张骥：印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建.世界经济与政治，2021.pdf
张骥：印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建.世界经济与政治，2021.pdf
世界政治 印度洋治理的领导供给 * 与中欧协进型领导构建 张 骥 方炯升 【内容提要】 印度洋治理是当代国际关系中的重要议题，但该地区的治理赤字 相当突出，其根源在于海洋治理中领导供给与治理需求之间的错配。作者尝试从国际 政治中的领导理论出发，阐述和分析海洋治理中领导者的特性与治理效能之间的关 系。传统上以地缘政治和海权争夺为中心的霸权型领导 / 割据型领导无法满足海洋治 理所需的能力与公平性的平衡。协进型领导超越传统方式，具有共同、竞优和包容的 特点，有利于治理效能的提升。当前印度洋治理中的领导者美国与印度分别实行霸权 型领导与割据型领导，加剧了治理赤字和冲突的可能。中国与欧盟的治理政策更能兼 顾能力与公平性之间的平衡。尽管由于欧盟对中国参与印度洋治理的目标有所顾虑， 中欧在治理重点上也存在一定差异，双方合作仍存挑战，但双方存在治理方式与理念 接近的趋势，中欧可通过提供基于多边主义的海洋安全公共产品，开展第三方市场合 作，维护现有治理规则并推动规则创新，共同构建协进型领导。 【关键词】 海洋治理; “印太战略”; 国际领导; 协进型领导; 中欧关系 【作者简介】 张骥，复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理、研究员; 方炯 升，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生( 上海 邮编: 200433) 。 【中图分类号】 D815 【文献标识码 】 A 【文章编号 】 1006 － 9550 ( 2021) 05 － 0080 － 28 * 感谢《世界经济与政治》匿名审稿专家的意见和建议，文中错漏由笔者负责。 · 80· 2021 年第 5 期 一 引言 印度洋是全球海洋治理的热点地区，长期受到国际政治研究者与实践者的高度关 注。早在 20 世纪初，地缘政治学的始创者之一卡尔·豪斯霍弗 ( Karl Haushofer) 就预 言印度洋将成为世界的重心。① 百年以后，美国学者罗伯特 · 卡普兰 ( Ｒobert D． Kaplan) 又将印度洋称为“21 世纪全球政治的中心舞台”。② 近年来，世界各国纷纷提出印 度洋战略或“印太战略”，尝试参与甚至主导印度洋治理。③ 欧洲大国和欧盟则作为一 个整体加强对印度洋的关注。2019 年 5 月，法国发布《法国印太防务战略 》报告。④ 2020 年 9 月，德国推出《印太政策指南》。⑤ 在法德等国的推动下，2021 年 4 月欧盟理 事会通过《欧盟印太合作战略 》，并指示欧盟委员会对战略细节开展进一步研究与 讨论。⑥ 尽管有诸多国家提升在印度洋区域的存在，但仍不足以建立起公正合理的地区治 理架构，印度洋的治理赤字依然突出。具体表现为: 海洋争端与非传统安全问题频发; 经济可持续发展的潜力未能充分发挥; 海洋治理规则未能有效遵守等。诸多印度洋战 略、治理倡议与该地区的治理赤字之间形成显著反差，从而引发本文对海洋治理参与 者与治理效能关系的理论思考: 海洋治理的参与者如何决定海洋治理的效能? 特别是 存在诸多参与者的状况下，为何海洋治理赤字仍然难以破解? 本文认为海洋治理参与 者与治理效能间的关键变量是领导供给，而治理赤字源于领导与治理需求的错配。 作 为全球公域( global commons) 之一，海洋存在“公地悲剧 ”的潜在隐患，即海洋治理的 卡尔·豪斯霍弗著，马勇、张培均译: 《太平洋地缘政治学———地理与历史之间关系的研究》，华夏出版社 2020 年版，第 153 页。 ① ② Ｒobert D． Kaplan，“Center Stage for the Twenty-First Century: Power Plays in the Indian Ocean，”For- eign Affairs，Vol．88，No．2，2009，pp．16 － 29． 具体包括美国、印度、日本、澳大利亚、东盟等国家和国际组织。参见 US Department of Defense，“IndoPacific Strategic Ｒeport: Preparedness，Partnerships，and Promoting a Networked Ｒegion，”June 1，2019; “Ensu③ ring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy，” Indian Naval Strategic Publication，October 2015; “Diplomatic Bluebook 2017，” Ministry of Foreign Affairs of Japan， September 15， 2017; “Opportunity， Security， Strength: The 2017 Foreign Policy White Paper，” Department of Foreign Affairs and Trade， Australian Government，November 23，2017; “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，” ASEAN，June 23，2019． ④ Ministère des armées，“France's Defense Strategy in the Indo-Pacific，” May 2019． ⑤ Germany Federal Foreign Office，“Germany-Europe-Asia: Shaping the 21st Century Together-Germany Pol- icy Guidelines for the Indo-Pacific，” September 1，2020． ⑥ Council of the European Union，“Council Conclusions on an EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pa- cific，” Council of the European Union 7914 /21，April 16，2021． · 81· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 参与者之间难以形成集体行动。因此，实现有效的海洋治理必然依赖领导供给: 当领 导者有足够能力组织集体行动并可以保障不同行为体之间分配的公平性时，领导供给 可以带来高效能的治理。 一般来说，从地缘政治角度出发的领导无法满足参与者的需求，原因是这种领导 虽然有能力组织集体行动，但多以领导者的立场与利益画线，导致部分行为体无法公 平参与治理或享受治理成果，从而引发治理效能下降与治理赤字。印度洋治理议程的 广泛性与矛盾的复杂性意味着其所需的是一种超越地缘政治、尊重所有参与者的新型 领导。本文运用“协进型领导 ”概念界定这种新型领导。 在印度洋治理中，当前最有 潜力构建与供给协进型领导的应属中国与欧盟。然而，欧盟在对华态度方面总体尚存 疑虑，中欧关于海洋治理重点的认知也有一定差异，这限制了双方在印度洋治理中开 展合作的深度与广度。本文提出中欧双方有必要积极通过多边主义路径，加强能力建 设与公平性维护，积极合作协调其他大国等治理参与者实现协进型领导的供给，为化 解印度洋的治理赤字做出贡献。 二 海洋治理的领导理论 领导理论在海洋治理研究中具有较强的适用性。 海洋属于国际政治中的全球公 域，引入领导理论有利于解决海洋治理中存在的主权国家与全球公域之间的困境。 “国际法之父”雨果 · 格劳秀斯 ( Hugo Grotius) 最早系统提出“海洋自由 ( Mare Liberum) ”，指出“海洋是无归属的财产，或者说共有物、公产 ”，为海洋的全球公域属性奠 定了理论基础。① 由于具有全球公域的特殊属性，海洋治理与传统意义上主权国家范 畴内的治理存在较大差异。海洋不专属于任何一个主权国家，却又需要沿海国家乃至 世界上所有国家承担维护航道安全、开发海洋经济、保障海洋环境和开展灾害救援等 治理责任。② 这导致海洋治理势必存在个体理性无法有效叠加为集体理性的问题。 有效的海洋治理需要特定的行为体主动承担治理责任，通过对话、协调和劝服等 外交手段凝聚共识，或采取威胁、强制等方式迫使参与者接受自身主张，从而塑造海洋 治理参与者的集体行动。 本文将在海洋治理中塑造集体行动的行为体界定为“领导 者( leader) ”，将其组织集体行动的行为界定为“领导 ( leadership) ”。 与“霸权稳定论 ” 的设想不同，霸权只是塑造集体行动的一种特殊形式，塑造集体行动既不必然需要霸 ① ② 雨果·格劳秀斯著，马忠法译: 《论海洋自由》，上海人民出版社 2020 年版，第 26 页。 2017 年第 2 期，第 91 页。 胡波: 《国际海洋政治发展趋势与中国的战略抉择》，载《国际问题研究》， · 82· 2021 年第 5 期 权国那样的超群实力，也不必然只由一个国家来组织。① 在既有国际关系研究中，领 导理论已得到较多关注，具体从领导的运作、原则与塑造等视角开展讨论。 一是领导运作。奥兰·扬( Oran Ｒ． Young) 将领导分为依靠物质性权力的结构型 领导、依靠谈判技能的企业型领导和依靠知识的智力型领导。② 约翰 · 伊肯伯里 ( G． John Ikenberry) 的分类方式与扬略有差异，他将领导分为依靠技术、经济与军事权力 的结构型领导，依靠建立原则、规则与组织的制度型领导以及依靠提出创新外交方式 的情境型领导。③ 另有研究者在上述主要类别的基础上，提出结构型领导、方向型领 导、理念型领导和工具型领导的四分法。④ 二是领导原则。阎学通从道义出发区分领导蕴含的原则、价值与理念，将领导分 为王权、强权与霸权三类: 王权型领导奉行道义准则，重视道义的示范作用，运用奖励 与惩罚的方式维护道义; 强权型领导奉行实力准则，完全采取实力战略; 霸权型领导奉 行双重标准，对朋友采取道义原则，对敌人采取实力原则。⑤ 约瑟夫 · 奈 ( Joseph S． Nye) 将变革型领导和交易型领导进行对比，提出前者主要依靠软权力建立自身威望， 获取被领导者的支持; 后者主要运用硬权力达成自身目的并动员追随者。⑥ 他认为变 革型领导往往蕴含道义，有利于推动国际社会进步; 而交易型领导倾向于维持现状或 分而治之，道义色彩欠缺。⑦ 三是领导塑造。领导塑造需要领导者具有足够的能力、意愿以及获得其他治理参 与者的接受。其中，能力是领导塑造的基础。戴维·莱克( David A． Lake) 认为，领导 的塑造要求领导者有能力为治理的参与者提供一种政治秩序，以此换取参与者的支持 以及参与者对自身行为的限制。⑧ 奈指出，领导者运用政策远见、情感智慧和交流能 力三种软权力的能力以及运用组织能力、政治技巧和情境调节三种硬权力的能力是领 ① Daniel W． Drezner，The System Worked: How the World Stopped Another Depression，New York: Oxford University Press，2014，p．171． ② Oran Ｒ． Young，“Political Leadership and Ｒegime Formation: On the Development of Institutions in Inter- national Society，” International Organization，Vol．45，No．3，1991，p．285． ③ G． John Ikenberry，“The Future of International Leadership，”Political Science Quarterly，Vol．111，No．3， 1996，pp．389 － 396． 李慧明: 《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，载《当代亚太》，2015 年第 4 期，第 142—143 页; 董亮: 《欧盟在巴黎气候进程中的领导力: 局限性与不确定性》，载《欧洲研究》，2017 年第 3 期，第 76 页。 ④ ⑤ ⑥ ⑦ 2011 年第 1 期，第 12—13 页。 阎学通: 《国际领导与国际规范的演化》，载《国际政治科学》， Joseph S． Nye，The Powers to Lead，New York: Oxford University Press，2008，pp．53 － 68． Joseph S． Nye，“An Abysmal Failure of Leadership，”https: / / www．chinausfocus．com / foreign － policy / an － a- bysmal － failure － of － leadership，访问时间: 2021 年 1 月 5 日。 ⑧ 戴维·莱克著，高婉妮译: 《国际关系中的等级制》，上海人民出版社 2013 年版，第 23—41 页。 · 83· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 导者塑造政治秩序的基础。① 另有学者引入意愿因素，指出对领导的收益期待较高、 具有议价和承担成本等能力的行为体才能承担领导责任。② 还有研究者提出参与者 接受的视角，强调领导者在治理参与者中的“公信力”、领导者为参与者创造公共产品 和提供搭便车机会所产生的“向心力”以及领导者采取惩罚手段强迫参与者按照自己 的意愿行事的“强制力”三者的总和共同塑造了领导。③ 尽管领导理论已经在国际关系研究中得到较多关注，但对海洋治理领导的研究仍 相对匮乏。有学者从历史经验出发，提出海洋治理存在一定数量的“力量中心”，这些 国家具有较强的实力且彼此之间保持均势，可以通过支配海洋核心区域实现对世界的 掌控。④ 这一论述仍然沿用新现实主义将国际关系中行为体视为“黑箱 ”的假设，没有 能够关注到领导者之间在领导方式、目标和原则等方面的差异性。在借鉴既有研究的 基础上，本文基于海洋治理的全球公域性质，探讨海洋治理中的领导问题。 ( 一) 海洋治理中对领导供给的需求 从需求与特征看，海洋治理主要在安全、经济与规则三个领域需要领导供给。 在 安全领域，保证海洋中的一切活动不受各类传统与非传统安全威胁是实现海洋治理的 基本前提。海洋治理的领导者应当既有能力保卫自身行使主权权利的领海、专属经济 区和大陆架等区域的安全，又可独自或同他国合作维护外部关键海上通道与海洋资源 的安全，还能应对海盗、恐怖袭击、自然灾害以及气候变化等非传统海洋安全问题。⑤ 海军力量是领导者保障海洋安全的基础。通过发展海军，领导者可以更有效地在广阔 的海洋空间中投射力量，提升自身影响力。 在经济领域，世界各国越来越重视海洋在经济发展中的作用，从运输空间与待开 发资源的双重视角发掘海洋潜力。一方面，经济全球化很大程度上建立在海洋运输基 础之上，海运成为一种重要的结构性权力; ⑥另一方面，海洋资源的广泛开发使其在全 球经济中占据愈发重要的地位。当今世界已经形成由海运、海港建设、海洋产业发展、 海洋资源利用和海洋科技研发构成的海洋经济合作网络。 领导者通常在海洋经济合 作网络中占据核心或关键节点地位，从而获得对全球海洋经济的重要影响力。 ① Joseph S． Nye，“Transformational Leadership and U．S． Grand Strategy，” Foreign Affairs，Vol．85，No．4， 2006，p．144． ② ③ 2015 年第 8 期，第 19—21 页。 陈琪、管传靖: 《国际制度设计的领导权分析》，载《世界经济与政治》， 李巍: 《伙伴、制度与国际货币———人民币崛起的国际政治基础》，载《中国社会科学》，2016 年第 5 期，第 95—100 页。 ⑤ 刘从德主编: 《地缘政治学导论》，中国人民大学出版社 2010 年版，第 45—49 页。 2013 年第 8 期，第 104 页。 杨震: 《后冷战时代海权的发展演进探析》，载《世界经济与政治》， ⑥ 苏珊·斯特兰奇著，杨宇光等译: 《国家与市场》，上海人民出版社 2019 年版，第 153—177 页。 ④ · 84· 2021 年第 5 期 在规则领域，海洋作为全球公域必须有一定的规则来调节和规范行为体之间的关 系。规则既可以使行为体之间的互动更具确定性，有利于减少争端或为争端解决提供 依据，保障海洋的和平与稳定; 又可以提供价值导向，促使参与者有足够的意愿为海洋 治理投入资源，并形成一定的治理共识; 还可以通过制定国际法和建立国际组织等方 式进一步将海洋治理的经验与成果固定化。① 领导者通过参与或主导规则的制定、提 升自身信誉和惩罚不遵循规则的参与者，从而确立海洋治理的某种价值导向和秩序。 安全和经济领域的领导供给是物质保障，可强制或引导追随者的行为; 而规则领域的 领导供给是非物质性的，它将塑造领导者的威望与合法性。 ( 二) 海洋治理的领导类型 根据领导方式及其蕴含原则的不同，海洋治理中存在霸权型领导、割据型领导与 协进型领导三种基本类型。第一，霸权型领导( hegemonic leadership) 是全球性海洋大 国控制广阔海洋空间的领导方式。其思想渊源包括格劳秀斯的“海洋自由”理论以及 阿尔弗雷德·马汉( Alfred T． Mahan) 的“海权论 ”。 海洋自由理论强调“所有人依国 际法均可自由航行、享有贸易自由 ”，为霸权型领导在全球范围内自由行动并控制广 阔海洋提供了合法性。② 而在马汉的海权论视野中，掌握制海权与大国兴衰轮替息息 相关，强大的海军决定大国竞争的成败，而控制海上贸易是建立强大海军的基础。③ 这两个思想渊源看似有些矛盾，其内在逻辑却是相洽的: 海洋自由是霸权型领导之 “表”，表面上主张开放海洋与自由航行，但事实上除霸权型领导外的其他行为体并没 有足够的能力在全球范围内执行“航行自由 ”行动，因此这一口号成了霸权型领导巩 固其霸权的借口; 海权论是霸权型领导之“里 ”，海权实际上体现为一种权力投射能 力，霸权型领导将权力投射到世界各地，为其“航行自由”的话语提供支撑。霸权型领 导拥有广泛利益，主张领导的“普世性 ”，追求其对海洋治理各领域、各环节的有效控 制。④ 具体而言， 在安全上， 霸权型领导追求绝对安全特别是航道等关键领域的安全， 通 过组建联盟等方式压制潜在的挑战者，维护自身优势地位。在经济上，霸权型领导尝试 建立排他性经济联盟， 掌控世界范围内海洋经济的关键节点。在规则上，霸权型领导尝 试凌驾规则， 对规则的运用存在两面性，既可能将海洋治理的规则发展成维护自身利益 ① James N． Ｒosenau， “Governance， Order， and Change in World Politics，” in James N． Ｒosenau and Ernst-Otto Czempiel，eds．，Governance Without Government: Order and Change in World Politics，Cambridge: Cambridge University Press，1992，pp．14 － 15． ② ③ 62 页。 雨果·格劳秀斯: 《论海洋自由》，第 9、 229、 261 页。 阿尔弗雷德·马汉著，萧伟中、梅然译: 《海权论》，中国言实出版社 1997 年版，第 159、 施密特著，方旭译: 《禁止外国势力干涉的国际法大空间秩序》，载娄林主编: 《地缘政治学的历史片段》， 华夏出版社 2018 年版，第 106—114 页。 ④ · 85· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 的支撑， 也会在时移世易导致规则不能服务于维护霸权利益时抛弃甚至破坏规则。 第二，割据型领导( fragmenting leadership) 是地区性海洋强权在本区域中建立领 导地位的方式。割据型领导与霸权型领导均试图建立制海权，区别在于后者从自身利 益出发支持海洋开放; 而前者尝试在一定区域内划定势力范围，实现海洋治理的局部 独占。根据英国法学家约翰 · 塞尔登 ( John Selden) 的“闭海论 ( Mare Clausum) ”，海 洋的地理特征与人类海洋活动的特点决定了海洋可以被特定国家“封闭 ”在自身主权 管辖范围之内，技术发展甚至使一部分不被陆地包围的公海也可以被“封闭 ”。① 封闭 海洋的出发点是保护国家的海洋主权，保证对周边海洋资源的有效掌控。地区性海洋 强权则更进一步，其目标是建立一个排他性的海洋治理体系，并在其中寻求独占地 位，②实现在特定海洋区域的“割据”。具体而言，在安全上，割据型领导追求在本区域 的军力优势，防范并遏制其他行为体的海上力量进入本区域。 在经济上，割据型领导 试图建立以本区域为基础、以领导者为主体的区域海洋经济体系，警惕和排斥其他行 为体在本区域的港口建设、投资和开发等可能冲击其领导的行为。 在规则上，割据型 领导倾向于反对外部势力介入，对霸权型领导推行的开放海洋理念持怀疑与抵制态 度，尝试建立有利于自身的区域性规则体系。 第三，协进型领导( facilitative leadership) 是在全球治理时代下，超越传统海洋控 制观念与地缘政治思想并尊重海洋治理中参与者共同利益的领导方式。 霸权型领导 与割据型领导本质上都是从领导者利益出发，重视领导者在治理中可获得的利益与优 势地位。而协进型领导能够兼顾领导者与参与者的利益，承认海洋治理中存在多样性 的利益、理念与价值，将海洋治理建立在尊重差异、搁置矛盾和超越对抗的基础上。③ 协进型领导旨在避免支配、自利、强制与包办的误区，通过合作、赋权的方式推动各国 共享目标的实现。④ 在安全上，协进型领导在尊重他国主权的基础上，供给有利于海 洋和平稳定的安全公共产品，与其他参与者携手应对共同的安全问题。 在经济上，协 进型领导促进以开放、联通和共赢为核心的合作，不排斥其他参与方。在规则上，协进 型领导奉行以多边主义原则为基础、具有较高合法性的海上规则，并真正将规则内化 到自身行动之中，克制纯粹为本国利益而破坏规则的冲动。 ① Scott J． Shackelford，“Was Selden Ｒight: The Expansion of Closed Seas and Its Consequences，”Stanford Journal of International Law，Vol．47，No．1，2011，p．11． ② 朱剑: 《航行自由问题与中美南海矛盾———从海洋的自然属性出发》，载《外交评论》，2018 年第 4 期，第 15—20 页。 ③ ④ 2018 年 7 月 2 日。 苏长和: 《对立冲突的秩序观深深影响人类政治文明》，载《北京日报》， 陈志敏、周国荣: 《国际领导与中国协进型领导角色的构建》，载《世界经济与政治》，2017 年第 3 期，第 30—33 页; 陈志敏: 《全球治理中中国的协进力量定位》，载《国际政治研究》， 2012 年第 4 期，第 112—113 页。 · 86· 2021 年第 5 期 ( 三) 海洋治理中领导的效能 治理的效能需要同时满足能力 ( capability) 与公平性 ( impartiality) 两个条件，① 海 洋治理亦复如此。一方面，领导者应当有足够能力组织集体行动、提供必要公共产品、 设置议程、领导规则制定以及维护秩序。 这种能力应当具备可信性、稳定性和可持续 性，能够随着治理状况的变化而不断调整和适应。② 另一方面，领导者应当确保治理 的公平性，即治理收益的普惠与治理规则的公正，避免因领导者自身利益或地缘政治 考量而排斥特定参与者。③ 公平性不代表在治理中对所有参与者的需求和承担责任 的限度“一刀切”，而是接受参与者的多样性，并在集体行动规则允许的范围内制定更 加细致的治理方案来包容这种多样性。④ 因此，公平性意味着在领导者自身利益与其 他参与者利益之间寻求平衡: 领导者既需要保证一定的自主性，确保自身利益与治理 理念能够贯彻在领导之中; 又需要给予参与者充分尊重，允许将参与者的理念纳入治 理理念，支持参与者的利益实现。⑤ 能力与公平性两个条件相辅相成， 高效能的领导应当同时满足这两个条件，否则将 带来治理赤字。分析海洋治理中的三种领导类型， 可以发现霸权型领导和割据型领导均 存在明显短板， 而协进型领导尽管在组织集体行动的能力方面存在一定挑战，但在公平 性上优势突出， 更能适应海洋的公域性质， 因此最有利于实现高效能的海洋治理。 第一，霸权型领导的能力突出，但公平性堪忧。 霸权型领导凭借自身强大的军事 力量与经济基础，有足够的能力为海洋治理提供公共产品。由于霸权型领导的首要目 标是护持霸权，其行为往往有违公平性，以自身利益画线难以做到包容所有参与者的 利益。在霸权兴盛时期，霸权型领导者从维护自身地位与地缘政治利益的角度出发， 倾向于以武力干涉他国内政等方式深度介入全球海上通道的局势，甚至主动制造对立 冲突，将新兴国家视为竞争对手并对其进行遏制与打压。历史上的重大海战往往源于 ① 有学者在研究中综述了较多评估国内治理与全球治理效能的学界讨论。参见 Gaby Umbach，“Measuring ( Global) Governance，” in Anna Triandafyllidou，ed．，Global Governance from Ｒegional Perspectives: A Critical View，Oxford: Oxford University Press，2017，pp．46 － 61。 ② José Antonio Alonso and Carlos Garcimartín，“Measuring Governance As If Institutions Matter: A Propos- al，” in Debora Valentina Malito，Gaby Umbach and Nehal Bhuta，eds．，The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance，New York: Palgrave Macmillan，2018，pp．69 － 95． ③ Bo Ｒothstein and Jan Teorell，“What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Insti- tutions，” Governance，Vol．21，No．2，2008，pp．165 － 190． ④ Bo Ｒothstein，“The Three Worlds of Governance: Arguments for a Parsimonious Theory of Quality of Gov- ernment，” Working Paper Series， the Quality of Government Institute， University of Gothenburg， August 2013， pp．24 － 28． ⑤ Francis Fukuyama，“What Is Governance?” Governance，Vol．26，No．3，2013，pp．347 － 368． · 87· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 霸权国家与新兴国家围绕海洋资源、通道的争夺，使海洋治理遭到极大破坏。① 当霸 权衰落时，霸权型领导的自利性进一步凸显。领导者无意承担领导所需付出的巨大成 本，甚至试图从其他参与者处瓜分利益，对海洋的控制完全演化为一种巩固自身地位 与行动能力的举措。同时，领导者拒绝履行甚至破坏不符合霸权利益的规则，从而带 来治理赤字甚至对治理体系造成结构性冲击。 第二，割据型领导在海洋治理能力方面存在一定欠缺，在公平性方面较霸权型领 导可能更为欠缺。在能力方面，割据型领导不足以支撑全面霸权和提供整体性的公共 产品，因此将全球公域分割与私物化，导致海洋治理趋于碎片化。 尽管割据型领导可 以在本国试图独占的区域内提供一定的公共产品，但其作用范围有限，还有可能因与 其他机制的重叠而影响治理效率。在公平性方面，割据型领导也是一种自利型领导， 其行为模式与海洋的全球公域属性相背离，缺乏合法性并可能带来对立冲突。 以 1982 年《联合国海洋法公约 》为基础的现代国际海洋法体系对塞尔登的“闭海论 ”有 所继承，承认沿岸国对临近海域拥有主权，允许一国在本国拥有主权的海域中采取适 当方式拒绝他国介入。② 但是割据型领导试图将封闭海洋的举措扩展到周边公海，这 必然会加剧有关国家在海洋空间的冲突与竞争。 第三，协进型领导在能力上可能存在一定挑战，但在公平性方面具有显著优势。 协进型领导具有三个特征: 首先，它是一种共同领导，承认海洋治理中可以存在多个领 导者，促进领导者之间以协作为目的的互动，建构不同治理政策之间的对接与协调。 其次，它是竞优的领导，领导者不寻求超越其他所有国家的绝对优势地位，避免造成海 洋治理中的两极对立或多极并立，而是主动承担更多的国际责任，针对治理效能开展 良性竞争。③ 最后，它是包容的领导，领导者尊重大多数国家的立场，通过提出治理倡 议与治理方案吸引其他国家的参与并实现共同目标，避免将本国的治理观点强加于 人，或迫使有关国家“选边站 ”。 鉴于协进型领导需要兼顾多个领导者之间的差异性 领导方式并包容参与者的需求，这种协调通常需要付出较高的物质与时间成本，因此 集体行动的组织势必面临一定挑战，在提供公共产品的效率上未必高于霸权型领导和 割据型领导; 也正是因为协进型领导的上述特征，使其在公平性上体现出显著优势。 ① 高兰: 《海权发展模式研究与中国海权理论构建》，载《亚太安全与海洋研究》，2019 年第 5 期，第 32— 39 页。 ② John Logue，“The Ｒevenge of John Selden: The Draft Convention on the Law of the Sea in the Light of Hugo Grotius' Mare Liberum，” Grotiana，Vol．3，No．1，1983，pp．27 － 56． 胡波: 《中国海上兴起与国际海洋安全秩序———有限多极格局下的新型大国协调》，载《世界经济与政 2019 年第 11 期，第 22—23 页。 治》， ③ · 88· 2021 年第 5 期 与霸权型领导和割据型领导相比，协进型领导在能力与公平性两方面更加均衡，更有 利于实现高效能的海洋治理( 见表 1) 。 表1 领导特征 治理效能 三种领导类型的特征及其治理效能 霸权型领导 割据型领导 协进型领导 安全 追求绝 对 安 全，维 护 自身在全球范围内的 优势地位 追求在本区域的军力 优势，防 范 其 他 势 力 进入 与参与者携手应对共同的 安全问题 经济 掌控世界范围内海洋 经济的关键节点 建立以本区域为基础 的经济体系 促进 以 开 放、联 通 和 共 赢 为核 心 的 合 作，不 排 斥 任 何参与方 规则 尝试凌 驾 规 则，对 规 则的运用具有两面性 排斥 开 放 海 洋 观 念， 试图建立区域性规则 尊重并内化海洋治理规则 体系 能力 高 中 中—高 公平性 低 低 高 资料来源: 笔者自制。 三 印度洋治理赤字与领导供给现状 印度洋地区近年来在世界政治中的影响力与重要性日渐显著，但其治理赤字相当 突出。一方面，印度洋地区安全问题复杂，印度与巴基斯坦等邻国之间的安全竞争以 及中东地区长期存在的地缘政治矛盾等传统安全问题威胁重要航道的安全。 传统安 全问题还与海上恐怖主义、海盗活动、自然灾害和气候变化等非传统安全问题交织，导 致其威胁程度进一步上升。① 另一方面，印度洋周边国家近年来经济快速增长，但未 能形成有效的、具有较强覆盖能力的合作机制，反而是各种具有小集团性质的机制与 倡议叠床架屋，产生“意大利面碗 ”效应，增长的可持续性存疑。② 印度洋地区治理赤 字的核心在于该地区长期被分为南亚、东南亚、中东和东非等不同区块看待，甚少被视 ① 张家栋: 《印度洋地区安全环境的变化与主要特点》，载《印度洋经济体研究》，2019 年第 5 期，第 15— 31 页。 ② Aparna Ｒoy，“Blue Economy in the Indian Ocean: Governance Perspectives for Sustainable Development in the Ｒegion，” https: / / www．orfonline．org / research / blue － economy － in － the － indian － ocean － governance － perspectives － for － sustainable － development － in － the － region － 47449 / ，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 · 89· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 为一个整体，因此该地区没有形成统一连贯的地区秩序意识。 历史经验表明，建立像 欧洲或亚太地区那样较为成熟的地区秩序有赖于领导者组织集体行动的建构。因此， 印度洋治理的赤字本质上是领导供给的赤字，亟须具有能力与意愿的行为体提出相应 地区领导倡议。 目前，美国与印度是印度洋治理的主要领导者。由于两国分别采取霸权型领导与 割据型领导，加剧了印度洋治理赤字。美国的霸权型领导排斥自身盟友体系以外的国 家，其提供的公共产品仅限美国同盟体系的“圈内人”使用，公平性严重欠缺。印度的 割据型领导试图将印度洋转化为本国战略“后院 ”，但其供给领导的能力不足以支撑 这一战略目标。印度还非常排斥域外国家与域内竞争者，使印度洋地区丧失诸多治理 资源与机遇。美印两国的领导虽然能够供给一定的公共产品，但加剧了印度洋的地缘 竞争与对立冲突。相较而言，中国的建设性参与与欧盟的回归给印度洋治理带来了新 的机遇，为突破当前地区治理困境提供了可能。 ( 一) 印度洋治理的主体 纵观相关行为体，目前可被视为印度洋治理领导者的是美国和印度。美国将印度 洋视为其全球霸权的重要支点。第二次世界大战结束以来，美国在印度洋地区积极建 立同盟体系，与苏联开展竞争，维护其海权优势地位。冷战结束后，美国发动的海湾战 争、阿富汗战争和伊拉克战争都把印度洋作为攻击起点，彰显了印度洋的战略价值。 特朗普政府推出“印太战略”后，美国进一步强化对印度洋的领导。早在古印度时期， 印度洋就是印度开展贸易与人员往来的重要空间，对印度沿海地区的文明塑造产生了 重要影响。① 印度独立后，印度洋又在印度政治家与战略家的演绎下成为与印度的独 立、强大以及全球地位息息相关的战略要冲。② 美印两国对印度洋的成本投入与战略 优先度均很高，因而成为印度洋治理的领导者。 与此同时，印度洋治理的参与者数量众多，利益定位也非常多样 ( 见表 2) 。 一些 参与者介入印度洋治理的程度较深，如中国、欧盟、澳大利亚、东盟、日本与俄罗斯。 这 些参与者有的已经提出了完整的印度洋战略或“印太战略 ”，有的将印度洋治理视为 对外关系中值得关注的新兴领域。其中，澳大利亚与日本主要作为美国的地区盟友与 战略支点出现，其对印度洋治理的态度与美国趋同，难以发展出独立于美国的领导; 俄 罗斯与东盟对印度洋治理的参与度不断提升，但受相对能力制约，要想成为领导者仍 ① Pius Malekandathil， Maritime India: Trade， Ｒeligion and Polity in the Indian Ocean， Delhi: Primus Books，2010，pp．xi － xxv． ② C． Ｒaja Mohan，Samudra Manthan: Sino-Indian Ｒivalry in the Indo-Pacific，Washington，D．C．: Carnegie Endowment for International Peace，2012，p．35． · 90· 2021 年第 5 期 面临较大挑战。① 相较而言，中国与欧盟在政策独立性与领导能力方面都更具备成为 印度洋治理领导供给者的潜质。 表2 行为体 印度洋治理中的参与者和领导者 在印度洋治理中的利益定位 美国 将印度洋作为其全球霸权的重要支点 印度 试图独占印度洋 中国 通过亚丁湾巡航、“一带一路”建设等方式为印度洋的和 平与发展提出治理方案 欧盟 通过亚丁湾巡航、提供发展援助特别是推广欧盟规则等 方式贡献印度洋治理 澳大利亚 强调印度洋治理对本国的机遇性，将追随美国作为其印 度洋战略的核心 日本 安全上依靠美日同盟与美日印澳四国机制，经济上积极 参与印度洋基础设施建设、提供发展援助 俄罗斯 安全上强调将印度洋转化为和平、稳定与睦邻之区，经济 上关注运输和渔业等领域 东盟国家 强调和平、合作与发展，希望在印度洋治理中发挥“东盟 中心”作用 身份 领导者 参与者 波斯湾周边国家 红海周边国家 东非国家 除印度外的其他南亚国家 重视维护海上通道，但自身能力有限 强调利用海洋实现经济发展，但自身能力有限 资料来源: 笔者自制。 ( 二) 美国的霸权型领导可能加剧冲突 美国对印度洋地区的重视源于保障中东地区海上交通与能源运输的安全。② 近 年来，随着美国战略重心东移，印度洋在美国总体战略中的地位不断上升。 特朗普政 府于 2019 年发布《印太战略报告》，标志着美国在印度洋的领导模式初步定型。 Ksenia Kuzmina，“Ｒussia and the Indian Ocean Security and Governance，”https: / / russiancouncil．ru / en / analytics － and － comments / analytics / russia － and － the － indian － ocean － security － and － governance / ，访问时间: 2021 年 1 月 ① 26 日。 罗伯特·D．卡普兰著，吴兆礼、毛悦译: 《季风: 印度洋与美国权力的未来》，社会科学文献出版社 2013 年 版，第 9—10 页。 ② · 91· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 在安全上，美国在印度洋投入的军事力量显著提升，试图威慑竞争对手。2015 年 美国海军战略提出将在“印亚太 ( Indo-Asia-Pacific) ”地区部署大约 60% 的军舰和战 机，①在威慑潜在敌人的同时实现对海洋的“全领域进入”。② 2018 年《美国国防战略 》 报告明确将中国视为印度洋的战略竞争者，认为中国正在试图重塑地区秩序。③ 为 此，美国一方面加强武力威慑，将美军太平洋司令部更名为印太司令部; 另一方面重建 美日印澳四国机制( QUAD) ，企图依靠准联盟体系遏制中国。④ 对伊朗等其他被美国 视为对手的国家，美国也不惜通过在海上交通要道炫耀武力的方式进行军事威胁。⑤ 在经济上，美国将印度洋经济要素政治化的色彩愈发明显。美国近年在印度洋地 区的发展援助，主要通过《更好利用投资引导开发法》以及与日印澳等国合作搭建“印 太基础设施投资伙伴关系”，试图抢占地区经济合作的主导权。⑥ 但由于特朗普政府 “美国优先”的治理导向，其在印度洋地区的投资与援助规模有限。2018 年，美国宣布 将在印太地区开展一项新投资计划，总规模仅为 1．13 亿美元。⑦ 同时，美国明确向印 太经济合作赋予制衡“一带一路”倡议的内涵，⑧迫使有关国家“选边站”。 在规则上，美国打着国际法旗号在印度洋推行“航行自由”行动，本质上仍是以自 身利益和意愿为中心的行为。 美国一方面拒绝加入《联合国海洋法公约 》，另一方面 却按照自身需要解读公约内容，并对其他国家“不遵守公约的行为 ”进行干涉。 美国 行为的本质是霸权对海洋权益的过度主张，但其反而用“航行自由 ”概念指责航行自 由被威胁的国家。⑨ 印度洋是美国“航行自由”行动的重点地区，仅在 2019 年，美国就 在印度洋地区对十国开展“航行自由”行动，接近其当年所有“航行自由 ”行动的半数， ① US Department of the Navy，“Forward，Engaged，Ｒeady: A Cooperative Strategy for 21st Century Sea- power，” March 2015，p．11． ② US Department of the Navy，“Forward，Engaged，Ｒeady: A Cooperative Strategy for 21st Century Sea- power，” pp．21 － 22． ” https: / / dod．defense． ③ “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， gov / Portals /1 / Documents / pubs /2018 － National － Defense － Strategy － Summary．pdf，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 ④ 张洁: 《美日印澳“四边对话”与 亚太 地 区秩序 的 重构》，载《国际 问 题 研 究》，2018 年 第 5 期，第 59— 73 页。 ⑤ ⑥ 2019 年第 12 期，第 39—45 页。 钮松、伍睿: 《美国的中东“护航联盟”及其走向》，载《现代国际关系》， 2019 年第 4 期，第 1—20 页。 刘飞涛: 《美国“印太”基础设施投资竞争策略》，载《国际问题研究》， ” https: / / edition．cnn．com /2018 /07 /30 / ⑦ “Pompeo Announces New US Investments in Indo-Pacific Ｒegion， politics / pompeo － investments － indo － pacific / index．html，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 ⑧ US Department of Defense，“Indo-Pacific Strategic Ｒeport: Preparedness，Partnerships，and Promoting a Networked Ｒegion，” pp．8 － 10． 包毅楠: 《美国“过度海洋主张”理论及实践的批判性分析》，载《国际问题研究》，2017 年第 5 期，第 106—128 页。 ⑨ · 92· 2021 年第 5 期 体现了其霸权型领导凌驾规则之上的特征。① 美国在印度洋的霸权型领导打着“自由”“开放 ”的旗号，以其强大的军事实力与 世界经济领导地位为印度洋治理提供了一定的公共产品，展现了其作为治理领导者的 能力。但从公平性视角来看，美国以维护自身利益画线，将与美国存在潜在竞争关系 的国家排除在外，所提供的公共产品具有很强的地缘安全与地缘经济属性。 同时，美 国凌驾于规则之上的做法无疑严重损害了自身信誉，激化了印度洋治理中的对立冲 突，导致治理赤字加剧。 ( 三) 印度的割据型领导导致排他治理 相较于美国为控制能源和交通要道而试图进行的霸权型领导，印度的领导供给更 多出自控制地区的野心。印度长期将印度洋视为“印度之洋”，有全面控制印度洋、将 其变为“后院”的战略目标。② 印度的领导总体上呈现割据型领导的特征，但目前还是 一种不完全的割据型领导，在少数缺乏足够能力的领域，印度也在一定程度上与外部 行为体合作。 在安全上，印度试图成为印度洋地区唯一的安全提供者，限制域外国家介入。 印 度建国后的第一代战略家卡瓦拉姆 · 马塔瓦 · 潘尼迦 ( Kavalam Madhava Panikkar) 曾经构想在印度洋建立“钢铁环带”，通过在重要交通节点建立海军基地，实现印度保 护下的印度洋和平。③ 尽管受国力限制，这一构想并未实现，但历代印度领导人基本 按照潘尼迦的构想行事。冷战时期，印度领导人曾借助不结盟运动提出“印度洋和平 区”构想，要求所有域外行为体撤出印度洋，被视为印度版的“门罗主义”。④ 该理念在 冷战后得到延续，特别是莫迪政府上台以来大力提升对印度洋的重视。 印度海军 2015 年海洋安全战略提出“确保安全海洋 ”的战略主题，体现出印度尝试塑造印度洋 安全环境的雄心。⑤ 尽管当前印度与美国的伙伴关系呈升级态势，但印度乐见美国承 缅甸、印度、伊朗、马尔代夫、阿曼、巴基斯坦、沙特阿拉伯、斯里兰卡和也门。 ① 这 10 个国家包括孟加拉国、 参见“Annual Freedom of Navigation Ｒeport: Fiscal Year 2019，”https: / / policy．defense．gov / Portals /11 / Documents / FY19%20DoD%20FON%20Ｒeport%20FINAL． pdf? ver = 2020 － 07 － 14 － 140514 － 643＆timestamp = 1594749943344，访 问时间: 2021 年 1 月 26 日。 杜幼康、毛悦译: 《印度之洋: 印度谋求地区领导权的真相》，社会科学文献出版社 ② 大卫·布鲁斯特著， 2016 年版，第 54—58 页; Harsh V． Pant，“India in the Indian Ocean: Growing Mismatch Between Ambitions and Capabilities，” Pacific Affairs，Vol．82，No．2，2009，p．281。 ③ C． Ｒaja Mohan，Samudra Manthan: Sino-Indian Ｒivalry in the Indo-Pacific，p．67． ④ C． Ｒaja Mohan，Samudra Manthan: Sino-Indian Ｒivalry in the Indo-Pacific，p．224． ⑤ 2018 年第 5 期，第 108—110 页。 楼春豪: 《战略认知转变与莫迪政府的海洋安全战略》，载《外交评论》， · 93· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 认其为印度洋地区的领导者，抵制美国干预其在印度洋事务上的独立决策。① 在经济上，印度尝试在印度洋沿岸建立一种由自身主导的轴心—轮辐式合作体 系。20 世纪 80 年代，印度曾提出强硬的“英迪拉主义 ( Indira doctrine) ”，宣称南亚国 家不应向除印度以外的其他国家寻求援助。 冷战结束后，“英迪拉主义 ”一度被更加 温和的“古杰拉尔主义( Gujral doctrine) ”所替代，但近年来随着莫迪政府的执政又开 始复苏。② 印度外交部部长苏杰生 ( Subrahmanyam Jaishankar) 明确指出，印度应当在 印度洋合作中占据“中心地位 ”。③ 莫迪政府一方面强调建构印度洋身份与印度洋共 同体，另一方面却将同一区域的巴基斯坦等国排除在其提出的经济合作倡议之外。 2015 年，莫迪提出“萨迦( SAGAＲ) ”倡议，试图与印度洋沿岸国家合作开发海洋经济， 推进印度的“海洋复兴”。④ 与此同时，印度积极推动建设“环孟加拉湾多领域技术经 济合作倡 议 组 织 ( BIMSTEC) ”，意 图 架 空 包 括 巴 基 斯 坦 在 内 的 南 亚 区 域 合 作 联 盟 ( SAAＲC) 。⑤ 此外，印度还与日本等域外大国在印度洋地区开展“亚非增长走廊”等经 济合作。由于日本的国家身份与国际地位较为特殊， 印度同其开展合作不仅不会影响自 身在印度洋的主导地位， 反而有利于对冲其他大国的影响力， 保障印度的中心地位。 在规则上，印度倾向于将实力运用置于海洋规则之上。 近年来，印度有意塑造规 则遵守者的国际形象，如通过仲裁方式与孟加拉国解决海域争端。⑥ 然而，印度对规 则的遵守实际上建立在实力的基础上，凭借超越地区内其他行为体的海洋实力保证自 身诉求得到充分满足。⑦ 印度政府为避免印度洋地区特别是印度周边的国家倒向对 手，不惜采取与海洋规则相违背的干预政策。⑧ 印度与巴基斯坦、斯里兰卡等国均曾 ① Atman Trivedi and Aparna Pande，“India Is Getting Cold Feet About Trump's America，”http: / / www．for- eignpolicy．com /2018 /08 /30 / india － is － getting － cold － feet － about － trumps － america / ，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 张婷: 《印度南亚援助政策的理念、实践与趋势: 从“古杰拉尔主义”到“莫迪主义”》，载《南亚研 ② 戴永红、 2019 年第 3 期，第 73—105 页。 究》， ③ Subrahmanyam Jaishankar，The India Way: Strategies for an Uncertain World， New Delhi: Harper Collins，2020，p．160． ④ G． Padmaja， “Ｒevisiting ‘SAGAＲ'-India's Template for Cooperation in the Indian Ocean Ｒegion，” ht- tp: / / www．maritimeindia．org / View%20Profile /636602941847320911．pdf，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 Col Ｒajeev Kapoor，“BIMSTEC: Challenges and Implications for India，”http: / / www．indiandefencereview． com / bimstec － challenges － and － implications － for － india / ，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 ⑤ ⑥ Ｒajeev Sharma，“UN Tribunal Puts an End to 40-Year-Old India-Bangladesh Maritime Dispute，”https: / / www．rt．com / op － ed /172960 － un － india － bangladesh － dispute － end / ，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 ⑦ David Scott，“India's Aspirations and Strategy for the Indian Ocean-Securing the Waves?”Journal of Stra- tegic Studies，Vol．36，No．4，2013，p．489． 詹姆斯·Ｒ．福尔摩斯、安珠·C．温特、吉原恒淑著，鞠海龙译: 《印度二十一世纪海军战略》，人民出版社 2016 年版，第 69—70 页。 ⑧ · 94· 2021 年第 5 期 因海域和渔业等问题爆发冲突，但并未尝试诉诸海洋规则解决问题。① 印度的割据型领导在治理能力与公平性方面均存在欠缺。 由于印度有独占印度 洋地区领导地位的企图，其对域外行为体参与印度洋治理呈现过度反应，怀疑甚至阻 碍他国提出的印度洋治理倡议。即便印度在个别能力不足的领域勉强与域外行为体 进行合作，其目的还是在于强化自身的中心地位。 为了建构排他性治理体系，印度倾 向于将域内与其存在竞争的国家视为对手并加以防备，导致地区治理的覆盖面下降， 公平性受到损害。② ( 四) 中国的建设性参与带来新的治理资源与理念 近年来，中国的海外利益不断拓展，对包括印度洋治理在内的全球治理的重视与 参与程度不断提升。中国的参与为印度洋的安全、发展与规则建设贡献了新的治理资 源，也提供了强调多边主义和公平正义的治理理念。 在安全上，中国为印度洋供给安全公共产品的能力不断提升，公平性显著。 随着 中国海军的战略定位从近海防御型向远海防卫型转变，增强了中国为印度洋供给安全 公共产品的能力。③ 中国参与印度洋安全治理始于亚丁湾护航。 截至 2020 年，中国 海军总共向亚丁湾派出 36 批护航编队，护送中外船舶 6800 多舰次。④ 2017 年，中国 在吉布提建立保障基地，为海军参与护航、维和和人道主义救援等任务提供后勤保障， 维护了海上战略通道的安全。与此同时，中国始终坚持多边主义原则，积极与印度洋 地区相关各方开展合作，体现了显著的公平性。 中国先后同美国、印度和欧盟等举行 双边或多边联合军演，其中 2018 年与欧盟的联合军演允许欧盟海军力量使用吉布提 保障基地，充分体现了中国提供安全公共产品的开放性。⑤ 2019 年下半年，中国海军 先后三次在印度洋举行联合军演，包括同俄罗斯与南非在开普敦附近海域举行联合军 演，同巴基斯坦在阿拉伯海北部举行联合军演，同俄罗斯、伊朗在阿曼湾举行“海上安 全带”联合军演。这三次密集的军演充分体现了中国有极大的诚意同多元行为体开 ① V． Suryanarayan，“The India-Sri Lanka Fisheries Dispute: Creating a Win-Win in the Palk Bay，” ht- tps: / / carnegieindia．org /2016 /09 /09 / india － sri － lanka － fisheries － dispute － creating － win － win － in － palk － bay － pub － 64538， 访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 ② Chinmoyee Das，“India's Maritime Diplomacy in South West Indian Ocean: Evaluating Strategic Partnerships，” Journal of Strategic Security，Vol．12，No．2，2019，p．55． 2019 年 7 月 25 日。 载《解放军报》， ③ 《新时代的中国国防》， http: / / www．chinanews．com / mil /2020 /09 － 03 /9281803．shtml， ④ 《海军第三十六批护航编队起航赴亚丁湾》， 访问时间: 2021 年 1 月 23 日。 ”https: / / eunavfor．eu / eu － nav⑤ “EU NAVFOＲ Conducts First Exercise with Chinese PLA( N) in Djibouti， － － － － － － － － for conducts first exercise with chinese plan in djibouti / ，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 · 95· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 展合作，共同治理海洋安全问题。 在经济上，中国将印度洋作为共建“一带一路”倡议中的重点地区，对海洋经济的 投资显著增加。中国明确将印度洋作为丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的交 汇点，以融资能力与基础设施建设能力为基础，增加在印度洋经济发展特别是港口建 设方面的投入。当前，中资企业参与经营的港口已经在印度洋形成“商业港口链”，推 动全球互联互通。① 中国在印度洋地区的经济治理中强调公平性原则，不以地缘政治 画线，同各类参与主体开展广泛合作，强调开放、共赢与包容的发展。中国倡议建设孟 中印缅经济走廊和中巴经济走廊，并在东非地区参与埃塞俄比亚—吉布提经济走廊、 肯尼亚—乌干达经济走廊和坦桑尼亚—卢旺达经济走廊的建设。 这些倡议推动了印 度洋沿海地区高质量港口项目建设，促进其与公路、铁路项目的对接，有效带动了经济 走廊的发展以及走廊内沿岸国家与内陆国家的共赢。 中国在斯里兰卡和阿联酋等国 的港口项目有潜力成为地区交通的中心节点，与伊朗、沙特、南非和印度尼西亚等沿岸 重要国家的海洋合作也已展开，同时还支持马尔代夫、科摩罗、塞舌尔和毛里求斯等印 度洋小岛屿国家在发展海洋经济和气候变化等议题上的关切。 在规则上，中国在印度洋治理中遵循海洋治理的相关规则并以公平性原则为基础 推动规则创新。作为缔约国，中国坚定维护《联合国海洋法公约 》，反对海洋霸权主 义，支持维护海上和平秩序。在维护国际法的基础上，中国提出了许多具有自身特色 的海洋治理规范和理念，其中以“海洋命运共同体 ”理念为标志。 该理念强调互利共 赢的海上安全，指出海上互联互通以及蓝色经济对人类发展的突出意义。 中国在 21 世纪海上丝绸之路框架下的合作强调正确义利观，坚持“义利相兼，以义为先 ”，在开 展经济合作时要先予后取、多予少取、只予不取。 中国重视港口与经济走廊建设的正 外部性，真正做到“授人以渔”，以经济走廊建设带动相关国家乃至整个区域的经济发 展。② 中国的治理规则既重视与国际规则对接，同时也具有深厚的中国特色，已经得 到有关国家的广泛认可。 ( 五) 欧盟的回归强化了规则治理 欧洲国家曾经在印度洋地区拥有广阔的殖民地，但在第二次世界大战结束后就逐 渐丧失了其在该地区的势力范围。21 世纪以来，随着印度洋的地缘意义上升以及欧 盟海洋治理能力与意愿的提高，欧盟开始“回归 ”印度洋。 欧盟在印度洋治理中强调 战略自主，决心扮演“一流的地缘政治行为体”角色，但绝非运用硬权力强制其他行为 ① ② 2018 年第 5 期，第 4—32 页。 孙德刚: 《中国港口外交的理论与实践》，载《世界经济与政治》， 2017 年第 9 期，第 10—14 页。 李向阳: 《“一带一路”建设中的义利观》，载《世界经济与政治》， · 96· 2021 年第 5 期 体服从，而是重在以安全赋能与经济援助为媒介，提倡欧盟所主张的规则与价值。① 同时，“法德轴心”积极推动欧盟参与印度洋治理，并在国家政策层面上给予支持和 响应。 在安全上，欧盟不仅直接增加对印度洋地区安全问题的投入，还间接支持域内行 为体发展安保能力。尽管欧盟的军事能力相对有限，但其在印度洋地区发起的安全治 理项目数量仅次于欧盟周边海域。与中国相同，欧盟系统性参与印度洋安全治理也始 于亚丁湾的“阿塔兰特( Atalanta) ”护航行动，该行动已经成为欧盟展现维护全球海洋 安全能力最重要的军事行动。② 法德两国在国家层面上积极参与印度洋治理，进一步 丰富与提升了欧盟的安全治理能力。 埃马纽埃尔 · 马克龙 ( Emmanuel Macron) 将法 国界定为“世界第二大海洋强国”，开始以“印太行为体”自居，③强调印度洋海外领地、 专属经济区及其在吉布提和阿联酋的军事存在。 法国于 2019 年 5 月发布《法国印太 防务战略》报告，强调将以多边主义的方式同印度洋地区盟友密切合作，支持欧盟在 该地区的行动，维护地区局势的和平稳定。④ 继法国之后，德国在 2020 年 9 月推出 《印太政策指南》，强调印度洋安全治理应避免单边主义，德国将更加积极地参与印度 洋地区的国际机制，促进印度洋地区的多极化，同地区伙伴一道在反恐、反海盗、预防 自然灾害和冲突调停等领域做出贡献。⑤ 2021 年 4 月通过的《欧盟印太合作战略 》则 进一步强调运用共同安全与防御政策( CSDP) 深化对印度洋安全治理的参与。⑥ 欧盟 在印度洋安全治理中拒绝霸权型领导的趋势已经有所体现。2019 年 12 月，针对美国 与其波斯湾盟友开展名为“护航”、实则威胁伊朗等国的行为，法国与德国牵头同 8 个 欧洲国家开展“霍尔木兹海峡欧洲战略感知行动 ”，由法国在阿联酋的基地为护航提 供支持。与美国的“护航”相比，该行动不针对伊朗，强调在《联合国海洋法公约 》框架 下保障安全的航行环境，推动印度洋局势降温和具有包容性的地区对话，其公平性特 ① Josep Borrell， “Embracing Europe's Power，” https: / / www． project － syndicate． org / commentary / embracing － europe － s － power － by － josep － borrell － 2020 － 02? barrier = accesspaylog，访问时间: 2021 年 1 月 26 日。 孔刚: 《欧盟的印度洋安全战略与实践———以“阿塔兰特”行动为例》，载《南亚研究》，2013 年第 ② 宋德星、 3 期，第 1—15 页。 Emmanuel Macron，“Discours du président de la Ｒépublique à la conférence des ambassadeurs et des ambassadrices de 2019，” https: / / www． elysee． fr / emmanuel － macron /2019 /08 /27 / discours － du － president － de － la － re③ publique － a － la － conference － des － ambassadeurs － 1，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ④ Ministère des armées，“France's Defense Strategy in the Indo-Pacific，” pp．16 － 17． ⑤ Germany Federal Foreign Office，“Germany-Europe-Asia: Shaping the 21st Century Together-Germany Pol- icy Guidelines for the Indo-Pacific，” pp．35 － 39． ⑥ Council of the European Union，“Council Conclusions on an EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pa- cific，” p．8． · 97· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 征较为突出。① 在直接军事行动的基础上 ，欧盟积极向域内合作伙伴赋能 ，传播欧盟的安全治 理理念 。2012 年 ，欧盟开展“涅斯托尔 ( Nestor) ”项目 ，旨在提升西印度洋特别是非 洲之角地区国家维护海洋安全的可持续性 。2013 年 ，欧盟开展“提升东南非和西印 度洋地区海上安全项目 ( MASE) ”，旨在统筹协调既有的各类能力建设项目 ，为相关 国家提供法律与海上行动能力的支持与赋能 。2015 年 ，欧盟又发起“印度洋关键海 上路线项目 ( CＲIMAＲIO) ”，通过为沿岸国家提供信息共享 、能力建设和行动方针等 方面的技术支持 ，提升有关国家的海洋安全意识。② 法国与印度、澳大利亚与东盟发 展伙伴关系，参与和影响地区安全机制建设。③ 德国则希望更多印度洋地区国家参与 本国发起的“赋能与提升倡议 ( Enable ＆ Enhance Initiative) ”，增强这些国家维护自 身安全的水平。④ 在经济上，欧盟以发展援助为重点推动与印度洋国家的海洋经济合作，并逐渐与 过去忽视的行为体加强关系，以提升治理的公平性。《欧盟印太合作战略》强调，要与 该地区的伙伴共同建构前瞻性、增长导向型的战略，实现稳健与可持续的经济增长。⑤ 欧盟长期为东非和印度洋岛国地区的国际组织提供援助，支持其发展海洋经济和海上 互联互通项目。2014—2020 年，欧洲发展基金 ( European Development Fund) 向东非 和印度洋岛国地区的五个国际组织提供超过 13 亿欧元的发展援助，资金数额是上一 阶段的两倍。区域互联互通和海洋经济均为援助要点。⑥ 欧盟 2018 年发布的《连接 ① “European Maritime Awareness in the SoH ( EMASOH) : Political Statement by the Governments of Bel- gium，Denmark，France，Germany，Greece，Italy，the Netherlands，and Portugal，” https: / / www．diplomatie．gouv． fr / en / french － foreign － policy / europe / news / article / european － maritime － awareness － in － the － soh － emasoh － political － statement － by － the，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ② Nicola Casarini， “Maritime Security and Freedom of Navigation from the South China Sea and Indian Ocean to the Mediterranean: Potential and Limits of EU-India Cooperation，”IAI Working Papers，No．16 － 37，December 2016，pp．4 － 6． ” ③ “Indopacifique-1er dialogue trilatéral entre la France，l'Inde et l'Australie-Déclaration de la porte-parole， https: / / www．diplomatie．gouv． fr / fr / dossiers － pays / australie / evenements / article / indopacifique － 1er － dialogue － trilateral － entre － la － france － l － inde － et － l － australie，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ④ Germany Federal Foreign Office，“Germany-Europe-Asia: Shaping the 21st Century Together-Germany Pol- icy Guidelines for the Indo-Pacific，” p．16． ⑤ Council of the European Union，“Council Conclusions on an EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pa- cific，” p．7． ⑥ “Ｒegional Indicative Programme for Eastern Africa， Southern Africa and the Indian Ocean ( 2014 － 2020) ，” https: / / ec．europa．eu / europeaid / regional － indicative － programme － eastern － africa － southern － africa － and － indian － ocean － 2014 － 2020_en，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 · 98· 2021 年第 5 期 欧洲和亚洲: 对欧盟战略的设想》文件提出支持欧亚航运基础设施的发展，① 其中关注 重点之一是印度洋地区。近年来，欧盟与印度洋地区行为体的合作范围与深度不断拓 展，彰显了欧盟参与印度洋治理的公平性。欧盟与印度在 2020 年签署了《欧印战略伙 伴计划: 2025 年路线图》，确立了渔业合作、蓝色经济、公海生物多样性保护、应对非法 和过度捕捞等多个海洋经济合作重点，为欧盟参与印度洋治理提供了支点。② 与此同 时，欧盟与日本在印度洋发展援助与基础设施建设等领域的合作水平也有所提升。 法国是欧盟推进印度洋发展援助的引领者。 法国将自身定义为“印度洋行为 体”，提出以本国在印度洋地区的海外领地为核心，辐射带动整个印度洋地区的海洋 经济成长。2019 年，法国发展署制订了“三洋计划 ( La Stratégie Trois Océans) ”，协助 印度洋岛国的海洋旅游业和基础设施建设，并推动这些项目对标气候变化《巴黎协 定》。③ 法国政府还加大了对东非地区的关注与投入。2019 年，马克龙访问肯尼亚，成 为该国 1963 年独立以来首位到访的法国总统。两国签署了价值 30 亿欧元的项目，涵 盖基础设施建设等内容。在同期出访中，马克龙还访问了吉布提与埃塞俄比亚，表达 了在这两个国家开展更多基础设施合作的意愿，并提出协助埃塞俄比亚建设该国第一 支海军。德国的参与策略与法国存在一定差异。作为贸易大国，德国更加强调通过欧 盟与印度洋地区行为体签署自由贸易协定、投资协定以及加强科教交流等方式促进该 地区的可持续发展。④ 总体而言，欧盟及其成员国对印度洋的关注程度不断上升，并 尝试建立新的合作关系。 在规则上，欧盟作为“规范性力量”，将塑造基于规则的国际海洋秩序设定为其参 与印度洋治理的重点，强化自身在海洋治理领域建立与维护规则的能力。 作为《联合 国海洋法公约》唯一的国际组织缔约方，欧盟尝试通过维护与实践国际法体系，实现 “率先垂范”的领导。⑤ 欧盟强调规则的公平性，指出国家不论强弱都应与之接触，以 ① European Commission， “Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy，” European Commission JOIN( 2018) 31 final，September 19，2018，p．4． ” https: / / eeas．europa．eu / headquarters / headquarters － ② “EU-India Strategic Partnership: A Ｒoadmap to 2025， homepage_en /82875 / EU －India%20Strategic%20Partnership: %20A%20Ｒoadmap%20to%202025，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ” https: / / www．afd．fr / fr / ressources / strategie － trois － oceans，访问时间: 2021 年 1 月 ③ “Stratégie Trois Océans， 27 日。 Germany Federal Foreign Office，“Germany-Europe-Asia: Shaping the 21st Century Together-Germany Policy Guidelines for the Indo-Pacific，” pp．47 － 61． ④ ⑤ 这一概念出自 2016 年版欧盟共同外交与安全政策，参见“Shared Vision， Common Action: A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” European Commission， June 2016，p．40。 · 99· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 促进既有冲突和平解决、减少潜在冲突。《欧盟印太合作战略 》重视海洋经济合作的 开放性、透明性和公平性，高度重视与海洋事务相关的气候变化、生物多样性和劳工权 益等议题，尝试提升相关规则的完善程度与有关各方的接受度，并通过签订自由贸易 协议等经济杠杆推广相关规则。在欧盟推广规则的过程中，法德等核心成员国提供了 重要支持。法国在海洋安全战略中强调监测与关注全球海洋事务中可能违背《联合 国海洋法公约》原则的事件，通过外交和军事等手段规制破坏规则的行为。 法国主张 在联合国和欧盟等多边机制下，与相关国家合作推进海洋争端的和平解决。① 德国将 推进多边主义与基于规则的秩序作为其印度洋政策的首要倡议，重视环境、生态与法 制议题的作用，强调印度洋治理的包容性与平等性，反对任何“脱钩 ”或遏制行为。② 法德两国 2019 年联合组建的“多边主义联盟 ”也提出将在印度洋事务中发挥更大 作用。③ 四 构建印度洋治理中的协进型领导 印度洋治理的困境突出体现为治理主体多样与理念分歧之间的显著张力 。 有 意参与并领导印度洋治理的大国均有较为丰富的治理资源与强烈意愿 ，但缺乏有效 的协同与互补 ，导致印度洋治理始终未能建立起系统与完善的架构 。 协进型领导的 重要性愈发突出 。 中欧双方具备构建协进型领导的潜力 ，可以为印度洋治理开辟新 的路径 。 ( 一) 美印领导的困境与中欧领导供给的动力 美国的霸权型领导和印度的割据型领导给印度洋治理带来了负面影响。 美印两 国排斥特定国家参与印度洋治理以及重实力轻规则的特征影响了印度洋治理的公平 性，激化了印度洋本已浮现的大国竞争趋势，破坏了印度洋的和平与稳定。 尽管当前 印度建立的是不完全的割据型领导，加之美印双方均有制衡中国的意图，促使双方在 局部地区建立合作机制，但美印仍存在很多竞争。 美国长期对印度实施“航行自由 ” ”French Government，October 22，2015，pp．47－ 48． ① “National Strategy for the Security of Maritime Areas， Germany Federal Foreign Office，“Germany-Europe-Asia: Shaping the 21st Century Together-Germany Policy Guidelines for the Indo-Pacific，” pp．13 － 14． ② ”https: / / www．auswaer③ 该联盟的基本宗旨可参见“Alliance for Multilateralism: Declaration of Principles， tiges － amt． de / blob /2398654 /42cc2f65824fb7b8d8160d50df8a0738 /200925 － alliance － declaration － of － principles － data． pdf，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 · 100· 2021 年第 5 期 行动，印度也高度警惕和抵制美国同斯里兰卡、马尔代夫等印度洋岛国之间的联系。① 因此，尽管美国与印度近年来不断提升在印度洋的存在，但该地区的治理赤字不降反 增。中欧是印度洋治理中的新兴行为体，双方对该地区的投入不断增加，地区影响力 不断增强。中欧尊重多边主义和国际规则，着力提升印度洋国家的经济发展和安全能 力，对印度洋治理产生了正面效应，显示了新型地区领导的供给潜力。 中欧治理的公 平性特征突出了利益分配的普惠性和治理规则的一致性，得到印度洋其他治理参与者 越来越多的认同与支持( 见表 3) 。 表3 美印中欧领导 / 参与印度洋治理的主要特征 行为体 美国 印度 领导类型 霸权型领导 割据型领导 参与者，有供给领导的潜力 安全 投入 庞 大 军 力，威 慑竞争对手 试图成为唯一的安 全提 供 者，遏 制 域 外国家介入 供给安全公共产品 的数量与质量不断 提升 积极提出各 种 安 全治理项目 经济 将经 济 关 系 政 治 化，试 图 用 经 济 要 素撬动地缘关系 将印度洋作为共建 建立轴心—轮辐体 “一 带 一 路”的 重 系，占据中心地位 点地区 以发展援助 为 重 点推动经济合作 规则 在印度洋推行“航 行 自 由 ”行 动，凌 驾现有规则 倾向于将实力运用 置于规则之前 遵循并创新海洋治 理规则 将塑造基于 规 则 的国际 海洋 秩 序 作为参与重点 治理效能 能力高，公平性低 能力 有 限，公 平 性 低 能力不断提升，公平性高 领导 特征 中国 欧盟 资料来源: 笔者自制。 中欧有构建协进型领导的较强动力。第一，中欧双方在印度洋地区没有根本的利 益冲突，具有良好的合作基础。中欧双方均属于印度洋治理中的新兴行为体，不存在 地缘政治和领土方面的野心，也没有建立霸权型领导或割据型领导的意图，因此双方 具有在印度洋共处和合作的基础。中欧不会排斥任何行为体参与印度洋治理或划定 合作领域的禁区，双方构建的领导将不会演变为对其他行为体的支配或等级体系，而 是把包括美印在内的其他行为体视作实现共同目标的伙伴，以协助与赋权的方式组织 ① Sandeep Dikshit，“India，US to Coexist in Indian Ocean for Keeping out China，”https: / / www．tribunein- dia．com / news / nation / india － us － to － coexist － in － indian － ocean － for － keeping － out － china － 144051，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 · 101· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 集体行动，构建公正合理的印度洋治理秩序。 第二，中欧双方在印度洋治理中强调公平性，双方的根本理念一致。近年来，印度 洋地区成为大国竞技场的势头有所加剧。 特朗普政府单边主义的外交政策使其进一 步在印度洋区域推行霸权甚至霸凌的行为，造成的治理赤字愈发显著。拜登政府上台 后，总体上继承了特朗普政府的“印太战略”，并通过召开美日印澳四国领导人峰会进 一步升级该战略。美国国会两院审议通过的《2021 年战略竞争法案》强调在印太地区 与中国开展竞争，意味着拜登政府仍会在印度洋地区推行“选边站”，破坏海洋治理的 公平性。印度莫迪政府为实现遏制中国的目标，在印度洋地区也展现出更多对抗性， 对地区局势的稳定造成严重冲击。 中欧参与印度洋治理的方式和理念接近，均强调能力与公平性的均衡，意识到对 立冲突的“炮舰外交”或“跑马圈地”对于海洋治理没有正面效果。① 中国坚决反对美 印等国在印度洋地区以冷战思维推行集团对抗和地缘博弈的行为，倡导多边主义，致 力于构建稳定、公正和包容的地区秩序。② 欧盟同样反对美印迫使其他行为体“选边 站”的行为，坚持独立性与战略自主。这突出体现在《欧盟印太合作战略 》中开宗明义 强调的合作、包容以及为所有参与方带来新附加值等原则之中。③ 法国则凭借其积极 有为的外交在欧盟战略自主的实践建构中发挥关键性作用。④ 中欧双方均主张超越 地缘政治，与印度洋治理中所有利益相关方开展对话，为实现共同目标而投入资源，这 符合海洋治理协进型领导的基本特征。双方若能合作构建协进型领导，将有利于减少 印度洋治理赤字，提升各自在印度洋治理中的领导作用。 第三，中欧双方已经建立了海洋治理的合作机制，为双方在印度洋开展合作提供 了制度基础。2010 年，中欧签署《关于在海洋综合管理方面建立高层对话机制的谅解 备忘录》，标志着双方海洋治理合作的正式开启。2013 年，中欧共同制定《中欧合作 2020 战略规划》，双方提出继续开展海洋治理合作，为中欧治理协调提供了中长期规 划。⑤ 2017 年，中欧领导人共同决定办好“中国—欧盟蓝色年 ”。2018 年，中欧海洋治 胡波: 《后马汉时代的中国海权》，海洋出版社 2018 年版，第 35 页。 《王毅: 美“印 太 战 略”损 害 东 亚 和 平 与 发 展 前 景》，http: / / www． xinhuanet． com / world /2020 － 10 /13 / c _ ② 1126602168．htm，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ① ③ Council of the European Union，“Council Conclusions on an EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pa- cific，” p．2． ④ Nathalie Guibert et Brice Pedroletti， “Dans l'Indo-Pacifique， une stratégie franaise ‘inclusive ’，” https: / / www． lemonde． fr / international / article /2020 /11 /13 / dans － lindo － pacifique － une － strategie － francaiseinclusive _ 6059642_3210．html，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 2013 年 11 月 24 日。 载《人民日报》， ⑤ 《第十六次中国欧盟领导人会晤发表〈中欧合作 2020 战略规划〉》， · 102· 2021 年第 5 期 理协调机制迎来一次重要升级，双方决定在多个既有合作机制基础上建立中欧蓝色伙 伴关系。① 2019 年 9 月，首届中欧蓝色伙伴关系论坛在布鲁塞尔举行。 面对百年未有 之大变局和某些国家的破坏性行径，作为世界上两支稳定性力量，中欧在维护多边主 义和自由贸易、建设开放型世界经济等方面，应相向而行，同舟共济。② 中国对中欧蓝 色伙伴关系赋予了较高期待，将其作为中欧携手推进世界和平与发展的重要平台。 以法德两国为代表的欧盟大国将中国视为海洋治理的重要伙伴。 作为英国退欧 后欧盟成员国中参与海洋治理程度最高的国家，法国近年来高度重视中国在全球治理 中的作用。2019 年，中法发布《关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明 》， 并举行中法全球治理论坛，尝试建设“国际关系创新的伙伴”。③ 德国在担任欧盟理事 会轮值主席国期间积极促成中欧领导人对话，强调坚持多边主义，并在气候变化与生 物多样性领域达成共识，推动中欧在全球治理中开展更加深入的合作。 中法、中德关 系发展的良好势头无疑对中欧构建协进型领导具有积极意义。 ( 二) 中欧协进型领导构建的挑战 中欧要构建印度洋治理中的协进型领导仍存在一定不确定性，原因主要有两点: 一是欧盟在某种程度上质疑中国参与印度洋治理的目的，对中欧之间是否能够构建协 进型领导尚存犹疑。二是欧盟与中国参与印度洋治理的重点存在差异。 中国治理倡 议的经济要素最为突出，强调促进印度洋地区的共同发展; 而欧盟治理倡议的规则要 素最为突出，将海洋保护放在重要地位。 第一，欧盟对中国参与印度洋治理的目的有所防范。 近年来，随着中国国际地位 的提升，欧盟对华政策中的负面因素也有所增长，在最新的对华文件中将中国定义为 具有替代性治理模式的“制度性对手( systemic rival) ”，怀疑中欧提倡的多边主义内涵 存在差异。④ 在这种战略定位下，欧盟对中国承担国际责任与发展海外利益的行为有 所怀疑，认为中国在印度洋治理中的一些做法与欧盟认知中的国际通行标准不符或与 欧盟自身利益相悖。例如，近年来欧盟一定程度上附和美国对中国海外投资的态度， 认为“中国投资忽视社会经济与财政可持续性，给中小国家带来高额债务，进而导致 母国失去对战略性资产与资源的控制权 ”，并认为“欧盟企业在第三国经常面对有利 2018 年 7 月 17 日。 载《人民日报》， ① 《第二十次中国欧盟领导人会晤联合声明》， 2019 年 9 月 8 日。 载《光明日报》， ② 《中欧蓝色伙伴关系论坛举行》， ③ 张骥: 《百年未有之大变局下中法关系的再定位———国际关系创新的伙伴》，载《欧洲研究》，2019 年第 6 期，第 35 页。 ” European Commission JOIN( 2019) 5 Final，March 12，2019，p．1; ④ “EU-China: A Strategic Outlook， “Europe Has Been ‘Naive’ About China，Says Josep Borrell，” https: / / www．politico．eu / article / europe － has － been － naive － about － china － josep － borrell / ，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 · 103· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 于中企的不公平竞争环境”。① 虽然没有具体点名，但所涉及的议题在很多与印度洋 地区的项目有关。欧洲一些学者将中国视为对欧盟的冲击与挑战，认为中国的基础设 施建设可能使重要航线与供应链出现不利于欧盟的转移，甚至担心中国在印度洋地区 寻求“扩张”，因此欧盟也应当制衡中国。② 第二，中欧双方在印度洋治理中存在“发展导向”与“规则导向 ”的特征差异，这源 自双方内生性的海洋治理理念差异。中国提出的“海洋强国”理念包括提高资源开发 能力、发展海洋经济、保护生态环境和坚决维护国家海洋权益四方面内容。 发展是 “海洋强国”理念的核心，也是中国国际海洋治理的核心。 而欧盟的四个海洋治理文 件体现了欧盟海洋政策一体化的历程，清晰地体现了欧盟海洋治理的“规则导向 ”。 2007 年，欧盟发布首个海洋战略报告《欧盟海洋综合政策》，主要关注欧盟内部治理的 一体化与协同。③ 2009 年发布的《欧盟海洋综合政策的国际拓展 》标志着欧盟开始强 调将其海洋政策外延。④ 2014 年发布的《欧盟海洋安全战略 》将海洋政策“安全化 ”， 强调欧盟作为全球性行动者对全球海洋事务的关注。⑤ 2016 年发布的《国际海洋治 理: 海洋的未来议程》延续了欧盟“全球海洋安全积极贡献者 ”的自我定位。⑥ 欧盟一 体化的本质是制定各成员国接受与遵循的规则，依据规则的治理已经成为欧盟的“天 性”。正如 2016 年版《欧盟共同外交与安全政策 》所指出的，欧盟的主要目标只有在 基于规则和多边主义的国际体系中才能最好地实现。⑦ 在印度洋治理中，欧盟的领导 从“规则导向”的逻辑起点出发，强调基于规则的国际海洋秩序，甚至试图利用规则制 衡中国。 ( 三) 中欧协进型领导构建的路径 在印度洋治理中，中国与美国、中国与印度之间存在战略上的差异，欧盟与美国、 ① Maaike Okano-Heijmans，“Ｒeimagining Europe's Partnerships with India and Japan: A New Trilateral?” Clingendael Policy Brief，February 2018，pp．1 － 8． ② Frans-Paul van der Putten and Minke Meijnders，“China，Europe and the Maritime Silk Ｒoad，”Clingen- dael Ｒeport，March 2015，p．33． ”Commission of the European Communities COM ③ “An Integrated Maritime Policy for the European Union， ( 2007) 575 Final，October 10，2007． European Commission Maritime Affairs，“Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy for the European Union，” https: / / eur － lex． europa． eu / legal － content / EN / TXT / HTML / ? uri = LEGISSUM: ④ pe0010＆from = EN，访问时间: 2021 年 1 月 27 日。 ”Council of the European Union 11205 /14，June 24，2014． ⑤ “European Union Maritime Security Strategy， ” Council of the European ⑥ “International Ocean Governance: An Agenda for the Future of Our Oceans， Union 7348 /1 /17，March 24，2017． ⑦ “Shared Vision，Common Action: A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” p．4． · 104· 2021 年第 5 期 欧盟与印度之间存在治理理念上的显著差异，中欧合作由此显示出其不可替代性。 中 欧在印度洋治理中有广泛的共同利益，集中体现为反对集团对抗与“选边站”，都有维 护多边主义与公正合理国际秩序的战略考量。尽管中欧之间存在某些差异，但霸权型 领导和割据型领导所造成的治理赤字迫切需要中欧为印度洋治理带来新的领导力量 和领导方式。同时，随着中国海外利益不断拓展，中国在“发展导向”之外愈发强调海 外项目应符合国际规则与所在国法律的要求。 而欧盟在经历债务危机的打击后，其 “规则导向”的全球治理也开始向务实的发展主义回归。① 中欧在关键议题上的立场 趋同更加有利于促进双方合作。 当前，中欧双方已经在非洲经济发展等领域有了初步的协进型领导实践，并积累 了一定的经验与成就，为双方在更多领域构建协进型领导奠定了基础。在海洋治理合 作机制方面，中欧近年的积极互动也为双方在印度洋治理中的合作积累了经验和制度 基础。中欧双方均应当从战略高度看待彼此在印度洋治理中的作用，客观认知彼此意 图、消除误解和增强互信。通过提升现有机制的效率，中欧双方完全有能力深化伙伴 关系，进一步构建协进型领导，为包括美印在内的印度洋治理行为体提供一种公正合 理的地区秩序。 第一，中欧双方应继续基于多边主义原则提供安全公共产品。2019 年《第二十一 次中国—欧盟领导人会晤联合声明 》指出，中欧尊重基于国际法的海洋秩序，维护各 国依国际法享有的航行与飞越自由，同意加强海上安全、打击海盗等方面的合作交 流。② 中欧在印度洋安全层面有广泛共识和良好的合作基础，双方可继续就波斯湾、 非洲之角等印度洋安全中的棘手问题协调立场，开展联合行动，共同破解安全挑战。 同时，双方应加强同美国、印度等既存领导者在安全领域的合作，尝试与美日印澳四国 机制开展安全对话，倡导建立真正包容各方的印度洋安全治理架构，提升安全公共产 品的公平性，降低印度洋发生对立冲突的可能。 第二，中欧双方应当进一步在印度洋开展第三方市场合作。 在共建“一带一路 ” 中，中国意识到欧盟等发达经济体的技术能力对于中国海外投资升级的意义以及中资 企业遵守国际通行规则对海外投资可持续性的重要影响。 双方要充分发挥各自的比 较优势、开展务实合作，既提升双方的治理能力，又保障治理的公平性与参与度。2018 年《中国对欧盟政策文件》指出，支持中欧港口和航运企业积极参与对方项目建设。③ ① Zhimin Chen，“China，the European Union and the Fragile World Order，” Journal of Common Market Studies，Vol．54． No．4，2016，pp．787 － 788． 2019 年 4 月 10 日。 载《人民日报》， ② 《第二十一次中国—欧盟领导人会晤联合声明》， 2018 年 12 月 19 日。 载《人民日报》， ③ 《中国对欧盟政策文件》， · 105· 印度洋治理的领导供给与中欧协进型领导构建 欧盟同年发布的《连接欧洲和亚洲: 对欧盟战略的设想 》文件也提出将与中国加强在 现有基础设施和发展倡议框架下的合作。① 第三方市场合作是中欧开展经济治理对 接的有效路径 。2015 年 ，中法发表《关于第三方市场合作的联合声明 》，开创性地定 义了第三方市场合作的基本概念 。 此后 ，中国先后与 7 个欧盟成员国以及英国和瑞 士签署了第三方市场合作的谅解备忘录 ，海洋经济合作在其中占据重要地位。② 第 三方市场合作已经成为中欧关系新的增长点，在协进型领导构建中可以起到更突出的 作用。 第三，中欧双方应当实现维护现有规则与推动规则创新并重。 当前，中欧在规则 制定与遵守层面展现出较强的合作潜力，在生态保护、气候变化、清洁能源等与海洋密 切相关的领域已建立起广泛共识。《中欧投资协定》谈判如期完成进一步彰显了中欧 合作推出综合性、高水准规则的能力。双方应当在上述议题上加强合作，携手应对霸 权型领导与割据型领导破坏规则的行为。针对中欧存在较大分歧的议题，双方有必要 运用好亚洲基础设施投资银行( 亚投行) 等共同平台，确保治理的公平性。当前，已有 19 个欧盟国家成为亚投行成员国，总投票权重高达 18．59%，仅次于中国。③ 欧盟国家 加入亚投行的重要目的是推动亚投行在项目中采用欧盟认可的规则与标准。④ 鉴于 亚投行未来在印度洋等地区的海洋经济发展中的重要作用，中欧双方要充分发挥这一 共同机制的潜力，提升中欧共同认可的海洋治理规则在印度洋地区的推广，保障印度 洋治理的公平性。 在中欧协进型领导构建的过程中，还要处理好与美印等现有领导者和其他行为体 的关系。欧盟与美印之间的战略关系有利于缓和美印对中欧协进型领导的怀疑态度， 从而使中欧合作形成一个非对抗性的领导框架。中欧要以协进型领导的原则为指导， 建构印度洋治理的多边对话合作机制，淡化中印冲突等内在张力，以多边合作促进双 边关系的改善。这种协进型领导应该以包容和多赢的原则促进不同行为体的优势发 挥和能力互补，提供完善的公共产品。 尽管拜登政府会在一定程度上调整特朗普政府的单边主义和修复欧美同盟关系， 但这并不意味着中欧在印度洋治理中的合作动力减弱。如上文所述，拜登政府不会改 ① European Commission，“Connecting Europe and Asia—Building Blocks for an EU Strategy，” p．7． 2019 年 8 月 20 日，第 5 页。 国家发展和改革委员会， ② 《第三方市场合作指南和案例》， ③ 19 个欧盟国家是奥地利、比利时、塞浦路斯、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森 堡、马耳他、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙和瑞典。 ——理解欧盟国家加入亚投行的行为逻辑》，载《欧洲研究》， ④ 赵柯: 《欧盟亚太政策转向“新接触主义”? — 2015 年第 2 期，第 20 页。 · 106· 2021 年第 5 期 变美国在印度洋地区的布局，也不会改变霸权型领导以自身利益为中心和遏制新兴海 洋国家发展的本质特征，欧美在治理理念上的矛盾依然存在。随着欧盟战略自主的增 强，中欧关系的自主性也在增强，中欧合作给双方和区域带来的利益是重大的。 中欧 在构建多边治理框架方面具有广泛共识和合作基础，在构建新型区域治理模式方面具 有理念和目标上的近似性，这为中欧协进型领导创造了条件。 五 结论 海洋治理在世界政治中的重要意义不言而喻。在当代国际关系研究中，海洋治理 的理论建构与实践发展之间仍然存在较为显著的张力。 本文从国际政治中的领导理 论出发，阐述和分析海洋治理的参与者与治理效能之间的关系，试图提供一种新的研 究路径。本文以印度洋海洋治理为案例，研究发现海洋治理中领导者所供给的领导类 型决定了海洋治理的效能。在印度洋这一全球战略关注度不断上升、大国焦点汇聚和 治理参与者多样的区域，采取协进型领导最有利于提升该地区的治理效能，进而实现 领导能力与公平性之间的平衡。 印度洋治理的赤字要求构建协进型领导。 美国与印度因受到旧式地缘政治思维 的束缚和追求单赢的外交政策，在印度洋治理中分别奉行霸权型领导和割据型领导， 造成印度洋地区冲突增加和治理赤字。“中欧作为世界两大力量、两大市场、两大文 明，主张什么、反对什么、合作什么，具有世界意义。”① 作为后来的参与者，中国和欧盟 主张以多边主义为基础的合作治理，双方的治理方式和治理理念较为接近，能够为印 度洋治理带来新的治理资源和治理理念。在实践中，中欧尝试解决治理赤字的努力取 得了一定成效，双方在其他区域的协进型领导实践也为印度洋治理提供了一定的合作 经验和制度基础。但由于欧盟对中国治理目标的怀疑以及中欧治理重点存在差异，中 欧双方开展进一步合作仍然存在挑战。 因此，中欧应当努力降低恶性竞争出现的可 能，为印度洋的治理供给协进型领导，发挥共同、竞优和包容的优势，共同推动全球治 理创新。 ( 截稿: 2021 年 1 月 编辑: 沈 陈) 2020 年 6 月 23 日。 载《人民日报》， ① 《习近平会见欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩》， · 107· World Economics and Politics No．5，2021 【Key Words】great power competition，strategic narrative，Sino-US relations，discourse game，narrative scripts 【Author】Cao Dejun，Lecturer at the School of International Ｒelations，Ｒenmin University of China． Leadership Supply in Indian Ocean Governance: China and EU's Construction of Facilitative Leadership Zhang Ji Fang Jiongsheng ( 80) 【Abstract】The governance of Indian Ocean is an important issue in contemporary international relations，but its governance deficit is also highly significant． This originates from the mismatch between leadership supply and governance demand in ocean governance． From the perspective of leadership theory in international politics， this article endeavors to elaborate and analyze the relationship between the characteristics of leaders and the efficiency of ocean governance． The traditional hegemonic leadership and fragmenting leadership，which are centered on geopolitics and sea power struggle，cannot satisfy the balance between capacity and impartiality required in ocean governance． Facilitative leadership，with the characteristics of common good，racing-to-the-top and inclusiveness，transcends the traditional ways and is beneficial for the improvement of governance efficiency． The United States and India，the status quo leaders in Indian Ocean，respectively implement hegemonic leadership and fragmenting leadership，which exacerbates the governance deficit and increases the possibility of conflict． The governance policy of China and the EU is more able to balance capacity and impartiality． Although the EU has doubts about China's goals in participating in Indian Ocean governance and there are certain differences in governance priorities between China and the EU，there are still challenges in cooperation between the two sides． However，with governance methods and principles converging， China and the EU could still jointly construct facilitative leadership through providing ocean security public goods based on multilateralism，carrying on third party market cooperation，and safeguarding the governance rules while pushing forward rule innovation． 【Key Words】ocean governance，Indo-Pacific strategy，international leadership，facilita· 158· No．5，2021 World Economics and Politics tive leadership，China-EU relations 【Authors】Zhang Ji， Ｒesearch Professor and Assistant Dean， School of International Ｒelations and Public Affairs，Fudan University; Fang Jiongsheng，Ph．D． Candidate at School of International Ｒelations and Public Affairs，Fudan University． Capability Differentials and Military Coordination Huang Yuxing ( 108) 【Abstract】When do alignment relationships or strategic partnerships cause military coordination，and in what particular forms? Based upon existing international relations theories，I argue that military coordination may either increase members' military efficiency or signal intentions to non-members． Great powers' relative capability change offers a new explanation． If great powers are rising in terms of their relative capabilities， alignment relationships or strategic partnerships are likely to bring about public military coordination． In contrast，if great powers are declining in terms of their relative capabilities，alignment relationships or strategic partnerships are likely to lead to secret military coordination． If great powers display different trends in terms of their capability accumulations，military coordination is not likely to occur． Based upon British，American，German， Italian， and Ｒussian archives， I examine whether alignment relationships or strategic partnerships caused military coordination in five cases—the FrancoSoviet，British-Franco，Franco-Italian，German-Italian，and German-Soviet relations between 1935 and 1939． The capability differential theory suggests that the United States' strategic partnership with India did not have sufficient implications upon their military coordination between 2014 and 2018． However，both sides are likely to turn their cooperation into secret military coordination based upon their estimates of capability differentials in the near future． 【Key Words】capability differentials，military coordination，WW Ⅱ，alliance，strategic partnership 【Author】Huang Yuxing，Associate Professor of International Ｒelations，Tsinghua University． · 159·