 4.长江经济带发展 国家层面主要是推动长江经济带发展领导小组。另外，《长江保护法》规定，国 家层面将建立长江流域协调机制，并设立咨询委员会，统一指导、统筹协调长江保护 和绿色发展等工作。省级层面暂无包含全域的合作治理机制，而是分上中下游地区的 省际协商机制，其中长江上游地区省际协商合作联席会根据会议需要邀请中下游地区 相关省市有关负责人参加。城市层面目前主要有长江沿岸中心城市经济协调会，其覆 盖沿岸 27 个主要城市，上海、重庆、武汉、南京、合肥 5 市担任协调会常设主席方， 市长联席会议是协调会最高组织和活动形式，每两年轮流在常设主席方城市召开，共 同研究流域经济合作的重大课题。 5.黄河流域生态保护和高质量发展 国家层面主要是推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组。此外，水利部黄 河水利委员会和推进黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组也发挥着重要的 统筹协调和实施保障作用。省级层面目前主要有黄河经济协作区省区负责人联席会 议，每年由各省（区）轮流组织举办，2020 年升级为黄河流域生态保护和高质量发 展协作区联席会议，各方参会人员也由之前的各省（区）相关部门负责人升级为各省 （区）相关负责同志。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制，不过，山东省 正牵头建立黄河流域区域性中心城市发展联盟，黄河流域省会（首府）城市法治协作 联席会议是其中的重要成果。 二、区域重大战略中区域合作治理机制存在的主要问题 合作基础和组织制度保障不牢、城市主体地位体现不足、激励和约束机制不畅、 多元治理格局不全是当前区域重大战略中合作共治机制存在的主要问题。 6 第一部分 议题·前言 第一，区域合作治理机制整体上仍较为松散和随意，大多缺乏有效的合作网络支 撑和有约束力的组织制度保障，难以突破行政分割壁垒。一是共治机制往往较为松散， 多属临时性安排，缺乏契约约束和实体化、组织化、制度化保障，随意性较大。二是 由于社会和市场力量参与不足、信息反馈机制不畅等原因，共治机制的合作基础不牢， 部分由外力强行推动的区域合作治理的基础更为薄弱。三是多层级合作治理机制拉长 了决策、协调、执行和反馈的传导链条，且信息传导多是单向，可能会弱化各级政府 打破行政分割壁垒的凝聚力。 第二，城市全覆盖的协商共治机制建设滞后，作为合作主要单元的城市的主体地 位未能得到有效体现，制约了合作利益诉求的表达、协商和合作收益最大公约数的实 现。除了合作相对成熟的长三角一体化发展战略，其他区域重大战略暂无覆盖全域城 市的综合性合作治理机制，或由于制度差异、地位不对等（如粤港澳大湾区、京津冀 协同发展）或由于涉及范围太大、全域合作推进较晚等，城市之间缺乏沟通利益诉求、 寻求收益共赢的平台支撑。 第三，利益分配及其争端解决机制对区域合作治理的支撑明显不足，导致合作长 期面临参与方合作动力弱、不会“唱红脸”，以及“搭便车”“鞭打快牛”“零和博 弈”等问题困扰。利益分配及其争端解决机制，一方面因协调处理合作主体之间的关 系而部分属于合作治理机制范畴，另一方面因涵盖区域合作的方方面面而更具系统 性，是合作治理机制的保障。对于我国区域重大战略中的区域合作来说，一些合作区 域产业转移的税收分享机制长期停留在文件层面，借合作名义争抢产业要素和重大项 目布局而演化为恶性竞争现象屡见不鲜，利益冲突长期无法解决而合作受阻等，是我 国区域合作中利益分配、补偿、协调和争端解决机制迟迟未能取得实质性突破的重要 表现，已成为制约区域合作治理效能发挥的短板。 第四，囿于以行政力量占绝对主导的合作治理格局长期未能突破，多元治理主体 缺位明显且深度融合不足，合作治理效能不高。 新区域主义理论所倡导的多层次、 多主体的区域合作治理网络远未形成。区域合作治理仍以行政力量“单兵突进”为主， 具有破除地区、部门等利益分割壁垒优势和效率优势的社会及市场力量作用发挥不 足。属地管理背景下，区域合作治理难以突破“本位主义”“地方保护主义”“行政 区经济”等制约，合作治理容易陷入集体行动困境之中。社会和市场力量作为主体参 与合作区治理仍十分滞后，所发挥的大多也仅是辅助性的决策咨询和参谋作用，难以 向实际决策权和利益分配权迈进。政府、社会和市场相互之间缺位、错位、越位问题 较为突出，深度融合不足，多元治理格局构建任重道远。 三、共同经验做法、典型特征及表现形式 五大国家区域重大战略在一般性区域合作治理机制实践、多层次共治体系构建、 先行区共治机制探索、治理主体和决策体系多元化、实体化管理组织机构建设等方面 积累了许多经验，发挥了重要的引领和示范作用。 （一）领导小组、联席会议、座谈会、协调会议等嵌入式网络机制和约束性契约 机制是我国区域重大战略中应用最为广泛的区域合作治理机制。 这类合作治理机制 具有相对易于构建、便于组织实施和交易成本低等特点，合作各方保留了较高的自主 7 第一部分 议题·前言 权，且通过签订合作契约、写入相关规划文件等方式保障其合法性、有效性、权威性 和常态化运作。一般分为领导决策层面和具体执行层面，并设置了相配套的办公室等 组织形式负责组织协调和实施保障工作。这种合作治理机制既是解决跨区域问题、推 动区域合作的重要力量，又是合作各方沟通交流、建立合作网络的重要方式。 （二）建立覆盖从中央到地方的多层级且层层相扣、立体化的合作治理体系以推 动区域合作是我国区域重大战略实施的重要共识或经验。五大区域重大战略均在国家 层面设立了高规格的发展或建设领导小组。涉及的各省域层面、城市层面则成立了相 应的合作治理机制，且各相关省份一般是国家层面合作治理机制的组成成员，各相关 城市又是省域层面合作治理机制的构成单元。这种层层相扣、环环相嵌的立体化合作 治理体系有助于体现我国区域重大战略的全局高度和国家发展战略意图，保障重大事 项的有效推进、监督和落实，降低区域合作中的交易成本（尤其是信息成本）和合作 风险（尤其是背叛合作风险），规避集体行动中的部分“搭便车”行为，突破集体行 动困境的制约。 （三）由决策层、协调层、执行层构成的三层共治机制已成为我国区域重大战略 中区域合作治理机制的典型特征。从中央到地方纵向政府之间所形成的就是一种由决 策到协调、执行的多层级治理机制。同一层级政府之间大多也构建了这种三层共治机 制。一般是地方主要领导所参加的领导小组或定期会议作为决策层，地方分管领导主 导协调层，发挥着承上启下的重要作用，地方发展改革部门以及为推进区域重大战略 所成立的办公室等机构牵头，各相关部门、各专项工作小组作为执行层落实决策层和 协调层的决策部署，推进开展具体工作。这体现了政府各层级、各部门之间的分工合 作，理顺了由决策到实施落地的行政传导链条，有利于凝聚发展合力。 （四）充分发挥地方主观能动性，鼓励各类合作先行区或合作平台先行先试，探 索建立各种灵活多样的治理机制是我国区域重大战略中区域合作治理机制不可或缺 的重要内容。各区域重大战略涉及的地区范围较大、主体较多，而其内部部分区域和 主体探索建立合作区及治理机制，合作主体之间的沟通协商更加充分，能更好体现各 方真实利益诉求，合作治理机制可能更为有效。这是各地探索灵活多样的合作治理机 制并建立符合本地区发展实际的合作区的重要途径，也能为全域性的合作治理机制的 建立和完善提供经验和借鉴。 四、具有中国特色的区域合作治理机制模式总结或趋势判断 特定的政治经济条件和社会历史背景催生了具有中国特色的区域合作治理机制， 并将随着经济社会发展、制度完善和合作深化而不断演变，尤其是更好解决和突破当 前机制面临的一系列问题和瓶颈。 （一）纵向力量介入和横向自我治理及其相互关系是区域合作治理机制的决定性 因素之一。单一制政治体制、政府强大的资源掌控能力、“行政区经济”下的区域分 割壁垒、市场力量和社会组织发展相对滞后、区域合作的初级阶段及合作的效益不断 释放等共同催生了我国以行政力量占主导、自上而下推动的科层制治理模式为主的区 域共治机制，并将长期占据主导地位。 8 第一部分 议题·前言 （二）区域合作治理中合作地区之间的横向政府间关系本质上取决于其实力和地 位的对比，据此我国区域重大战略中的区域合作治理机制可划分为单中心化的中心独 立模式、中心主导模式，以及多极化的多极共治模式和互动对接模式。其中，中心独 立和多极共治模式更为普遍，但中心主导和互动对接模式更为有效。单中心化的模式 适用于合作区域中某一地区具有多方面的绝对优势的情形。中心独立模式属于较为松 散的合作治理模式，由于意愿不强、能力不足等原因，中心地区未能在区域治理中发 挥凝聚合力、有效推动合作的作用，京津冀地区合作治理接近此类模式。中心主导模 式意味着中心地区有与其他有合作需求的地区开展合作并主导合作治理的意愿和能 力，在区域合作治理机制中发挥了关键性作用并推动合作取得实质性进展。受制于区 域壁垒，该模式在各大区域发展战略中仍较少。多极化的模式适用于合作各方发展水 平、地位等异质性程度相对较低或多极化明显的情形。多极共治模式是我国较为常见 的区域合作治理模式，大多也较为松散。互动对接模式属于较为有效的多中心模式， 不同于多极共治模式，其合作治理关系较为紧凑，合作各方的积极性和主动性较高， 在共治机制中均有效发挥了作用，长三角地区城市之间的合作相对最接近该种模式。 （三）“理性人”假设和分权视角下，属地化的管理、相互竞争的考核形成了区 域合作治理以辖区经济发展为主的目标机制和外源性动力机制。新发展格局构建中， 随着产业分工的深化和区域发展互补性的增强，注重区域统一大市场和公共服务建设 主动对接的内源式区域合作治理机制将更加重要。构建新发展格局对畅通国内大市场 提出了新的更高要求，而且随着国内市场的重要性不断提升，合作方主动对接共同做 大区域统一市场的动机日益强烈，而建立健全沟通协调、组织管理等区域共治机制是 前提、基础和保障。 （四）以非正式组织、行政协议为主要手段的治理模式贯穿从决策、协调到执行 的合作全过程，未来将逐步走向区域治理组织实体化、正式化、权威化和治理依据法 治化。非常设性组织机构、“契约行政”是我国区域合作治理机制的显著特点。但随 着区域合作的不断推进，尤其是各方更加重视实质性合作、释放合作的经济社会效应， 纷纷“向合作要发展”，并希望良好的合作经验和做法能稳定下来且制度化，服务于 区域合作的共治机制也需适应和满足这种转变和要求。治理组织实体化、正式化、权 威化和治理依据法治化正是应此而发展，且具有国内外良好的实践基础和理论依据。 （五）不同地区正逐步探索和实践与我国发展阶段和发展实际相适应的区域合作 治理机制与模式。例如，长三角区域合作办公室、长三角生态绿色一体化发展示范区 执行委员会体现了合作治理组织管理机制的实体化专职化运行趋势，邀请知名企业家 和智库代表的理事会决策机制体现了决策体系的包容性和多元化趋势。深圳前海深港 现代服务业合作区体现了吸收国际经验破除行政分割、建设有中国特色的区域合作治 理机制的重要方向。随着《长江保护法》的出台，上中下游地区分别成立的省际协商 合作机制将被打通，围绕利益协调和分配的区域合作治理法治化、组织化、社会化以 及流域全覆盖，将成为我国跨流域区域合作的重要发展方向。 五、顺应理论、实践要求和区域合作发展规律完善合作治理机制 9 第一部分 议题·前言 区域重大战略的跨区域性决定了区域合作的必要性。同时，随着生产要素跨区域 流动的日益频繁，发达地区谋求扩大经济腹地和要素支撑、欠发达地区寻求发达地区 产业要素转移和外溢的需求日益强烈，以及生态环境联防联治共建共保的需要不断提 升，区域合作的动力会进一步增强。而顺应理论和实践发展、趋势演变的区域合作治 理机制的探索和完善就成为推动和落实区域重大战略的关键举措之一。 （一）积极引导或组织开展形式多样的官方与非官方交流活动，加强加密合作方 之间的政治、经济、社会等关系网络。通过推动合作方之间各种官方和民间的交流合 作，厚植嵌入式网络机制的合作关系网络基础并顺应地方合作需求，在当前完善区域 合作治理机制、构建合作治理网络的有效举措中实施性价比最高。这包括互相派驻行 政管理等方面工作人员、加强发展规划和战略对接、强化跨部门跨层级府际交流协作、 建立常态化信息共享机制、破除阻碍要素合理流动的区域性壁垒、增强彼此之间信任、 共同培育跨区域社会和市场组织等。 （二）继续大力支持和鼓励各地在区域重大战略背景下，以局部区域为载体，积 极开展区域合作治理机制的探索和实践，构建更多的合作平台和有效的共治模式。首 先，应明确将以合作治理机制为抓手构建区域性合作平台作为落实区域重大战略的核 心任务之一。其次，合作各方应让渡部分行政管辖权，赋予合作区较大的自由发展权 和较高的管理决策权。第三，注重合作区共治模式的因时因地制宜和动态调整，如考 虑合作区所承担的功能和地位、合作方发展实力对比情况、经济发展水平、市场化程 度等，切忌“一刀切”。第四，注重合作治理机制的宣传、推广和应用。 （三）强化契约约束，积极推进区域协同立法，因地制宜探索和实践委托授权机 制或强制权力机制，打破行政分割壁垒，构建和谐、务实、高效的区域合作治理机制， 更好应对合作风险和日益纷繁的合作事务。对此，一是要积极探索实践区域协同立法， 确保合作治理机制各要素以法律法规或规章制度等形式确定下来，降低背叛合作风 险。二是善于引入和利用中央或上级政府发挥背书合作、组建高层次协调组织甚至是 管理机构、调动资源、高位协调利益关系等作用，由外向内打破行政分割壁垒。三是 在上级政府的委托授权下共同建立实体化、专职化的合作治理机构，构建集中高效的 沟通协商决策机制。四是在充分研究论证基础上根据地方发展实际，适度考虑调整行 政区划，或直接调整，或采取“飞地”托管、成立上一级政府直管区等方式间接调整。 （四）依托城市群、专项领域合作等已有合作机制，积极构建以全域城市为主体 单元的合作治理机制，完善区域合作治理体系。首先，可在城市群已有共治机制基础 上构建覆盖全域城市的综合性合作共治机制。其次，对于区域内行政级别不对等的城 市之间如何构建综合性合作治理机制，一是可依托省级层面共治机制或由所在省级政 府领衔，二是将环境保护、公共服务等专项领域合作治理机制拓展升级，三是从直辖 市区县与地级市之间切入。第三，依托长江流域、黄河流域各城市之间在生态环境保 护、生态补偿、航运等方面独特的合作机制构建综合性合作共治机制。第四，区域核 心城市之间合作治理机制、专项领域或部门之间协商共治机制、对口帮扶机制等均是 构建覆盖全域城市的合作治理机制的重要依托。第五，由于涉及城市及合作事务较多， 宜采用约束性契约机制或委托授权机制。 10 第一部分 议题·前言 （五）以合作收益为核心构建激励和约束机制，突破行政分割壁垒，打造利益共 同体，实现激励相容、约束共存、合作共治。首先，激励约束机制的核心在于人，尤 其是作为区域合作治理主要参与者的地方官员，对其考核评估应适度突破行政区界 限，增加区域总体发展水平（特别是相对落后地区）、合作收益等跨区域因素和指标 的权重。并以国家战略所应具有的全域“一盘棋”视野，积极推进交叉任职，打通跨 区域任职升迁通道，切实发挥好合作治理机制中人的主观能动性。其次，构建区域利 益共同体，以成本共担、收益共享推进合作共治。弱化合作区内重大基础设施和产业 布局的位置属性、强化共用属性及衍生利益配置，更好发挥区域重大战略的辐射带动 效应，并就地区生产总值、财税等核心指标建立科学合理的分配和共享机制。积极推 进生产要素流动和环境保护等带来的外部性问题内部化、区域开发建设成本-收益共 同核算和集体决策，形成集体性收益、个体选择性收益与合作区域发展相互促进的格 局。第三，完善信息双向传导反馈机制，推动自上而下纵向政府介入力量与自下而上 的合作自发性在激励和约束合作行为中协同发力。第四，注重社会化市场化机制引入 和组织制度建设，形成区域合作治理机制中激励和约束的合理预期和保障。 （六）推动区域合作治理主体和决策体系多元化，打造政府、社会和市场力量协 同共治格局。破解集体行动困境或区域合作治理难题的核心在于统筹协调各主体之间 关系基础上处理合作事务。首先，通过优化座谈会、咨询会等传统方式，或借鉴推广 理事会决策机制、法定机构管理机制等创新性途径，赋予社会和市场力量参与区域合 作治理的决策权。其次，积极培育协会、联盟、团体等社会和市场组织，尤其是跨区 域组织，为治理和决策体系多元化奠定基础。第三，建立健全合作治理组织或机构对 社会和市场信息、问题、诉求的接收和正负反馈机制，促进政府、社会和市场各方对 于区域合作治理事务的深度对接。 （七）建立健全战略规划对接和协调机制、争端交流和解决机制，更好发挥共治 机制在保障合作各方把握正确合作方向、提升合作效率，推动合作务实深化等方面的 积极作用。首先，应建立常态化的各层面各领域的规划和项目对接机制，互相参与规 划及项目编制、实施、调整和评估工作，并就彼此共同涉及和关心的问题深度交流协 商，共同编制重要合作领域的战略发展规划及实施方案。其次，由纵向行政力量介入， 建立实体化的战略规划部门并获得相关方的权利让渡，在国土空间、基础设施和公共 服务等方面主导合作区规划编制和实施、重大项目审批和评估等。第三，建立政府、 市场力量、社会组织等覆盖各类主体的诉求和争端表达、协商、仲裁机制。 （节选自 赵斌《区域合作治理机制的理论和实践探析》，载于《财政科学》2022 年第 8 期） 11 第二部分 经典·重点 第二部分 经典·重点 【编者按】进入“十四五”时期，我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新 征程，区域协调发展是推进中国式现代化的重要动能，区域协调发展战略是增进区域 经济社会联系、深化区域经济社会关系的统领性战略，是解决我国经济发展不平衡不 充分问题的基本途径。党的二十大专门要求深入实施区域协调发展战略、区域重大战 略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质 量发展的区域经济布局和国土空间体系。当前，我国各行各业各地区在推进区域协调 发展战略过程中倾注了诸多心力，从理论和实践上都取得了较多较好的成效，为进一 步贯彻落实“十四五”规划奠定了基础。 迈向现代化的中国区域协调发展战略探索 实现区域协调发展一直是我国经济社会发展的重要目标之一。当前，面对百年未 有之大变局，对内有效缓解需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，对外从容应对 俄乌冲突、美欧封锁和贸易保护，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促 进的新发展格局被推向时代前沿，区域经济发展的重要性进一步凸显，其承担支撑国 民经济发展的任务更加繁重，区域协调发展的要求也更加迫切。 一、新时代区域协调发展的目标与动力 当前，中国共产党已然踏上实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路，这对新时代 区域协调发展提出了更高的目标，那就是到 2035 年实现初步的区域共同富裕， 到 2050 年实现完全的区域共同富裕。实现这一目标，离不开城镇化与创新两大动力机制。 （一）城镇化是区域协调发展的本源动力 改革开放以来，中国经济快速发展，跻身世界第二大经济体，创造了举世瞩目的 经济增长奇迹。城镇化进程加速是经济总量扩张的催化剂，截至 2021 年，中国城镇 居住人口逾 9 亿人，城镇化率达 64.72%，较改革开放初期提升了近 3 倍，已然实现 从“乡土中国”到“城乡中国”的伟大转型，正朝着“城市中国”的宏伟蓝图迈进。 步入新时代，人民日益增长的美好生活需要赋予城镇化更丰富的内涵，城镇化不仅是 人口向城镇流动，更表现为城镇发展模式转型，成为区域协调发展的关键动能，具体 表现为：第一，构建创新型城市，加快区域协调发展进程。各创新型城市试点一方面 能够健全区域创新体系，另一方面也将在推进城市产业升级的同时优化区域产业结 构，进而助力区域的“普遍沸腾”。第二，建设青年发展型城市，强化区域协调发展 活力。青年发展型城市建设能够充分调动青年主观能动性，组织动员有理想、有道德、 有文化、有纪律的青年塑造城市文明新风、引领创新创业大潮、扎根岗位建功立业、 广泛参与社会治理、加速生活品质提升，促进城市治理能力与治理体系现代化，激发 区域协调发展活力。第三，低碳城市试点保障区域协调发展可持续性。城市低碳化将 促进区域产业结构调整、优化能源结构，从节能降耗、增加碳汇等多方面激发区域绿 12 第二部分 经典·重点 色发展潜能，在可持续的区域协调发展实践中助力 2030 年前实现碳达峰、2060 年前 实现碳中和。 城乡关系与城镇化进程相生相伴。作为推进城乡融合发展的战略基点，当前以县 城为重要载体的城镇化需要把握两个要点：一是联结城市。 通过主动承接临近大城 市的人口、产业、功能的转移来控制除一线外各线城市的规模，合理化城市规模配置 以促进经济社会增长。二是服务农村。通过提高县城辐射能力来促进县乡功能衔接互 补，具体来说就是吸纳县域内农业转移人口、服务“三农”。前者是塑造立体化城镇 体系的重要内容，能够有效防止城市过度发展的膨胀病，将“一市独大”现象扼杀在 摇篮中，进而促进国家和地区尺度上的区域协调；后者则是城乡统筹发展的关键举措， 是缓解城乡规划、土地、融资、产业、公共品供给等领域二元分割难题的重要抓手， 也是城乡尺度下区域协调发展的重要助力。 （二）创新是区域协调发展的直接动力 创新是转换经济发展动力的关键，是区域协调发展的必由之路。通过以科技进步 为动力、以自主创新为主导、以创新文化为基础构建创新型城市，能够将发展的驱动 因素转换到科技、知识、人力、文化、体制等创新要素上来，进而实现区域经济的高 质量发展。在过去很长时间，科技创新主要通过以下两条路径来推动区域发展：一是 构建现代服务业类型产业来强化区域核心竞争力；二是运用科技元素完成对区域传统 产业的改造升级，培养一批高新技术产业，提升全要素生产率，重塑城市、城市群、 区域乃至国家尺度上的发展格局。当前随着信息化和数字化的快速发展，科技创新影 响区域发展的途径也有了一定程度的变化。 此外，当今世界正处在数字经济与工业经济交汇更迭的过渡时期，数字经济正在 从多方面深刻改变区域空间格局：从生产要素来看，数字经济以数据为核心生产要素， 打破了传统要素市场的束缚，为区域协调发展提供了新的思路。从空间布局来看，数 字经济便于流动的特征催生了“东数西算”等新型区域合作形式，为缩小区域间发展 不平衡提供了新的解决方案。 从发展条件来看，数字经济需要全新的基础设施，新 一代信息技术发展均需要强大而稳定的网络覆盖，数字技术基础设施的建设是基础设 施优化面临的全新课题。从影响机制来看，数字经济能够以增加不可贸易商品份额、 缓解时空对经济活动约束和数字空间在更大范围配置资源等形式扩大市场规模、激发 市场潜能，从而促进城市专业化格局的变动，改变固有区域空间格局。从作用效果来 看，数字经济能够促进公共服务的发展，尤其是在信息化与数字化的时代浪潮中，教 育、医疗、卫生和社保等公共服务数字化发展趋势明显，先发地区优质公共服务产生 的外部性能够更好地惠及后发地区，赋能区域协调发展。 二、新时代区域协调发展的主要内容 区域协调发展的内容十分丰富。进入启动现代化新征程时期的区域协调发展，应 当包括区域经济总量的协调、区域产业结构的协调、区域经济布局的协调、区域经济 关系的协调和区域发展时序的协调。 （一）区域经济总量的协调 13 第二部分 经典·重点 区域经济总量的协调是指在考虑各区域所处区位及其发展阶段的前提下，实现各 区域在发展规模上的协调。区域经济总量的协调包括规模协调和水平协调。区域发展 规模协调是一个综合性、组合式的概念，是指在各地区比较优势和特殊功能都能得到 有效发挥的前提下，形成体现因地制宜、分工合理、优势互补、共同发展的区域经济 格局。区域发展的水平协调是指各地区城乡居民可支配收入及其可享受基本公共产品 和服务的人均差距能够限定在合理范围之内，以人均国民生产总值衡量的发展水平的 差距逐步缩小。 （二）区域产业结构的协调 区域产业结构协调是区域三次产业结构和区域产业功能结构的优化，可从以下方 面判断产业结构的协调与否：首先，是否合理利用区域内的自然资源，保护当地的生 态环境。产业的形成和发展都不可能脱离物质基础，只有在合理利用本地自然资源基 础上形成合理的区域产业结构，且能够有效保护生态环境，才能形成真正意义上的区 域协调。其次，区域内各产业的发展特色是否突出，是否具有一定的产业创新能力。 各产业在发展中需按照区域分工的要求，形成本区域的特色产业，并能够合理开发和 利用国内外先进技术，充分利用最新科学技术成果来加快区域经济发展。最后，区域 产业发展是否能够为区域内的人民提供与区域发展水平相适应的产品和服务。 （三）区域经济布局的协调 区域经济布局的协调是指实现产业在空间上合理分布的过程。企业在空间不断集 聚的过程中，会对劳动力、资金、市场、运输、技术和智力资源等的要求越来越严格， 其间联系也越来越紧密，进而构成具有网络联系的产业集群，形成一定区域的空间结 构。优化地域经济空间结构，实现区域经济布局的协调，是区域协调发展的中心环节 和核心任务。根据区域经济发展需要，合理选择产业投资区域，在综合评价区域发展 优势和制约因素的基础上，充分考虑市场需求和区际经济联系，实现区域经济景观（实 体）的优化配置，是区域经济布局协调的主要方向。区域经济布局的协调，包括中心 城市与周边区域的发展协调、主要基础设施建设的区域间协调、区域产业功能分布的 协调等方面的内容。需要强调的是，要特别关注产业功能在大的经济地带或经济板块 间分布的协调。 （四）区域经济关系的协调 区域经济关系是指区域之间在发展中形成的经济关系。这些关系可以归纳为两 类：第一类是竞争关系。区域竞争关系主要出现在特点相似的区域之间，这些区域的 产业特点相近、结构趋同，竞争不可避免。在任何情况下，都可能发生区域竞争，包 括争夺市场和争夺资源。 在构建全国统一大市场的大背景下，各地区自然条件和经 济发展差异的客观现实要求区域间进行合作，这又使区域竞争一般局限在有限的空间 或领域。第二类是合作关系。虽然存在区域竞争，但区域合作仍然是区域关系的主流。 在各区域之间，由自然特点和经济社会特点决定的发展特点差异较大的区域占大多 数。在这些区域之间，区域关系中一种活动的产出表现为另一种活动的投入时所结成 的相互吸引的关系，就是区域合作。各区域自然环境和经济社会特征各不相同，而合 作的内容经常是两个区域之间生产要素的优劣势的互补，或者是互为市场以扩大生产 14 第二部分 经典·重点 的规模，因而区域合作对双方发展往往益处更多。区域之间产业上的生产联系十分普 遍，成为区域合作的基本形式。产业合作带动了其他方面的合作，开展区域合作应当 从产业的合作开始。 （五）区域发展时序的协调 区域发展历来都有一个时序问题，即存在先发地区与后发地区的区别。正确的发 展时序对于区域协调发展而言十分重要。中国在改革开放初期制定了“两步走”的区 域发展时序方案，即沿海地区率先发展，再回过头来支援内地的发展。新时代同样需 要解决发展时序问题，在此阶段，中国经济发展在空间上从东部沿海向中西部地区部 分转移是不可阻挡的时代潮流。要让制造业从东部地区向中部地区和西部地区转移， 实现“循序西渐”，这样才能从根本上促进欠发达地区的发展，实现区域经济在发展 时序上的协调。在区域发展的进程中，重点发展区域经济的中心区域也是十分必要的。 与此同时，还要将集中与分散相结合，努力促进中心区域经济要素向外围地区涓滴式 地扩散，通过空间的分散实现地方化的发展，通过辐射效应带动区域“普遍沸腾”。 三、到 2035 年推动区域协调发展的战略举措 实现区域协调发展的支撑是区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战 略。从现在起到 2035 年，应坚持实施“三大战略”，筑牢基本实现社会主义现代化 的基石。 （一）实施均衡协调的区域协调发展战略 国民经济的平稳运行离不开区域经济格局的持续优化。从均衡协调的目标出发， 处理好区域板块之间的相互关系，仍然是新时代区域协调发展的重要任务。 作为中国区域经济格局中的后发区域，下一阶段，西部大开发战略应从西南、西 北空间分异日益显现的基本事实出发，进一步细化政策作用的空间尺度，统筹提升创 新能力、建设现代化产业、优化能源供需体系、接续城乡融合发展、强化基础设施建 设、巩固国家边疆安全等多方面任务，绵绵用力，久久为功，致力构建西部发展的空 间新格局。 东北地区目前面临着传统产业衰落、产业升级和结构转型压力大、产业盈利能力 不强、新动能发展不足等诸多问题。实施东北振兴战略，根本目的就是要让东北地区 跳出结构性矛盾约束与要素持续流失的衰退陷阱，按照深化体制机制改革以优化营商 环境、重构产业体系以提升产业竞争力、强化创新能力以深化高新技术产业带动作用、 紧跟时代潮流发展数字经济等新思路，推进东北地区经济转型升级。在空间上，可将 沈阳、大连、哈尔滨、长春四大区域性中心城市作为东北振兴的轴点。 中部地区当前的发展态势是：经济增长经历了从不平衡向相对平衡的演化，产业 结构完成了从不协调向相对协调的变迁，创新活动形成了由分散向集聚的优化，城乡 关系实现了由分割向融合的转型。进一步实施中部崛起战略，应以加快建设国家中心 城市和区域性中心城市、推进孵化国家先进制造业基地与强化紧邻区域辐射带动作用 等方面为抓手，积极构建区域协调发展长效机制。 东部地区也是探索实现共同富裕的领头羊，能够为实现共同富裕的宏伟目标提供 宝贵经验。在实践中，要充分联动不同尺度的空间战略，抓住城市群、都市圈等各级 15 第二部分 经典·重点 空间尺度上的主要矛盾，塑造各级空间战略的最大合力；要把国家中心城市、区域性 中心城市和县城的发展紧密结合起来，把大城市—中小城市—县城—建制镇这样的城 镇系统真正完善起来，打造立体化的城镇系统。 （二）强化区域重大战略的经济带支撑 区域重大战略主要包括加快推动京津冀协同发展、全面推动长江经济带发展、积 极稳妥推进粤港澳大湾区建设、提升长江三角洲区域一体化发展水平、扎实推进黄河 流域生态保护和高质量发展。这五大战略的实施区域可以大致分为两种类型：一类是 京津冀、粤港澳与长三角等点状区域，另一类则是长江流域与黄河流域等轴带状区域。 这五大战略充分考虑了中国国土空间类型多样、差异较大的客观实际，通过追寻不同 空间尺度和空间类型的地区典型，充分探索区域经济发展和布局的示范引领和辐射带 动作用。这五者共同构成了区域协调发展的支撑轴点。 第一，加快推动京津冀协同发展。京津冀协同发展的关键词是“协同”，其实质 是寻求打破行政区划分割壁垒、推动要素有序流动、优化资源合理配置的合理方法， 进而探索经济和人口密集地区优化发展的路径和模式。 第二，全面推动长江经济带发展。长江经济带发展的重点在于坚持“共抓大保护、 不搞大开发”的总基调，统筹经济发展和生态保护。这要求上中下游各地通力协作， 探索航运、防洪、产业等多领域合作发展的新模式，建立大江大河流域生态优先、绿 色发展的可行性体制机制。 第三，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设。粤港澳大湾区建设的初衷在于发挥湾区 经济特色优势，促进不同经济体之间优势互补，打造开放、包容、多元发展的示范样 板。而今，粤港澳大湾区已经初步建成面向世界、具有国际竞争力的产业集群，“湾 区创造”正逐渐取代“湾区制造”，区域间企业要素共享日益畅通，为区域合作树立 了良好样本。 第四，提升长江三角洲区域一体化发展水平。长三角地区在实践中积累了推广区 域一体化和同城化发展的先进经验，是中国推进国土空间工业化与城镇化、基本公共 服务均等化、强化地区与行业协同互动的试验田。在危和机同生并存的大变局时代， 作为引领国民经济高质量发展的高地，长三角地区肩负着探索如何实现一体化与高质 量齐头并进、让一体化经济区在地理空间上“多点开花”的重要历史使命。 第五，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。“十四五”规划将扎实推进黄 河流域生态保护和高质量发展上升到区域重大战略的高度，一方面是为了补齐黄河流 域高质量发展不充分、不完全的突出短板，补强黄河流域民生发展不足的最大弱项， 另一方面也是为了积极探索统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理 的新方式，在实践中深化“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”，打造区域发展 新模板。 （三）完善新型城乡体系和生态环境体系 城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，能够有效带动区域经济增长。在向现代 化迈进的新阶段，区域发展将进入由城市群和都市圈带动的新阶段，城市群与都市圈 的合理有序发展将成为实现区域协调发展的重要支撑。国家“十四五”规划纲要提出 16 第二部分 经典·重点 应以城市群和都市圈为着力点，“分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏 密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”，为下一阶段城市群与都市圈的建 设指明了方向。一个基本估计是：现代化的区域发展以城市群和都市圈为核心强力推 进，城市群和都市圈以核心城市为引领，形成大城市—中小城市—县城—建制镇构成 的城镇系统，通过优化内部分工，遏制或避免“城市病”的滋生蔓延，保证区域发展 的稳定性。 区域生态环境保护是缓和人地关系的必然要求。为在 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和，应综合考虑生态容量和资源承载力的双重约束，高质量完成以下三 项工作：首先，以优化绿色全要素生产率为导向驱动产业调整升级。不同区域要着力 实现税收减免、加速折旧、盈亏相抵、延期纳税、信贷支持等优惠性措施的一体化， 为产业绿色发展创造良好的政策环境，助力绿色全要素生产率的区域协同优化。其次， 引导产业梯度转移有序推进。要防止高污染产业向中西部地区转移以逃脱环保管制现 象的发生。 最后，建立健全环境污染的联防联控机制。就水体治理而言，必须按照一体化标 准实施对废水的无害化处理，着力改善跨行政区的大型水域水质。这在黄河流域生态 环境治理进程中体现得尤为明显，只有上中下游合力，才能让黄河成为造福人民的幸 福河。同时，在这一过程中，必然会出现开发地区、受益地区与受保护地区的分化， 这就需要以系统优化思想为指导，健全跨区域生态补偿机制。 （四）推进区域创新发展和数字化转型 优化区域发展动能转向创新驱动，具体而言，应以建设重大科技创新平台为契机， 通过在东部发达地区建设国家级创新示范区等重大创新平台，实现先发区域带动后发 区域，推动打造创新型国家。要拓展这些功能平台的空间广度，引导其向中西部地区 等后发地区延伸。特别是要鼓励和支持区域发展进程中涌现的创新型城市、青年发展 型城市、低碳城市和自贸试验区等的建设。支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际 科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心， 支持有条件的地方建设区域科技创新中心；强化国家自主创新示范区、高新技术产业 开发区、经济技术开发区等的创新功能。 发展数字经济既是信息化时代的客观趋势，又是实现区域协调发展的客观要求和 统筹产业转移、生产力再布局的契机。需要强调的是，作为数字经济关键要素的数据 具有流动性高的鲜明特点，因此，发挥数字经济的区域协调作用，助力构建起分工明 确、优势互补的区域发展新格局，既要求城市政府以城市的数字化推动产业的数字化 发展，努力让数据“留下来”，又要求国家层面进行合理谋划，防止数据过度流动而 产生“马太效应”。 （节选自 孙久文、胡俊彦《迈向现代化的中国区域协调发展战略探索》，载于 《改革》2022 年 9 月） 17 第二部分 经典·重点 区域城市一体化的政区逻辑：政区治理化与治理政区化 随着京津冀、粤港澳、长三角等区域和城市群发展上升为国家战略，以强化对内 开放为导向的区域一体化进程也成为我国构建经济发展新动能、打造空间新增长极的 重要研究议题。然而，由于我国地方政府发展型体制的惯性，使得政区分割成为掣肘 区域一体化的重要制度障碍。改革开放以来，为激励地方发展的自主性和积极性，向 地方放权的属地化管理制度成为地方治理的主要形式。这种“行政区经济”在促进地 方竞合、激发地方发展的同时，也逐渐推动地域空间从农村城市化向城市区域化，再 向区域城市一体化演进升级。这一演进升级过程在地理空间形态上，则使得区域城市 发展呈现城市群、大湾区、都市圈、大都市区等新型地域形态，这种空间格局的形成 和演进，使得市场要素发展和公共事务管理大大超越原有政区空间，也使得原有以属 地激励为主的地方治理制度下的政区边界，日益成为阻碍要素流动、抑制规模和集聚 效应、甚至延缓和破坏区域一体化的行政藩篱。 本文的基本论点和分析理路，即理论目标是解释政区在区域治理理论中的“失灵” 和区域治理实践中的“有效”，政策目标是论证我国区域一体化的一条独特路径是政 区。而要完成这两个研究目标的核心在于从政区制度的供给和需求两端出发，一方面 透析政区理论，超越传统行政区划调整的概念框架，另一方面透析区域一体化的更深 层逻辑。 一、区域一体化中的政区制度供给创新：从政区调整到政区治理的超越 从全球城市化进程来看，当城镇化率跨越 50％进入中后期阶段，城市的都市圈 化、城市群化、连绵化、湾区化等城市区域一体化是必然趋势，而西方城市化先行国 家在城市区域一体化阶段，都会突破单体政区去探索跨界治理的问题。面对行政区划 对区域一体化的阻隔，一般有两种改革路径： 一是进行“政区兼并”，即中心城市或城区在扩展建成区过程中将所涉地域的政 区纳入统筹管理，甚至“兼并”政区而成立区域性政府，如英国伦敦的都市郡议会、 大曼彻斯特大都市区政府、日本东京都政府、美国波特兰大都市政府和我国北京、上 海直辖市在 1958 年进行区划调整拓展城市规模等。 二是进行“政区合并”，即由于中心城区拥堵、犯罪、污染等 “城市病”严重， 而使得外围已城市化的郊区各政区相互合并成为新的城市中心，由此形成多中心的城 市群或大都市圈治理格局，例如，美国大城市周边的“市县合并”；此外，在破解城 市扩展造成的公共服务碎片化整合时，根据不同类型公共服务的服务圈范围进行功能 整合，形成相互层叠嵌套的功能区划也属于这一类型，例如，美国的特别功能区等。 大都市区政府组织模式的由盛而衰，也是行政区划政策工具有效性由强到弱的外 在体现。由此，以政区“兼并”“合并”为路径的区域一体化治理方式成为诸多理论 批判的对象。但是，这些理论对行政区划在区域一体化中的制度阻碍作用也是认同的。 从城市的动态扩展看，确实随着城市建成区的扩张，新的行政区划“边界”空间障碍 又将产生，频繁不断的区划调整行为不仅难以根治区域一体化制度障碍（如政府职能 18 第二部分 经典·重点 转变仍不到位），而且会产生高额的区划调整成本（包括企业和居民频繁地更换各类 证件、政府官员和机构等的社会整合），或因不规范操作导致不合理的调整结果，甚 至出现“为换一个门把手而把整个房子拆了”的区划调整失误。可见，区划调整在区 域一体化中可能并不是最好的办法，学界因此也开始讨论在不调整区划的情况下，如 何通过设计跨政区的合作、联动等机制而非区划调整来破解区域一体化中的跨界治理 难题，包括签订各类行政协议、共同组织编制规划、召开各类联席会议、建立相应协 调机构、互派政府工作人员等。例如，目前长三角区域一体化中的长三角区域合作办 以及长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，就是一种不打破行政区划界线但 非常紧密地进行区域一体化治理的最新探索。另外，兴起于 20 世纪 70 年代末期的新 区域主义还强调企业、社会组织、居民等社会力量和市场力量也应该参与到区域协商 合作中来。 上述理论和实践确实在不打破行政区划 （包括不打破国界）框架的情况下解决 了部分区域公共问题，然而，由于缺乏政区的刚性约束，这些联席会议、行政协议、 协调机构、非正式组织、倡导性规划等治理工具常常出现碎片化的、扯皮性的、形式 性、低效率的治理效果。 正是区域一体化中非区划治理仍可能面临的一系列“老”问题和“新”挑战，使 得学术界再次引发了整体性治理、再领域化等概念和理论的讨论。而实践层面也呈现 出类似的发展趋势，比如不少政府又重新开始讨论大都市区政府。与此同时，中国城 市化的飞速发展，使得城市区域化、群状化发展中的一体化矛盾更加突显，进一步加 剧了对区域一体化治理的制度改革需求。当然，这并不意味着行政区划会回到简单的 “一并了之”“一合了事”等传统区划调整的老路上，而是鼓励更多地在低成本、多 方式、柔性化、协商性的政区治理上寻找路径。 政区型跨界治理是指在推动区域一体化的政策路径上，充分考虑政区要素在静态 运行中的职能，借鉴行政区划调整所蕴含的将交易成本内部化的政策工具功能，并在 不得已的政区调整中强化调整的科学性、规范性和民主性的一系列政策工具的系统性 应用。政区型跨界治理一方面是对传统性政区调整的超越，即通过曲线性、柔性化地 破除政区边界来实现区域一体化，既保留政区边界的属地治理功能，又避免跨界公共 事务治理中的碎片化；另一方面，则是将行政区划政策中的 “硬约束”“真执行” “强保障”等制度效能附加于协商性、倡导性、软性化的跨界协同治理工具，既避免 了政区调整高成本等弊端，又实现了区域一体化的实质性推动。 目前，我国在推进区域一体化的实践探索中，不通过传统的区划调整而突破政区 边界从而实现跨区域公共事务一体化整合的政区治理型政策工具日渐丰富，包括广东 省的深圳－汕尾两市的特别合作区探索（通过法定关系而不是区划调整来界定各自的 权责利）、新疆维吾尔自治区的乌昌一体化创新（部分重要职能部门合署办公）、江 苏省的靖江江阴的跨江融合新试验（从产业同城拓展到设施、民生、生态的融合）、 湖南省的长株潭联市制新概念（城市群政治的现实体现）以及跨省级政区的长三角生 态绿色一体化发展示范区等。 19 第二部分 经典·重点 另外，在扶贫攻坚和应急管理领域，这种不进行区划调整但实现跨政区整合的政 区型跨界治理也有诸多探索，例如，扶贫工作中的对口支援、重大公共卫生事件处置 中的结对作战等，就是突破行政区边界，却并没有进行区划调整的政区型跨界治理模 式。原本，不打破政区边界进行跨区域整合，最大的问题是属地责任的模糊化，根据 新制度经济学产权理论，政区“空间发展权利”的模糊必然增加高昂的交易成本，或 是大大影响区域合作和一体化的内在动力及持续性。而通过实行小尺度或基层政区的 对口和结对，却能更好地明确帮扶和应急支援的权责利，激励双方的积极性，产生类 似政区合并的更为高效和落地的协同合作效果。 二、区域一体化中的政区制度需求升级：从空间逻辑到政治逻辑的叠加 在推进区域一体化中为何需要政区制度，需要首先明确行政区划的制度需求，再 结合区域一体化的情景分析政区治理的逻辑。从政区的政策工具属性来看，它是用来 回答大国治理中国土如何分区（划分区域及划定边界）、分层（各个基本分区如何累 积形成多层级的纵向结构）、分类（根据不同的区域性质和特点设定不同的建制类型） 问题，并确定行政中心和命名政区单元的空间治理政策工具集。 “中国是个古老大 国，是世界上行政区划历史最悠久，内容最丰富的国家” ，行政区划在我国长期的 帝国治理和近现代国家发展中发挥了重要作用，是国家空间治理体系的重要组成部 分。从政区视角研究我国区域经济、城乡规划、社区治理、乡镇财政、城市治理、政 府间关系等主题的文献也已很丰富。 从不同学科对行政区划概念的定义来看，政区制度在经济、社会、政治、文化以 及生态文明建设方面都有相应的需求，但其核心逻辑有二：一是基于客观发展的空间 逻辑，二是基于治国理政的政治逻辑。前者是根据自然地理、经济基础、人口分布、 文化习俗等现实空间进行区域划分，并赋予相应的发展资源，来促进地方经济社会发 展；后者则是根据国家治国理政的政治目标进行区域划分，并协调中央和地方、地方 与地方的关系。 从行政区划的历史演变规律来看，基层政区和稳定时期的区划调整往往遵循空间 逻辑；而高层政区和特殊时期的区划调整往往遵循政治逻辑。但是，从行政区划的根 本制度属性而言，空间划分首先是作为国家权力的体现，是中央集权体制的产物，是 推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，因此，政治逻辑是其第一逻辑。即 使是在基层政区的调整中，遵循空间逻辑确立的政区边界、建制、驻地等结构，仍然 需要根据地方政府的政治要求，在充分考虑空间逻辑的基础上综合政治逻辑来做出区 划调整的方案。当两个逻辑有冲突时，空间逻辑要让位于政治逻辑。行政区划调整在 空间逻辑和政治逻辑的权衡中，政治逻辑一定是要高于空间逻辑的。 目前我国的区域一体化研究和实践中，提出跨政区整合或区划调整的目标大多是 为了促进产业、交通、旅游、人口、技术、信息等要素的一体化，以及教育、医疗、 养老、居住、体育等公共服务的一体化，即现有研究和实践更多是从空间逻辑来分析 并提出治理对策，而较少从政治逻辑来考虑区域一体化的政区治理问题，这也导致对 政区治理在区域一体化中的重要性有所忽视。 20 第二部分 经典·重点 区域一体化的重要政治目标之一，在于优化大国治理中的中央与地方关系，即通 过城市群、大湾区等省级政区的一体化和组团化、板块化，一定意义上使得中央在 34 个省、自治区、直辖市等一级政区的管理幅度上有所缩减。管理层次－幅度理论 表明，当管理幅度减少、层次－幅度更“尖”时，上级对下级的管理有效性将提升， 因此，区域一体化从中央进行地方治理角度而言，无疑将有利于提升上令下达、下情 上传的有效性和贯通性；与此同时，这一模式还可传递出地方大员在区域性治理绩效 肯定后的升迁路径，即更有利于从地方大员角度实现带动区域一体化治理绩效转化为 升迁中央后的整体绩效，由此也大大增加了中央的统合性和地方的稳定性。从实践来 看，近年来陆续推出京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群、 中原城市群、成渝城市群等国家级城市群的建立，一定程度上缓解了中央与地方省级 政府管理幅度上的压力，提升了中央治理地方的有效性；此外，粤港澳大湾区还有面 向香港和澳门特别行政区治理的目标。这一空间治理格局一定程度上也有解放初期我 国推行的以行政区划治理为基础的“大区制”的影子。 此外，从全球化进程来看，以城市群为地域形态的组团性竞争也已成为国家参与 国际政治经济事务的重要方式，而近年来复杂的不确定的国际关系，包括有所抬头的 逆全球化趋势，特别是新冠肺炎疫情导致的国际贸易萎缩和纷争，也将赋予“城市群” 加快构建以国内大循环为主体，促进国际国内双循环新发展格局的新使命，以区域一 体化的“对内开放”来促进内需消费、推动就业均衡、提高区域的资源承载能力和资 源配置能力。 至此的分析表明，我国城市群区域一体化中不仅有诸多客观的空间治理需求，而 且政治治理需求也越发重要且突显，面对区域一体化制度需求结构的这种变化，行政 区划可能是一个非常重要且必要的政策工具。其重要性，尤其体现在区域一体化中面 向中央与地方关系优化的政区的政治逻辑及其制度需求；而其必要性，则体现在传统 政区调整框架拓展为政区治理框架后，行政区划在区域一体化中政策工具的应用将更 加丰富、更可操作。 前述我国诸多国家级城市群战略的推出即是目前行政区划的治理逻辑的现实体 现，而在区域一体化地方实践中，从国家宏观尺度缩放到中观尺度来看，其实区划调 整也几乎一直在不断实践探索，当然在区域和城市尺度，行政区划的调整在受到政治 逻辑驱动的同时，更多还是空间逻辑驱动，而双重逻辑驱动的叠加与政区治理化后的 区划改良政策工具相结合，进一步催生了治理的政区化。具体而言，区域一体化中治 理政区化的实践探索体现在以下几个方面： 一是发挥政区边界对要素流动的阻隔和屏蔽作用。目前很多区域一体化制度创新 探索选择在省界毗邻地区进行，即利用政区边界在制度试验中的独特作用来更为集中 并加速不打破区划边界但实现制度一体化的试验。政区边界在区域制度一体化探索中 的独特优势则包括有利于提高一体化治理探索的强度和直接性、有利于快速形成一体 化治理的示范效应、有利于聚精会神在“制度空间”突破上用力、有利于降低一体化 治理创新中压力测试的负面影响等。 21 第二部分 经典·重点 二是发挥政区中心集聚和放大经济社会资源的作用。通过行政中心区划重组来提 升其首位度，进而更好发挥核心城市的辐射带动功能，为区域一体化形成多中心治理 提供空间基础。例如长三角区域近年来推进的安徽省撤并巢湖市组建大合肥、江苏省 南京市的县市改区拓展城区、杭州市 2021 年全市层面区县重组优化空间布局等。 三是发挥政区建制对区域定位和招商引资的影响以及政区级别对获取不同等级 资源能力的影响等。县改市或县改区，虽然一字之差，但其在对外空间品牌宣传和区 域形象定位上则体现为城市化地区，这也为地区招商引资和加速城市基础设施建设带 来了诸多无形的软实力。尽管行政级别的提升难度较大，但不少中心城市也通过纳入 国家中心城市、增设国家自由贸易区等方式提升城市的战略等级和资源配置能力，进 而增强自身的区域辐射带动作用。 除了以上政区要素发挥治理效用外，政区制度作为区域一体化中的基础性、框架 性、综合性的制度，也成为推进其他区域发展和管理制度跨界治理改革的平台，例如 户籍、财税、生态、人事、领导、公共服务、产业扶持等制度。 总之，区域一体化中的治理政区化是指为优化中央与地方治理关系、破解区域分 割和碎片化困境、增强区域龙头和核心城市辐射带动功能以及形成更为持续均衡的区 域多中心治理格局，而在其他政策工具使用出现边际效用递减的情况下，利用重新改 良改造过的行政区划政策工具框架，即政区治理化后的政区要素功能运行、政区区划 调整、政区制度改革的 “大行政区划”制度框架，进而在发挥政区治理的直接和间 接作用中推动区域城市一体化的总过程。 三、结论与讨论 以政区逻辑思考区域一体化，可以从政区制度的供给和需求两个方面，将该逻辑 分解为政区制度供给方面的政区治理化，以及政区制度需求方面的治理政区化，这两 方面的结合构成了推动我国区域一体化发展的重要制度路径；与此同时，这一逻辑也 解答了本文提出的核心问题，即为何会存在行政区划 “理论上失灵”但 “实践中管 用”的张力。 政区治理化是指在新的治国理政理念指导下，在治理相关的理论框架下，通过优 化改造政区这一制度工具，放大其积极效应、正面能量和制度优势，同时缩减其消极 效应、负面能量和制度劣势，并扩充其制度内涵的过程。例如，新出台的《行政区划 管理条例》强化了行政区划过程中的公众和专家参与，以增加政区调整的科学性和合 理性；通过政区边界的弹性化制度设计来实现辖区属地效应和跨界效应的双功能弹性 转化，一方面发挥边界的“桥梁”效应，为要素流动破除政区障碍，一方面发挥边界 的属地效应，激发地方政府积极性，确保政区边界的权责明确。此外，通过对行政中 心功能的优化，使得政区驻地在顺应市场规律中更易于实现集聚和规模效应，同时避 免因政治过度吸纳非政治功能而造成集聚过度、资源拥挤等负面效应；通过政区等级 的分析，观察在跨界沟通中行政级别匹配功能的作用，例如长三角生态绿色发展示范 区中毗邻镇的行政级别差异带来的一体化探索障碍等。对于确有必要进行区划调整的 区域，应全面系统细致地做好专家咨询、当地居民参与、区划风险评估等。 22 第二部分 经典·重点 治理政区化是指在区域一体化的治理中运用政区政策工具的过程。为突破区域一 体化中的政区分割，有必要从“解铃还须系铃人”的角度重新将政区制度纳入区域一 体化的分析框架。并且，从重要性而言，区域一体化不仅在空间上、更在政治逻辑上 需要行政区划，而政区治理的政治逻辑和空间逻辑，又恰好可以满足区域一体化在这 两方面的制度需求。当行政区划完成从政区调整到政区治理的超越后，政区通过治理 化改造提升，其制度框架将大为拓展，制度工具将更为丰富，其在破解区域一体化制 度障碍过程中的作用，也就更为重要。 当然，行政区经济、行政区社会以及行政区治理是中国特色体制和特殊发展阶段， 具有正面实践意义的治理方式。从迈入社会主义现代化强国而言，在政府职能转变到 位后，行政区划相关研究也将淡化，行政区划作为一堵“无形的墙”将仅仅发挥其划 定职责边界、便于方位认定、明确统计单元等法定职责，这也是还行政区划应有的、 本来的制度功能，而当再涉及客观的市场圈、服务圈、治理圈的资源配置时，行政区 划“无形的墙”将不再产生制度上的阻碍和摩擦，任各要素按照自身的规律进行跨界 配置和流动，由此，可以推导出这样一个结论，即行政区划研究的终极目标是终结行 政区划的研究，而这也是作者研究所期待的。 （节选自 熊竞《区域城市一体化的政区逻辑：政区治理化与治理政区化》，载 于《上海行政学院学报》2022 年 1 月） 23 第三部分 案例研究 第三部分 案例研究 【编者按】十八大以来，我国相继实施了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、 长江经济带发展、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设、黄河流域生态保护 和高质量发展等一系列国家重大区域战略，引领我国区域协调发展发生了历史性变 化，取得了历史性成就。二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图，对区域协调发展作 出了更加系统、更加长远、更加明确的部署和要求。进入新时期，深化区域协调与合 作具有前所未有的良好条件和重要机遇，也面临更加艰巨的挑战，区域协调发展的“中 国式路径”仍需进一步丰富完善。 地域重构视角下区域空间生产与治理 ——以深汕特别合作区为例 张衔春，唐承辉，岳文泽 摘要：从资本、权力与社会的地域重构视角系统探索了中国区域空间生产与治理 的相互关系及作用机制。分析珠三角典型的“飞地经济”深汕特别合作区的地域重构 过程，研究发现，首先，区域空间生产一方面依赖于政府的政策动员，另一方面企业 主体的空间偏好决定了区域空间生产的结果。其次，区域治理对区域空间生产的多尺 度修复是动态调整的，以资本的空间需求为导向。最后，区域空间生产与区域治理协 同演进并相互促进。结果表明，中国城市区域的形成是“规划中心，市场为器”的国 家治理体制在区域尺度的具体表现。现代政府治理能力的建构与对地方本位主义的路 径依赖需要更深层次的激励机制与制度设计。 关键词：地域重构；区域空间生产；区域治理；珠三角；深汕特别合作区 城市区域作为地理空间重构现象，是多主体互动的区域空间生产与治理过程。区 域空间生产与治理是指政府、市场与社会团体等多元利益主体相互博弈，通过构建区 域层面的积累体制以实现自身利益。因此，区域空间本质是资本地域化、权力地域化 及社会地域化相互作用的多层次叠合空间。区域空间生产与治理在中国具备特定的制 度形式，与当前国家空间的权力组织特征紧密关联。一方面，都市圈空间规划在规划 体系中被强调，内容从区域整体的综合部署转向地方政府主导的对临界共建区域的谋 划；同时，城市群空间规划强化了政府对区域的引导与监管的职能。中国的区域空间 生产与治理体现了治理体制中“规划中心、市场为器”的特征。 地域重构（territorial restructuring）为区域空间生产与治理提供了动态分 析视角。地域（territory）从早期作为有界的空间到作为策略与技术再到作为特定 关系网络的产物（product of relational net-work），其多维属性、生产属性与关 系属性成为还原空间生成、演进与多主体互动的重要理论工具。当前，区域空间生产 24 第三部分 案例研究 与治理的过程与机理尚不清晰，特别是特定地理条件下，其产生的制度逻辑与先决条 件。地域重构视角能够系统分析空间形成的内在机理和资本、权力与社会间的动态关 系。因此，地域重构视角有助于理解中国情境下区域空间生产与治理的内在关联。 本文选取珠三角地区的深汕特别合作区（简称“合作区”）为研究案例。合作区 作为“飞地经济”的典型代表，由广东省政府、深圳市政府与汕尾市政府共同主导建 设，进而引资入园，推动珠三角区域一体化与粤东西北振兴发展。区域治理上，合作 区经历了深汕合作经营到全权托管于深圳的权力重构过程。基于此，研究从资本地域 化、权力地域化与社会地域化 3 个维度构建理论框架，系统分析中国区域空间生产与 区域治理的相互关系与作用机制，以此深化对中国城市区域协同发展的过程认识。 一、研究进展与理论框架 本文以地域重构视角探讨跨界合作园区的形成、发展与运作管理过程中，资本、 社会与权力再地域化如何驱动形成区域空间生产及治理转型。通过剖析合作区这一 “飞地经济”的产生与演化机制，研究旨在回答 2 个问题。①区域空间生产与治理重 组中，多尺度行动者采取什么管制策略引发权力地域重构，其内在机制是什么? ②城 市区域一体化过程中，权力再地域化表现为何种形式以及对资本与社会再地域化的影 响机制是什么，三者之间如何相互作用并推动区域治理转型?基于此，本文有助于理 解在中国情景下，跨界合作园区这一特殊地域的形成机制与制度特征。 二、研究背景与研究方法 深汕特别合作区的前身是 2008 年建成的深圳（汕尾）产业转移工业园（简称“转 移园”），是广东省政府批准认定的省级产业转移工业园。2011 年，经广东省委省 政府批复正式建设深汕特别合作区，选址在转移园，并进行空间拓展，打造成为以“飞 地经济”带动区域协调发展的改革试验地。合作区位于粤港澳大湾区最东端，广东省 汕尾市西部的海丰县，下辖鹅埠、赤石、小漠、鲘门 4 镇，面积达 468.3 平方公里。 2011 年成立以来，合作区经济发展取得一定成效。治理模式上，2011—2017 年，合 作区采取深圳、汕尾 2 市合作共管模式，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征 地拆迁及相关社会事务。然而，2017 年 9 月，合作区进行了重大体制机制调整，合 作区建设管理转为由深圳全面主导，成为深圳的“第 11 个区”。 为探求合作区的地域重构路径与机制，作者从 2016 年开始对该地区进行 2 轮调 研与访谈。第一次调研集中在 2016 年 3-4 月，第二轮调研集中在 2019 年 2-3 月。2 轮访谈共访谈了 4 名合作区及地方行政管理人员、6 名参与合作区相关规划编制的规 划师及 1 名合作区入驻企业的管理人员，共计访谈 11 名合作区相关人员，其中 3 人 为电话访谈，8 人为面对面访谈，获取合作区利益分配、职权演变及动力机制等。此 外，笔者分析了相关空间规划、政府政策与新闻报道，以阐释合作区的区域治理建构。 三、深汕特别合作区的区域空间生产与治理转型 作为中国首个特别合作区，深汕特别合作区在多层级政府推动下，通过资本、权 力和社会在地域化推动了区域空间生产，并实现 3 次区域治理建构与转型。 1.区域空间的产生: 深圳（汕尾）产业转移园区域空间的产生体现为 2008 年建 设的转移园，以深圳及汕尾地方政府为主导，旨在缓和空间生产中的资本循环困境。 25 第三部分 案例研究 具体表现为深圳缺乏发展空间，城市可建设用地稀缺。汕尾经济发展动能不足，缺乏 有竞争力的高端产业入驻。 1）城市空间生产：深圳与汕尾资本循环困境。深圳市作为中国首个经济特区凭 借其优惠政策与地理区位条件实现了经济快速腾飞，确立了文化创意产业、现代物流 业、金融服务业与高新技术产业的主导产业，成为全球资本地域化的前沿。然而，深 圳城市空间生产中受限于建设用地严重不足和高昂的劳动力成本，劳动密集型产业难 以获取较高利润，政府亟待将落后产业转出实现高技术资本的再地域化。城市空间生 产中建设用地供应不足迫使深圳市政府建构区域治理：即以跨市共建产业转移园的方 式获得增量用地。2008 年后，深圳着手与毗邻城市通过权力再地域化来推动资本再 地域化，即共建跨界产业转移园，构建“东莞、惠州出地，深圳出企业”的区域治理 模式。然而，权力整合过程中，地方政府利益诉求难以谋得一致导致深圳与东莞及惠 州合作以失败告终。具体来说，东莞与惠州对其领域的主导诉求较强，拒绝将土地借 给深圳用于产业转移，迫使深圳转向寻找其他城市引导产业转移。 汕尾市作为广东省边缘地区，经济发展水平滞后于全省，其 GDP 总量与人均 GDP 水平长期处于广东省倒数，资本地域化程度低。产业门类上，汕尾基础薄弱，以纺织 服装制造产业、文工体娱用品制造产业及橡胶塑料制造产业为支柱产业。综上，城市 空间生产中汕尾面临经济发展动力不足、产业基础薄弱及龙头强势企业缺乏等困境。 政府急于通过“对口帮扶”的形式获得经济发展的外生动力，实现资本再地域化。 2）区域治理建构：不完全的权力再地域化。为缓解区域核心城市与边缘城市的 资本循环困境，2008 年，广东省政府制定“双转移”战略，提出建立跨界产业园区 的区域治理模式，推动劳动密集型产业从珠三角核心城市向珠三角普通城市与外围城 市梯度转移，实现振兴粤东西北落后地区并升级深圳、广州等核心城市的产业结构。 广东省政府颁布了一系列鼓励跨界产业园区建设的优惠政策，如提供 400 亿产业帮扶 基金辅助跨界园区建设等。为缓解城市空间生产的困境，在省政府政策鼓励下，深圳 市政府与汕尾市政府进行了第一轮区域治理建构尝试：2008 年划定汕尾市海丰县的 鹅埠镇为地域空间建设转移园，总面积达 13.08 平方公里。由于早期东莞与汕尾已进 行了产业转移试点，建设运营了东莞（大朗）产业转移园，但是经营效果较差，招商 引资不利。因此，深圳接替东莞将园区改建为“深圳（汕尾）产业转移园”。本轮权 力地域重构中侧重对交通基础设施的建设，如深汕铁路和能源管道等基础设施的建 设，旨在吸引外部资本入驻转移园，降低了资本再地域化成本。 然而，政府间权力整合深度不足。转移园虽然由汕尾政府和深圳政府共同建设， 但并未构建权力融合的管理机构，仍由汕尾出资进行土地征收与开发。招商引资上， 践行“谁引进，谁受益”的原则，由汕尾和深圳同时负责企业引进。由于此时深圳政 府致力于与东莞及惠州政府商谈区域合作事宜，合作重心并不在深汕合作；此外，汕 尾市政府保留较强的对地域的控制，即对土地使用权的主导诉求。最终导致转移园整 体运转效益不佳，园区内仅有少数制鞋、纺织等低端产业门类入驻，未能实现资本再 地域化。同时，社会再地域化也严重落后，园区工人的社会身份认同并未建立。 26 第三部分 案例研究 由于合作意向不明确及汕尾市对土地发展主导权的诉求，导致区域治理建构上权 力整合深度不足、进展不理想。权力的不完全再地域化进一步引发深汕政府在招商引 资、设施建设以及利润分配等多方面工作力度不足。深圳市参与有限，增加了资本入 驻的制度与社会成本，并未形成高效资本与社会的再地域化。 2.区域空间的纵深化：深汕特别合作区 区域空间的纵深化发展体现为 2011 年合作区的建立，标志着跨界区域空间生产 的纵深化推进。深圳与汕尾市政府进行深度的组织融合，构建了区域治理体系以推动 合作区建设运营。权力再地域化虽然加速了社会福利的再地域化，但并未带来理想的 资本入驻。 1）区域治理转型：组织融合的权力再地域化。2011 年，由于深圳与东莞及惠州 的谈判失败以及广东省政府对深汕合作的政治动员，深圳与汕尾 2 市政府就产业转移 园区达成合作共识，正式建立合作区，由广东省政府委托深圳和汕尾共同管理。区域 治理上，广东省通过行政赋权帮助强化合作区的地域效应。①合作区组建党工委、管 委会等管理机构，广东省赋予合作区地级市一级的人事任命权，推动干部体系的快速 形成；②省政府扩大合作区地域边界；③省政府每年给予合作区建设用地指标补偿， 推动合作区的实体地域建构。此外，为强化区域空间治理，2 市政府在管理架构、责 任分工及利益分配 3 方面实现深度组织融合，推动管制权力跨界延伸，使得城市角色 及其尺度间关系发生重组，影响资本与社会地域化进程。 2 市组织融合治理特征体现在 3 方面。①2 市政府构建一套完整的相互融合的地 域管理架构。②职能分工上，建立起各司其职的分工秩序，通过权力重组发挥各主体 治理能力的比较优势。深圳主导合作区的经济管理和建设事务，并对其财政进行代管。 汕尾负责合作区征地拆迁和社会保障事务，并下放如招商引资等部分经济管理权限， 提高合作区发展能动性。③收益分配上，2 市构建了一套稳定的收益分配模式。合作 区土地出让金小部分归汕尾市所有，剩余部分归合作区用以招商引资。合作区 GDP 算 入汕尾市 GDP 中，体现对口帮扶的价值取向。组织的深度融合加速推进了权力地域化。 直接结果是 2014 年前，合作区就完成了基本的权力建构与规划编制等行政工作。同 时，深圳主导了合作区的社会地域化进程，将社会福利与服务设施构建作为吸引资本 再地域化的策略之一。①合作区工作的相关公务人员享受在深圳市的社会福利待遇， 如医疗保障、退休金、人才补贴等；②在合作区工作的劳动者享有深圳市的户口；③ 相关劳动保障政策颁布出台，提高了合作区劳动者福利。 2）区域空间生产：资本再地域化的矛盾。深度融合的区域治理一定程度上促成 了区域空间生产，即资本在合作区的再地域化。深圳市提出下辖各区对口帮扶合作区 进行招商引资，政府给予政策及资金补贴。然而，该阶段区域空间生产也存在大部分 招商引资仍停留在签署协议层面，实际经济发展与企业入驻情况并不理想的问题。合 作区 2016 年 GDP 总量不足 45 亿元。其中，外来资本在进驻园区中，针对园区地理 位置、服务水平等存在诸多顾虑与矛盾，进一步限制了外来资本在园区的入驻。由此 可见，区域治理的修复难以克服地理区位的劣势以及公共服务水平的地理差异性。这 些外在因素深刻影响了区域空间生产的效率与水平。 27 第三部分 案例研究 “我们对合作区的未来发展整体还是存疑虑的。一方面，它的地理位置距离深圳 较远，光高铁需要接近 2h；另一方面，这边的经济基础不够好，社会服务要想跟上 也至少需要 5a 多的时间，对我们吸引人流、发展壮大是有影响的”。 3.回到城市空间：深圳的“第 11 个区” 2017 年后，合作区开启了第三次空间重构，合作区管理机制从由深汕合作经营 到全权托管于深圳，变成深圳的“第 11 个区”。该轮区域治理转型通过重新界定行 政权属将区域空间转变为深圳市的城市空间。行政权属上，深圳直接获得合作区所有 日常事务的行政权力，包括产业发展、基础设施建设、征地拆迁、土地开发等。由深 圳市委市政府成立“深圳深汕特别合作区体制机制调整工作领导小组”负责重新组织 政府架构与领导班子，由深圳市委直接任免。同时，合作区的 GDP 与地方税收均直 接归属深圳。汕尾不参与合作区的日常事务、行政管理与税收分成，合作区仅在行政 版图上隶属于汕尾。该轮区域治理转型标志着合作区被深圳作为其城市空间进行地域 化，从“制度飞地”转变为“物理飞地”，汕尾被排除在区域治理体系之外。虽然深 圳汕尾 2 市在权力重构中实现了组织融合，但是地方政府本位主义依然制约政府权力 实现高度一体化。“一级政府只负责辖区事务”的权力组织原则导致合作区的相关事 务常处于“无人问津”的状态。如深圳出钱给海丰县政府进行土地征收，但合作区在 行政关系上已不属于海丰县，所以土地征收工作一直热情不高，进展缓慢。 “合作区的领导班子是深圳一半汕尾一半，有一些招商引资，特别是涉及到企业 分成与土地征收等，有可能因为各自利益，需要很多协调，效率不高。我了解到合作 区在跟海丰县合作时，因为土地征收权在县一级，所以跟海丰县签订了‘征地包干协 议’”。 因此，广东省政府出面协商，最终调整合作区体制机制，由深圳市全面接管，协 调经济发展、征地拆迁及社会事务。本轮权力再地域化促进了区域空间生产，社会与 资本的再地域化也快速推进。一方面，深圳主导了一系列大型园区建设，如深汕科技 生态园为总部企业、先进行业企业提供优质的办公场所与公共服务。硬件设置的优化 带来了大量企业与资本的入驻，包括比亚迪、麦轩食品、迈瑞德与福瑞康等，提高了 资本再地化的程度。另一方面，深圳全面接管也加深了社会再地域化。在合作区工作 的人员可以享受深圳市民的全部待遇。例如落户合作区的海外人才同样可以申请深圳 市孔雀人才计划，享受人才福利补贴。此外，2020 年以来，一系列社会服务工程也 相继展开，进一步提升该区域生活质量，强化地域社会认同感。 四、结论与讨论 传统国家空间理论将区域治理解释为对资本去地域化的空间修复，是一种被动响 应的、危机管理的国家空间选择策略。本研究探求广东省典型的“飞地经济”深汕特 别合作区的产生、发展与演变的过程，从权力、资本与社会地域化的角度阐释了区域 空间生产与区域治理的辩证关系。据此，本文得出 3 点结论。 1）研究显示区域空间生产一方面依赖于政府的政策动员，另一方面与企业主体 的空间偏好密切相关。资本再地域化中，政府的宏观政策指引与区域空间导向推动了 资本突破行政边界进行再地域化。而在非资本主导下的区域空间中，边界划定与地域 28 第三部分 案例研究 建构充斥着地方政府的政治考量。例如，选择海丰县最落后的 4 个镇作为合作区发展 空间、因为合作区不属于其管辖范围而对征地事宜热情不高等。此外，企业的空间偏 好决定了区域空间生产的成败，包括对地理区位的选择、公共服务水平的考量以及对 政府治理能力的信任等。 2）区域治理对区域空间生产的多尺度修复是动态调整，以资本的空间需求为导 向。区域治理转型中，政府组织间关系经历了从“不完全的碎片化”到“深度融合” 再到“行政兼并”的演化过程。组织关系意味着权力架构，依托于资本诉求的互补性。 同时，政府的放松管制与资源注入在极大程度上强化了组织的有机整合等。但是权力 的整合框架依然受到地方本位主义以及不平衡的政府能力（state capacity）的冲击， 从而倒退回以“物理飞地”为特征的行政区经济模式，即区域空间从行政意义上被再 次置换为城市空间。 3）区域空间生产与区域治理共同演进并相互促进。城市空间生产中的经济发展 困境是推动区域空间生产与治理转型的初始动力。资本再地域化的尺度从城市向区域 的转型需求推动了区域治理的初步建构。案例中，深圳与汕尾对于发展资源的需求是 形成区域合作的最初动力。但是，由于城市合作意向的不明确导致资本与社会再地域 化效果不佳，要求区域治理向深度合作转型。以权力分配、职能分工及利益分配的深 度融合的区域治理的形成有助于加速资本与社会的再地域化，但是区域治理体系中受 到地方本位主义以及不平衡的政府能力的阻碍，导致有效的区域空间生产未能形成。 最终，区域治理由“深度融合”再到“行政兼并”强化了区域空间生产的效果，加速 了资本与社会再地域化。 综上，从地域重构的视角审视区域空间生产与区域治理转型，有助于认识中国城 市区域主义的本质特征，丰富城市地理学对区域治理与城市区域发展的理论认识。中 国城市区域形成是“规划中心，市场为器”的国家治理体制在区域尺度的具体表现。 同时，区域协调发展战略实施效果不稳定，容易回到“行政区经济”的制度轨迹说明 了现代政府治理能力的建构与对地方本位主义的路径依赖需要更深层次的激励机制 与制度设计。 跨界环境治理中国家级新区与行政区互嵌式合作机制的生成逻辑 ——基于 Z 流域黑臭水体治理的案例研究 张桂蓉 曹子璇 一、问题提出 作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，国家级新区是由国务院批准设 立，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综 合功能区。随着国家级新区政策试验的升级，新区与行政区经济领域上的合作优势凸 显，然而，面对大气污染、河湖污染、公共卫生事件等跨界性和复杂性日益增强的公 29 第三部分 案例研究 共事务治理工作，囿于没有独立行政地位的新区组织却面临多重掣肘，如无法行使社 会管理职能而只能求助于原有行政区，国家级新区和行政区之间存在模糊行政、体制 摩擦和利益抵触。这些问题既阻碍了国家级新区参与跨界公共事务治理，也影响了新 区组织的良性发展。为了破解跨界环境治理困境，理论界和实务界都对我国跨界环境 治理模式进行了深入探索，其中最核心的模式是合作治理模式。从权力向度出发，合 作治理模式主要分为纵向权威主导合作和横向协调合作。两种合作治理模式虽然能缓 解跨界环境治理困局，但是两种模式都存在难以克服的自身弊病。以上讨论的跨界合 作治理模式均是建立在行政管辖边界清晰的行政组织之间，或者属性区分度显著的治 理主体之间的合作。 然而，具有模糊属性的功能区和行政区面对跨界公共事务往往难以建立持久稳定 的合作治理关系。一方面，新区组织自成立起便秉持带动区域经济 协调发展的理念， 实践上更加重视经济领域的合作，相对忽视跨界公共事务领域的合作治理；另一方面， 在我国职责同构的管理体制下，属地管理原则、管理层级复杂和多头指挥等导致跨界 合作治理十分困难，尤其是直接导致功能区与行政区在跨界公共事务治理上权责不清 和分工模糊，从而深陷跨界治理僵局之中。有学者对跨界环境合作治理的模式持竞争 性的理论观点，认为纵向权威主导合作模式和横向协调合作模式难以兼容。那么，不 存在行政隶属关系的功能区与行政区如何突破“以邻为壑”的集体行动困境？二者在 何种条件下生成怎样的跨界环境合作治理机制?为了回答这些问题，本文对 Z 流域黑 臭水体的治理工程开展案例研究，深描国家级新区和行政区跨界环境合作治理过程， 分析国家级新区与行政区在跨界环境治理中合作机制的生成逻辑。 二、案例分析 （一）案例背景 S 新区是 2015 年国务院正式批复同意设立的，是我国中部地区首个国家级新区。 相比其他国家级新区，S 新区的体制机制比较独特，既不同于传统的某一层级政府， 也不同于早期建立的国家级新区。H 省委、省政府负责管理 S 新区发展规划、区划调 整、重大产业项目布局和厅级领导干部任免等重大事项以及涉及省级事权的其他重大 事项；C 市市委、市政府负责 S 新区日常运行和管理，新区管委会主任由 C 市市长担 任。在管理体制上，S 新区属于“党工委管委会型”，其党工委、管委会分别是 H 省 委、省政府的派出机构。根据省委省政府以及市委市政府的授权，它拥有 A 行政区（不 含 B 高新区）范围内的市级经济管理权限。S 新区片区范围内的 A 行政区是区县一级 的行政实体，由党委政府对辖区范围内的经济社会发展全面负责，有完整的政府机构， 包括发改、城建、民政、教育、社会治安等政府职能。B 高新区是市委、市政府的派 出机构，为加快高新产业经济发展而设立。在管理体制上，B 高新区也属于“党工委 管委会型”管理体制，但它既与 S 新区不同，其内部设置了不少行政职能部门，包括 经济发展局、招商合作局和城管环保局等，也与 A 行政区不同，B 高新区没有设置人 大和政协机构。S 新区、A 行政区和 B 高新区之间的关系错综复杂，在空间、权力分 配和组织运行上呈现不同的关系样态。在空间上，三区之间是重叠关系。在权力分配 上，S 新区和 A 行政区呈现权力互补的关系样态，B 高新区相对独立于 S 新区和 A 行 30 第三部分 案例研究 政区。在组织运行上，S 新区负责经济发展，具备项目建设、土地管理等经济职能， 辖区内的社会管理事务主要由所在 A 行政区负责，B 高新区则可以独立运行。为了促 进 S 新区与 B 高新区之间的合作，B 高新区党工委书记兼任 S 新区管委会副主任。可 见，S 新区、A 行政区、B 高新区等三者之间既没有行政隶属关系，也不在同一行政 圈层，类似房屋的错层结构，它们虽存在于同一空间，但又不在同一行政层级，本文 称之为行政错层关系。“在经济发展上，我们区是贫穷的婆家，婆家找了个有钱的媳 妇，这个富媳妇就是 S 新区。我们区没有土地财政权，新区把钱给我们，我们就替新 区管家（A 行政区替新区处理社会管理事务）。”此外，S 新区积极探索“新区管委 会+开发公司”管理模式，将国有资本作为关系纽带，控股成立了四个国有公司。S 新 区管委会体制下府际关系网络呈现“回”字型结构，如图 1 所示。 全长 29 公里的 Z 河位于 H 省 C 市西北角，流经 A 行政区和 B 高新区，贯穿 S 新 区全境。随着城区面积扩大、城市人口增加、工业迅速发展，配套管网、治污设施越 来越无法承载，原本清澈的 Z 河褪变为一条劣五类河流。 （二）“貌合神离”的三区治水 S 新区管委会高度重视所辖区域内 Z 流域的黑臭水体问题，根据属地管理原则， 积极牵头开展综合整治工作，承接了 Z 流域黑臭水体的治理工程，并由 S 新区控股成 立的国有公司 XJ 集团作为工程实施主体。2016 年和 2017 年，C 市政府陆续印发了《关 于建成区黑臭水体整治工作的通知》和《关于进一步加强建成区黑臭水体整治和排水 口维护的通知》。 为了加强黑臭水体整治工作的督促和督办，新区多次在管委会主任办公会议、管 委会专题会议中明确要求 A 行政区和 B 高新区加快实施 Z 流域部分河段的整治工作， 并针对相关工作进展进行多次通报。A 行政区和 B 高新区开会发言非常积极，会后却 不执行 S 新区制定的 Z 流域黑臭水体方案，严重影响了 Z 流域黑臭水体整治进度。 行政区在处理跨界公共事务时，一般会把影响本行政区利益的事务摆在第一位， 把主要精力放在与晋升紧密挂钩的政绩工作上。处于上游的 B 高新区会把注意力优先 分配到绩效明显、时效短的事务上，把更多的资源投入促进本区经济发展的领域；处 31 第三部分 案例研究 于下游的 A 行政区缺失土地财政权，考虑到财政压力，在没有得到充分补偿的情况下， A 行政区同样会把有限的资源集中在有利于发展的重要工作上，不会主动采取污水治 理行为，而且处于下游的 A 行政区认为，正是 B 高新区的污水排放导致了 Z 流域的黑 臭水体问题，理应由上游负责。 “B 高新区在上游，A 行政区在下游，新区夹在中间。B 高新区在上游没处理好 污水，遭殃的是我们下游。”。 由于 S 新区掌握了 A 行政区的“钱袋子”，2016 年下半年，为支持 A 行政区开 展 Z 流域部分河段黑臭水体治理，承载着区域协调发展战略的 S 新区承接了原来由 A 行政区负责的部分河段治理工程，由国有公司 XJ 集团作为工程实施主体，配合 A 行 政区开展上、下游同治。自从 XJ 集团实施河道清淤、生态修复工程以来，市生态环 境保护委员会、市河长制办公室等部门就将本应该由 A 行政区负责的部分河段认定为 S 新区责任河段。在流域环境治理中，虽然污染在河里，但问题存在于河流两岸。由 于没有河流两岸的社会管理职能，S 新区住建环保局多次要求 A 行政区完成黑臭河段 岸上的社会管理工作。处于下游河段的 A 行政区在财政经费不足的情况下，认为黑臭 水体治理工作是 S 新区和 B 高新区的主要责任，A 行政区与 B 高新区之间又相对独立， 三区之间难以协调。 在职责模糊的情况下，各主体在治水过程中出现互相推诿与规避责任的心理，A 行政区和 B 高新区很难主动承担起治理的责任，导致 Z 流域的黑臭水体的治理效果始 终不尽如人意。 （三）“内外兼顾”的合作意愿 当组织任务和治理资源不匹配时，组织之间可能会寻求合作，以改变资源劣势， 适应任务环境，并完成组织任务。因此，新区组织与行政区之间达成合作意愿既需要 各个组织内部资源之间可以相互补充，又会受到组织任务和任务环境的影响。在组织 经济学代理理论中，激励设计和任务属性决定了代理人执行任务的行为。组织运行的 外部任务环境是导致组织之间关系模式演变的重要原因。威廉·R.笛尔（William R. Dill）认为，任务环境是指那些与目标的设定和实现相关的或者潜在相关的环境组成 部分。在中国压力型体制和目标责任制的治理情境下，中央政府通过对不同任务提供 不同激励为各项任务执行提供动力，同时塑造了任务执行过程的不同图景。在本文中， 任务环境是指组织运行过程中与执行组织任务相关联的外部约束、制度规则和程序。 组织任务和组织任务环境共同塑造了组织行为和组织间关系。 1. 制度规范约束下达成合作意愿 为了改善城市水生态环境，促进城市生态文明建设，2015 年 4 月，国务院发布 了《水污染防治行动计划》；同年 9 月，住房和城乡建设部发布了《城市黑臭水体整 治工作指南》。C 市政府随后制定了《C 市黑臭水体整治工作实施方案》。该方案按 照属地管理原则要求 S 新区管委会在黑臭水体整治中负责综合调度工作，其他责任单 位在每月月底之前向 S 新区管委会反馈工作任务进度以及实施过程中存在的困难和 问题。持续强化的政策与制度促使 A 行政区和 B 高新区开始重视对 Z 流域黑臭水体的 整治，在省委省政府以及市委市政府的约束下，S 新区考核工作领导小组逐渐加大对 32 第三部分 案例研究 Z 流域黑臭水体整治工作的考核和督察。“国家省市对治水的要求高，作为治水的参 与者，我们也非常希望能够尽快改善水质。上级来了很多文件，我们三个区都开始意 识到治水的紧迫性。压力变成动力，新区会更加严格地考核 Z 流域黑臭水体的整治 情况。” 2. 权力资源和配置资源的嵌套关系 内生合作意愿组织运行内部治理资源的稀缺性约束迫使组织间必须相互合作，资 源依赖是促成合作的内在要素。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）把治理资源区 分为配置性资源和权威性资源，配置性资源是支配物质工具的能力，而权威性资源则 是支配人类自身活动形式的手段。配置性资源主要关涉合作的治理物资和技术，权威 性资源主要涉及合作的法理性权威。与其他行政组织相比，S 新区被赋予市级经济管 理权限，往往能够获得更多的自主探索空间，在土地、资源、税收、金融等方面得到 上级政府的更大支持。2015—2019 年，S 新区的主要经济指标均高出全省、全市平 均发展水平，但由于 S 新区与 A 行政区、B 高新区之间的府际关系是“回字型”结构， S 新区与 A 行政区在配置性资源（如经济资源获得能力）和权威性资源（如经济开发 权力和社会管理权力）方面存在深度镶嵌关系；B 高新区即使相对独立，也在配置性 资源（如水电煤气等公共事业资源获得能力）和权威性资源（如主要领导交叉任职产 生的权力资源）方面，与 S 新区和 A 行政区之间存在浅度镶嵌关系，这类资源上的镶 嵌关系类似于画图表时 在已有的表格、图像或图层中再加进一个或多个表格、图像 或图层，因此，本文把两个及以上组织在配 置性资源和权威性资源上的镶嵌关系定 义为配置资源和权力资源的嵌套关系。S 新区与 A 行政区、B 高新区在权力资源和配 置资源上的嵌套关系，使他们在面临国家战略与政治政策的压力时，为了完成组织任 务，对合作目标产生相同的预期，生成内在合作意愿。 （四）“情投意合”的合作行动 当组织间合作意愿不足、合作行动的积极性不高时，上级政府会通过多种途径施 加压力，促使地方政府采取合作行动以推动组织间合作进程。新区与行政区之间虽已 达成合作意愿，但仍未形成有效合作行动。随着外部任务环境压力不断强化，催生了 组织间的有效合作行动。 1.群众举报和上级督察强化上下压力传导 2018 年 5 月 18—19 日，在全国生态环境保护大会上，习近平对加强生态环境保 护、打好污染防治攻坚战作出重要部署，特别强调要把解决生态环境问题作为民生优 先领域，要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体， 还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。近年来，政府部门逐步加大环境规制力度， 致力于减少污染物排放量，提高区域环境效率，以期改善人们的生产生活状况以及经 济发展状况，对此，C 市市委、市政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 按照 H 省委省政府建设生态强省的部署要求，不断深化对生态环境保护的认识，持续 加大生态环境保护力度，大力改革生态环境保护工作体制机制，一批在环保问题上不 作为的官员被约谈和问责。在生态环境部向 H 省 C 市政府发出督办函后，H 省的督察 组指出，Z 流域目前部分河段存在黑臭现象，周边群众生活受到严重影响，群众反映 33 第三部分 案例研究 强烈。在环保督察和群众举报的双重压力下，S 新区管委会为了打破三区各自为政的 治水僵局多次召开主任办公会议专门研究 Z 流域水环境治理。2018 年 7 月 20 日，S 新区组织召开黑臭水体治理的专题会议，A 行政区和 B 高新区都派主管领导参加会议， 在这次专题会议后，三区就 Z 流域治理问题达成共识。 “我是在这条河边长大的，（以前）夏天的时候很多人在河里游泳，还可以钓到 鱼。后来这边真是臭气熏天，住在这边真的受不了。现在好了，政府采取了一系列治 理措施，这个鼓气机就是让河水流动起来，不至于成一滩死水。然后从入江口引河水， 用管子抽水，让水流动起来。” “以前 Z 流域就是城市里的臭水沟，群众举报一直都存在。现在中央办公厅，省 委组织的环保督察组都来督察，还有暗访巡查发现了好多问题。我们必须重视起来， 现在三个区经常开会研究，新区自主在做 Z 流域水环境治理统筹工作。” 污染防治成为影响地方官员晋升的“负向强激励”，中央的督察、上级的频繁检 查、百姓的投诉举报等作为一种刚性约束力，使各区在强大的政治压力下不得不转变 行动逻辑。 2.目标考核和捆绑问责催生有效合作 环保督察以督察压力有效激发了“科层制”高度组织化的动员模式，针对中央环 保督察提出的问题和整改要求，C 市政府于 2018 年 7 月制订了问题整改方案。方案 明确了要对中央环保督察组指出的 5 处存在问题的水体完成整改，并对 24 处黑臭水 体整治工作进行“回头看”。黑臭水体整治工作的完成情况将纳入市政府对市直部门、 各区县政府的绩效考核，对推进不力、进展缓慢的项目将采取约谈责任人、挂牌等方 式予以督办；同时，通过问责强化参与黑臭水体治理的各组织主体的目标一致性，只 要黑臭水体没有治理达标，不管是 S 新区，还是 A 行政区和 B 高新区都必须共同承担 责任，以防止职能部门的本位主义、消极主义倾向，对被动参与甚至拒绝、逃避履行 流域治理职责的职能部门负责人一并纳入问责范畴，本文将这种把责任相关行政单位 （部门）捆绑在一起进行问责的形式称为“捆绑问责”。为了确保各项工作按期有序 推进，S 新区管委会同有关部门对工作进展及完成情况定期检查和通报，对任务完成 不力的单位及其个人提请市政府予以追责。 2018 年 8 月，C 市生态环境保护委员会办公室组织召开 Z 流域黑臭水体治理问题 责任追究调查进驻会，成立了 Z 流域黑臭水体责任追究调查工作领导小组。调查组通 过调度会、现场核实、资料查阅、个别谈话等方式，在综合分析论证的基础上，认定 相关单位（部门）在落实黑臭水体整治工作中存在慢作为、工作不力等问题，并对 S 新区在落实 Z 流域黑臭水体整治工作中存在统筹协调不力的单位和相关责任人进行 了问责。 “我们区以前只管自己的一亩三分地，但现在三个区都是一根绳上的蚂蚱。我们 区必须与新区和 A 行政区有交流协商。如果 Z 流域黑臭水体没被治理好，我们三个 区都逃不了干系。如今上级问责将三个区捆绑在了一起，所以我们必须合作，共同治 水。” 3.信息共享和统一规划落实流域良治 34 第三部分 案例研究 合作治理的过程必然是一个信息共享、沟通协商的互动过程，通过充分的表达和 沟通，促进信息流动，进而实现多元主体间的共同行动。S 新区管委会颁布了《Z 流 域综合治理一期工程实施方案（2018— 2020）》以及任务铺排计划，明确了 Z 流域 综合治理实施方案、S 新区核心区污水处理设施建设和应急工程等事宜。S 新区提出 按照“流域统筹、系统治理、 整体设计、属地负责、分期分区实施”的原则系统推 进 Z 流域综合治理，由 S 新区管委会作为牵头统筹主体，A 行政区和 B 高新区等属地 政府作为实施责任主体，并要求各区定期向新区汇报黑臭水体整治工作完成情况。 “以前都是非常被动地在推动，各自说各自的。现在三个区经常坐在一起开会协 商治水方案，我们都形成了系统性的方案。原来出现问题第一反应就是推卸责任。推 来推去，问题没解决，还被问责。现在环保部门来督察，我们都不回避问题。治水就 是一个发现问题和解决问题的过程，治水效果好了后我们也很有成就感。” 在三区的共同努力下，2019 年治污项目完成，Z 河入江口水质稳定达到地表Ⅳ类 以上；2020 年 Z 河干流水质较 2019 年同期明显改善，水质达标率由 50%提升至 100%， 整体水质已稳定达到Ⅳ类标准。Z 河黑臭水体治理成效显著引起许多新闻媒体的关 注。2020 年，《人民日报》《红网》等多家新闻媒体正面报道了 S 新区、A 行政区和 B 高新区合作治理 Z 河的成效，赞扬三区合力共治，强力推进流域治理，不断提升老 百姓的获得感、幸福感、安全感。 （五）互嵌式合作机制生成 案例分析展示了国家级新区、经济开发区与行政区从相互推脱到相互合作治理黑 臭水体的过程，如图 2 所示。国家级新区、经济开发区等功能区与行政区在合作完成 跨界环境治理任务时，其组织内部资源的嵌套关系构成了资源上的相互嵌入，是合作 意愿产生的基础条件，但是合作意愿的强弱又受到组织任务和组织任务环境的影响。 当环境保护的制 度规范处于弱约束时，合作意愿不足以转换成合作行动，功能区与 行政区虽有共同铺排任务，开会讨论治理问题，但实际上是各自规划治理方案，打着 “貌合神离”的“小算盘”；当环境保护的制度规范处于强约束时，群众举报和上级 督察强化了合作意愿，目标考核使得三区在环境治理目标上相互嵌入，而捆绑问责则 实现了三区在环境治理责任上相互嵌入，目标考核和捆绑问责抑制了消极合作行为， 催化了合作行动。H 省委省政府明确要求 S 新区统筹 Z 河黑臭水体治理工作，统一规 划治理方案，搭建了沟通协商平台，达成对跨界治理责任和利益的共识，实现了三区 在环境治理行动上的相互嵌入，形成互嵌式合作治理机制。 35 第三部分 案例研究 五、结论与讨论 本文采用探索性案例研究方法刻画了 S 新区、A 行政区和 B 高新区在环境治理 中合作行动的生成逻辑，发现类似国家级新区、经济开发区这样的功能区与行政区在 资源上的互嵌关系是他们产生合作意愿的前提，目标互嵌和责任互嵌关系是合作意愿 转化为合作行动的条件，协商一致的行动互嵌关系是合作目标实现的保障。功能区和 行政区之间的资源互嵌、目标互嵌、责任互嵌和行动互嵌相互作用，确保了环境治理 中互嵌式合作治理的成功实现。一个流域内往往会涉及不同的行政区域，流域治理需 要不同行政区域的合作。而功能区与行政区之间的互嵌式合作不同于以往行政区之间 的纵向或者横向要素驱动的合作，它既需要纵向权力约束，也需要横向责任分担。互 嵌式合作行动的生成逻辑改变了具有模糊属性组织之间难以合作的判断；虽然国家级 新区、经济技术开发区与行政区之间的 “回字型”结构关系，使得三区在完成流域 污染治理任务时面临权威模糊性和目标模糊性，但是捆绑问责能够消弭权威模糊性和 责任模糊性对合作的负面影响，基于互嵌关系的目标和行动的共识能够避免目标模糊 性导致的合作治理失败。因此，功能区与行政区在合作完成跨界环境治理工作时，可 以实施互嵌式合作治理机制。 问题属性、权威介入与跨域环境协作治理 ———基于京津冀地区的案例比较分析 李宇环 张秋香 石银凤 摘要：建设以首都为中心的世界级城市群，京津冀地区承载了推动区域均衡发展 的重要使命，在京津冀众多协同领域中生态环境保护被列为三个率先突破的重点领域 之一。本文选取京津冀地 区环境协作治理为案例，运用制度性集体行动框架，基于 该区域大气污染和水污染两个不同属性的问题领域，收集 2013 年至 2021 年的数据， 分析问题属性差异和权威介入程度对协作达成的影响。通过案例分析发现在不同问题 属性领域，协作治理网络结构特征确有不同; 权威介入可以通过调节权责明晰性和利 36 第三部分 案例研究 益分配均等性促进协作达成。最后在案例分析的基础上提出了推动地方政府协作达成 的政策建议。 关键词：问题属性，权威介入，制度性集体行动，大气污染治理，水污染治理 一、问题的提出 改革开放以来，各种生产要素在区域之间的自由流通和聚集，形成了长三角、珠 三角、京津冀等具有区域竞争优势的大都市圈，同时也催生了诸如风沙、大气污染、 水污染等大量“外部化”和“无界化”的跨区域环境问题，如何促进地方政府间的协 作治理成为应对此类问题的关键。已有研究主要用集体行动的困境解释跨域公共事务 的治理问题。在跨区域环境问题的治理中，导致集体行动困境的原因主要有两个方面： 一是跨区域环境问题的性质。环境污染是一种典型的负外部性问题，并且部分环境问 题跨越了两个及以上行政区，正是因为行政区隔的存在使得治理绩效的测量难度较 大，因此理性的地方政府缺乏主动治理此类问题的内在动机。二是政府间权力和 责 任的碎片化。在财政分权体制下，地方政府在资金的使用上拥有较大自主权，基于理 性决策的利益最大化，导致地方政府往往优先关注辖区内的公共事务，而忽视跨区域 公共问题的治理。同时，在“行政发包制”的体制安排下，各种事务被逐渐发包至基 层，中央、地方和基层政府之间的权威关系和控制权分配也影响着政策执行者的注意 力配置，因此地方政府通常会忽略权责关系不明确的跨区域环境问题的治理。那么地 方政府在跨域问题治理上如何达成协作呢? 传统的解决方案主要有两种:一是强调通过竞争的方式提升地方政府在公共物品 供给上的效率以及促进其对居民需求的关注；二是强调通过集中统一管理解决社会经 济和环境的外部性问题。与传统研究将竞争与合作看成一对对立关系不同，本文认为 合作和竞争在政府跨域问题的治理中应当是一对互补而非互斥的关系。在面临资源稀 缺情况时，地方政府之间存在竞争关系，但这并不妨碍他们之间的沟通和交流，“合 作关系”可以积累社会资本，增进信任，降低合作成本。传统研究只观察影响政府行 动的因素以及最后政府选择合作的具体形式，但制度性集体行动框架提供了解释地方 政府协作治理的微观动机与现实选择之间的机理模型。因此，近年来制度性集体行动 框架(Institutional Collective Action，ICA) 成为研究协作治理的主流框架。ICA 框架是 Feiock 等人基于美国大都市治理实践提出的应对跨区域事务治理的模型，其 前提之一是地方政府“碎片化”特征明显，即相互之间不存在行政隶属关系，各地方 政府在治理跨域公共事务过程中“身份平等”。而中国的央地关系以及地方政府间关 系十分复杂，牵扯甚多。因此，本文在借用该理论解释中国跨域问题治理时引入跨域 问题属性和权威介入两个因素，从这两个因素出发我们选择京津冀地区的跨域环境问 题协作治理作为案例进行分析。 2014 年京津冀协同发展上升为重大国家战略，2015 年《京津冀协同发展规划纲 要》发布，2019 年习近平总书记提出“强化生态环境联建联防联治，持之以恒推进 京津冀地区生态建设”的工作要求，京津冀一体化发展成为党中央、国务院在新的历 史条件下提出的重大国家战略和重大决策部署。建设以首都为中心的世界级城市群， 京津冀地区承载了推动区域均衡发展的重要使命。在京津冀众多协同领域中生态环境 37 第三部分 案例研究 保护被列为三个率先突破的重点领域之一，三地在协作治理的思想共识、体制建设、 机制设计、规划立法等方面取得了重要进展和突出成效。2021 年，京津冀地区 PM2.5 平均浓度降至 38 微克/立方米，其中北京市 PM2.5 年均浓度降至 33 微克/立方米，空 气质量首次全面达标，大气污染治理取得里程碑式突破；京津冀 192 个国家地表水考 核断面水质达到或好于Ⅲ类的断面比例为 70.4%，同比提高 8 个百分点，其中北京市 达到或好于Ⅲ类国家断面比例，提高到 75.7%，在重大国事活动期间的“冬奥蓝”“北 京蓝”得到国际国内社会一致好评。本文选取京津冀地区的环境协作治理进行案例分 析，一方面在于该区域的环境问题涉及多种类别，如固体废弃物、水、土壤、大气、 风沙等，对于我们分析环境问题属性对协作达成的影响提供了较典型的场景; 另一方 面，京津冀协同发展作为重大国家战略，会较为频繁地接受来自中央层面的政策干预， 这同样对我们分析权威介入对协作达成的影响提供了有价值的范本。基于此，本研究 将聚焦分析在不同属性的跨域环境问题治理中，中央或上级权威应当如何发挥调节作 用以解决地方政府的行动困境，以期为我国跨区域问题治理提供理论支撑。 二、地方政府跨域环境协作治理的理论框架 (一) 问题属性对地方政府协作行为的影响 ICA 框架认为，问题属性会影响地方政府的协作行为。有学者用“资产专用性” 和“绩效可测量性”两个维度来区分不同领域的问题属性，并通过案例分析发现地方 政府针对不同领域环境污染治理形成的协作方式存在较大差异。资产专用性是美国学 者威廉姆森在研究组织交易成本理论时所提出的概念，其定义为“在不牺牲生产价值 的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”; 绩效可测量性是指在 环境治理过程中成本投入的衡量难度以及治理效果的检测难度。本文基于这两个概 念，并结合跨域环境问题协作的影响因素，提出 “权责明晰性”和“利益可分配性” 来界定环境问题属性。 实际上，地方政府在决定是否进行协作时首先考虑两个因素: 一是各方在跨域协 作中的权责能否明确界定；二是因协作而产生的收益是否能均衡分配。尽管协作各方 能够在协作可以降低总体平均成本这一问题上达成共识，但每个主体在其中的责、权、 利是否能明确且易测量，直接影响到各方的协作意愿以及后续的监督和问责另外，当 地方政府协作的总体目标达成一致时，利益能否被均等分配就成了争论的话题。如果 协作主体预期成本和利益无法被均等分配，那么潜在的参与者就有动机低估自己的能 力并寻求搭便车，此时也会对协作的达成产生障碍。因此，不同问题属性会对地方政 府协作达成产生影响。基于上述分析，本文衡量提出问题属性的两个维度: 权责明晰 性和利益分配均等性。权责明晰性是指在协作过程中各主体的权力和责任范围是否可 以被清晰界定。由于在协作过程中，各主体之间并不存在明显的上下级关系，每一个 协作主体对于共同目标的达成都负有一定责任，但由于某些问题领域在责任追溯方面 存在困难，也就造成了人人都有责任，但实际上没有人完全负责。只有当跨域问题治 理的投入和产出可以被清晰地衡量，各协作主体的权力和责任范围才能被确定，协作 也就更容易达成。例如在大气污染治理过程中，由于存在不确定性和空间外溢性，一 旦协作总体目标没有达成，很难确定哪一个协作主体应当负主要责任。因此，权责明 38 第三部分 案例研究 晰程度对地方政府协作达成会产生影响。利益分配均等性是指协作产生的好处能否被 均等地分配。通常资源依赖是协作得以产生的前提，协作的本质实际上是资源的交换。 各协作主体在针对某一跨域问题的治理上所具备的资源是不一样的，那么理性的主体 在决定是否协作时就需要考虑自己获取的收益和资源的投入是否成正比。如果某一主 体投入的资源较少，但获取的收益最大，那么投入资源较多而获取收益较少的一方就 不愿意进行协作。并且，如果某一跨域问题的利益分配均等程度较低，那么潜在的协 作主体就有动机低估自己的资源支付能力而选择搭便车。也就是说，收益分配均等程 度越高，地方政府越容易达成协作。生态补偿机制是调节利益分配均等化的重要举措， 例如天津市和河北省于 2017 年开展了第一期引滦入津上下游横向生态补偿工作，探 索通过生态补偿机制解决滦河的污染问题。因此，收益分配均等程度对地方政府协作 达成会产生影响。 (二) 权威介入对地方政府协作达成的影响 当地方政府因为跨域环境问题性的复杂程度较高而协作意愿较低时，来自中央或 上期的介入成为促进协作达成的关键。有学者从干预措施本身的特点出发，将这种纵 向干预分为三种类型: 权威型、激励型和信息型。权威型干预是指中央或上级政府基 于自身的权威介入直接出台相关政策或者立法来促使某项行动的达成; 激励型干预 是指中央或上级政府通过财政或人事变动等措施来激励地方政府行动; 信息型干预 是指上级或中央政府不直接介入，而是通过信息、专家、技术等支持降低行动成本， 减少地方政府合作的障碍。也有学者基于中国的实际情况，将权威型干预进一步分为 过程导向型干预和结果导向型干预。前者是指中央或上级政府直接参与到地方政府的 合作机制中，协调利益、明确职责; 后者是指中央或上级政府通过绩效管理的方式强 调协作目标的达成。权威介入可以通过调节问题属性进而促进协作的达成。当跨域问 题的权责明晰程度较低时，中央或上级权威的介入可以通过制定目标、完善监督和问 责机制等，提高权责的明晰程度，进而促进地方政府协作的达成。例如在京津冀大气 污染治理过程中，专门成立了相关的协作领导小组，并实行严格的考核问责制。生态 环境部等相关部门和地方政府于 2018 年、2019 年、2020 年连续三年联合印发《秋冬 季大气污染综合治理攻坚行动方案》，制定了大气污染治理目标。可以看出，权威介 入可以通过调节权责明晰程度进而促进协作的达成。当收益分配均等程度较低时，中 央或上级权威可以通过补充选择性收益促进地方政府协作行为的达成。集体性收益和 选择性收益是政府进行合作的前提，前者主要是指协作带来的共同收益，如规模经济 形成下的成本降低; 后者主要是指协作带来的差异化收益，如声誉、信任、地位等。 在中国的政治体制下，选择性收益是影响地方政府是否进行协作的重要因素。当 跨域环境问题受到了来自上级的关注，地方政府采取行动的动机更加强烈，并希望以 此获得声誉、信任、地位等社会资本。因此，中央或上级可以针对集体性收益获得较 少的主体在选择性收益方面进行补充，那么地方政府的协作也将更容易达成。因此， 权威介入可以通过调节利益分配均等程度进而促进地方政府协作的达成。 基于以上分析框架，本文通过案例分析问题属性对地方政府协作达成的影响，并 讨论中央或上级介入如何通过调节问题属性促进协作治理的达成。本文用权责明晰性 39 第三部分 案例研究 和收益分配均等性来分析不同环境治理领域的问题属性。在权责明晰性较低时，地方 政府协作的信息成本、执行成本和协商成本较高，此时中央或上级政府可以通过制定 目标、完善监督和问责机制、建立绩效评估机制等提高权责明晰度，促进地方政府协 作的达成。在收益分配均等性较低时，中央或上级可以对获得集体性收益较少的主体 在选择性收益方面进行补充，那么地方政府的协作也将更容易达成。而当跨域问题的 权责明晰性和收益分配均等性均较高时，权威介入可以不采取直接介入的方式，而通 过信息干预为地方政府的协作提供信息、专家、技术等资源支持，从而降低地方政府 在协作过程中的协商和执行成本。 三、京津冀地区环境协作治理案例比较分析 (一) 案例选取 本文选取京津冀地区大气污染和水污染两类环境问题进行案例比较。大气污染和 水污染是两类普遍的跨域环境问题，但两者在问题属性上具有较为明显的差异。由于 存在流动性和空间外溢性，大气污染协作治理主体在权力和责任范围划分上存在困 难，在执行过程中也难以进行监督和责任追溯，其权责明晰性较低; 而水污染在地理 区位上具备稳定性，治理绩效也容易观测，因此可以清晰界定各协作主体的权力和责 任范围，其权责明晰性较高。同时，由于大气污染治理的协商成本、执行成本和信息 成本相较于水污染来说更高，在治理过程中地方政府可能会基于自身效益最大化而产 生“搭便车”行为，进而影响协作的达成。在地理区位上本文之所以选取京津冀地区， 主要是基于京津冀三地空间紧邻、联系紧密，协同发展的需求迫切，同时也是问题最 突出、最典型的地区之一。另外由于京津冀的战略地位，使得协作达成的影响因素更 为复杂，分析这一区域的协作问题，对于推进其他地区跨域问题的协作治理具有重要 的示范作用。 (二) 案例背景 京津冀地区是我国重要经济增长极，具有十分重要的战略意义。随着工业化、城 镇化进程加快，能源消耗持续增加，该区域的环境问题十分突出。在大气污染治理领 域，北京市于 2008 年奥运会期间与周边地区首次开展了联防联控，并取得显著成效。 2013 年 9 月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，明确指出到 2017 年，京津冀、 长三角、珠三角等地区的空气质量要得到明显改善。同年 10 月，国务院批准成立了 “京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”(2018 年改名为“京津冀及周边地区大 气污染防治领导小组”) ，生态环境部大气环境司也相应成立了协调办、应对处和项 目处专门负责和领导京津冀及周边地区大气污染治理的相关工作。在中央文件的指导 下，北京、天津、河北省政府之间相互签订了协议开展大气污染协同治理。 在水污染治理方面，京津冀地区水资源体系一脉相承，北京、天津皆属于海河流 域，河北省大部分属于海河流域，另外一部分属于滦河流域。由于河道干枯、自然湿 地萎缩、入海河道淤泥堆积、地下水过度开采、水污染严重等问题，京津冀地区已经 成为我国水资源最为短缺的地区之一，平均水资源不足全国的 0.7%，却承载着全国 8%的人口以及 6%的粮食生产的用水需求。在水环境治理领域，京津冀第一次进行合 作是在 2008 年奥运会期间，但此时的治理策略是以大气污染为主、兼顾水污染治理， 40 第三部分 案例研究 并未形成系统的水污染协作治理机制。其正式协作始于 2014 年京津冀签订《京津冀 水污染突发事件联防联控机制合作协议》，并成立京津冀水污染突发事件联防联控工 作协调小组。 (三) 数据来源与描述 1.数据收集。 本文的数据来自于中央或地方发布的政策文件、新闻报道等，以“大气” “水 资源”“水污染”“协作”“召开”“考察”“协议”“应急联动”“应急演练”“联 防联控”等关键词进行检索。检索网站包括生态环境部、北大法宝数据库、中国知网、 京津冀三地的人民政府官网、北京市生态环境局、天津市生态环境局、河北省生态环 境厅以及相关政府部门网站，检索时间范围为 2013 年 1 月 1 日至 2021 年 12 月 31 日。另外，本文也在微博、微信公众号等平台上进行搜索，进一步对数据进行了补充。 为保证数据的相关性，我们对收集到的文本进行人工逐条筛选，最终得到大气污染协 作治理的相关报道或文件共 125 条，水污染协作治理共 98 条。 2.数据整理与编码。 我们对收集到的数据运用内容分析法，按照发文时间、协作内容、协作主体和协 作方式四个维度进行一级编码。例如在 2021 年 9 月 29 日北京市生态环境局发布的 新闻报道中提到“开展京津冀突发环境事件综合研究性演练…包括大气污染和水污 染…此次演练由北京市生态环境局、天津市生态环境局、河北省生态环境厅共同主办， 北京市延庆区人民政府承办”，本文据此判断协作主体包括北京市生态环境局、天津 生态环境局、河北省生态环境厅、延庆区人民政府，协作方式为联合演习。在协作主 体划分方面，我们划分了中央及相关部门、京津冀省(市)及各相关部门、相关城市(区 /县)及相关部门共四个层次，统计得出在大气污染协作治理方面共涉及 26 个主体， 在水污染协作治理方面共涉及 27 个主体。在初步了解协作方式的基础上，我们进一 步根据正式程度将大气污染协作治理的协作方式分为考察、会议、联合行动、协议、 协作机制五种。 我们以年份为单位，分别统计了大气污染协作治理和水污染协作治理的次数，以 观测其协作频次差异和变化趋势(如图 1 所示)。另外，我们分别统计了大气污染和水 污染治理的协作方式，以观测其协作正式程度和两种不同问题属性领域的差异(如图 2 所示)。就协作方式来看，大气污染方面，采取会议的方式进行协作的次数最多， 其次是签订协议和进行相互考察。而水污染治理则签订了较多的正式协议，其次是召 开会议和进行联合演练、联合执法等。相较于大气污染治理，水污染治理领域地方政 府之间多采取签订协议的方式，反映了其达成合作的信息成本、协商成本以及合作风 险等较低，在中央权威较少干预的情况下可以自发达成合作协议，也反映了其合作关 系更加稳定。就签订协议的内容而言，大气污染更侧重于“责任状”“工作方案”“攻 坚治理行动”“联合执法”“信息共享”等，而水污染治理则侧重“补偿机制”“联 合督察”“应急预案”等。由此可见，在正式化程度较高的协议中，水污染治理更加 追求长效、稳定的合作关系，而大气污染治理则在中央权威的介入下更侧重于完成短 期的、临时的、紧急性的事务。 41 第三部分 案例研究 图 1 京津冀及周边地区大气污染和水污染治理水平 图 2 京津冀及周边地区大气污染和水污染治理协作 （四）京津冀地区大气污染和水污染治理案例分析 1.问题属性对协作达成的影响分析:京津冀两类环境问题的协作网络结构。 我们运用 UCINET 中的 NETDRAW 软件将二维矩阵可视化输出，得到协作网络结构。 网络中每一个节点代表协作主体，节点之间的连线代表存在协作关系。另外，节点的 大小表示参与协作的次数，参与协作的次数越多，节点越大；连线的粗细表示主体间 协作的次数，次数越多，线条越粗。我们发现，京津冀地区在大气和水污染协作治理 的网络结构特征上具有明显差异，具体表现为两方面: 一是相较于水污染治理，大气污染治理的网络结构较为松散。在大气污染协作治 理过程中有 60%以上的主体并未与其他主体形成密切的协作关系，而在水污染协作治 理过程中这一比例仅为 30%左右。究其原因可能是京津冀大气污染协作多体现为中央 部门与省级政府的联合发文，而较少有省内各地级市、县、区之间的自主协作活动。 例如，环境保护部、国家发展改革委员会等部门与京津冀等省市连续三年发布的《京 津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，主要体现的是以行政权威 传导问责压力而促成的合作，而不是基于自主意愿的平等协作。而在水污染协作治理 过程中，京津冀省市内的市、县、区之间的自主协作关系较为频繁。例如，北京市密 云区、怀柔区、延庆区与河北省承德市、张家口市联合签署的《密云水库上游流域生 态环境联建联防联治战略合作协议》，通过开展联合演练，强化水污染治理的自主联 动。 二是相较于水污染治理，大气污染治理协作网络中处于核心地位的主体数目较 少。由于大气的流动受多种因素的综合作用，因此大气污染问题具有空间不确定性， 从而使得因协作边界模糊而带来较高的合作风险和成本，难以积累合作信任和经验， 导致其他城市加入合作网络的意愿降低，难以形成稳定的协作关系，因此从大气污染 协作网络结构来看，居于中心位置的节点较少。相对来说，水流域具有地理空间上的 稳定性，较容易确定各主体在协作中的权责边界，因此协作关系更加均衡稳定。京津 冀地区的水流域涉及永定河流域、滦河流域、潮白河流域、白洋淀流域等，在跨域水 污染协作治理过程中，形成了北京市、天津市、河北省省级层面，以及通州区、房山 区、密云区、廊坊市、武清区等县区层面多个网络中心节点。 42 第三部分 案例研究 图 3 大气治理协作网络结构 图 4 水污染治理协作网络结构 2.权威介入通过调节权责明晰度促进地方政府协作的达成。 在大气污染治理方面，中央采取了一系列措施以明晰权责。例如，2013 年国务 院成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，生态环境部大气环境司也相应成立 了协调办、应对处和项目处，专门负责京津冀及周边地区大气污染治理的相关工作， 明晰各主体的权力和责任范围，并实行严格的考核问责制。京津冀大气污染协作主体 由 2013 年的“七部委六省市”扩展到 2015 年的“八部委七省市”，并于 2017 年重 新确定了京津冀地区大气污染传输通道的“2 + 26”城市。从 2017 年开始，中央相 关部委和京津冀及周边地区连续三年印发《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治 理攻坚行动方案》，明确考核指标和主要任务，要求各省市及有关部门严格按照职责 分工落实任务要求; 同时，生态环境部对各地空气质量改善任务进展情况进行调查和 考核，并采用下发预警通知函、约谈主要负责人、实施区域环评限批等措施进行问责。 与大气污染不同，在水污染治理中权威主要以间接介入的方式明确各主体的权责 关系。在 2016 年，由北京市委书记担任组长，原环境保护部部长和京津冀三地省(市) 长担任副组长，成立了京津冀及周边地区水污染防治协作小组，以“联动协作、责任 共担”等原则协商统筹开展区域水污染协作治理。在此基础上，京津冀三地自主建立 了省级或省级以下协作网络，如由京津冀环保部门共同成立的京津冀环境执法联动工 作领导小组、京津冀水污染突发事件联防联控工作协调小组、风河西支和龙河环境污 染联合处置工作协调小组等; 自主签订了多项合作协议，如《京津冀凤河西支、龙河 环境污染问题联合处置协议》《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补 偿协议》《白洋淀流域跨省(市)界水污染防治工作机制》等。 通过上述分析可见，中央权威在权责明晰性低的大气污染治理中主要以直接介入 的方式促成地方协作的达成，权威直接介入主要是通过制定政策明确权责边界，并基 于考核结果实行严格的问责，中央权威在协作中发挥主导作用; 而在权责明晰性高的 水污染治理领域，中央权威主要以间接介入的方式，并不发挥强势主导作用，中央通 过弱干预促成地方之间可以自主达成协作。 3.权威介入通过调节利益分配均等度促进地方政府协作的达成。 在大气污染治理中，权威介入主要通过增加协作方的集体性收益和选择性收益提 高利益分配均等程度从而促进地方协作的达成。在京津冀大气污染治理中，中央主要 通过增加关注、加大资金支持等提高协作方的利益分配均等性。例如，在 2008 年奥 运会、2014 年 APEC 会议等重大国事活动期间，大量新闻报道关注京津冀地区的“蓝 43 第三部分 案例研究 天保卫战”效果，提出了“奥运蓝”“APEC 蓝” 等热词，通过增加声誉、提升地位 等方式补充了大气协作治理的选择性收益，使得地方政府的协作更容易达成。另外， 在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组会议上，中央确定将京津冀及周边地区联 防联控范围扩展至“2+ 26”城市，更重要的是进一步加大了对各地的资金支持力度， 提高了大气协作治理的集体性收益。 在水污染治理方面，中央主要通过倡导建立生态保护补偿机制促进利益分配的均 等化。例如，财政部等四部门于 2016 年发布了《关于加快建立流域上下游横向生态 保护补偿机制的指导意见》，坚持在流域协作治理中秉持“成本共担、效益共享”的 原则，明确了“谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的生态补偿机制。在该意见的指导下， 河北省和天津市两地于 2017 年开始探索引滦入津上下游横向生态补偿机制，并开展 联合监测执法，在共同治理下滦河流域水质稳步提升，保障了天津市居民的安全饮水。 并且在第一期三年合作过程中，中央安排 9 亿补助资金，河北省和天津市各安排 3 亿资金，体现了中央对两地水污染协作治理的集体性收益进行补充。 由此可见，在收益分配均等性较低的大气污染协作治理过程中，中央对地方政府 进行的选择性收益补充是促进协作达成的关键; 而在收益分配均等性较高的水污染 协作治理过程中，中央可以通过资金支持的作用提高地方政府的集体性收益进而促进 地方政府协作治理的积极性。 四、案例扩展性讨论 经过对京津冀地区大气污染和水污染两类不同属性的环境问题的协作结构分析， 本文发现在不同问题属性领域，协作治理网络结构特征确有不同，主要表现为大气污 染治理的结构相较于水污染治理来说较为松散，并且在大气治理协作网络中处于核心 地位的主体数目较少且联系不紧密，而水污染协作治理中处于核心地位的主体较多且 关系相对均衡。经过对案例文本材料分析得出，一方面权威介入可以通过调节权责明 晰性促进协作的达成。例如，中央通过成立统一的领导组织，负责协调和任务部署等 工作，同时中央与地方政府联合签订行动方案，制定协作总体目标，分配任务，定期 进行考核，并施行严格的问责制度，增强跨域环境问题的权责明晰性。另一方面，权 威介入可以通过调节利益分配均等性促进协作的达成。例如，来自中央的关注和新闻 报道，通过增加声誉、提升地位等方式增加协作各方的选择性收益; 同时来自中央或 上级的资金支持提高了协作各方的集体性收益。基于以上研究结论，本文认为跨域环 境问题治理在有上级介入的情况下，更容易推动合作各方凝聚理念共识，促进协作达 成; 同时，上级介入的方式和程度可以针对不同的跨域问题属性或治理领域而有所差 异。据此，我们提出以下三点政策建议。 第一，在协作初期阶段，权威介入应通过建立沟通协商机制以推动各方凝聚理念 共识。通过建立工作协调小组定期开展会议的方式，在会商讨论中寻求共识; 按阶段 开展工作总结会议，使各主体能够充分表达利益诉求，针对发现的问题进行讨论并形 成指导意见; 建立信息报送制度，地方政府和相关部门定期向协调小组报告任务完成 情况和下一阶段工作计划。 44 第三部分 案例研究 第二，在权责明晰性和利益分配均等性较高的跨域环境问题领域，权威介入应采 取“弱干预” 方式，力求在上级干预和地方自主权之间寻求平衡。通过上级权威的 顶层制度设计和信息交流机制的建立间接促进各方协作，以保证地方政府有较大的自 主性探索多样化的、创新型的协作方式。例如，倡导地方政府之间开展专项调研，促 进相互之间交流学习; 搭建政府、市场、社会交流平台，组织研修班或讨论会等活动 引导地方政府及相关部门与企业开展交流合作，促进基础设施建设和环保科技创新成 果转化。 第三，在权责明晰性和利益分配均等性较低的跨域环境问题领域，权威介入应采 取“强干预”方式，通过纵向权力的直接嵌入以保证利益对称的互惠分配。根据协作 初期形成的目标共识，上级政府牵头制 定具体行动方案，规定阶段性重点任务; 指 导督促有关部门和地方政府落实各项任务，例如，成立环保督察组进行不定期抽查， 发现并及时督促地方政府整改问题; 进行阶段性绩效考核，探索环境保护行政问责制 和一票否决制。除此之外，上级政府可以引导地方政府探索建立生态补偿机制，均衡 各方利益分配; 将资金补贴与治理绩效挂钩，从而提升各方开展协作的行动积极性。 45 第四部分 学员原创 第四部分 学员原创 【编者按】我国的一个基本国情是各地区地理条件差异甚大，人口、资源与发展 水平具有显著的地区差异。新中国成立以来，在不同发展时期我们实施了不同的区域 政策，对区域发展产生了重要影响，区域治理逐步归结为发展问题、稳定问题和安全 问题。当前，我国区域治理既有“大格局”（中央的统一规划部署），也有“小格局” （地区的主动性与创造性；地区间的合作）。做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文 章，不是简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走 合理分工、优化发展的路子。本期我们以“区域协调治理/发展”为主题，征集到了 几篇来自学员的文章，同学们从战略高度阐明了新形势下促进区域协调发展的科学思 路，为新时代区域协调发展提供了主要举措和城市治理的“药方”。 关于区域协调治理的浅显思考 ——以上海市 H 区城运中心建设为例 2021 级 MPA 2 班 胡月明 党的二十大报告中强调，要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体 功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局”，以高超的政治智慧、宽广的 战略眼光、强烈的历史担当，谋划实施区域高质量协调治理和发展。 作为上海中心城区核心区，H 区由于区位重要、人流密集，在社会治理方面一直 面临着诸多机遇与挑战，引起着多方关注。近年来，在全区共同努力下，H 区建立了 以共建为基础、以共治为关键、以共享为目的的组织架构和组织方式，形成了高位统 筹、全面发力、多点突破的工作格局，在完善市域社会治理体制，一体推进区域协调 治理方面做了许多尝试和探索，也取得一些良好成效，涌现出一批具有区域特色的典 型案例，比如大客流管控、商圈多元调解、旧城区改建、加装电梯等。其中，区公安 分局依托“一网统管”“智慧公安”建设的成果，面对开放式人员密集场所公共安全 管理的风险形势和客观需求，在实战中不断探索、总结、完善城市治理的工作措施， 形成了可复制、可借鉴的大客流智慧管控模式；区城运中心进一步细化管理颗粒度， 以最小管理单元治理为抓手，打通城区治理最后一公里，实现高效处置每一件事，推 动各类治理主体共同参与城市治理，形成政府、市场、社会（公众）相互协作、良性 互动的治理格局。本文将以 H 区城市运行“一网统管”建设为例，对实践中区域协调 治理情况做简要分析。 一、H 区城运中心的功能定位 （一）日常管理联勤联动中心，高效处置一件事。区城运中心是城区日常运行闭 环管理的统筹指挥中心，推进城市运行管理全体勤务队伍力量、全域管理事项、全量 城市部件、全部物资装备的统一管理。实现跨部门、跨领域联勤联动，高效处置。 46 第四部分 学员原创 （二）值班值守调度中心，7×24 小时全时段监控。区城运中心是城区 7×24 小 时 365 天不间断值守中心，上接市总值班室值守要求，横联区总值班室，通过区总值 班室、区应急管理局、区消防救援支队落实“1+1+1”值班值守模式。组织区各条线、 各街道、各区属企业落实值班值守、信息报送、应急处置、综合协调的工作，确保市 区街三级总值班体系畅通。 （三）突发事件和自然灾害应急响应指挥中心，快速应对灾情疫情。区城运中心 是城区应对防台防汛、防寒防冻等自然灾害和消防、疫防等突发事件的应急响应指挥 中心，在应对突发事件和自然灾害时，区领导和相关分管领导坐镇指挥，根据市委市 政府、市防汛办总体部署，通过“4 个 1+X”联动模式（4 个 1 即区应急局、区消防 救援支队、区公安局、区城运中心 4 个核心部门，X 即行业主管部门、各街道、风景 办、区属企业以及第三方力量等），形成全区统一指挥、及时响应、快速处置机制。 （四）大数据应用中心，打通数据壁垒，实现数据共享。区城运中心是统筹各类 政务数据、资源归集、共享、开放的枢纽，推动建立跨部门数据管理联络机制，实现 数据与具体业务应用有机结合，打通条线部门数据壁垒，实现数据共享和开放，为区 委、区政府重大决策提供辅助依据。 （五）风险研判预警中心，治未病、防未然。区城运中心是研判风险、锁定隐患 的预警预防中心。通过人工智能技术，对各类异构、非标准化跨部门数据进行清洗、 去重、提炼，结合管理重点和业务需求，精准锁定点位，落实闭环处置，推动城市运 行由被动管理向主动预防转变。 二、组织架构及日常运行模式 （一）主要领导挂帅，形成有力的区级领导核心 区城运中心由区委书记、区长担任双组长，相关区领导任副组长，领导小组办公 室设在区政府办公室，负责研究协调解决治理瓶颈和管理问题，并组织、指导各相关 单位开展“一网通办”“一网统管”工作。 （二）区城运中心牵头，发挥区级平台协调功能 2020 年 H 区组建区城运中心，整合区总值班室、区大数据中心、区热线办、区 网格中心组建区级城运中心作为“一网统管”运作实体，负责城区运行管理工作的计 划制定、建章立制、综合协调、绩效评估和日常管理，优化构建标准化、数字化的制 度规范和管理流程；负责全区“12345”市民服务热线、网格化管理、紧急事项、突 发事件等信息的发现派单、应急响应、协调处置、规范结案和检查评估等工作；负责 全区数据资源的体系建设、应用管理等工作；负责全区“一网统管”的业务指导和监 督考核，完善本区城市运行机制和管理体制。区大数据中心挂牌于区城运中心，负责 制定全区各类数据采集、交换、共享、开放等技术规范和管理制度；负责推进共享， 承担区政务数据资源归集、治理、共享、开放等应用融合。区政府办公室下设区政务 服务办公室和区行政服务中心，隶属于区政府办公室统一管理，三个中心互为支撑， 统筹联动，在数据、技术、业务、政务服务方面高度融合。 （三）“高配”街道城运中心，增强基层组织力量 47 第四部分 学员原创 H 区所有街道均已成立街道主要领导负责的“一网统管”领导小组，并组建街道 城运中心，由街道分管领导担任城运中心主任，明确与其他 3 个中心（社区党群服务 中心、社区事务受理中心、城市建设管理事务中心）的关系架构，明确功能定位和工 作职责，突显街道城运中心统筹协调，联动指挥的作用。 （四）做实城运工作站，队伍力量靠前布置 统筹城运网格和公安警务责任区等各部门责任边界，实现公安、综合执法、市场 等执法力量入格，进一步整合街道城运、城建中心、居委干部等管理力量，环卫作业、 物业等服务力量，第三方、综治协管员等购买服务力量入格。 三、区城运指挥体系和联动指挥机制 （一）区城运中心是全区指挥中枢 强化区城运中心在三级城运体系中的枢纽作用，“上接”市大数据平台、市级城 运系统等，“横联”全区各部门、单位各类公共数据，“下通”各街道城运中心、风 景办、居委会及相关区属企业、作业单位等“神经末梢”。建立形成了跨部门、跨层 级的城市运行“平、急、特”工作模式，全区各相关单位在总体调度指挥下，共用管 理力量、共享物资装备、实现联勤联动。 （二）街道城运中心是前线指挥部 在街道城运中心建设中，由区城运中心提供总体规划和架构模板，各街道主要领 导直接负责，立足实战管用，明确其：上接区城运中心，下通城运工作站，横连各街 道所、队、办的功能定位。区城运中心将各行业、各条线数据赋能街道，街道将属地 数据动态反哺区城运中心。 （三）城运工作站是基层一线实战阵地 落实区街两级城运工作任务，工作站站长在一线基层调度队伍力量、物资装备， 站内人员力量统一听从站长指挥，进行联勤联动，协商处置，共同出击，解决日常管 理工作和应急响应问题。同时，将处置结果进行闭环管理，反哺区、街城运中心，使 其成为早发现、早预警、早研判、早处置的一线阵地。 （四）社区、居委是城运治理的最后一公里 社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，按照“三级平台、五级应用” 构架，推进数字治理向居民区第五级延伸，着力于做好群众工作，协助发现社区治理 问题，配合街道和工作站做好相关处置工作，解决城运治理最后一公里难问题。 四、各类应用场景赋能情况 （一）梳理市场主体责任，明确职责边界 在明确各部门城运管理职责的基础上，制定完成 H 区“一网统管”城运事项目录， 根据“一网统管”机制改革的总体要求，进一步厘清了政府与市场主体的职责分工， 明确责任边界，围绕公共安全、公共管理、公共服务，针对沿街商铺、旅馆酒店、历 保建筑、地下空间等四大类梳理市场主体责任，更规范的指导、督促其落实城运管理 主体责任。 （二）创新五级闭环管理新机制 48 第四部分 学员原创 在明确各类市场主体责任的基础上，进一步完善与政府日常管理闭环、应急处置 闭环的有效衔接，同时结合“两个融合”，进一步探索数字孪生平台与“一网通办” 政务服务平台的衔接。对于企业责任事项，以责任岗位闭环为基础，落实市场主体闭 环管理，由各工作岗位自行处置或市场主体平台内部协调处理；对于涉及政府行政职 能的事项，由市场主体平台报政府城运平台，落实城市运行政企联动闭环管理；对于 紧急类事项，市场主体平台立即上报 110、119、120 等专业应急救援力量，同步报政 府城运平台，纳入政企联动应急处置闭环管理。基于“放、管、服”，实现更高层面 的跨界闭环，事前发证到事中事后监管，实现管理与服务的“大闭环”。从而构建完 善责任岗位、市场主体、城运管理、应急处置、两网融合的五级闭环新机制，实现政 府与治理主体之间的互通共治。 （三）引导各类治理主体参与城区治理 积极引导各类治理主体参与城区治理，与五级闭环新机制形成有效衔接，安全责 任聚焦立法、准入，管理责任围绕共赢，服务责任重在鼓励。一是管办结合，从审批 入手，在准入阶段通过签署协议明确政府和经营主体间的责任和分工，积极引导中小 型治理主体参与城区治理。二是明确经营主体承担感知设备建设主体责任，落实数据 监测运用，设备运维管理的职责，规范经营变更移交，确权确责，发挥感知设备隐形 安全卫士的作用。三是提供选购或租用等方式，降低数字治理成本，经营主体根据自 身能力按需选购产品，实现需求与资源的灵活匹配。四是充分发挥居民自治作用，以 党建引领，通过“三会”制度，引导居民以主人翁态度投入社区公共事务，获得参与 感。五是政府有力保障，城运日常管理和应急响应机制，支撑管理单元处置闭环，发 现问题第一时间解决，将安全隐患消灭在萌芽状态，为市民建立起安全屏障。 五、运用区城运中心开展区域协调治理情况 （一）优化“平、急、特”工作模式，保障城市运行 优化完善平、急、特运行模式，提升城运管理工作能效，集中力量解决紧急事件、 保障重要活动。固化日常运行模式（即“平”时），按照“人员互助、信息互通、职 能互补”原则，以城运管理、应急管理职能，实现 365 天 24 小时双人双岗共同承担 值班值守任务。根据日常工作职能，聚焦重点区域、重点领域、重点时段，强化条块 联动，加强主动发现问题和协同处置的能力。强化应急联动模式（即“急”时），由 区领导坐镇区城运大厅直接指挥，应急管理部门牵头，相关责任部门同步到场，其他 有关单位通过通信、视频设备实时备勤，确保现场画面、应急应对准备情况等各类信 息数据能集中统一展示，各支队伍能第一时间响应，第一时间按照调配要求及时到位， 快速高效应对突发状况、完成应急处置任务。优化专项保障模式（即“特”时），执 行元旦、国庆等重要节假日、进博会等重大活动保障以及全国文明城区创建等重要专 项任务，由主要牵头部门入驻区城运大厅直接指挥，统筹协调相关部门做好重要专项 的推进和保障工作。 （二）全天候值守，强化条块联动 区城运中心实行 7×24 小时 365 天不间断值守模式，落实市总值班室值守要求， 通过区总值班室、区应急管理局、区消防救援支队落实“1+1+1”值班值守模式，牵 49 第四部分 学员原创 头区各条线、各街道、各区属企业值班值守、信息报送、应急处置、综合协调的职能， 强化条块联动，确保市区街三级总值班体系畅通。 （三）建立分析研判机制，落实数字化“治未病” 建立分析研判机制，实现城市运行风险隐患提前预警。一是通过深入分析各类城 区管理数据，聚焦防台、防汛、防寒等自然灾害应对和日常管理问题，精准锁定风险 隐患点，针对性开展排查处置，实现事前预防。进一步运用 12345 市民满意度数据， 对城区“健康”和政府工作进行“体检”，找出顽症痛点和工作短板，对症下药、精 准施策，达到“治未病”效果，践行“以人民为中心”理念，提升城市管理温度。二 是运用各条线部门专项排查记录和公房集团以及相关部门近 6 年日常巡查案件、报修 工单等，聚焦高坠、积水 9 类高频案件开展防汛防台预警隐患研判工作，通过最新技 术实现非标准化数据在同一标准下的有效汇集，运用人工智能分析确定隐患点位，针 对排查次数和案件发生频次编制隐患点位报告，绘制风险点位地图，落实街道和相关 部门提前部署汛期物资、风险隐患排查处置工作，发挥“区、街、站”三级城运联动 机制，以隐患列表和数字地图赋能防汛防台工作，确保城区“头顶”和“脚底”的安 全，切实提升数字化“治未病”能力。 经济功能区与行政区融合发展的路径研究 ——基于苏州市吴中区功能区改革案列的调研 2021 级 MPA 4 班 唐苏 摘要：随着中国进入全面深化改革的新阶段，大量不同类型的经济功能区开始走 向与行政区合并的道路。这种政区合一的新趋势引发了学术界有关“体制复归还是创 新选择”的热烈讨论：这种曾经带动中国经济奇迹性增长的功能性区划是否正随着中 国经济社会转型而寿终正寝？本文试图运用制度分析框架解释这一现象，并通过呈现 苏州吴中区功能区改革的实践过程中地方政府的行为，体现宏观制度环境和中观制度 安排的相互嵌套和相互作用。制度环境重大变迁对开发区与行政区融合发展提出了客 观要求,纵向属地发包和横向竞争给地方政府提供了强大激励，行政区划的刚性约束 使融合发展成为降低交易成本的理性选择。吴中区的改革实践体现了行政关系、空间 关系和产业关系的多维尺度重构，展现了改革后的系统性优势，但仍面临着融合发展 法律依据 模糊、两区治理理念差异显著等诸多困境，需要通过多种措施实现综合发 展绩效最大化。 关键词：经济功能区、行政区、融合发展、制度逻辑 一、引言与问题提出 回顾 40 多年中国改革开放的历史，各种类型的经济功能区以其“精简、高效、 统一”的扁平化机构设置、特殊的优惠政策和明确的产业发展定位、较大的经济自主 权，为当地经济发展提供了复合化的支撑服务，以开发区带动行政区发展的优势非常 50 第四部分 学员原创 明显，一段时间以来，成为了推动中国经济发展的重要抓手。但是，随着开发区规模 化发展，以及新型城镇化的过程的推进，导致功能区在经济创新事务之外也不得不承 担越来越多的社会管理职能和其他行政职能。近年来，中国大量经济功能区纷纷开始 走向与行政区合并的道路。这种政区合一的新趋势，引发学术界有关“体制复归还是 创新选择”的热烈讨论。所谓的“政区合一”这种管理体制和运行与传统行政区趋同 的行政化趋势是否面意味着体制回归？如果这种趋势不可避免，那么在过渡时期，经 济功能区与行政区融合发展的路径到底是什么？ 本文系统梳理了有关经济功能区和行政区关系的相关文献，通过实际案例分析， 对经济功能区与行政区融合发展过程进行微观的剖析，探讨这种融合发展内部的制度 逻辑，在此基础上寻求经济功能区与行政区融合发展的全新路径。 二、以往对经济功能区与行政区关系的研究视角 以高新区和经开区为主体的经济功能区一直以来是学界研究的热点。经济功能区 与行政区的体制摩擦由来已久。学界一直试图厘清功能区的性质、功能区与行政区的 关系以及如何推动二者融合以实现地区经济的高质量发展。 目前主流的有三中研究视角：一是对经济功能区职能、空间关系、权力建构等进 行研究，试图厘清功能区的性质，为功能区的设定提供科学依据；二是研究了功能区 与行政区之间的体制摩擦，揭示二者在性质、利益、法律等多方面的矛盾冲突；三是 探索行政区与功能区融合的路径，推进功能区进一步高质量发展。 梳理当前学界的研究成果后可以发现，学界已经对经开区、高新区等经济功能区 的设置、性质以及与行政区的体制摩擦等领域进行了大量的探索，取得比较丰硕的研 究成果。然而，现有研究多侧重于对行政区与功能区矛盾冲突以及各类空间、体制、 管理等关系的概括描述，缺乏对两区融合发展路径的可行性研究。本文承接当前学界 有关行政区与功能区体制摩擦的研究方向，试图在解析中国行政区划体制独特的资源 配置功能基础上，对功能区与行政区二者之间体制摩擦的制度机理进行深入的剖析， 以苏州市吴中区功能区化调整为实际案例，从行政关系、空间关系、产业关系等多重 维度，探寻经济功能区与行政区融合发展的全新模式。 三、经济功能区与行政区融合发展的制度逻辑 制度限定了人们的选择集合，制度逻辑则诱发和塑造在稳定制度安排下相应的行 为方式。开发区与行政区融合发展过程中所表现出的地方政府行为背后是相互嵌套的 宏观制度环境和中观制度安排。经济体制和行政管理体制改革改变了开发区发展的产 业环境、政策环境，纵向属地发包为地方政府谋求区域资源增加提供了行动空间与充 足动力，横向地方政府竞争为地方政府官员带来强大激励。同时，为降低交易成本， 柔性调整成为刚性行政区划下地方政府的理性选择。 (一) 制度环境的重大变迁 开发区建设是在我国改革开放的背景下进行的，在经济发展新常态下，国家发展 战略的转变尤其是全面深化改革使开发区发展的制度环境发生了重大变迁。在经济发 展新常态下，我国将科学发展和加快转变发展方式作为主线，强调创新驱动发展。以 51 第四部分 学员原创 促进经济发展为基本目标的开发区需要注重全面协调可持续发展，实现发展方式的转 变。 随着政府职能的持续转变，我国行政体制改革逐渐进入体制创新阶段。如何处理 政府和市场、政府和企业的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，成为行政管理 体制创新的关键。这就要求作为改革创新试验区的开发区在发展过程中不断进行适应 性调整，促使传统型政府向创新型、服务型政府转型。同时，在创新社会管理体制机 制、加强社会管理能力建设成为新时期政府工作重点的背景下，开发区功能应实现从 聚焦单一经济领域到关注社会、文化、生态等多元领域的转变。 (二) 纵向发包的任务驱动 随着我国财政体制的改革，行政发包制成为解释政府间关系和地方政府治理模式 的理论框架。在中央政府的权威下，行政事务在各级地方政府间层层发包，通过财政 包干和适当分权，为地方政府提供行动空间，同时以结果导向的考核和问责催生充足 动力。 地方政府在拥有一定自主权的同时，也面临着上级政府以结果为导向的考核和问 责。行政发包的绩效考核既强调可量化的经济指标，又关注环保、创新等生态和社会 领域的指标。在行政发包制下，各级政府通常将上级任务逐级发包、层层加码，给下 级施加发展压力。地方政府便在重视经济指标的同时，积极进行政府职能转变，转变 经济发展方式，坚持绿色发展理念，激励创新发展。开发区以其改革创新试验区的地 位在地方经济社会发展中发挥着不可忽视的作用，以开发区为载体来完成上级发包的 任务也就成为地方政府的理性选择。 (三) 横向竞争的晋升激励 在渐进式改革的过程中，中央和地方形成了政治上集权和经济上分权的特殊关 系，地方政府官员间普遍开展以地方发展绩效为基础的以晋升为目的的竞争。开发区 是地方经济社会发展状况的集中展现，地方政府间竞争便以地方政府为主导、以地方 官员为推动者、以开发区为重要载体而展开。在全国开发区趋同、政策优势逐渐减弱 的情况下，治理体制和运行机制的创新则成为开发区跻身上游的关键。因此，开发区 和具有完备的组织机构和经济社会管理权限的行政区融合发展，与地方政府官员促进 体制创新、推动区域发展以谋求晋升机会的利益相兼容。 在激烈的横向竞争中，竞争结果往往通过经济绩效、创新成果、官员晋升等表现 出来，因此，地方政府和开发区出于对落后的恐惧，有强大的动机来策略性、选择性 地执行上级政府的政策，并充分学习先进地区的做法和经验，以更好地推进本地开发 区的建设。因此，地方政府开始主动寻求变革，突破传统意识形态和认知结构的束缚， 自觉搜寻各方面的知识信息并加以创造性的学习。开发区与行政区融合发展便是在中 央政策框架内进行的政策探索。 (四) 刚性行政区划下的柔性调整 行政区划是国家按照一定原则对行政区域的划分，是具有政治性和政策性的主观 人为的产物，而开发区的空间扩张是经济社会发展到一定阶段的结果。因此，区域发 52 第四部分 学员原创 展的动态性与行政区划的刚性具有产生矛盾的必然性。随着开发区的快速发展，需要 对原有行政区划格局进行一定程度的调整。 在以政府为中心的制度变迁中，只有当政府的收益大于成本时，制度变迁才可能 发生，而变迁的成本主要是政治交易成本。在行政区划刚性约束下，为降低交易成本， 地方政府可以选择对行政区划进行柔性调整，促进开发区与行政区融合发展，以回避 开发区扩容所需的复杂的行政审批环节，缓解开发区扩张与发展空间有限间的张力， 满足开发区的发展需求。 四、苏州市吴中区功能区改革的案例分析 (一) 苏州市吴中区功能区改革的案例：多重制度逻辑的作用结果 吴中区是苏州市的中心城区，位于苏州市区中西部，全区总面积 2231 平方公里， 常住人口为 138 万人，占苏州市的 10.9% 。户籍人口 70.5 万。2020 年，吴中区地区 生产总值为 1343.78 亿元。全区下辖 1 个国家级太湖旅游度假区、1 个国家级经济技 术开发区、1 个国家级农业园区、1 个省级高新技术产业开发区以及 7 镇 7 街道。多 年以来，吴中区由于东西长南北窄、山湖夹隔的地形地貌，以及行政、生态环境禀赋、 道路交通设施、机制体制等因素影响，在长期发展过程中逐步形成了当前制造业相对 零散、服务业农业相对集中的产业布局现状，有其客观历史渊源，但也在一定程度上 制约了吴中区的进一步高质量发展。 2021 年，为进一步强化全区资源统筹，提高工作效率，实现区域协同发展，吴 中区开始了名为“三区三片”的功能区综合改革。以功能区组团式发展为理念、以产 业集聚发展为目标，提出全区保留五大历史文化名镇（镇建制），其余均改为街道， 并入开发区的管理范畴。改革后，吴中高新技术产业开发区管理范围不再是长桥街道， 调整为胥口街道、临湖街道、木渎镇；吴中经济技术开发区管理范围调整为城南街道、 太湖街道、横泾街道、郭巷街道、越溪街道、长桥街道、甪直镇；苏州太湖旅游度假 区管理调整为范围为香山街道、光福镇、金庭镇、东山镇。在建设创新型、服务型政 府的趋势下，进一步打破行政区划壁垒，以体制机制创新推进产城融合，进行重构行 政关系、创新管理体制的有效尝试。 地方政府官员在考核和晋升的激励下，通过完成发包任务，积极创新，主动学习， 争取在“晋升锦标赛”中取胜。吴中区政府接受上级政府行政事务发包，并将任务继 续发包给下级政府和部门，各级政府利用地方财政和各项经济社会管理权限完成任 务。同时，干部面临着以“事”为中心的多维度考核，考核在注重相关统计数据的同 时面向基层和群众，进行综合分析评价。吴中区通过政策学习，吸收苏州工业园区功 能区改革的经验，推动承载经济发展使命的开发区转型升级，优化开发区的资源配置， 更好地促进全区的创新发展。吴中经济技术开发区需要参与其他国家级开发区间间的 强烈排名竞争；吴中高新技术产业开发区原有的管辖范围长桥街道仅 15 平方公里， 且居于城市核心区位，缺少工业发展空间，导致吴中高新区自 2015 年筹建至今，一 直未正式“去筹”，通过管理区划的重新调整，吴中高新区可减轻产业发展所受空间 制约的程度，在排名中实现争先进位。 53 第四部分 学员原创 吴中区开发区与行政区的融合发展是对刚性行政区划的策略性回应。吴中区域内 的各级、各种类型开发区不属于国家一级行政区划，党工委、管委会是吴中区区委、 区政府的派出机构。开发区申请转为行政区应经过苏州市上报到江苏省再上报国务 院，整个申报过程耗时长、层次高，且存在不被批复的风险，改革成本高。吴中区政 府选择只需报请苏州市委、市政府同意的改革模式，并通过成立领导小组、确立党政 第一责任人、要求市直部门支持等方式实现融合发展的过渡，在节省改革成本的同时 达到发展的目的。 (二) 吴中区开发区与行政区融合发展的实践模式 区域规划的柔性调整体现了权力和控制力在不同尺度之间的变动[26]。吴中区各 开发区与行政区融合发展突破了刚性行政区划限制，通过行政关系重构、空间布局融 通重构和产业结构优化升级，实现了行政关系、空间关系以及产业关系的多维尺度重 构。 1、行政关系重构，重新塑造开发区与乡镇、街道关系。 在吴中区“三区三片”改革工作推进过程中，对开发区和所属镇（街道）管理体 制做了进一步的关系梳理和重塑，优化职能机构设置，创新管理体制机制，开发区聚 焦经济发展，强化党的建设、产业发展、双招双引、科技创新、规划建设、区域开发、 行政审批、财政管理等职能，统筹辖区安全生产、生态环保、社会稳定工作；镇（街 道）聚焦社会管理，强化基层党建、城市管理、农业农村、拆迁清障、安全生产、生 态保护、民生保障、聚焦经济发展等职能。 2. 空间布局融通重构，打破行政区划间限制 在“三区三片”改革后，吴中区原有三个开发区通过整合镇（街道）生产、生活、 生态空间，在区级层面成立规划委员会，建立“1+3”规划工作体系，重新组建成立 开发区一级产业投资公司，全面推动产业园区专业化、集群化发展。以本次改革变化 最大的吴中高新技术产业开发区为例，为了拉近与主城区的时空距离，实现空间融通， 吴中高新区重组后，进行了全新的空间规划设计，对原有三镇的交通线路进行综合改 造，重点建设骨干道路，实施区域基础设施及交通一体化。同时，完善教育、医疗、 文体等公共服务基础设施，完善城市功能配套；新建科创载体和人才公寓，完善产业 功能配套。 3.产业关系重构，全面提升区域内产业结构 在改革调整后，加强开发区招商统筹，将原来镇（街道）层面的招商职能全面取 消，全区形成“2+3”招商工作体系，各开发区统筹辖区招商工作。各开发区内部产 业发展目标进行了重新的定位，吴中经济技术开发区作为国家级经济开发区以“产业 强”为发展目标，聚焦机器人与智能制造和生物医药大健康产业，积极引入投资强度 大、行业带动力强的头部企业、标杆企业，进一步做大产业体量规模；吴中高新技术 产业开发区以“科技+人才”为发展目标，聚焦高新技术产业发展，积极引入科技型、 创新型项目，积极吸引高端人才，在巩固提升原有产业基础的同时，集聚科创要素； 太湖旅游度假区以“科技+生态”为发展目标，继续做好环太湖文旅产业，同时聚焦 高科技产业导入，吸引研发类、总部类项目入驻。 54 第四部分 学员原创 产业功能区调整后数据比较分析 开发区 类别 指标名称 单位 基本 情况 面积 主要经 济指标 企业 概况 空间 保障 度假区 高新区 调整后 (实际数） 调整前 调整后 (实际数） 调整前 调整后 (实际数） 调整前 平方 公里 308.46 178.72 272.51 174.98 164.04 15.32 常住人口 万人 78.67 49.12 19.53 13.96 40.69 15.65 地区生产总值 亿元 793.22 526.52 122.14 82.11 428.42 134.09 一般公共预算收入 亿元 107.22 69.72 19.79 17.05 48.71 18.97 规上工业产值 亿元 1166.07 904.52 134.95 50.70 443.27 97.81 规上工业营收 亿元 1178.63 917.35 124.41 50.00 433.42 99.22 上市企业数 个 10 8 1 1 3 2 规上工业企业数 个 514 353 71 36 355 10 74 限上服务业企业数 个 206 116 25 22 61 高新技术企业数 个 484 351 47 27 402 52 建设用地面积 公顷 12110.50 7733.87 5578.25 4121.9 7728.74 1387.6 规划建设用地面积 公顷 12099.85 8011.3 5836.33 4374.4 7555.02 1224.4 五、开发区与行政区融合发展的实践困境 开发区与行政区的融合发展，虽然可以结合开发区灵活高效的特点和行政区功能 健全的优势，满足开发区扩容需求，带动行政区发展，但由于两区体制的固有冲突， 融合发展也存在摩擦。开发区管委会的法律地位和融合发展的法律依据模糊是两区融 合发展的首要障碍。融合发展实践中还可能面临两区治理理念差异显著、行政区职能 弱化较为明显、隐含体制回归风险等困境。 (一) 融合发展的法律依据模糊 开发区一般都设立管理委员会作为地方政府的派出机构，在规定的职责范围内统 一管理开发区工作。但是，国家层面没有出台关于开发区管理的法律条文，管委会的 法律地位也未予以明确。当前开发区的托管行为大都依据地方人大所通过的开发区管 理条例，缺乏国家层面的法律法规作为支撑。因此，两区实行“一套班子，两块牌子” 后，管委会按照何种标准融合行政区和开发区的管理体制成为一大问题。同时，管委 会赋权、决策、运行及监督的灵活性也容易造成融合后两区管理秩序不顺畅等一系列 问题。 吴中区开发区与行政区融合发展的主要依据是吴中区委、区政府下发的《关于进 一步优化开发区与所属镇（街道）管理体制的若干意见》的通知，该意见指出了改革 发展的意义、指导思想、总体要求、发展目标以及具体推进要求等。从法律层面看， 该意见属于其他规范性文件，具有一定的规范性和约束力，但不属于正式的法律范畴， 法律位阶较低。 (二) 开发区与行政区治理理念差异显著 开发区与行政区融合发展前各有一套机构设置和编制配置，存在大量职责交叉、 职能相近的党政部门。两区合署办公后原有体制的人员分流难以完全实现，容易导致 人员膨胀。更为棘手的是，开发区与传统行政区的官员在各自行政治理探索中形成的 发展理念存在差异。开发区具有高效精简的机构设置，初期承担着单一的经济发展任 55 第四部分 学员原创 务，因此官员一般具有简化的思维和开放的态度，更加关注效率，注重使用市场化和 社会化工具。而传统的行政区承担着辖区内完整的行政管理职能，需要处理大量社会 事务。在长期稳定和重复的环境中，行政区官员更注重程序和惯例，强调公平，能动 空间相对受到限制。在路径依赖作用下，官僚系统的协调成本隐性增加，削弱了两区 融合发展的整体利益。 吴中区“三区三片”改革后存在干部超职数配备的问题，若全部消化完后再提拔， 干部队伍建设可能出现断层，不利于区域发展。同时，三个开发区党工委书记均为吴 中区区委常委，但是吴中经济技术开发区和太湖旅游度假区党工委书记全职履行开发 区党工委书记职务，而吴中高新技术产业开发区党工委书记由吴中区常务副区长兼 任，在工作职能上存在跨区域的交叉。同时，各级官员在长期发展中形成的治理理念 差异，可能导致工作效率下降，行政成本增加，带来不稳定因素。 (三) 行政区职能弱化较为明显 行政区是国家为了进行有效管理而划分的有边界的区域，拥有完整的政治权力体 系。行政区具备完善的机构设置，强调“上下对应、左右对齐”，也拥有完整的经济 社会管理权限来提供公共服务，进行社会管理。而开发区是具有试验色彩的特殊政策 区域，以经济发展为目的而设立，拥有更精简高效的权力体系。两区融合发展后，除 了人大、政协等机构仍由原行政区管理，其他机构一般都按照需要由开发区申请设立。 虽然在理论上开发区与行政区不是领导与被领导关系，但开发区作为托管主体，在政 治话语上往往比较有优势，其以经济发展为首要目标的特点可能使得行政区应做出的 制度性安排得不到回应，从而弱化行政区原有的公共服务和社会治理职能。 吴中区三个开发区的机构设置、领导架构及经济社会事务统筹管理方式等都由开 发区管委会提出方案，报批后实施，镇（街道）话语权较弱。开发区在坚持以经济发 展为目的的职能定位下，更加偏重机构的灵活高效，不要求上下对口，强调扁平化。 与之前乡镇传统大而全的行政区模式相比，开发区机构力求精简高效，部分机构如水 务局、司法局等仍未设立，从而可能造成经济社会发展职能可能失衡。 六、总结与讨论 本研究选取苏州吴中区功能区改革这一个案，从制度研究层面阐释了开发区与行 政区融合发展的多重逻辑，并提出融合发展中存在的诸多问题。本研究的核心观点是： 开发区与行政区融合发展现象发生和存续的根源在于制度框架为地方政府提供了激 励和约束，吴中区功能区“三区三片”改革的实践体现了行政关系、空间关系和产业 关系的多维尺度重构。首先，制度环境的重大变迁给开发区的治理模式提出了更高的 要求，在地方政府以强制性制度变迁模式推动开发区建设与发展的同时，两区融合发 展适应了行政管理体制改革的需要；其次，在上级政府以结果为导向的考核和问责下， 地方政府有动力充分利用影响力和控制力聚集资源，推动两区融合发展，打造发展和 创新亮点。同时，两区融合发展与地方政府促进创新发展以谋求晋升机会的利益相兼 容，能为地方政府在竞争中赢得话语权；最后，由于行政区划具有刚性，变更行政区 划需要花费大量交易成本，选择开发区与行政区融合发展的柔性调整方式成为地方政 府的理性选择。吴中区开发区与镇（街道）一级行政区的融合发展是多重制度逻辑作 56 第四部分 学员原创 用的结果，融合发展中实现了行政关系、空间关系和产业关系的多维尺度重构。然而， 开发区与行政区融合发展也存在着冲突和摩擦，面临着法律依据模糊、两区治理理念 差异显著、行政区职能弱化较为明显、隐含体制回归风险等困境。 开发区作为改革探索和政策试验的特殊区域，在促进产业升级、区域发展等方面 扮演着重要的角色。开发区与行政区融合发展是基于区域资源有限性和区域发展需求 资源无限性间的矛盾而作为非常规策略被提出的，属于过渡性体制，面临着诸多挑战。 为此，国家应完善有关开发区的法律法规，明确融合发展的合法性。两区应该整合机 构，精简人员并交叉任职，加强两区官员的协调和交流。更为重要的是，开发区可以 将经济管理职能和社会管理职能进行适当分离，以创新高效的方式履行公共服务和社 会治理职能。但两区融合发展不等同于体制回归，融合后要努力保持开发区精简、高 效、统一的优势，摆脱体制惯性下的路径依赖，避免失去融合发展的意义。本研究关 注开发区与行政区融合发展现象的意义在于，将微观地方政府行为放置在宏观背景和 制度运行的场域中进行分析，从而使开发区与行政区融合发展现象能够在同一个框架 中得到解释，并通过微观案例展现两区融合发展的实践过程。从国家治理体系变迁层 面来看，要实现开发区与行政区融合发展过程中制度环境、制度、微观主体行为的良 性互动，需要在国家治理制度体系上进行改革。 城市治理的路径研究 ——以吴江区“老旧小区改造工作”为例 2021 级 MPA 四班 施佳雯 近年来，国家住建部、省住建厅出台一系列政策加速推进老旧小区改造，从居民 主导、片区联动、分类施策、多方共担、共治共享等方面提出了新要求。2019 年苏 州市被列为住建部城镇老旧小区改造试点城市之一，制定出台老旧小区改造工作方案 及技术导则，大力推进全市旧改工作。本文将以苏州市吴江区老旧小区改造为例，探 索城市治理路径。 一、基本情况分析 苏州市自 2005 年对老旧小区启动的综合整治工作可以分为三个阶段。2005 年至 2014 年底，针对 1994 年以前建成的老旧小区进行多方位改造，重点实施老旧小区综 合整治和街巷（零星楼）整治工程改造；2015 年至 2018 年底，对 1998 年以前建成 的老旧小区进行改造工作，重点开展老旧小区道路和绿化专项整治行动。2019 年起， 苏州被确定为全国城镇老旧小区改造试点城市，提出“九大机制”，以 16 个项目作 为“试验田”，合力探索出“苏”式改造路径。吴江区紧跟上级部署，着力民生工程 建设，自 2015 年开始有计划、有组织、有步骤地对老旧小区进行针对性改造工作， 其老旧小区改造基本情况如下： （一）特点明晰，旧改空间潜力较大 57 第四部分 学员原创 吴江区现存老旧小区约 2000 个，根据空间差异可分为背街小巷、商品房、单位 大院、城中村四种基本类型，四类小区特点明晰，总体改造潜力大。一是类别形式多 样。背街小巷主要指马路后面的小街巷、弄堂等生活空间，建造时间较早，空间肌理 零碎，街巷道路较窄，卫生保洁更多依靠人工；商品房条件相对较好，公共配套设施 充足，仅部分房屋存在外墙老化情况；单位大院是典型的居住及生产混合布局，内部 场地空间大，功能形式较单一；城中村风格多样，建筑布局密度高，居住环境拥挤， 对周边公共空间需求较高。二是改造意愿强烈。随着居民日益增长的生活品质要求和 精神文化需求，老旧小区改造意愿普遍强烈，改造需求多样。部分老旧小区居民以老 年人与幼儿为主，对无障碍设施和适老适幼设施空间需求较大；部分如商品房、城中 村的居民则年龄结构复杂，以外地务工人员以及新吴江人居多，对于小区管理更为在 意。 （二）重点明确，改造提升推进有序 根据老旧小区改造内容可分为基础类、提升类、完善类三方面。截至 2021 年 12 月底，吴江区累计完成 346 个老旧小区的改造提升，总建筑面积 1125 万平方米，涉 及居民 9 万余户，总投资约 20 亿元；2022 年度，吴江区对梅里公寓等 34 个老旧小 区进行改造提升，改造总面积约 71 万平方米，楼栋数为 887 栋，涉及居民 5966 户， 整体老旧小区改造工作稳步推进。一是基础类改造全面覆盖。吴江区绝大部分老旧小 区已进行雨污分流改造和道路整顿，完成立面、消防、技防、安防等改造，基础类改 造项目基本实现区域全覆盖。二是完善类改造较为顺利。主要聚焦防水隔热、绿化、 停车位、充电桩、无障碍设置、加装电梯等方面进行改造。截至目前，吴江区已完成 300 多个老旧小区的完善类改造，本年度计划推动既有多层住宅增设电梯 50 台。三 是提升类改造试点推进。如养老、托育、助餐、家政等综合服务目前虽在起步推动阶 段，但已在积极探索推进中。 （三）亮点突出，试点打造彰显成效 吴江区积极探索老旧小区改造方式，总结改造经验，促进小区改造实现点上突破、 面上开花，改出成效，改出亮点。一是学先进、抓试点。2020 年，鲈乡二村、三村 片区作为国家老旧小区改造试点项目，获评“2020 年江苏省美丽宜居城市示范项 目”；水乡花园改造作为江苏省试点项目，获得 2020 年省级老旧小区改造引导资金 253 万元。2022 年，梅里公寓和盛渔家园项目均已申报省级联络点。二是项目发债保 投入。吴江区老旧小区改造资金除财政资金支付外，还通过专项发债的方式筹集，解 决了老旧小区改造过程中资金筹集困难的问题，使项目推进得到保障。健全激励先进、 督促落后机制，相关工作成效评价结果直接作为市级财政补助的重要参考。三是统筹 发包提效率。由区住建局统筹推进项目施工许可前期手续，将分散在全区各板块的 26 个老旧小区改造项目统一打包，通过统筹发包的方式，节省了近 2 个月的前期手 续办理时间，提高了吴江区老旧小区改造的整体工作效率。 二、老旧小区改造的主要问题 （一）沟通协调需提升，群众参与待加强 58 第四部分 学员原创 居民是老旧小区改造的直接受益对象，同时也是对现存问题体悟最深切的群体， 居民的意识态度、沟通效率、参与程度等因素很大程度上影响了小区改造的进度与质 量。一是众口难调。老旧小区改造项目涉及人员较广，多以老年人、低收入人群为主， 经济条件、消费观念、个人利益等的不同，客观导致改造意见难统一，协调工作难度 大，如在物业收费、加装电梯等需要居民自费的改造工作中阻力较大；且居民对老旧 小区的期望与诉求不同，“尽善尽美”的愿望与“量力而行”的现实之间也存在差 距，导致诸多改造项目很难短时间达成一致意见。二是参与不足。虽然老旧小区改造 时会将改造方案主动公示，广泛征求小区居民的意见，充分吸收群众合理化建议并不 断修改完善，但是在改造过程中，居民在工程质量安全监督方面的参与度还略显不足。 我们在实地调研中发现，有部分居民对于工程质量、工程进度方面存疑，希望能在改 造过程中选出责任感强的居民代表全程参与对改造方案、工程质量和进度的监督工 作。 （二）改造深度需挖掘，改造特色待彰显 老旧小区改造不仅提升了居民生活质量，同时也是展现城市良好形象的窗口，就 全区目前老旧小区改造情况来看，在改造深度和改造特色上还略显不足。具体表现在 以下方面：一是改造内容不深。有的老旧小区在改造中通过粉刷沿街墙体，增设绿化 景观，提升了小区“颜值”，但内部基础设施功能却不充分，如雨污管网、供水管网 没有彻底治理；有的小区把老旧的绿地铲平浇筑成停车场，虽然解决了停车难，却让 小区没了公共绿地，顾此失彼；还有的小区改造忽视了对弱势群体的关照，缺乏安全 扶手、等候休息座、跌倒和安防报警、无障碍通行、轮椅空间诸多适老适幼措施。二 是改造特点不显。在老旧小区改造中融入当地文化、历史等主题不够，缺少具有吴风 越韵、苏式特色的“白象居”，在老旧小区改造的品牌建设和显示度提升方面仍需提 升。在数字化转型的大背景下，我区老旧小区改造在数字化建设程度仍有不足，现代 化、智慧化社区元素融入度不高，新技术、新手段的引入还需加强。 （三）空间联动需统筹，规划布局待优化 老旧小区通常与新城区交织在一起，呈不规则状分布在城市中各个区域，影响着 城市整体风貌，和城市规划有着千丝万缕的联系，只是老旧小区早期的规划设计已无 法满足现实情况。一是点的优势彰显不足。在实际调研中，我们发现各乡镇按单个小 区分别推进改造的情况较多，许多小区的部分配套设施如商区、学校、诊所等，潜力 没有充分挖掘，这样往往很难发挥其公共资源优势，与周边住宅区产生联动效应，形 成不了一个城市更新综合片区，服务的辐射范围有待扩大。二是面的整合不够系统。 对于集聚的老旧住宅小区，如何进行归并整合、统一规划、组团改造、统一管理，解 决该片区功能、交通、市政基础设施所存在的问题，还没有形成明确的工作思路和专 项规划，未能与周边片区联动改造、共建共享，需要进一步加强系统谋划，通过老旧 小区的统筹改造，促进城市空间的集约整合和优化更新。 （四）资金困局需破解，多方共建待实现 区政府办《关于印发苏州市吴江区城镇老旧小区改造方案的通知》提出改造资金 政府与居民合理共担机制，老旧小区改造资金由各区镇、街道自行承担，区级财政根 59 第四部分 学员原创 据年度改造投资总额，按比例以奖代补，并鼓励积极探索多渠道筹集改造资金的方式。 但在实际贯彻落实过程中还存在以下问题：一是改造资金结构单一，内在需求难以满 足。就近几年老旧小区改造工作来看，改造资金主要来源仍为财政资金，目前各级政 府都面临很大的财政压力，仅靠政府的“独角戏”，无法满足老旧小区改造的资金需 求。二是社会资本参与不足，外在助力缺乏入口。老旧小区改造投入大、周期长、收 益不确定性高，社会资本参与的积极性普遍不强，各地老旧小区改造普遍存在“资金 筹措”困境。高效的社会参与模式还未有效搭建，老旧小区改造的内生动力不足，如 何加强小区改造吸引力，提升社会投资者参与积极性，从而引入社会资金共建家园， 已成为重要突破口。 （五）改造成果需维护，物业机制待健全 老旧小区改造的成果维护很大程度上需要优质物业的长期参与。物业涉及老百姓 的日常生活的方方面面，目前我区物业管理许多都存在服务管理水平不到位、矛盾纠 纷集中等问题，物业管理的整体规范化程度还不够，长效机制还不够健全，难以匹配 群众需要，主要存在以下问题：一是协同机制不畅。老旧小区存在的大多数问题，仅 靠小区物业公司自身力量难以协调解决，未能形成物业与属地政府、相关部门齐抓共 管、综合治理的合力机制。如在实际调研过程有居民反映，小区物业与绿化公司衔接 不畅，业务部门监管未有效覆盖，导致绿化改造成果出现反弹，提升效果难以长期保 持。二是管理能力不强。部分老旧小区缺少物业管理和业委会，工作人员素质参差不 齐，叠加无经费、无固定办公场所、无专职负责人员等现实困境，未能开展有效管理 工作，整体服务水平较低，仅是打扫卫生、值守大门、清运垃圾等基础服务，无法满 足居民日益增长的需要。 三、对老旧小区改造的有关思考 （一）坚持贴心治理，建立“大沟通”氛围 老旧小区改造要坚持以人民为中心，保障人民群众的知情权、参与权、选择权、 监督权，激发居民群众参与共建热情。一是打通群众参与渠道。充分沟通，扎实做好 前期宣传以及意见收集工作，摸清居民改造意愿和小区改造底数；改造方案进行公示, 经多数居民同意后再实施；施工期间，全程接受居民的监督，工程竣工后，组织街道 及居民代表参与验收。以河北省保定市为例，明确由社区负责同志担任“首席接诉即 办师”，每周组织施工、设计、监理负责人员，以及相关部门、街道、社区、物业、 居民等多方监督员与居民面对面交流恳谈，总结周改造施工情况，解决存在问题，回 应居民意见建议。二是满足重点改造需求。在调研中发现，在居民的诸多需求中，适 老化需求最为迫切，建议可从适老化改造着手，探索推进更多有深度、有温度、个性 化的改造举措。以北京南二社区为例，针对小区内 80 岁以上老人和重度失能老人家 庭进行了家庭居室适老化改造，包括配置防滑垫、感应夜灯、连续手把、洗澡椅等方 便老人自理的设备，还配置了智能设备，实现就寝、如厕、洗浴等数据实时监测，如 有异常，老人家属和医护人员可在第一时间获悉。 （二）坚持慧心治理，实现“大融合”改造 60 第四部分 学员原创 老旧小区改造一头连着民生，一头牵着发展，在改造过程中当以提升城市功能品 质为抓手，强化全区各部门的联系沟通，将特色化、数字化理念等融入民生工程建设 中，从而实现老旧小区改造广度与改造深度的全面提升。一是留住“人间烟火”。老 旧小区改造要在保持原有特色的基础上，因地制宜，提高建设标准，深入挖掘改造内 容，着力解决老旧小区内改造不彻底、满意度不高等问题，以“留、改、建”的方式， 还原片区原有的烟火气。例如苏州市姑苏区 32 号街坊、平江一号地块改造项目，对 现有的街巷格局、空间肌理按照“最小干预、最多保留”原则，充分挖掘老街巷文化 积淀和历史记忆，既展现了焕然一新的生活气息，也让居民在感受街巷环境变化的同 时，保存着苏州古城记忆。二是引入“智慧大脑”。把智慧社区、开放社区、生活低 碳等现代化、智慧化社区元素融入片区更新，主动提升智慧治理能力，更新升级老旧 小区智慧网，因地制宜植入智能门禁、公共 WiFi、智能信息发布等系统，同时链接 社智在线、疫情防控等业务系统，便于高效处置安全隐患和矛盾纠纷。 （三）坚持用心治理，统筹“大共享”体系 封闭式改造固然能够打造出个别模范和样板，但老旧小区改造应着眼于更广的覆 盖面和更长远的目标，以规模效应助力高质量改造，实现片区内的共建共享，实现品 质改造。一是联动融合，下好“一盘棋”。将老旧小区改造整体规划、小区改造详细 规划，与完善城市整体功能及长远发展相统一，进行高标准规划设计，切实解决多方 规划，设计标准不统一、不系统、不完善等问题；统筹制定电力、通信、供水、排水、 供气等专业经营单位相关管线改造计划，与老旧小区改造规划进行无缝对接，同步推 进实施，杜绝重复施工、多次施工。二是化零为整，打通“内循环”。按照“组团连 片、集散为整”原则，结合实际开展集中连片整改，充分挖掘联动区域内的闲置资源、 低效资源，进一步提高小区结合片区土地资源的利用率，让老旧小区与周边单元互相 拉动，焕发老旧小区的新价值，实现老旧小区使用效率的最大化。以淮安市柳树湾街 道为例，在桃花坞片区进行老旧小区改造时，打通邻近小区之间的围墙，形成一个整 体住宅区，封闭部分出入口，统一设计新的出入通道，不仅拓宽了空间，还大大缓解 了停车难题，实现了公共资源共享。 （四）坚持凝心治理，积蓄“大引擎”势能 老旧小区改造需进一步创新投资运营模式，合理使用现有资金，并以多渠道筹措 改造资金，引导社会资本参与其中。一是规范财政资金使用。对涉及居民基本居住条 件和居住安全、日常生活保障的基本设施，要做到应改尽改，且一次性整改到位，避 免短期内反复改造、多次扰民。基础类改造主要使用各级财政资金，同时水电气等可 由地方专门负责的单位落实出资责任。二是吸引社会力量参与。可考虑鼓励社会资本 以市场化方式参与城镇老旧小区改造，将区域内的公共商业设施、停车位、充电设施 等经营性资产以及改造后形成的未来收益权让利，以此来平衡老旧小区改造投入。如 山东省枣庄市在城镇老旧小区改造中，与社会资本签订协议，由其负责小区充电桩投 资建设运营，增设充电桩向用户收取电费及服务费，经与居民协商，运营收益在一定 年限内供投资企业回收投资，进而推动解决老旧小区充电设施不足、管理缺位等问题。 三是居民共担改造资金。对于一些为了满足居民生活便利需要和改善型生活需求的改 61 第四部分 学员原创 造，如加装电梯、适老设施建设等，可通过居民直接出资、使用住宅专项维修基金、 公积金以及公共资源的让渡来解决。 （五）坚持暖心治理，探索“大服务”机制 改造的成果维护离不开居民与物业的长期参与和管理。物业管理跟老百姓生活息 息相关，是居民幸福感的重要体现，规范物业管理，对于构建和谐有序、绿色文明、 创新包容、共建共享的幸福家园大有裨益。一是党建引领，筑牢“红色支撑”。通过 增强各方的责任意识，全力推进“红色物业”向纵深发展，形成党建引领基层治理现 代化“根系工程”的最大合力。可借鉴北京石景山区经验，以党建引领统筹协调各方， 构建社区党组织、社区居委会、社区居民、社区业委会（物管会）、社区物业服务企 业“五社联动”的基层治理体系。二是因地制宜，探索“自治共管”。持续推动小区 成立自治小组和业主委员会，实现双向奔赴，进一步健全指导监管体系，带动居民主 动参与小区改造的长效管理，同时切实规范物业管理，提升物业服务水平，共建幸福 家园。坚持“居民自治”与“改造提升”双同步的原则，可借鉴江西省九江市经验， 探索老旧小区“四级治理”新模式（社区党组织、居委会、小区楼栋长、社区居民）， 以社区代管或业主自治的方式，推行网格化管理，推动居民自主成立自治小组、志愿 服务队，深入参与到老旧小区改造前期规划、落地施工、巩固提升的全过程，真正绘 就共建共治共享的良好局面。 62 第五部分 人物思想 第五部分 人物思想 【编者按】随着社会的持续发展，各类社会问题和矛盾、挑战和机遇都在不断发 生变化，跨区域、跨行业、跨领域的协同发展、互相竞合的情况不断呈现新的态势， 公共事务部门在推动社会治理、完善公共事务管理的过程中越来越多的接触和考虑不 同的利益主体、行为主体，并发挥他们的作用。针对实践中面对的新问题、新形势， 学术领域也一直在进行着区域协同治理/协同发展方面的研究和探索，并不断有新的 研究成果涌现，这些对理论和实践的学术探讨成果将指引我们在今后的公共事务管理 工作中更好地服务社会、服务人民。 【人物】 一、刘再兴与其主导论、“三个经济地带”理论、“依托东部循序西移，中间 突破”理论、空间投资理论 （一）人物简介 刘再兴，湖北新洲县人，1948 年进入武汉大学经济系学习，1950 年进入转入计 划经济系经济地理教研室攻读研究生，1952 年毕业留校任教，历任讲师、副教授、 教授、博士生导师，担任原中国人民大学计划统计学院生产布局教研室主任。曾被评 为北京市劳动模范。 刘再兴教授是我国区域经济学和工业布局学的创始人之一，著名经济地理学家和 国土规划专家。曾任全国经济地理研究会会长、中国国际工程咨询公司专家委员会委 员。先后被聘为山西、陕西、江西、湖南等省国土规划学术顾问，并担任国家海洋局 中国海洋开发规划学术顾问。刘再兴教授治学严谨，出版了一系列的教材、专著和研 究报告，发表论文 150 多篇，其研究成果三次获得北京市哲学社会科学研究一等奖， 一次获得中国科学院科研成果一等奖，是我校区域经济学科点的奠基人。 （二）主导论 20 世纪 80 年代中期，中国区域经济学界、经济地理学界普遍开展了空间推移理 论研究，刘先生是“主导论”的首创者。他不同意简单地按“梯度”理论认识中国经 济分布和空间特征，也不同意不符合历史基础和现实可能的“反梯度论”，以及多种 推移形式并存的“并存论”。他认为在中国区域经济发展的过程中，起主导作用的是 梯度推移，但同时要坚持大范围内的梯度推移与局部范围的反梯度推移相结合，提出 了客观可能的区域发展方式。 （三）领先研究中国经济区划问题 刘先生是中国最早提出“三个经济地带”思想的学者之一。在 20 世纪 80 年代初 完成的《中国经济地理概论》中，他明确提出“根据自然资源、社会资源、历史发展 特点、经济发展水平和发展趋势，除台湾外，全国大体上可分为沿海发达地区、边疆 待开发地区和介于上述两大区域间的中部地区”，并对比分析了三大地区的发展条件、 生产特点和发展方向。20 世纪 90 年代初期，他又深化了对生产力总体布局框架的研 究，在三大地带的基础上提出“以沿海为主轴，促长江干流腾飞，深化黄河上中游优 63 第五部分 人物思想 势资源的开发，加快西南重化工业带的建设，以沿边开放为突破口，启动南北边疆地 带的发展”的构想。 （四）领先研究地区差距和西部发展问题 刘先生一直坚持速度、效益和缩小东西差距的思想，提出了“依托东部循序西移，中间突破” 的观点。在评价西部地区的优劣势和工业化进程的得失，西部开发效益以及西部开发战略模式、 结构优化、总体布局等争论很大的重要问题上，刘先生在《论西北西南的开发》等研究成果中提 出了系统的观点。如针对改革开放后工业布局偏于东部所引起的矛盾，进一步阐述了“协调东西 关系，必须协调宏观布局的两大政策目标（效益与均衡）”的观点，并论证了这两大政策目标统 一的可能性与途径；提出并阐述了“产业倾斜必须以相应的地域倾斜作依托”“产业政策向基础 产业倾斜，在空间政策上必须相应向中西部富能富料区倾斜”等观点。20 世纪 90 年代初，他提 出了布局政策“效益与均衡”两大目标的合理结合区间概念，指出区间的一端以不影响 2000 年 全国第二步战略目标的实现为界限，区间的另一端以不至于出现两极分化、保证社会安定为界限， 同时测算了四种方案，认为实现布局政策两大目标的结合是完全可能的。实践证明，他的理论思 想是正确的。 （五）领先研究生产分布规律问题 在《中国生产力总体布局研究》—书中，他系统论述了生产力布局的三大理论基石，并创立 了“空间投资理论”。他认为国土资源的开发利用和治理保护，都需要一定的投资作保证，总投 资的部门分配是调整区域产业结构的基本手段之一；总投资的空间分配是调整经济布局的基本手 段。另外，他还独到地提出了工业布局的“集聚论”和“消聚论”，认为企业的空间集中可以产 生组合效应，从而产生规模经济效益。集聚与消聚不是绝对对立的，不是无限制、无条件的，两 者需要相互结合，结合的方式一是集中中有分散，分散中有集中；二是“大分散”与“小集中” 有机结合。 二、纲纳·缪达尔及其循环积累因果论 （一）人物简介 纲纳·缪达尔（Karl Gunnar Myrdal，1898-1987 年），瑞典人，是瑞典学派和 新制度学派以及发展经济学的主要代表人物之一。纲纳·缪达尔由于在货币和经济波 动理论方面的开创性贡献以及对经济社会和制度现象的内在依赖性进行的精辟分析， 1974 年和弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克（Friedrich August von Hayek）一 起荣获诺贝尔经济学奖。 （二）循环积累因果论 缪达尔是瑞典学派的创始人之一。由于在货币和经济波动理论方面的开创性贡 献，对经济的、社会的和制度现象的内在依赖性进行的精辟分析，1974 年他和哈耶 克一起荣获诺贝尔经济学奖。缪达尔“对经济的、社会的和制度现象的内在依赖性的 精辟分析”，即所谓“循环积累因果原理”。尽管该原理存在一些明显的不足和缺陷， 但由于它把社会经济作为一个整体，分析各相关因素的因果联系，并在分析经济因素 时考虑到非经济因素的影响，因此具有一定的合理性和科学成分。 循环积累因果原理是指从一个动态的社会来看，社会经济各有关因素之间存在着 循环积累的因果关系。某一社会经济因素的变化，会引起另一社会经济因素的变化， 这后一因素的变化，反过来又加强了前一因素的变化，导致社会经济过程沿着最初那 个因素变化的方向发展，从而形成了积累性的循环发展趋势。所以，社会经济各因素 之间的关系不是趋于均衡，而是以循环的方式运动，不是简单的循环流转，而是具有 64 第五部分 人物思想 累积效应的运动，是一种“循环积累因果关系”。在《美国的困境：黑人问题和现代 民主》一书中，缪达尔指出，白人对黑人的歧视与黑人的物质文化水平低下，就是两 个互为因果的因素：白人的偏见和歧视，使黑人的物质文化水平低下；而黑人的贫困 和缺乏教育，又反过来增加了白人对他的歧视。缪达尔还把这种循环因果发展的趋势 分为上升循环和下降循环两种运动形式，在运动着的社会经济关系中，每一个因素的 变化都影响着与它有关的其他任何一个因素的变化，从而形成上升的、或者下降的积 累循环因果的变动。例如，不发达国家贫困者收入水平的提高会改善他们的营养和教 育状况，从而提高劳动生产率，而劳动生产率的提高又能促进收入的进一步增加。反 过来，贫困者的收入水平下降则使其营养和受教育水平下降，从而使劳动生产率下降， 结果收入水平进一步下降。从最初的收入增加（或减少）到收入的进一步增加（或减 少），这是一个因果循环，但这不是一个单纯的循环，而是具有累积效应的循环。 1957 年缪达尔在《经济理论与不发达地区》一书中提出了“扩散效应”和“回 波效应”概念，用来说明国际间和地区间经济发展的不平衡问题。所谓扩散效应是指 一国（地区）的某一地区由于某种原因（如交通便利或享有特殊优惠政策）而创办了 许多工业，逐渐形成了一个经济中心。这一中心的形成和发展向周围地区扩散和辐射， 因而带动周围地区的经济增长，而这些邻近地区的经济增长又反过来进一步促进中心 地区经济的发展，从而形成了一个上升的循环累积过程。所谓回波效应是指某一地区 的经济中心的形成和发展，由于种种原因会引起其他地区经济的衰落。例如，人才、 资金、技术纷纷从落后地区被吸收到经济发展地区，从而使发达地区的经济更加发达， 而不发达地区的经济越来越不发达，这就产生了一个下降的循环累积过程。 【思想】 1.孙久文：《区域规划原理》商务印书馆 2022 年 4 月出版 （一）人物简介 孙久文，男，1956 年生，北京市人。经济学博士。中国人民大学应用经济学院 教授，博士生导师。教育部“马克思主义理论研究与建设工程”首席专家（区域经济 学），全国经济地理研究会名誉会长，中国区域经济学会副会长，中国区域科学协会 副会长。受聘担任原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，自然资源部《全 国国土空间规划纲要（2021-2035）》组专家。主要研究区域经济理论、区域规划、 城市经济学、反贫困问题等。 （二）书籍简介 区域规划是国家经济社会发展的重要手段，是国家规划体系中的重要环节。改革 开放以来，中国的区域规划获得了长足的进步，在区域经济发展中起到了关键性作用。 为了总结归纳区域规划的理论、方法和内容，《区域规划原理/区域经济学专业系列 丛书》从中国区域经济高质量发展的基本要求出发，阐述了区域规划的基本规划原理、 中外发展过程、规划客观基础和空间结构设计，总结了区域规划方案的设计程序与方 法，归纳阐述了区域规划中的城镇体系规划、基础产业规划、土地利用规划等的具体 制定程序与方法，最后提出区域规划政策体系设计的原则要求。 65 第五部分 人物思想 （三）书籍目录 第 1 章 区域规划概述 第 2 章 区域规划的发展历程 第 3 章 区域规划的客观基础 第 4 章 区域规划的系统设计 第 5 章 区域规划的发展定位与模式设计 第 6 章 区域空间结构规划 第 7 章 区域产业发展规划 第 8 章 城镇体系规划 第 9 章 社会基础产业规划 第 10 章 国土开发、土地利用与生态环境保护 第 11 章 区域规划的政策体系 结束语：规划为用 后记 2.吴金群：《市县协调发展何以可能：省管县改革后的区域治理体系研究》 浙 江大学出版社 2017 年 8 月出版 （一）人物简介 吴金群，浙江东阳人，1997 年获得浙江大学法学学士，2000 年获得南京大学管 理学硕士，随后进入浙江大学经济学院任教。2008 年春获得浙江大学经济学博士后， 转入公共管理学院任教，现为政府管理系副教授，博士生导师，浙江大学中国地方政 府创新研究中心副主任、廉政研究中心副主任。目前主要从事城市与区域治理、地方 政府管理与创新、行政区划与政府间关系等领域的研究。近几年来，主持国家社科基 金、教育部、国家发改委等国家和省部级课题 7 项，发表中英文论文 50 多篇，出版 学术专著 3 部，编著教材 1 部。《省管县体制改革:现状评估及推进策略》获浙江省 第十八届哲学社会科学优秀成果奖三等奖。斯坦福大学访问学者，台湾大学客座研究 员。 （二）书籍简介 本书为国家社科基金青年项目——省管县改革后我国市县协调发展的治理结构 与运行机制研究的结题成果。全国已经有 24 个省和自治区开展了以财政省管县、强 县扩权或扩权强县为主要内容的省管县体制改革。然而，为促进市县协调发展而开展 的省管县改革，实践中出现了市县之间矛盾增多、区域公共问题不易解决等新的困境。 所谓市县细条发展，是指大中城市的高度发达与周边县域在经济、社会等各领域的合 作共赢与协同发展。它意味着大中城市的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映， 城市效率的充分提高与县域公平的广泛关注互相平衡，城市治理的逐渐完善与县域社 会的良性发展竞相促进。 本书是作者近几年对省管县改革和市县协调发展研究的系统总结。 （三）书籍目录 66 第五部分 人物思想 第一章 区域主义理论：概念、脉络与框架 第一节 区域与区域治理的相关概念 第二节 新老区域主义的发展脉络 第三节 市县协调发展的分析框架 第二章 实践者的认知：基于 1000 多名干部的问卷调查 第一节 调查的背景与总体情况 第二节 地方干部对省管县改革的基本认知 第三节 地方干部对省管县改革未来的判断 第三章 省管县改革进程中市县关系的演化与比较 第一节 从市管县到省管县的制度变迁逻辑 第二节 市县之间竞争与合作关系的类型与比较 第三节 交错的科层：区域治理的新困境 第四章 塑造“整合”与“分散”有机兼容的行政区划 第一节 整合：县(市)改区的趋势变化 第二节 分散：市县分治的实践进展 第三节 兼容共生：区域善治视角下的行政区划改革 第五章 建立多元主体共同参与的网络化治理结构 第一节 区域治理中的多元利益主体 第二节 网络化治理模式及其条件残缺 第三节 区域治理结构的网络化建构 第六章 构建政府、市场与社会有机耦合的运行机制 第一节 区域治理的政府合作机制 第二节 区域治理的市场交换机制 第三节 区域治理的社会协同机制 第四节 三种治理机制的有机耦合 第七章 完善硬法与软法相结合的互补式制度基础 第一节 健全区域治理的法律体系 第二节 探索跨域合作的府际契约 第三节 培育合作信任的府际资本 第八章 结论与政策建议 第一节 主要结论 第二节 政策建议 附录 A 省、市、县政府间关系调查问卷 附录 B 浙江省人民政府关于加快建立现代财政制度的意见 附录 C 浙江省财政厅关于深化财政体制改革的实施意见 参考文献 索引 后记 67 第五部分 人物思想 3.周凌一：《地方政府协同治理的逻辑：纵向干预的视角》复旦大学出版社 2022 年 10 月出版 （一）人物简介 周凌一，复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员，中国人民大学经济学 学士，清华大学管理学博士。主要研究方向为区域协同治理、环境政策、公众认知等。 在《公共行政评论》 《公共管理与政策评论》 《复旦公共行政评论》，以及 Governance， Environmental Management，Journal of Environmental Policy & Planning，Energy Policy， Frontiers in Psychology 等国内外核心期刊发表论文近二十篇。入选上 海市浦江人才计划（2020 年）、上海市“晨光计划”（2020 年），获得教育部人文 社科基金、北大-林肯中心研究基金、上海市人民政府决策咨询研究项目资助。研究 成果曾获第二届夏书章公共管理优秀博士论文提名奖、第十一届钱学森城市学金奖提 名奖。 （二）书籍简介 在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，地方政府协同治理是应对跨域 复杂公共事务的有力工具。基于起源、形式与效果各异的区域协同实践，我们需要更 为深入、系统地探究中国地方政府协同治理的形成机制、发展过程与绩效表现。本书 从环境领域切入，始终以纵向干预为主线，从类型体系、影响机制、演化过程与“行 动场域”深入探讨了以下理论问题：1.纵向干预有哪些方式？如何从权力来源、影响 路径与介入程度来划分类型体系？2.纵向干预如何影响地方协同治理？当地方主体 基于横向关系形成充足的自发协同动机时，纵向干预又有何作用？3.在激活、整合、 制度化等阶段，纵向干预如何推动地方协同治理的深化与发展？4.地方政府间的横向 关系如何影响纵向干预的作用？不同“行动场域”下纵向干预对协同治理的行为选择、 机制发展甚至绩效表现的影响有何差异？本书揭示了中国地方协同治理形成与发展 的逻辑，从纵向干预视角拓展了协同治理理论的边界，为特定情境下的区域协同发展 提供经验参考与路径依循。 （三）书籍目录 第一章 导论/1 一、协同治理：应对跨域公共事务的需要/2 二、协同治理的动因：横向关系与纵向干预/11 三、本书内容概要/45 第二章 层级体系下的地方政府协同治理/47 一、纵向干预：地方协同治理的关键要素/48 二、横向关系：地方协同治理的“行动场域”/59 三、讨论与小结/67 第三章 纵向干预的影响机制：以长三角环境治理为例/71 一、纵向干预：过程导向与结果导向/72 二、长三角环境协同治理的缘起与发展/80 三、纵向干预对环境协同行为的影响效应/85 68 第五部分 人物思想 四、纵向干预对环境协同治理的作用机制/114 五、讨论与小结/136 第四章 纵向干预的演化机制：以麻溪港跨域水治理为例/141 一、纵向干预：间接与直接/142 二、纵向干预在协同过程中的演化机制/147 三、研究方法与案例选择/152 四、麻溪港跨域水治理的案例分析/155 五、讨论与小结/181 第五章 纵向干预的“行动场域”：京津冀与长三角大气治理的对比/189 一、横向关系：纵向干预的“行动场域”/190 二、《大气十条》下的区域协同治理/194 三、不同“行动场域”下纵向干预对环境协同行为的影响效应/205 四、京津冀与长三角大气污染防治协同机制的比较/230 五、不同“行动场域”下协同模式的大气治理绩效/257 六、讨论与小结/268 第六章 结语/273 一、纵向干预的关键性角色/276 二、纵向干预的“万能药”迷思/279 三、中国地方协同治理的挑战与未来/282 主要参考文献/287 后记/298 4.毛汉英：《区域发展与区域规划研究》商务印书馆 2022 年 6 月出版 人物简介 毛汉英先生，人文经济地理学家，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，区 域与城市规划设计研究中心专家组长，先后荣获“中国科学院杰出科技成就奖”“中 国地理科学成就奖”等荣誉，2011 年当选为国际欧亚科学院院士。 （二）书籍简介 本书是毛汉英先生所著《区域发展与区域规划——理论·方法·实践》一书的续 作。全书共分三篇：其中第一篇“区域发展与区域规划的理论方法与实践”和第二篇 “国外区域与城市发展研究”，主要收录了 2008—2020 年期间发表的代表性学术论 文、讲稿及咨询报告，共 21 篇学术文献，所提出的不少学术观点对政府制定规划和 决策产生了重要影响。第三篇“我的科研生涯回顾”，收录了毛汉英先生 60 年科研 生涯中各个时期有代表性的科研项目及科研活动成果共 7 篇，年代跨度从 1960 年代 初至 2020 年，内容涵盖毛汉英先生所从事过的农业地理、苏联地理、三峡库区移民 开发与可持续发展、区域发展与区域规划研究历程，以及在苏联进修访问的 14 个月 和在北京石景山区任科技副区长两年的经历。书后附有主持或主要参加的科研项目和 69 第五部分 人物思想 代表性科研成果与获奖项目目录，以及家庭记述。书中个别研究论文受当时历史条件 所限，未能公开出版，但至今仍有较强的参考价值。 本书见证和反映了区域发展与区域规划研究的发展历程及该领域学术研究脉络， 作为著名人文经济地理学家的最新成果收录与学术生涯回顾，探寻老一辈地理学家研 究的心路历程和成长轨迹，对推动地理学科发展和培养青年地理科技人才具有重要参 考价值和借鉴作用。 （三）书籍目录 第一篇 区域发展与区域规划的理论方法与实践 人地系统优化调控的理论方法研究——纪念吴传钧院士诞辰 100 周年 推进“多规合一”的路径与对策建议 京津冀协同发展的机制创新与区域政策研究 海南省海澄文一体化的路径与保障机制 河南省地市营商环境评价——方法、结果、问题与对策建议 中国城市发展空间格局的优化目标与模式 全面提升武汉发展层次的战略思考 生态文明城市：现代城市发展的必由之路 关于《郑州市自然资源资产负债表》编制试点情况的汇报 咨询报告：南水北调中线工程水源地核心区——河南省南阳地区的移民安置及生 态补偿问题亟待解决 咨询报告：必须高度重视中俄界湖兴凯湖流域的生态环境治理 咨询报告：中关村科学城核心区空间结构亟待调整优化 书评：人文与经济地理学振兴的历程回顾与启示——推荐胡序威先生的新著《一 生无悔：地理与规划研究》 第二篇 国外区域与城市发展研究 世界地理研究回顾与展望——纪念中国科学院地理科学与资源研究所建所 70 周 年 中国周边的地缘政治与地缘经济的格局和对策 中国与俄罗斯及中亚五国能源合作前景展望 全球化背景下中国地理研究亟待加强的薄弱领域——世界地理研究 丝绸之路经济带：中国与中亚铀矿合作开发的前景与对策 西天山地区金矿分布及其成矿的地质环境与开采现状 中亚地区工业化与城镇化的耦合关系及资源环境效应 咨询报告：加强与中亚铀矿合作开发，提升中国核原料保障程度 第三篇我的科研生涯回顾 秦岭淮河地带农业地理界线调查研究 苏联地理研究十八年 祖国在我心中——回忆我在苏联进修访问的十四个月 我在石景山区担任科技副区长的两年 70 第五部分 人物思想 主持“三峡库区移民开发与可持续发展”研究项目 回眸区域发展与区域规划研究三十二年 退休十七年：始终未离开我热爱的地理科学事业 附录 1：承担的科研项目和代表性科研成果及获奖项目名录 附录 2：我的家庭记述 71