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第一部分 议题·前言 第一部分 议题·前言 【编者按】基层治理创新源于社会管理理念的变革，随着社会管理创新主题的提 出，中国社会管理传统的行政主导体制和“大维稳体制”难以适应社会发展的需要， 社会力量、社会组织和公众参与社会治理逐渐占据重要地位。基层治理在从政府一元 主导向多元主体协商转变的过程中，也对基层治理的制度性变迁提出新的要求。其变 迁过程中基于正式规则、非正式规则、基层政权等因素综合作用所导致的路径依赖对 基层协商治理的生发具有直接影响。当三者间持续的碰撞与融合已基本排除静态的路 径锁定可能，撬动基层治理变局的力量矢量必然落实于贯穿其间的内外动力杠杆。其 中，基础性国家权力在基层社会的不断强化决定了国家力量的介入是协商治理的种子 能否破开坚硬现实的外在前提，而公民社会的发育与民众的组织化程度则是基层治理 变迁最为稳定的内生动力。 中国基层治理创新的比较研究 中国政治发展的不确定性以及独特的周期性波动往往是困惑政治学研究者的一 个难题，因而在特定的“时间窗口”进行聚焦式的观察便具有了特殊的价值。迄今为 止的形势发展表明，2011 年也许是一个难得的“时间窗口”，由此可以透视和分析中 国政治发展的诸多面向。确切地说，进入 2011 年以来，有三个时间节点最值得关注， 即 2 月 19 日，5 月 30 日和 9 月 16 日。 2 月 19 日，中国传统元宵节过后第三天，在只有 150 多人参加的中共中央省部 级主要领导干部主题研讨班上，以“社会管理及其创新”为主题进行了长达五天的密 集活动。引人注目的是，这是中共中央首次改变以往 10 多年来此类研讨班主要研究 经济问题、布局当年经济政策的传统，转而讨论“社会问题”。按照政府的说法，举 办专题研讨班的目的是“正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的 突出问题，着重研究加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作的思路和举措，为 促进社会和谐、实现‘十二五’时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量”。 5 月 30 日，中共中央召开政治局会议，专门研究了加强和创新社会管理的问题。 这是本年度公开报道的第二次政治局会议。按照公开报道，这次政治局会议再次强调 了加强和创新社会管理的主题和已经确立的原则。具有实质性意义的是，本次会议决 定将原有的“社会治安综合治理委员会”改名为“社会管理综合治理委员会”，并提 升和扩充原有的机构设置，调整和扩大原有的职责范围。 9 月 16 日，改名后的“社会管理综合治理委员会”召开第一次会议，按照公开的 报道，本次会议显示中共中央对“综治委”职责和功能的新调整，在“充实领导力量， 增加成员单位，加强工作机构”的基础上对社会管理工作负有全责。新的“综治委” 仍与“政法委”合署办公，但在组织结构上与原“综治委”有明显的不同，一是其领 导人构成的级别进一步提升，二是其成员由原先的“公检法”为主体扩充到几乎包括 所有的政府部门，三是工作范围有明显扩大。 1 第一部分 议题·前言 相对而言，在整个政府体制中，是民政部提供了不同的社会管理思考路径。2004 年 9 月，正是由于有民政部代表参加了报告起草工作，中共十六届四中全会首次提出 “加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；到 2007 年 10 月举行的中共第十 七次全国代表大会，同样在是民政部代表的参与下，所谓“党委领导、政府负责、社 会协同、公众参与的社会管理格局”这一经典表述写入了大会的政治报告，尽管当时 和此后一个时期，这一思路并未成为中共具有全局意义的战略认知，而还只是民政系 统的部门性工作纲领。 在人民公社体制废止后，作为负责建立乡镇政府和推行村民自治，并在城市负责 建立居委会体制的政府机构，作为负责城市和乡村低收入群体生活保障和救济的专门 机构，民政部显然对于社会和社区有着不同的认知。在此之前，政府文件中所提到的 社会，往往是“全社会”，即一种整体的、集合的、包括全体民众的概念；但在民政 部的政策文件中，社会已经转换成一种全新的概念，成为一种外在的、相对于且独立 于政府或国家而存在的实体概念。在新的社会概念基础上又生成了新的社区概念，用 于指称社会最为基本的构成、最为基础的单元和最为基层的组织。社区被定义为多维 度的生活共同体，在这个意义上讲，社区概念的使用，有别于过去常用的单位宿舍区、 居民区或行政村的概念。正是在所谓“社区建设”的基础上，民政部在自己的文件中 又提出“社会建设”的概念，用以指称在“社区建设”之上的、更高层次的“建设” 问题。 到 2004 年 9 月，中共中央的文件终于接受民政部的意见而有了“社会建设和管 理”的提法。到 2006 年 10 月，中共中央十六届六中全会全面论说“和谐社会构建” 的设想时，社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列为和谐社会建设的“四位 一体”的构成之一。在此之后，中央又将城乡社区建设的主要职责指派给了民政部， 规定“由民政部牵头，公安部、建设部、农业部等部门参与”。至此，“社会建设” 终于得到了切实的肯定。 中央文件指出，“社会建设”要以改善民生为重点，而在民政部的管辖和职能范 围内，改善民生更多的是与在社区层次改善公共物品的供给、提高社会服务的质量、 启动城市和农村低收入群体生活保障和大病救助有关，也与加强基层法治工作、推行 自治选举和加强村务公开联系在一起。在这个意义上讲，基层社会建设可以用社区管 理、社会管理加以概括。在民政部的推动下，2009 年，“社会管理”开始替代“社会 建设”成为中共中央文件的主题词。相对而言，社会管理更强调管理的要素和内涵， 强调完善和健全公共服务的供给，包括基本的社会秩序、医疗保障、纠纷调解、互助 互利等等。在偶然的场合，民政部还会使用“社会治理”的概念，这其中自然包含着 强调社会力量的介入和参与，强调互动中的建构与完善。在此同时，政法系统也开始 使用“社会管理”提法。随后，在“维稳”框架内，民政部的作用也得到了突显。 在此同时，民政部的“试点”做法也得到了推广。此前，民政部曾经分别在 2006 年、2007 年和 2008 年启动过“村务公开民主管理示范单位测评”、“和谐社区示范 单位测评”和“农村社区建设试验区”等计划，特别是后者，先后有 5 个批次，将 251 个县级行政区被列为试点地方。在 2010 年 10 月的“全国社会管理创新试点工作推进 2 第一部分 议题·前言 会议”上，又从 90 个地方中选出 35 个地方，列为“社会管理创新试点”。到 2011 年 2 月的省部级研讨班召开之际，“加强社会管理与创新”的基本思路在一定程度上 已经成形，试点地方的选择也已经完成。针对新的形势，这次研讨班形成了新的理论 认知，大大提升了“社会管理”的地位，将其上升到与“经济发展”并驾齐驱的高度， 政府提出了“加强和创新社会管理”的战略构想，强调社会管理在整个国家的战略发 展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。5 月的政治局会 议最终决定由中共中央政法委员会主管此项工作，加速推进落实，加快各个试点地方 的实验工作进度。 值得注意的是，尽管“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的“社会管 理格局”是十七大政治报告中正式提出的，而且带有明确的中国政治特色，但在真正 的执行中，在 2011 年以后的试点地方的实验中， “社会协同和公众参与”才是真正的 关键所在，也是试点地方的创新重点。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付对此 有很好的解读：“将社区建设的力量进行分类，实际上可以划分为三个方面：一是党 政的力量，二是社会组织的力量，三是群众的力量”。但在他的论述中，所谓群众的 力量并不具体，党政的作用则是投入与政策环境的问题，包括规划确定、日常议事、 财政投入和政策配套；而真正具有意义的是社会组织。 他认为，社会组织包括四类，即社区自治组织、物业服务组织、经济合作组织、 其他类社会组织以及“社区外的力量”，这些组织的存在和活跃，是使社区实现“自 我服务、自我完善和自我提高”的关键。在我们的田野调查中，在对其他那些试点地 方目前的试验状况的归纳和概括中，我们已经得到初步的印证，目前，所谓“社会协 同”，即强调社会力量、社会组织和社会公众参与的导向已逐步占有了突出的地位， 成为“加强社会管理与创新”的新一轮地方治理创新改革的主要内容。 从有关地方的基层治理创新典型案例的比较中，我们可以发现有关社会管理的基 本思路经历过一个逐步发展和定型的过程。在 90 年代，在民政部的框架内，曾经形 成了四个以试点地方的地名命名的著名模式。在相当一个时期里，这四个模式成为许 多地方模仿学习的对象。其概要如表 1 所示。 表1 沈阳模式 （武汉）江汉 模式 上海模式 （深圳）盐田 模式 20 世纪 90 年代的“四大模式” 明确社区定位；合理划分社区；建立新型社区组织体系=社区成员代表大会， 社会管理委员会和社区议事协调委员会；公开招选社区干部 权力下放社区，强化基层社区功能，建立社区自治组织，促进政府转变职能 新政府社会=两级政府，三级管理，四级落实再造街道，行政导向，强化基层， 精细管理 “一会二站”即居委会，社区工作站和社区服务站重心在街道，人员雇用制 相对而言，这四个地方的创新模式，属于所谓“社区建设”和“社会建设”的初 期，是在实行居民委员会自治选举后对于社区发展的一种探索。因此，它们在强调建 立社区的行政区划地位和上下级权力关系网络方面具有共同点。但是，分析四个地方 在社区建设中的重点和关键，就可以发现其间又有很大的不同。如果用偏于行政强化 3 第一部分 议题·前言 导向为一端与侧重于自治强化导向为另一端建立一个谱系，就可以将这四个模式置于 这个谱系上的不同位置（见图 1）。 这里，在所谓行政强化导向这一模式中，地方治理创新所强调的重点在于建立和 规范地方政府对于基层社区的行政管控网络，强调通过地方政府向社区加大财政投入 和完善基层党组织及其外围组织的方式，来完成“社区建设”。而自治强化导向模式， 则更强调社区自身治理”。结构的建构及其治理能力的培育，希望通过社区自治推进 社区建设。有意思的是，这两个类型的划分似乎也透示出地方经济发展的程度高低不 同以及本地政府的财力大小之别。这种差别在此后也成为其他地方选择和探索自己的 治理模式时的一种依据。值得注意的是，在深圳，由于社会自身的发展，后来的社会 治理模式中更多地增加了社会组织和民主管理的内容，而上海则在强大的政府财力的 支撑下始终维持着强行政导向的治理模式。 如前所述，2010 年 12 月，有 35 个地方被确定为“社会管理创新”的试点地方， 这些地方之所以能够从候选名单中脱颖而出，一是因为此前它们已经在各类试点计划 中在社会管理方面有所建树，二是因为这些试点地方又有相对均衡的地域分布，能够 代表中国目前经济发展水平和社会发展程度的不同类型。在进入 2011 年后，部分试 点地方率先产出了创新成果及其经验。表 2 汇集了部分试点地方已经公开报道的经验 和做法。 表2 2010 年以来先行试点地方的改革创新内容 系统化与配套化：八大体系（社会化公共服务保障体系、多元化社会矛盾调 处体系、现代化新型城市管理体系、系统化综合信息管理体系、人性化实有 浙江宁波 人口管理体系、法治化依法规范管理体系、集成化社会力量联动体系）+十二 重点项目（创新基层社会服务管理模式，包括建立基层社会服务管理平台， 推进基层矛盾联调、治安联防、问题联治、工作联勤、平安联创和实事联办） 4 第一部分 议题·前言 层级化与系统化：一个格局（党委领导、政府负责、社会协同、公众参与）， 两个体系（防备与处置并重、管理与服务相融、公平与效率统一的服务管理 体系+海陆空立体化的打防管控结合、点与线结合、人防物防技防结合、专群 天津滨海新区 结合的全方位、多层次、动态式的社会治安防控体系），三项机制（矛盾纠纷 的防备和化解机制、重点地区排查整治的长效机制、能动的司法保障机制）， 四大亮点（四级综治信访服务中心、四级联运的工作体系、多样化的流动人 口管理） 机制化：六机制（社会矛盾化解机制、实有人口和房屋的管理服务机制、社 大连普兰店 会防控机制、网络虚拟社会管理机制、新经济组织和新社会组织管理服务机 制、社会公共安全管理控制机制）+一体系（社会管理组织体系） 规范化：以社区规范化建设管理为重点，围绕服务民生、矛盾纠纷化解、 “两 四川德阳 新组织”服务管理、互联网管理等工作，建立新的管理体制和运行机制 网格化+精细化：三大特色（网格化社会服务管理模式、强化政府在社会事业 北京东城 中的服务功能、创建社会管理新格局） ，六大体系（网格化社会服务管理体系、 社会保障全覆盖工作体系、社会公共服务体系、社区服务管理体系、社会组 织服务管理体系、社会领域党建工作体系） 专项化：管控绩效的七大课题（警务联动联勤工作机制、防赌反毒联动机制、 山西太原 交通事故处理联动、司法执行合作机制、刑事和解制度、法律援助机制、政 务信息公开制度） 相对而言，这些先行地方的创新经验显然还更加着重于维稳的考虑，还未能充分 体现 2011 年“219”研讨班之后中央政策思路的调整和变化。但即便如此，我们也仍 能得到一些有意思的初步发现。这些先行一步的试点地方，其经济发展程度大多较高， 如浙江宁波、北京东城和因为资源开发而获得较强财力的太原；城市重建的程度也较 大，如天津滨海和四川德阳，前者是科技发展新区，后者因 2008 年地震而大部分农 村地区均得到重建。在这种情况下，它们的治理创新更注重管控体系的完善和管理手 段的精细化，因此，它们的治理创新实践似乎处于图 2 所表示的分类中的一端。但通 5 第一部分 议题·前言 过更加具体深入的考察也会发现，较之于 90 年代以来上海那样的案例，这些 2010 年 以来的先行试点案例均在一定程度上将社会组织参与社区管理、加强社会管理工作的 民主化纳入了创新工作的要点。例如东城尝试为社区的社会组织和志愿团体提供办公 和活动场所，宁波在老城改造中推行了社区居民民主协商和投票表决机制。又如德阳 和滨海在全面完善社区服务体系的过程中，强调所谓“寓管理于社区服务之中，求和 谐于治理绩效之中”的原则，充分体现了“柔性维稳的考量，力求实现从过去那种“防 外、防大、防恐”向“防内、防小、防险”转变。在这个意义上讲，新的思路和新的 思维已经进入了地方治理创新的实践。 与我们同时，清华大学政治学系也自行以“基层治理创新”为主题进行了一些田 野调查，主要包括 2011 年 3 月对南京建邺区的社区管理创新的实地考察，5 月在重 庆巫溪对乐和农社和乐和社区实验的田野调查，以及 9 月刚刚完成的对山东新泰“平 安协会”的调查。再加上目前引起不少争议的安徽铜陵创新实验的有关报告，我们可 以得到一些很有意思的初步发现，这些地方的实验共同体现了一种新的变化，即由强 调政府自上而下的层级管辖变成了强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展；由 主张“政府包打天下”转变到运用社会力量，特别是社会组织的力量；由单纯的行政 管控手段转变到依赖多种方式，包括依靠非强制、非官方和非正式的方式实现社会治 理。 表3 2011 年以来的最新进展 安徽铜陵 撤销街道，强化社区 南京建邺 一委一居一站 重庆巫溪 乐和农社：五大维度 山东新泰 平安协会：三维立体 当然，这四个案例也有所不同，又构成了两两相对的区别。其中，铜陵案例和建 邺案例带有上级政府有意扶持和实验的特点。铜陵是民政部特意安排的改革试点，其 改革内容主要是撤销街道，强化社区，将重新规划后的社区直属地方政府。据报道， 这种做法的关键是将原先作为地方政府派出机构的“街道”予以撤销，理由是“街道” 既不是居民自治组织，其负责人员的产生不经过居民选举产生，因而与居民有着深刻 的“隔膜”;又不是一级正式政府机构，其功能只是代办代管代行政府事务，没有独立 的决策权和管辖权，因而不能像一级独立的政府那样决定相关事务。相反，由于“街 道”的存在，居民与政府之间的沟通反而受阻，而“街道”工作人员也因自己的身份 特殊而在相当程度上游离于居民的监督与上级政府的问责之外。为了维持“街道”撤 销后所遗留的服务功能，铜陵对原有的社区进行了重新规划，加大社区的规模，将部 分公共服务项目“外包”给特定的服务公司，而保留下来的部分政府事务则由“工作 站”承担。这一改革的力度相对较大，似乎是民政部规划中的实验重点。学界认为， 这是从过去的“单位制”、目前的“街居制”转向未来的真正意义上的“社区制”改 革的初步尝试。 6 第一部分 议题·前言 建邺改革据说有中共中央组织部的参与，是加强基层党组织以及党组织参与居民 事务的一项尝试。作为一个原本属于南京市郊城乡结合部的区域，建邺区近年来成了 快速发展中的南京新城区，原有的居委会和新建的居委会交错存在，体制混乱，功能 交叉。为此，在新的改革中，建邺区首先确立了“区域党建一体化”的原则，实行“一 委一居一站”的制度。其核心就是在社区一级建立了“党委”，配备得力人员，再通 过交叉任职的方式打通与作为居民自治组织的居委会的关系、加强对负责公共服务的 “工作站”的管理。在此基础上，利用各种形式推动社区居民参与社区活动和社区事 务决策，引入社会志愿组织开展文化教育活动。有意思的是，建邺改革还提出了所谓 “新三民主义”的口号，即“民主向前，民生优先，民心向上”，以此来保证其改革 方向的正确。 与之形成对照的则是重庆巫溪和山东新泰的改革案例。这两个案例属于由地方自 我摸索、而后得到上级和外界首肯的改革尝试。而在我们看来，这两个案例更充分地 体现了中国社会的变迁以及地方官员对这一变迁的认知。巫溪是重庆地区最偏远的贫 困山区县，由于过去历次政治运动冲击以及市场经济发展后外出打工人员的剧增，城 乡居民中的人际关系淡漠；而退田还林、封山育林以及公路建设等措施的实行和相应 的工程建设又引发了诸多邻里纠纷和上访兴讼。2010 年 7 月，巫溪引进了以北京“地 球村”倡导人廖晓义所提出的“乐和”理论，引入了北京“友成扶贫基金会”的志愿 者工作站，进而整合了此前所已经启动的治理创新，在县城推行“乐和社区”，在农 村推行“乐和农社”，强调“乐和治理、乐和礼仪、乐和生计、乐和养生、乐和人居” 五个维度，在基层以村（居）委会—党支部、公益组织、乐和农社（社区）和对口网 格单位的四方联席会议的方式实行“自治、共治和法治”。从目前的效果来看，巫溪 的社会风气、社区关系和经济发展都有一定的改善。 新泰则略有不同，尽管经济发展远高于巫溪，但由于矿产资源乱采、贫富差距加 大以及汉回居民矛盾，当地的各种纠纷不断，群体事件时有发生，地方官员为应付各 种事件疲于奔命。从最初由各村组织“平安守夜”以防范小偷小摸的成功中得到启发， 政府开始由点到面地广泛扶持成立“平安协会”。目前，所谓“平安协会”已经在城 乡村镇一级普遍建立，在县一级也有了总部机构。这一治理创新的关键在于，“平安 协会”作为一种准—非官方的组织，其领导人由那些已经退出公职而在社区中有着广 泛人际交往联系的居民担任，其作用是及时觉察可能引发群体性事件的线索和苗头， 通过平安协会利用各种非正式关系的游说、劝说和调解，使纠纷得到解决，冲突得到 缓解，对抗不至发生。通过调查，我们的印象是，在目前中国社会官民对立、民众“信 上不信下、信大不信小、疑下不疑上”的环境中，在民间互信遭到破坏而相互间矛盾 和冲突频发的情境下，“平安协会”确实能够起到“担保”的角色和“修补”的作用： 平安协会在官民之间充当中介，以自身的信誉为担保而缓解了官民的对立；在民众之 间充当“裁判”。以自身的公正而重建着民间的互信。随着“平安协会”的成功，新 泰政府又在考虑和尝试在社区发展和经济开发方面采用类似的机制引入民众参与决 策。 7 第一部分 议题·前言 巫溪和新泰在建立和引入社会组织、注重社会自我治理方面确有创新，而地方政 府的创新能力也显然超出了其他地方。我们在调查中发现，这种创新主要的关键在于 如何认知社会和社区，如何对待社会和社区的自我管理和自我完善，如何营造必要的 政策环境以确保在“政治正确”的同时引入和开发社会组织的功能。当前，创新的难 点和地方政府官员的政治顾虑大概就在这里。 从上述三组案例的比较研究中，我们可以看到，在目前强调“加强社会管理与创 新”的情势下，中国地方的基层治理创新已经显现了一种新的发展趋势。这个趋势反 映了创新改革在方向上的趋同性，这是值得人们认真思考的根本问题。 改革开放以来，有关中国政治发展的特征描述层出不穷，不同的观点之间更是争 议不休，但相对能够得到学界更多共识的意见之一，就是认为中国省级以下县市一级 的地方政府有着更大的自由裁量权和更多的创新行动空间，因而能够在制度创新和治 理创新方面开展更多的改革尝试。这在某种程度上也被视为所谓“中国道路”或“中 国经验”乃至“中国模式”的经验之一。对于这种局面的形成，学界有着不同的解释， 有人认为是“压力型体制”使然，因为作为承载着上级行政单位的发展诉求和考绩压 力以及下面一般民众的民生诉求和抗争压力的“中间层”，县市级政府不能不以“另 辟蹊径”的方式求得出路；也有人认为，目前的官员晋升方式和规则，使得那些有政 绩意识且具基本条件的政府官员会在本职业务中努力地“除旧布新”，以争取上司的 青睐、民众的好评和外界的肯定，从而获得升职的机会。总之，体制制度因素，加之 体制之内政治精英的个人计算“政治锦标赛”，导致今日中国政治发展中的一种独特 场景。 但是，由于中国政治发展所特有的不确定性以及特定的政治周期的存在，地方政 府推行改革创新的动力和压力并不能持之以恒，改革创新的指向也不是始终不变的。 这意味着，对于地方政府而言，中央政府对于整体形势的判断以及在新的判断基础上 所做出的政策调整，无疑具有重要的意义，因为这将是衡量和评价地方政府改革创新 是否能够获得肯定和赞赏的标准。由此观察，如果说地方政府及其主官在改革创新方 面拥有独特的“机会结构”，那么也就可以说，这些改革创新是否能够真正发动并取 得成功，又在相当程度上受制于特定的“时间窗口”。这也就是官场口号“有些事不 能做也不能说，有些事只能说不能做，有些事只能做不能说，有些事又能做又能说” 的由来。如果说第一句是强调政治的“红线”，那么，后三句所意涵的就是“时间窗 口”的问题。在本文所讨论的主题下，2011 年的事态发展和中央政府决策思路的变 化，无疑相当于打开了新的“时间窗口”。于是，无论是那些已经被官方确定为改革 试点的地方，还是那些正在自我摸索改革路径的地方，基层治理创新将会有更大规模 的发展，而这些发展极有可能汇集成特定的指向。 （节选于张小劲、于晓虹《中国基层治理创新：宏观框架的考察与比较》，选自 《江苏行政学院学报》2012 年第 5 期） 8 第一部分 议题·前言 基层治理制度变迁与基层协商 一、正式规则的连续性累积作用 正式规则是指业已存在的有关基层治理的理念、结构、功能、程序等一整套具有 规定性的制度体系，它对基层治理变迁的路径选择具有最直接而深刻的影响，这一方 面是因为既定制度的累积效应在相当程度上决定了路径选择的优先权，另一方面是因 为稳定有序的基层治理变迁也必须以相关的制度重构为前提。 （一）基层协商治理与基层治理变迁的制度性契合是其生长点 改革开放以来，市场经济发展对利益格局的调整加速了社会结构的多元分化，以 行政权力为主导的传统治理模式难以为继，基层治理逐渐步入国家与社会相互赋权 （mutual empowerment）的制度轨道。然而，新制度赖以支撑的社会基础和体制资源 尚不足以驾驭因深刻裂变而扭曲的社会架构，各类冲突井喷所带来的持续张力使得基 层治理的制度失衡骤然加剧，而基层协商治理由于“在很大程度上超越了民主政治在 多元社会运行所面临的多元竞争格局，强调以协商、合作替代竞争”，其与基层治理 变迁的制度性契合，被认为是有效回应现实需求的必然选择和自身重要的制度生长点。 其一，基层协商治理的价值追求契合基层治理变迁的制度初衷。诚如塞尔兹尼克 所言： “制度化并不仅仅是简单地履行其基本功能……制度化是一个充满价值的结构”， 纵观我国基层治理的历史变迁，以基层群众自治为核心，确保人民当家做主的制度初 衷未曾改变。早在 1954 年 12 月，《城市居民委员会组织条例》的颁布便以法律形式 开启我国基层治理的自治之路，党的十七大更是将基层群众自治制度正式纳入中国特 色政治制度的范畴，长期来看，基层治理制度无论如何改变，始终以群众自治和基层 民主为根本逻辑。基层协商治理对多元协商参与的推崇和公共精神的培育与群众自治 所强调的“自我管理，自我教育，自我服务，自我监督”不谋而合，而其对个人利益 的尊重及多元协商主体平等话语权的维护，对公意达成与公民社会的孜孜以求又在根 本上契合民主的价值追求，二者的天然相融有目共睹。有鉴于此，十八大报告创造性 指出，要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、 推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，保障人民享有更多更切实际的 民主权利”。 其二，基层协商治理的工具选择有助于提升基层治理变迁的制度效率。不断追求 更高的制度效率是基层治理变迁的重要原则和目标，在现代社会，它主要取决于国家 与社会的互动，即二者以基层社会为场域展开的复杂博弈，传统观点视之为非此即彼 的零和博弈，由此带来两种极端情况：（1）基层社会自治程度较高且自发屏蔽国家 政权的渗透，国家与社会处于无法弥合的断裂状态，有限的国家能力使得社会控制的 碎片化与国家政权的“内卷化”无可避免。（2）国家权力向基层延伸并试图控制社 会，即米格代尔（Migdal）所说的：“国家力图使用国家规定的规则取代人们自己社 会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为”，在这个过程中，国家很可能“用 力”过度而导致社会被湮没。显然，上述两种情况都因较高的制度成本而不符合制度 效率的要求，跳出政社冲突的视角，促成彼此间的良性互动是提升制度效率的有效举 措，也是近年来基层治理变迁的重要趋势。基层协商治理在工具选择上将协商元素嵌 9 第一部分 议题·前言 入基层公共事务处理的叙事规则，以自由、平等、公开、公正的包容性协商来聆听利 益诉求，聚合公共意识，促进偏好转换，优化决策质量，实现基层治理方式由行政权 力的一元主导向多元主体的共同参与转变，在有效降低制度成本的同时，能够在最现 实的层面上沟通政府权威机制与社会自治机制，自然有助于提升基层治理的制度效率。 （二）基层协商治理的制度功能缺陷严重阻碍其发展 由上文分析可知，基层治理变迁的目标导向在于通过“基层治理的现代性和现代 化元素以及向着民主多元治理结构的转化”，在价值和操作层面实现对群众自治和基 层民主的补足与完善的同时，不断提升基层治理变迁的制度效率。那么，基层协商治 理作为一项制度而不仅仅是思维，能否将之前所说的与基层治理变迁的制度性契合由 “应然”转化为“实然”，在相当程度上就要取决于其自身制度功能的强弱，而这正 是学界质疑的焦点。 一方面，基层协商治理的“协商”功能难以有效发挥。首先，协商意愿弱。能否 凭借协商治理所强调的公共理性和价值共识来消弭社会结构裂变所孕育的文化与价 值冲突，本就存在争议，这种理论上的不确定或不完善状态极易导致践行中的困境， 使得协商难以成为基层公共事务处理中的重要选择，兼之协商活动的条件限制性、过 程繁杂性以及结果不确定性对协商意愿的弱化，无论是基层民众还是政府，协商往往 都只是诸般尝试之后无奈的“霍布森选择”；其次，协商主体地位难平等。科恩认为， “在理想的协商中，参与者形式上和实质上都是平等的。形式上的平等是因为，控制 程序并不挑选个人。实质上的平等是因为，现存的权力和资源并不影响他们参与协商 的机会，这种分配也不会在他们的协商中发挥权威性的作用”。然而，在现实中，部 分协商主体由于资源占有及利用能力、言说和沟通能力匮乏所导致的政治贫困，使其 无论在协商的程序设置还是具体的门槛、规则上都难以获得平等的话语权，这种协商 能力上的相对剥夺带来理论与实践之间的巨大鸿沟，使得协商可能沦为强势集团操控 政策过程的“白手套”；再次，协商平台缺乏。公共辩论和商讨的开展必须以特定的 协商平台为载体，目前来看，一则平台数量有限，虽有民主恳谈会、居民议事会、村 民代表会等多种形式创新，但现有可资利用的协商平台仍然难以有效承载激增的协商 诉求。二则平台质量不高，囿于协商平台自身建设的滞后，进入平台的基层公共事务 往往难以获得准确的定位，科学的分析，规范的处理，及时的反馈。平台质量的低下 不仅有损协商的成效，更在根本上挫伤了公众参与协商的信心，部分地区民主听证会 的式微便是明证。 另一方面，基层协商治理的“治理”功能发挥面临多重障碍。十八届三中全会格 外突出协商的治理功能，强调要“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实 际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，然而，在实践中，基层协商治理的“治理” 功能却受制于多重障碍：（1）制度障碍，主要表现为程序性建制相对阙如所导致的 制度缺失，权威元素不足所导致的制度悬置，维护基层公共秩序的单极思维所导致的 制度错位，协商异化对规则与伦理的消融所导致的制度逆变。（2）资源障碍，治理 资源主要包括以经济资源为主要特征的配置性资源和以政治资源为主要特征的权威 性资源，基层协商治理的资源障碍主要缘于自身制度构建的缺陷和基层治理联动平台 10 第一部分 议题·前言 的缺失，前者不利于体制内资源的整合利用，后者则使体制外的资源汲取无所依托。 （3）法制障碍，基层协商治理在本质上更符合软法治理的特征，即“行政部门与社 会组织乃至公民在同等地位上进行沟通和协商，共同形成规则，并以规则作为行动的 指针”。然而，软法治理自身却存在不够明确和清晰，执行力不足，与硬法的部分冲 突和矛盾等诸多缺陷，在基层协商治理的硬法之治亦不够完善的现状下， “软硬兼施” 的所谓合力效应更是无从谈起，这就使得基层协商治理常因缺乏必要的法律规范和引 导而效能受损。 二、非正式规则的渐进、内生式影响 非正式规则是指人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力和约束力的 特殊规则形式，主要包括伦理道德、文化习俗、意识形态等。非正式规则不仅是正式 规则的修正、补足或延拓，更与制度变迁的渐进性直接相关，“嵌入在习俗、传统和 行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。这些文化约束不仅将过去 与现在和未来联结起来，而且是我们解释历史变迁路径的关键之所在。”基层治理体 系的制度变迁作为国家与社会在日常生活中权力博弈的外化，同样难以回避对“权力 的文化网络”的考量。 （一）基层治理变迁中的非正式规则张力 我国传统乡村治理长期以内部共享的礼俗准则和文化伦理为基础，改革开放以来， 基层治理方式由压力型体制下的“行政性整合”向“党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与”的“契约性整合”的过渡使得附着其上的习俗伦理与文化印记不断重塑， 传统与现代、延续与裂变、个性与主流、分化与整合的冲突与融合以一种迂回曲折的 张力切实牵动基层治理变迁的走向。 其一，基层政府的服务行政理念与“不出事”逻辑的张力。国家力量在社会领域 的适当回撤意味着原有基层治理场域中单一权威的解构，基层政府唯有放弃原有的管 控思维，积极践行服务行政理念，方能通过彻底的角色嬗变来实现自身的涅槃重生。 为此，党中央多次从政策高度强调基层政府要加快观念更新，强化服务意识，要“树 立服务型政府的理念，更加注重履行社会管理和公共服务职能，为群众和基层提供方 便快捷优质服务，在服务中实施管理，在管理中体现服务”，加快推动“基层政府由 行政管理主导型尽快向社会管理和公共服务型转变”。与此同时，税改之后的基层政 府却因财政困境的加剧而导致治理能力与动机大幅削弱，在干群关系持续紧张和上级 政府对稳定日益重视的双重压力下，以“遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作 为的‘捂盖子’之举”为特征的“不出事”逻辑被部分地区基层政府奉为圭臬，在这一 逻辑的支配下，基层政府不再回应民众的治理诉求，服务行政理念严重钝化，这种执 政理念与行动逻辑之间的悖逆和碰撞给基层政治生态造成极大干扰，也使得基层治理 的制度转向平添变数。 其二，公众参与治理的意识与服从型政治文化的张力。我国基层治理的根本逻辑 决定了公众参与社会治理将是基层治理创新的重要方向，“参与式治理作为一种新型 的基层管理体制，深刻反映了人们的需求、理念和追求，是现代民主在当代中国的实 践形式”。近年来，我国公众的参与治理意识显著提高，突出映射在双重维度的参与 11 第一部分 议题·前言 实践中：（1）横向维度的参与范围大幅扩张，在基层公共事务、社会管理、慈善事 业等各个领域，政府不再单打独斗，而是更多出现了公众参与的身影。（2）纵向维 度的参与层次持续渗透，公众不仅乐于参与国家层面的重要政治事件与活动，对存在 切身利益关系的社区公共事务和单位事务逐渐迸发出更高的参与热情，公众参与重心 下沉的迹象非常明显，中国社会科学院发布的《中国公众参与调查报告（2012）》（以 下简称报告）显示，在公众参与的多种途径中，绝大部分积极参与者只经常参加社区 /单位活动（占 59%）。然而，必须指出的是，受数千年封建遗习浸润而衍生的服从型 政治文化已经深刻影响到国民的政治心理和行为，对公共事务与生俱来的疏离和排斥 使得离开政府动员的自发式参与举步维艰。报告同时指出，近年来公众参与热情的持 续高涨并不能掩盖参与不足的现实，在“单位的公益活动”“社区文体活动”“社区 志愿者活动”“民间组织活动”“业主委员会活动”五种公共活动中，高达 46%的公 众没有参与上述五种途径中的任何一种，41%的公众偶尔参与，只有 13%的公众会经 常参与。因此，公众参与意识的勃发能否冲破服从型政治文化的藩篱，将在根本上决 定我们能否解开当前基层治理中的“共同体困局”。 其三，公共精神与宗族观念的张力。公共精神是现代社会良序运行的重要指标， 其内蕴的平等、参与、责任、自律、信任、宽容、协作等核心价值与社会治理的绩效 之间存在“决定性的正相关性”（帕特南语），以政府放权和社会自治为内核的基层 治理“分散化”在客观上更是需要具备现代性特质的公共精神作为支撑。事实上，改 革开放以来，以我国社会的结构性变迁为支点，以 2008 年的汶川抗震救灾为标志， 公共精神的悄然行进已初露端倪，在粘合社会断裂，提升社会资本，强化社会协作， 保障社会运转等方面，公共精神的价值正日益凸显，“公共精神在民主治理中能扮演 一种重要角色”。然而，根植于传统乡土文化中的宗族观念却给公共精神的成长带来 极大困扰，这种以血缘为纽带，融“等级性、礼俗性、封闭性”为一体的社会意识， “不仅作为一种文化形态而存在，而且还以一种政治和社会治理机制而存在”，换言 之，其对基层治理具有文化与制度的双重影响。近年来，宗族观念在部分地区的复兴 不断挤压公共精神的成长空间，持续侵蚀和消磨公共精神的生发土壤，在未来相当长 一段时期内，这场传统与现代的交锋将始终贯穿基层治理变迁的全过程。 （二）基层协商治理的价值旨归和伦理意蕴 如上文所述，基层治理在非正式规则层面上显现出三大张力，它们的集中释放给 原有基层社会的文化生态带来极大冲击，也在客观上奠定了以多元价值冲突和文化颉 颃为特征的基层治理新常态。与此同时，任何基层治理的制度创新基于其内生的价值 构造与伦理倾向，都将不可避免地卷入这场非正式规则的博弈且并无自由选择立场的 可能。基层协商治理作为一项制度创新，自有其独特的价值旨归和伦理意蕴，突出表 现在三个方面： 第一，民主追求。基层协商治理本就是协商民主在治理领域的延伸，因而其核心 要义与价值归宿在于落实民众的治理主体地位，切实保障其民主权利的实现。以协商 为核心的机制运行与制度设计则更接近民主的本质价值，“现在，人们更多地认为， 民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利、甚或自治。民主走向协商， 12 第一部分 议题·前言 表明人们持续关注民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性 的，而且公民有能力参与其中”。换言之，基层协商治理以协商为纽带，将民主要素 和价值导入公共治理的过程，真正体现了“实质民主与程序民主的有效结合，间接民 主与直接民主的有机构成”。 第二，协商合作。基层协商治理旨在“创造出一种能支持公民参与公共对话的制 度”，因而协商与合作是其不可或缺的核心要素，前者事关治理活动的实效，因而必 须确保协商过程的自由、平等、理性，“协商就是各种观点不受限制地交流，这些观 点涉及到实践推理并总是潜在地促进偏好变化”；后者则直指现代治理的本心，“合 作治理是一种真正的共同治理，是社会治理变革的归宿”。以协商为导向，才能增进 相互理解，弥合多元社会的价值分裂，以合作为导向，才能避免个体理性所导致的协 商碎片化，实现瓦拉德斯所说的“集体的理性反思”。某种意义上来说，基层协商治 理正是这两种导向共同作用的结果。 第三，公共利益。对基层协商治理而言，公共利益具有目标与工具的双重价值。 一方面，基层协商治理选择以包容性的公共协商来辨别政治意愿、整合利益诉求、调 节行为方式、明确政策导向，这本就为了实现公共利益，“公共协商的主要目标不是 狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性（public reason）寻求能够最大限度满足所 有公民愿望的政策”。另一方面，缺乏公共利益的引导和制约，个体膨胀的自私和偏 见将彻底动摇协商治理的合法性根基， “只有超越‘市场’的私利而诉诸‘论坛’的公利， 尤其是实现共同目的时，源自公民立场的协商才可以是正当理解的”。显然，只有以 公共利益来增进个体之间的一致性，基层协商治理才能真正落到实处。 在对基层协商治理的价值依归进行梳理的基础上，我们可以将其与当前基层治理 非正式规则的三大张力进行比较验证：首先，基层协商治理对民主的不懈追求与基层 政府的服务行政理念深度契合，有望藉由公众参与治理意识的激发和公共精神的培育 来获得满足，与“不出事”逻辑、服从型政治文化及宗族观念则明显悖逆；其次，基 层协商治理中渗透的协商合作思维与服务行政理念、参与治理意识、公共精神天然吻 合，与“不出事”逻辑、服从型政治文化及宗族观念则不必然冲突，其中，“不出事” 逻辑为某些涉及基层稳定的公共事务预留了一定的协商合作空间，服从型政治文化赋 予了政府主导的协商合作以更大的实施可能，至于宗族观念，则能强化和确保宗族小 范围内协商与合作的动机与效果，当然，严格意义上来说，这些协商与合作可能徒具 形式，并不具备真正的治理价值；最后，公共利益导向内蕴于公共精神的发育，其对 公众参与意识的呼应与承接，在本质上又与服务行政理念一脉相承。“不出事”逻辑 漠视公众诉求，服从型政治文化抑制公共参与，宗族观念聚焦家族私利，都与公共利 益背道而驰。总之，正如福山所说的：“制度反映他们所处社会的文化价值”，基层 治理在非正式规则层面的三大张力及其与基层协商治理的价值耦合或冲突无疑将以 渐进、内生的方式深刻影响这一制度创新的最终走向。 三、基层政权保持制度变迁惯性的推动力 根据制度变迁理论，在初始制度因学习效应、协调效应与适应性预期等因素沿着 既定方向不断强化的过程中，极易产生与其“共存共荣”的特殊利益群体，由此会增 13 第一部分 议题·前言 加制度锁定的概率，进而抑制变革的可能。就基层治理而言，本质上并不存在这样一 个完全契合上述特征的特殊利益群体，然而，鉴于基层政权在传统基层治理中突出的 角色功能和资源整合能力，尤其是考虑到其在基层治理变迁中的支配性作用发挥及同 时面临的“自利性”争议，把它从多元治理主体中独立出来予以重点关注，能够廓清 思路，切实把握基层治理变迁的逻辑主轴。具体来说，基层政权能否推动基层治理由 一元主导向多元协商的趋势性转变，主要取决于其实际意愿和能力，前者定义了行为 取向，后者关联着行为效果。作为基层治理变迁最为关键的初级行动团体，基层政权 的能力毋庸置疑，而其真实意愿如何，则需细细推敲，其间隐含着基层治理变迁的替 代优势、治理成本、关键变量等多方元素的复杂博弈。 （一）替代优势 基层治理的权威扩散并不必然带来期待中的国家整合与社会融合，基层政权作为 理性主体，能否为基层治理变迁提供助力，还要看多元协商治理相对原有治理模式是 否具备替代优势，在笔者看来，这种替代优势主要体现在三个方面： 其一，化解矛盾冲突，促进基层稳定。基层作为国家与社会的交接点，不得不直 面诸多矛盾的叠加蕴积。原有的一元主导治理选择以单方压制和利益诱导来实现基层 社会的刚性稳定，难以根治国家与社会关系错位、治理结构混乱、基层民主不足等结 构性痼疾，“政府的制度和决策，不仅在权威和价值上呈现分割，也在体制和结构上 出现断裂”。多元协商治理正视基层治理困局，摒弃行政权力通约一切的惯性思维， 立足于构建平等、公开的协商平台以辨识多元诉求，凝聚理性共识，寻求各方能接受 的最大公约数，因而相较原有治理模式，更利于钝化现实矛盾，缓解社会冲突，化解 基层脱序风险，何包钢教授针对广东农村“出嫁女”上访现象的追踪调研以及浙江温 岭的一系列实践，充分证明基层协商治理在解决一些棘手难题方面卓有成效，这对致 力于扮演基层稳定防火墙的基层政权无疑具有很强的吸引力。 其二，推动基层民主，巩固合法性基础。基层民主的创新发展本就是中国特色社 会主义民主建设的题中应有之义，原有的一元主导治理模式以国家意志灌输和上级政 策指令为行动准则，以行政权力的单向度运行为治理手段，忽视民众诉求，压制话语 表达，封闭公共空间，处理公共事务简单化、粗暴化，不仅与基层民主的要求相悖， 也在事实上危及到基层政权的合法性，官方和民间机构近年来的调研结果都显示，民 众对地市以上政府的信任度要明显高于基层政府，这与一元主导模式的弊端存在很大 关联。多元协商治理充分尊重民众的知情权、表达权、参与权和监督权，通过开放公 共过程以拓展公众参与空间，“让公民能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞 台上充分行使其民主的权利，实现当家做主”，此举不仅有利于呼应基层民主的自治 性和参与性需求，更能以协商为润滑剂来减少政府与民众的摩擦，及时填补合法性的 亏空，这是基层政权乐于见到的。 其三，矫正政府越位，舒缓社会张力。基层是改革发展的主战场，是保持稳定的 第一线，是一切工作的落脚点，原有的一元主导治理片面理解基层治理的内涵，以政 府包办的全能姿态来覆盖纷繁芜杂的基层事务，带来了诸多不适：一方面，基层政权 任务繁重，“上面千条线，下面一根针”，基层政权被逼入疲于奔命的死胡同；另一 14 第一部分 议题·前言 方面，行政权力不加选择的全面渗透造就政府越位的必然结果，在日渐喧杂的基层治 理舞台上继续上演“独角戏”，只会导致基层社会的张力进一步加剧。多元协商治理 以角色嬗变矫正政府越位，以互动协作打破权威垄断，以重叠共识牵引集体行动，能 够为政府减负，为社会松绑，通过“以人民做主、市场活跃与政府自律的共进模式来 生成合理的、现代的基层治理逻辑”，有效舒缓业已紧绷的社会张力。 （二）治理成本 正如亨廷顿所言：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，对基层 政府而言，基层治理迈向多元协商的现代化之路必将伴随着制度变迁可能带来的治理 成本上升的风险。第一，权威削弱，对基层社会控制力下降。原有的一元主导治理是 “总体性社会背景中国家政权的压力型体制对基层社会的行政性整合”，具有强大的 社会控制与动员能力，这一模式向多元协商的转向意味着权力格局的深刻调整，由于 基层政权的职能转变难以与行政权力的收缩保持同步，国家与基层社会的“粘连”无 力阻止权力让渡所带来的权威弱化与控制力下降，基层政权的“悬浮”风险不可低估。 第二，资源整合能力衰减。基层治理的真谛在于对分散的治理资源的统一整合，从这 个角度来看，原有治理模式的缺陷在于未能开发更多的潜在治理资源，治理主体的单 一使得体制外的诸多资源难以进入基层治域。而多元协商治理同样会面临资源整合的 问题，基层政权的权威削弱本就不利于对治理资源的整合，“硬办法不能用，软办法 不管用”，治理结构之变所导致的角色困境更可能因公利与私利的博弈而出现“选择 性治理”。第三，责任边界模糊，治理合力难形成。原有基层治理模式遵循任务层层 分解、责任层层下压的刚性逻辑，虽有僵化之嫌，但责任边界是清晰可辨的。多元协 商治理志在构筑基层治理合力，却因顶层设计不健全，制度落地太困难导致多元协商 往往徒具形式，治理主体间模糊的责任边界只能堆砌出线性排列而非相互耦合的治理 框架，期待中的治理合力固然是镜花水月，正常的基层治理秩序更可能因多元主体间 的相互掣肘而趋于紊乱。第四，权威与社会脱节，基层政权存在全面退化的风险。一 直以来，权威与社会的脱节乃至对立是我国基层治理现代性困境的根源，因而，“以 制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础”被视为确保基层长治久 安的根本，它同时也是多元协商治理的理论之基。然而，目前来看，基层治理权威的 社会基础并不稳固，主要缘于“基层公共权力与社会力量还不成比例，前者保持着强 大的介入能力，后者还是处于弱小和不堪一击的成长状态”，这就给多元协商治理的 实效带来极大的不确定性，当自由、平等、公开、理性、责任、共识等诸多要素得不 到保证，以协商为名的所谓制度创新对基层政权而言很可能是一场灾难；基层治理活 动在变得愈加复杂的同时，其实际效能并不能因牺牲效率而有所提升；政府权力的让 渡更可能因强势群体和黑恶势力的主动“承接”而异化；权威弱化的基层政权在体制 与民意的夹板中举步维艰，公信力透支愈加严重。凡此种种，是基层政权推动协商治 理无法规避的风险。 （三）关键变量 倘若基层政权是完全独立的行为主体，那么，上述替代优势与治理成本的博弈将 左右其对基层治理变迁的态度。然而，作为“沟通更上一级权力中心的制度供给意愿 15 第一部分 议题·前言 与微观主体的制度创新需求的中介环节”，基层政权在相当程度上要受制于上级党政 部门的政策导向与治理逻辑，换言之，后者对政治资源的权威掌控决定了其必然是影 响基层政权行为选择的关键变量。 事实上，在现行体制下，上级党政部门对基层治理变迁的态度又在根本上取决于 中央层面的治理理念与政策输出。十八届三中全会已明确提出要推进国家治理体系和 治理能力现代化，这其中自然包括了基层治理，协商治理的理论底色和目标取向与国 家治理现代化存在多维契合，因而中央文件中虽无相关的直接阐述，但党和政府对作 为其理论内核的协商民主的重视与推进，足以昭示对协商治理的肯定和支持。但需注 意的是，中央层面的政策引导主要体现在顶层设计领域，由于基层治理具有异质性、 复杂性，难以一刀切，对各地带有实验性质的协商治理创新进行统一整合并使之进入 法制化轨道无疑困难重重，因而“大多数协商式治理制度都缺乏法定地位”，这就给 基层政权留下了广阔的弹性空间，很难对其形成现实约束力，基层政权既可能全力推 进，自然也可能虚与委蛇，甚至以协商为名转嫁公共责任，加重基层政权的“虚化”。 在基层治理的协商导向业已明确的前提下，上级党和政府关键变量作用的发挥需 立足于政策输出、资源供给、尺度掌控等方面：首先，归纳总结各地基层协商治理的 实践经验，发掘其中带有一般规律的共性元素，制定严谨、清晰的原则性规定并使之 制度化、法制化，以此作为对基层政权推进协商治理的政策指引与法制约束。其次， 完善基层协商治理的资源配套，解决基层政权的后顾之忧。基层协商治理的开展需要 各类资源的支撑，某些亟需的资源超出了基层政权的权限，必须依赖上级党政部门的 支持与调配。再次，把握基层治理活动中协商元素的嵌入水平，避免因协商的滥用而 侵蚀正常的硬法之治，这需要决策者对“度”的精确拿捏，因为“命令性与协商性的 治理方式方法混合在一个治理行为中，各种治理行为的差别可能仅仅在于命令性与协 商性的程度不同”。 （节选于李辉、蔡林慧《论基层治理的制度变迁与基层协商治理》，选自《社会 主义研究》2015 年第 4 期 16 第二部分 第二部分 经典·重点 经典·重点 【编者按】党的十九大以来，中央高度重视基层治理。党的十九大报告提出，要 “加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现 政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。党的十九届四中全会专门就“构建基层 社会治理新格局”进行部署。维稳体制与地方经济社会环境是基层治理困境生成的结 构性因素；基层干部的群体心态是基层治理困境生成的主观因素；基层干部的行动策 略的选择决定了治理实践的直接效果。近年来，对基层治理创新实践的理论研究，引 起了学术界广泛关注。对基层治理机制创新的动因、条件、路径和类型等问题进行梳 理，有助于我们理解“中国之治”，使制度优势转化为治理效能。 基层治理困境：结构—心态—行动 预防和化解社会矛盾是社会治理中的重要议题之一。党的十九届五中全会公报将 “社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突 发公共事件应急能力显著增强”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。 基层是各类社会矛盾易发、多发的场域，也是化解社会矛盾、提升社会治理水平的重 要场域。虽然基层政府在解决各类社会矛盾、维护社会稳定方面花费巨额成本，但却 时常遭遇“基层维稳困境”，即基层政府在基层治理中特别是矛盾化解中投入了大量 的资源（人力、物力、资金、精力），但没有获得预期的效果甚至导致社会风险的产 生。基层维稳困境，是从相对狭义的、消极的角度对化解矛盾冲突时所遭遇的不理想 状态的一种描述，而从更为广阔的、积极的视角来看，基层维稳困境只是基层治理中 常见的、主要的问题，本质上还是一种基层治理的困境。 基层干部是社会矛盾治理的重要主体、核心力量，但是基层干部常常处于“疲于 奔命”的状态。在“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”治理目标的导向下，社会 矛盾化解与政绩考核挂钩，使得很多基层干部已经不堪重荷，面临“对上扛不住，对 下管不住”的尴尬局面。基层治理困境既是社会治理体制机制层面的困境，也是基层 干部治理实践的困境。但是，关于基层治理困境的成因，现有研究关心的往往是基层 干部的治理策略，而对基层干部自身的心态问题，尤其是其与基层治理困境的关联等 则缺少足够的关注。本文基于实地调研，从基层干部的视角出发提炼基层治理困境生 成机制的“结构—心态—行动”三维分析框架，以期回答身处基层治理场域的基层干 部的结构性处境所塑造的治理心态与治理策略，究竟如何再生产了基层治理困境。 关于基层治理中的维稳困境主要有三种分析视角： 一是目标—路径视角。这一视角的基本立场是将维护稳定作为治理目标，通过建 构各种治理路径、策略以实现治理目标。研究者们分析当前我国政府的维稳理念、维 稳体制与维稳策略所存在的问题、成因及其后果，进而提出相应的解决对策。他们认 为，中国社会秩序的稳定是通过刚性维稳实现的。这种刚性维稳往往带有强政治性、 强管控性和高成本的特点，具有立竿见影的治理效果，但也因其短期性、非制度化的 17 第二部分 经典·重点 维稳思路而成为引发其他矛盾冲突、扩大现有矛盾冲突的直接性因素，甚至造成政治 统治的断裂和社会管治秩序的失范。因此，走出基层治理困境最为重要的路径是变革 现有的刚性维稳体制。 二是政府—社会视角。这一视角是从民众利益表达与政府回应的关系框架看待基 层维稳。这一视角或是着重分析政府的维稳体制，建构“压力维稳”“权力维稳”“政 治维稳”等一系列概念工具；或是着重分析民众维权抗争行动的逻辑、策略，创造出 “依法抗争”“以法抗争”等解释框架，或是建构起关于底层的抗争社会学或曰抗争 性政治的研究谱系。从政府—社会视角来看，基层治理之所以陷入困境主要有两个原 因：一是“利益结构失衡论”。该理论认为，转型期的社会利益分化和结构失衡导致 利益冲突加剧，而民众维权意识的增强，利益表达行动的日益增长，与政府所遵循的 维稳思路产生了矛盾。二是“社会虚弱论”。该理论认为，政府的强大能量一旦使用 过度，就会更加削弱社会的力量，导致维稳出现暴力化等负面后果，而社会力量则因 为弱小无法对政府施加影响，更无法承载“社会安全阀”的功能，因而基层治理容易 陷入困境。 三是制度—行动视角。这一视角聚焦于基层政府及其相关职能部门的治理行动。 研究者们提出，在压力型体制下政府内部形成了“晋升锦标赛”与“政治淘汰赛”两 种行政管理体制。行政管理体制的约束与巨大的考核压力，使得基层干部的治理工作 带有极强的非理性、非制度化、非正式性、策略性、权宜性等色彩。从制度—行动视 角来看，基层治理陷入困境的主要原因是现有制度给予基层维稳者条件约束与变通空 间及二者之间的互动。 研究者们在分析基层治理中的维稳困境时，主要是从结构性约束、行动建构两个 层面寻找答案。结构性约束既来自政府系统内的维稳体制，也来自特定的地方经济社 会环境。这些结构性因素设定了基层治理的基本情境。一方面，基层干部在现有的制 度框架内活动，而维稳体制自身存在的弊端，给基层治理制造了难以克服的困难和各 种意外后果。这导致社会矛盾的解决只能是治标不治本，维稳的成本居高不下。另一 方面，社会矛盾具有一定的特殊性，这使得基层干部只能借助本地经济社会环境中的 治理资源来化解矛盾、解决问题、维护社会秩序。维稳体制是研究者们分析基层治理 困境时最常用到的重要的制度性因素。但是，对基层治理实践施加结构性约束的因素 并不仅仅是维稳体制，还有地方经济社会环境因素。至于维稳策略，已经得到许多学 者的研究，也应当纳入新的分析框架之中。维稳理念会在基层干部的维稳心态中得到 最直接的体现，影响其维稳策略的选择，也需要被纳入新的分析框架。基层治理困境 生成机制的新分析框架——“结构—心态—行动”遵循的基本逻辑是：基层治理因社 会中的不稳定因素而开启，并在解决社会不稳定因素的过程中生产和再生产了新的基 层治理困境。具体而言： 一是结构维度：维稳体制与地方经济社会环境是制造基层治理困境的结构性因素。 维稳体制是一种一般性的、共同性的制度性影响因素，塑造的是各地基层治理的行动 规则。而地方经济社会环境则决定了当地社会问题与治理的基本情境。维稳体制会造 成基层干部群体心态的内部分化，集中表现为科层分化。基层干部群体心态的科层分 18 第二部分 经典·重点 化，是指处于不同岗位、层级、职级的基层干部在治理中会产生不同的群体心态。这 种科层分化与维稳体制结合在一起，造成基层干部群体内部能动性的差异，进而影响 基层干部对治理策略的选择。维稳体制对基层干部治理策略的影响，具体表现在内部 约束和资源供给两个方面。从内部约束方面来看，维稳体制中通报排名、一票否决等 刚性考核，经层层传导，构成基层干部极大的政治责任。从资源供给方面来看，在现 有的维稳体制下，部分发达地区的基层政府能发挥出自己的能动性。一系列基层治理 的“创新”的确提高了基层治理效率，帮助基层政府和干部更好地掌控基层秩序，但 付出的成本也是高昂的。这种“成功经验”往往在经济相对落后的地区难以得到有效 复制，而“创新之举”往往是新瓶装旧酒，本质上仍然是行政治理的措施。地方经济 社会环境则是一种特殊性的影响因素，为社会不稳定因素的生成提供现实土壤，使得 社会矛盾复杂多元。同时，地方的经济发展程度、政府可支配财力、干部的工资待遇、 群众的素质、当地的文化习俗等，都会直接影响各地基层治理的行动空间与行动策略。 地方经济社会环境对基层干部治理策略的选择有外部约束和资源供给的双重作用。也 就是说，地方的经济发展水平、社会文化的特点，既会影响基层干部在相对有限的范 围内选择合适的治理策略，又能够为基层干部解决社会矛盾提供特定的条件与资源。 比如，同样的治理策略在经济发展水平高的地区可以实施，因为有强大的财力支撑， 有奖励制度，有较高素质的群众可以配合；而在经济发展水平相对低的地区就无法实 施，这也造成基层干部群体心态的地区分化：有些地区的基层干部显得更有信心，对 基层治理表现出更多的积极性，而有些地区的基层干部则表现出更多的消极性。维稳 体制的共性与地方经济社会环境的特殊性的结合，共同影响着基层干部群体心态和治 理策略，使得各地治理实践变得“大同小异”。 二是心态维度：基层干部的群体心态是形成基层治理困境的主观因素。基层干部 的群体心态是指对基层治理中的社会现象的认知、情绪和行为倾向的总和。在心态中， 认知（如世界观、人生观等）起着决定作用。个体认知会塑造个体的世界观、价值观 和工作观，因而是影响基层干部行动的关键性因素。积极的认知，往往使得基层干部 具有积极的工作态度；反之，则会是消极的工作态度。社会不稳定因素作为一种外部 刺激，是塑造基层干部心态的现实基础，尤其是塑造基层干部认知的结构性因素。面 对社会不稳定因素的刺激，基层干部会形成对其治理处境的特定认知，其心态则是行 动策略选择的重要中介因素。基层干部的群体心态会影响其治理策略的选择，治理策 略的具体实践会进一步形塑其心态，使得基层干部对其结构性处境有更深刻的认知。 总体而言，基层干部在基层治理中面对矛盾、困难，表现出能动性、主动性。这种积 极的心态使得大部分基层干部能够迎难而上，千方百计寻求解决问题的办法，创造了 大量基层治理的新经验，表现出一种积极的治理行动。但也有相当一部分基层干部面 对维稳的工作压力产生畏惧心理，以消极的心态对待矛盾、困难，选择“回避”“推 诿”态度，或用粗暴强压手段应对社会矛盾。这些消极的心态，既可以是一种过分估 计形势的“不稳定幻像”，也可以是面对基层社会矛盾不断增长、日益复杂、处理难 度大等基本事实所产生的一种“危机意识”。基层干部的群体心态存在内部差异，尤 其是不同层级、不同职级干部之间的心态差异消解着基层干部群体的内部团结程度。 19 第二部分 经典·重点 在现有的行政管理体制下，尽管作为下级的基层干部不太可能与上级发生公开的冲突 对抗，但是，在其内心慢慢生成的抱怨、焦虑、不满甚至是离心正在二者之间制造“隐 性的鸿沟”。这种鸿沟最直接的后果是基层干部工作积极性、工作热情的消退，而“不 出事”“少干事”等消极心态在群体内蔓延，导致其职业动力不足。不同的群体心态 会引发不同的治理策略，不同的治理策略又会产生不同的治理行动。 三是行动维度：行动策略的选择决定了治理实践的直接效果。基层干部对其结构 性处境的认知及其策略选择，都带有典型的“情境定义”（Definition of Situation）的 色彩，即“如果人们将某种情境定义为真实的，那么这种情境就会造成真实的影响”。 人们在行动之前，通常会经过一个自我考虑的阶段。自我考虑指个人对所处环境的看 法、想法和所作的解释，这种解释主要是社会化了的个人根据事物和事件对于自身的 意义作出反应。个体的情境定义具有社会结构性生成和社会建构性功能的双重色彩， 即个体的主观解释既是特定情境的产物，也会为后续行动提供指导。从基层治理的研 究目标出发，我们可以将基层干部所处的基层治理环境作为影响其行动选择的情境。 基层干部对这些情境有自己的定义，发挥自身的能动性，在基层治理情境的约束下作 出灵活的、合理的、变通的“共同行动”（joint-action），对其治理策略的选择和基 层治理的效果产生特定的影响。面对不断增长、趋于复杂和多元化的社会矛盾，基层 干部尤其是承担维稳责任的干部会采取相应的治理策略。这些治理策略可能是解决社 会矛盾的有效方式，也可能是回避矛盾的权宜之计。软硬兼施的混合策略导致基层治 理常常在合理与不合理、合法与非法之间徘徊、循环，有时甚至成为引发、激化社会 矛盾的催化剂。这种特定的群体性心态，也使得基层干部对有可能影响或者已经影响 基层社会稳定的各种因素、现象变得敏感，进而导致维稳对象的泛化，而采用消极性 策略应对社会矛盾则导致基层治理的效率不高、效果不好。可见，不同的治理策略会 产生不同的治理效果，并且不合理的、不科学的治理策略则会产生难以预料的负面作 用功能。 （节选于袁迎春、朱力《结构—心态—行动识别基层治理困境的新框架》，选自 《探索与争鸣》2020 年第 12 期） 20 第二部分 经典·重点 基层治理创新：体制与机制 中国政治体制的适应性不仅来源于中国共产党独特的治理传统和风格，也不仅仅 是政治运行的制度化问题，而是与中国独特的“条块体制”有着密切关系。所谓条块 体制，是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项”原则建立 起来的从中央到地方各个层级的政府大体上“同构”的政府组织和管理模式。基层作 为国家治理体系的末梢，直接攸关国家各项政策任务的落地。“在县行政单位结构中 存在着一个‘条块’分治的‘行政边界’。”条块矛盾的存在，给政策任务落地带来 诸多障碍。因此，在基层，条块关系的重要性尤为凸显。透过基层条块关系的实践现 状，我们可以更好地观察中国政治体制的适应逻辑。 中国的行政体制是契合中国国情的体制，具有独特的优势。然而，不可回避的是， 中国行政体制也有不足之处。条块分割问题就是其中之一。在条块分割体制下，各层 级政府、各政府部门都是具有自主利益的行动主体，极大地制约着体制潜能的有效发 挥。具体而言，条块体制所带来的不足如下： 一是分割性（碎片化）。“条条”与“块块”各有分工、互相制约。在条块分割 的体制下，由于“条条”与“块块”之间利益目标的不一致，协调机制的不完善，常 常出现“条条”与“块块”掐架、或者互不理睬的情况。行政体制内的各层级、各部 门的认知、目标和利益等不一致，形成权威碎片化的局面，大家容易各自为政、各行 其是，导致“孤岛”效应。二是低效性。在条块体制下，各个职能部门掌握着较多的 人、财、物资源。各职能部门仅靠自身的资源常常难以完成既定工作任务，而必须得 到其他部门的支持与配合。同级政府内部各职能部门之间并不具有命令—服从关系， 某职能部门不能直接指挥其他部门。如此，各个条线部门之间的权力资源处于分散的 状态，难以形成资源的优化组合，可能导致体制运行效率的低下，无法快速、有效地 回应民众需求。三是体制惰性。官僚制的典型特征之一，就是工作人员按照既定的规 章制度和程序履行岗位职责，其具有很强的专业化、程序化、文牍化倾向。在中国的 条块体制下，各层级、各部门关系尤为复杂，衔接、协调难度更大，其运行过程更容 易产生体制惰性。若不能采取措施加强条块体制整合、改变体制运行方式，政策实施 难以取得成效，长此以往将导致体制惰性越来越重。条块体制的分割性、低效性和惰 性，使体制的效能未能充分释放出来，国家政策任务落地面临着巨大阻力。更重要的 是，条块分割的上述弊端与执政党的责任使命追求、改造社会的目标形成张力甚至冲 突。为了强化条块体制整合，克服条块矛盾，必须重塑体制的运行方式。这便凸显了 机制创新的必要性。 机制创新就是要打破条块体制内部的分割性，改变体制资源的配置方式，使体制 资源配置更加合理、高效。机制创新具有多方面优势，主要体现为以下几个方面：一 是整合性。机制创新就是要加强条块体制内各层级、各部门间的整合。机制创新不是 对既有人、财、物资源的拼接应对，而是将其重新优化组合，形成基层治理的合力。 二是灵活性。条块体制具有稳定性。体制的稳定性与基层治理中的非规则性、复杂性 之间常常充满张力。机制创新则具有灵活性，使体制能够灵活应对基层治理中出现的 新问题。机制创新既维护了体制的统一性，又赋予了体制以灵活性。三是适应性。体 21 第二部分 经典·重点 制的稳定性常常与基层治理的多样化、情境性之间产生冲突。条块分割是我国行政体 制的共性特征。机制创新可以理顺条块关系、改变条块体制的运行方式，使体制能够 适应各地不同实际和不同情境，有针对性地解决差异化的基层治理问题。四是回应性。 回应能力是衡量体制有效性的重要标准。条块分割、条块矛盾容易带来效率低下，不 利于快速、有效地回应民众需求。基层政府通过机制创新，集中调配各层级、各部门 资源对接基层社会，使政策任务更好落地，回应民众需求。五是能动性。如前已述， 体制常常容易产生惰性，而机制创新有利于激发体制的能动性，激发广大干部干事创 业的热情和积极性。机制创新为基层干部提供了一种新的激励结构，使各类人员重新 优化组合，人与人、人与事尽可能地达到更高程度的匹配，从而实现人尽其才、物尽 其用。 总之，条块体制本身所具有的分割性、低效性和惰性，凸显了机制创新的必要性， 也构成了机制创新的动因。基层治理体制与机制创新的辩证关系表现为：体制的稳定 性与机制的灵活性；体制的统一性与机制的适应性；体制的分割性与机制的整合性； 体制的惰性与机制的能动性；体制的被动性与机制的回应性。 机制创新涉及人、财、物和权力等多个层面，可以采用不同的方式，由此形成不 同的创新路径和类型。在条块体制下，机制创新实际上就是对条块关系的整合。条块 关系的整合涉及两个层面：一是“块块”对“条条”的整合；二是“条条”对“块块” 的整合。基层面临的治理资源约束、治理任务难题多种多样，治理机制创新要解决的 问题、机制创新采取的形式也各有差异。因此，机制创新具有不同层次和类型。从创 新的持续程度来看，可分为临时性的机制创新和常态化的机制创新。从创新的动力来 看，可以分为压力型的机制创新和包干型的机制创新。从创新的载体来看，可以分为 实体化的机制创新和虚体的机制创新。 条块关系模式充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。这一模式是一 种相对灵活的政治制度架构和政治策略。需要进一步探讨的是，条块关系模式是如何 为体制创造了弹性空间的？ 一、机制创新的弹性空间 机制创新的前提条件，在于条块体制本身具有一定的弹性，或者说条块关系边界 具有一定的模糊性。这种弹性集中表现为条块关系可以根据治理需求进行适度调整。 根据规定“条条”与“块块”各有分工。“条条”主要负责行政业务工作，对“块块” 进行监督和指导。“块块”则主要担负地方经济社会发展和公共服务供给职能。“条 条”与“块块”之间虽有分割和缝隙，但缺乏明晰的边界。“条条”和“块块”可以 相互借力，互相打通。因此，“条条”与“块块”之间的互动赋予了体制以弹性。 二、机制创新的组织基础 党政体制是机制创新得以推动的组织基础。党的组织系统控制着县域经济社会发 展的总体架构。县级党委总揽县域经济社会发展全局，分管领导则通过各自分工掌控 县域经济社会发展的不同领域。党的组织触角延伸到基层各领域、各行业之中。政治 力量进入行政体制并发挥作用，形成“党政混一”、党政一体化的格局。党的领导对 22 第二部分 经典·重点 各个“条条”部门和“块块”属地政府进行统合。党委发挥高位推动作用，以其政治 权力整合行政权力，建构政治与行政的混合运作体系。 三、机制创新的权力基础 机制创新需要依靠政治权力来推动。党组织之所以能够发挥政治整合的作用，最 重要的在于其掌握了任命干部的权力。党委通过党管干部等制度，统筹调配人力资源。 党委政府主要领导可以凭借其权力持续地去推动机制创新，监督下属给予落实。下级 的“块块”和“条条”部门为了使自身的工作受到领导重视，必须吸引上级领导的注 意力，依靠上级领导的权力来推进工作机制的创新。同时，上级领导要赋予基层政府 必要的权力，使基层政府能够获得必要的权力推动机制创新。 四、机制创新的资源基础 机制创新的实质就是条块体制资源的重新配置和优化组合。因此，一定的行政资 源是进行机制创新的基础。如前已述，在条块体制下，职能部门掌握着较多的人、财、 物资源。条块分割的现实使得体制资源分配处于离散状态。党委政府进行机制创新， 就是要对“条条”职能部门和不同层级“块块”的资源进行整合。对于人力资源的整 合，就是要通过创造新的机制为基层干部提供新的激励结构，调动和激发干部的积极 性；对于财物资源的整合，就是要通过机制创新改变财物资源的投入方式、方向，使 资源效用达到最大化。正是因为有了人、财、物资源作为基础，机制创新才有了真实 内涵。否则，机制创新就是空谈。 五、机制创新的边界条件 机制创新的边界条件是“条条”与“块块”之间利益的平衡。在通过机制创新进 行条块整合的过程中，难免会产生“条条”与“块块”之间的矛盾。由于“条条”和 “块块”都各有其自身的利益，而整合意味着利益的重新调整。利益调整难免会触动 “条条”和“块块”各自的既得利益。尤其是一些“条条”职能部门在整合过程中会 面临权力被削减、资源被切割的问题，它们可能会想方设法阻挠机制创新。如果作为 “块块”的党委政府缺乏足够的推力，或者主要领导缺乏强大的魄力，那么机制创新 很可能在“条条”职能部门的阻碍下夭折。 因此，通过机制创新实现条块整合具有一定的边界：既要保证“条条”的业务工 作能够完成，同时又能使“块块”做好中心工作，达到“条条”和“块块”双赢的局 面。如果“条条”职能部门的业务工作无法完成，它们会阻挠、破坏机制创新。如果 “块块”的中心工作不能顺利落地，那么机制创新则无必要。 条块体制的分割性、低效性和惰性，为基层治理机制创新提出了要求。在条块分 割体制下，基层政府之所以能够更好地对接基层社会，提高资源的配置和使用效率， 实现基层善治，其最根本的就在于因地制宜进行机制创新。基层治理机制创新需要一 系列基础性条件，要根据不同地方基层政府（乡镇）的人事结构、治理事务结构和资 源约束条件，来进行机制创新。机制创新的实质，就是在既定的人事结构、治理事务 结构和资源约束条件下，重新塑造一套对基层干部的激励体系，使人与事、人财物尽 可能优化组合，达到较优的配置状态。机制创新增强了基层治理体制的适应能力，使 23 第二部分 经典·重点 其彰显出灵活性、回应性、适应性和能动性。机制创新激发了体制的潜能和活力，维 系了体制的韧性，使制度优势转化为治理效能。 进一步放宽研究视野，可以发现，机制创新不仅存在于中国基层治理中，而且遍 布于中国国家治理体系之中。中国善治经验的核心，就是不变体制变机制，即在保持 体制稳定的前提下进行机制创新，增强体制的适应能力。机制创新构成了中国国家治 理活力的重要来源。未来的基层治理乃至国家治理中，需要进一步增强体制的弹性， 赋予机制创新更大的空间。如此，才更有利于增强体制的适应性，使制度优势更好地 转化为治理效能。 （节选于田先红《中国基层治理：体制与机制——条块关系的分析视角》，选自 《公共管理与政策评论》，2022 年第 1 期） 24 第三部分 案例·研究 第三部分 案例·研究 【编者按】国家治理体系的基础是基层治理，市域基层治理是维护国家长治久安 的基石。在全面建设社会主义现代化的新时代，在抗击新冠肺炎疫情的进程中，还未 充分准备好的市域社会治理经受了全方位挑战。近年来，全国上下积极推进市域基层 协商治理现代化，加快市域基层协商治理进程，促进市域基层协商治理制度化、科学 化、规范化，注重基层社会治理服务质量，整合基层社会治理资源，提供更加精准精 细的服务。同时，市域基层协商治理现代化也面临着新形势和新挑战，急需政府、市 场和社会三方携手、共同推进，将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有 效力的治理层级。 市域社会治理：从新公众参与到全能力建设 从空间视角和政府主体提出的市域社会治理，自上而下给出了行政序列的推进路 线，但社会治理的最重要特征之一是治理主体的多元性，或曰多元参与。即便市域社 会治理与西方以自治为主的地方治理有本质差异，它以治理为名，须回应治理的各种 要义，包括参与、公开、回应、法治、公平和有效等。而自 1995 年治理一词在联合 国被首次明确定义，到党的十八大后进入中国主流话语，社会各界特别是中国公众对 此的认知和践行已跨越近十年的周期，其间各类大型公共事件对公众参与治理都起到 了助推作用，互联网技术的日新月异又不断助力公众参与形式和内容的更迭。而这一 时点由政府提出以中轴空间为突破口的市域社会治理不得不面对已在一定程度上习 得参与治理要义的公众，同时市域社会治理试图建构的以政府为主导的能力建设，也 因公众的觉知和行动急需上升到全社会、全能力的建设。 一、新公众参与下的市域社会治理 社会治理始终受到空间的约束，这是不争的事实。特别在“中央—地方—基层” 三级治理模式中，中央已连续释放“大力推进社会治理现代化”的各级、各类信息， 近年来基层通过社会治理技术和模式的不断探索，在承接各级政府政策下沉的同时， 也在一定程度上承担和化解了局部社会问题。一方面，市域在社会政策制定、治理体 系创新和资源统筹等方面的主导性作用，远远没有发挥。另一方面，告别千年农业社 会的中国正在逐步进入由城市引领发展、由城市反哺乡村的新阶段，市域社会治理不 但将推进社会治理体系创新的重点从区县一级向市一级转移，突出市级层面在地方社 会治理过程中作为，同时回应了社会转型和变迁的新趋势、人民群众的新期待与新诉 求以及时代提出的社会治理新命题。 除了基层倒逼、城镇化过半等事实，还有一个被忽略的现象，即新公众参与时代 的到来。新公众参与较之于传统的公众参与至少有三大特点：第一，新公众参与试图 使公民成为决策者，行政管理职业者成为专家式咨询者，立法者则能回应社区所有居 民的需求。第二，对于公共参与的核心界定两者有差异。在新公众参与的情况下，公 共参与的主要目的不仅是分享政府的权力，同时也是分担政府的责任，是为了建立一 25 第三部分 案例·研究 个责任共享、利益共担的机制。第三，新公共参与拓宽了参与的群体与渠道，所有的 利益相关者都可以通过灵活多变的形式参与，不论是社会的中上层阶级，还是贫民， 抑或那些低收入的社会阶层。新公众参与实践与预想的一样困难重重，有学者提出两 个经典问答：各国政府真的准备好放弃对决策过程的控制了吗？简单的答案是“不”。 更大的问题是公民是否准备好挺身而出？而这个问题的答案是“也许”。甚至有学者 历数 20 世纪 60 年代至该世纪末的研究，悲观地认为很少有研究成功地将公民参与和 政策或政治结果联系起来，相反倾向于采取理论方法并假设效果来回避实证问题，但 更多的学者看到了西方多国政府从法律及政策制定，到时间和成本的更多投入来推动 新公众参与，也看到公众从参与投票，到参与环境、邻避、女权和种族等新社会运动 等来扩大自己的话语权，同时还发现更高的公民参与度增强了政策的响应性，相比公 民个体、公民小组在推进各类公共事务方面具有很大的潜力，公民加大参与、更积极 的招募和更激烈的行动将会提高当地公共产品和服务质量，等等。 与西方公民社会发育较早不同，改革开放前中国的公众参与多以动员式、总体式 为主，真正意义上的自主性公众参与于 20 世纪 90 年代初才开始兴起。经过 30 年的 实践，如今公众参与已逐渐成为城市规划、环境治理、政策评估等多方治理的制度安 排。公众从理念认知到行动选择经历了快速变迁，特别是近十年来，随着移动互联网 的兴起，在线公众参与成为中青年群体的重要介入方式，并反过来影响线下参与。在 短短的 30 年国内公众参与历程中，至少有三波浪潮：第一波与西方新公众参与的早 期相似，即环境参与、邻避运动等负向的、维权式参与形态较多，这与中国房地产市 场的开放及民众开始拥有物权有关，大量的旧城拆迁、新城开发让部分百姓在空间移 转中权利被侵害，他们意识到只有参与才能维权。第二波公众参与浪潮的标志性节点 是 2008 年的汶川大地震，几十万志愿者迅速集结到四川，形成不容忽视的抗震救灾 力量。许多学者将 2008 年视为中国的志愿者元年，这意味着公众参与从保护个体利 益的维权式参与，走向以公共权益保护、公共利益提升为主的团体性、社会性更强的 公民参与。第三波浪潮得益于移动互联网技术的普遍应用，以及与此几乎同步兴起的 新媒体时代的到来。 对国内公众参与而言，新旧参与的分界线出现在人们普遍提升的受教育程度、参 与意识，以及与移动互联网时代、自媒体时代和社会组织扩张时代的汇合处。近十年， 新公众参与在突发公共事件中的作用尤为显现，几乎所有重大公共事件都会激发网络 舆情，数以千万计甚至亿计的公众都有机会通过各类网络平台加入公共事件的信息分 享、热点商议和政策应对中，伴随党的十八大、十九大的各类顶层制度设计，除了在 线式、新媒体式参与外，协商式、大数据式参与也成为新公众参与的重要特征。由此 对中国而言，所谓新公众参与，笔者认为是指在移动互联网时代之后，基于自媒体和 社会组织的迅速发展，并在一定的制度许可之下，相对有素养的公众通过线上线下的 各类渠道，以和平理性的方式嵌入公共事件，表达心声、提出谏言，并付诸行动，对 解决问题和社会前行达成一定效用的参与行为。 相较国内新公众参与兴起的时点，社会治理进入中国并成为政府主流话语起始于 2012 年，也即党的十八大之后，两者几乎同步。之后经历社会治理理念及实践的逐渐 26 第三部分 案例·研究 培育、孵化，特别是有关社会治理顶层设计的步步推演和基层治理的多维先发、创新， 到 2018 年市域社会治理提出，走过了一个由宏观到微观，再由微观到中观的过程， 并与新公众参与的勃发期相遇。参与对于社会治理而言一直是首要关键词，社会治理 的去中心化、去权威化依赖的就是多元参与，而在新公众参与视角下研究市域社会治 理，直接影响对市域社会治理多个层面的理解。 首先，有关市域的界定。一种观点认为市域是指地级市的行政区域范围，既包括 城镇区域，也包括农村地区，或认为“市域”应该主要指设区城市的行政区域和层级 （包括副省级城市、省会城市、计划单列市），以设区的市为单位的社会治理具有更 大更明显的优势，特别是地方立法权优势和资源统筹协调优势，且市域治理以城区为 重点。还有一种观点认为“所谓市域，当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体 系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球 分工体系中居于特定的位置。如今讨论市域社会治理，必须放到中国城镇化进程和世 界城市发展的大势中来予以定位”。笔者认为目前 323 个拥有地方立法权的城市（或 自治州）作为市域范畴的界定较为合适，2015 年《立法法》修改后，全国 289 个设区 市、30 个自治州和 4 个不设区的地级市（广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、 海南省三沙市）拥有地方立法权，这 323 个城市（或自治州）的立法权来之不易，作 为连接中央和基层的中枢，且以地方立法为切入口，对探索新公众参与下的市域社会 治理有先行先试的作用。 其次，市域社会治理行动逻辑及突破口。市域社会治理有近十年的地方和基层治 理探索经验，涌现出诸多创新样本，包括浙江的“最多跑一次”、诸暨的“枫桥经验”、 温岭的“民主恳谈”；江苏栖霞的“不见面审批”“基层大数据治理”，鼓楼的“基 层协商”和太仓的“政社互动”；北京的“街乡吹哨，部门报到”；上海的 3.0 版即 “上面千条线，下面一张网”；成都的“楼幢自治”和“社区营造”；广东广州的“城 市治理榜”、深圳的“儿童友好型城市”；山西朔州的“朔城街坊”模式；甘肃兰州 的“市民城管”等。这些地方和基层治理经验无一例外均涉及新旧公众参与。以此为 基础，市域社会治理需要直面四个问题：基层经验是否可放大到市域、市域的探索是 否能在全国推广、目前的实践是否有可持续性、新公众参与下的市域社会治理的突破 口在哪里。对于 323 个拥有地方立法权的城市（或自治州）而言，上述四个问题可归 纳为以新公众参与为契机或突破口，在分析、回应、预判新公众参与在基层和地方的 形态、规模和走向的基础上，如何建构和完善市域社会治理的能力及体系建设。 再者，市域社会治理必须回应时空对接的问题。从空间视角提出的市域社会治理 在时点上恰逢国内的新公众参与浪潮，这并非偶然，而是新公众参与在规模化、公开 度和有效性上与社会治理的理念完全吻合，因此市域社会治理应正视新公众参与对社 会治理带来的可能冲击，时时回应公众的诉求、倾听公众的心声，并在市域空间，利 用具有集约效用的市域平台，寻找推进承上启下、条块融通、政民互嵌和区域共享的 治理模式。 二、公共突发事件下的市域全能力建设 27 第三部分 案例·研究 处于时空交汇处的市域社会治理，未曾料想迎面遭遇 2020 年冬春之交的新冠肺 炎疫情。而公众参与在此期间至少呈现以下新的特征： （一）公民性参与 公众参与仅仅是公众嵌入社会的行为和实践，即使有一定的量的累积，它是否能 真正影响社会和推动社会还需打个问号。而公民性参与基于每个参与者的公民身份， 他们出于承担公共责任和维护公共权益的使命而参与公共事件、为公众发声或请命， 即便没有一定的规模，但从参与性质、内容和意义上相比普通的公众参与要影响深远。 疫情初期，有医生凭借自己的医学常识通过微信平台告之亲朋好友和相关部门新冠肺 炎的人传人现象，这些医生将新冠病毒最初的传染信息释放出来，是专业精神驱使， 更是为保护更多的他者。类似这样的公民性参与在疫情发展过程中不断涌现。 （二）激发式参与 这场疫情带来的历史罕见的超大城市武汉“封城”、全国 31 个省市先后启动重 大公共突发卫生事件一级响应，以及世界卫生组织宣布其为“国际公共卫生紧急事件” 等，让身处中国的所有公众不能置身事外，其间相当多的沉默大多数被激发；由于对 病毒的常识都是新建，公众不停刷新各自偏好的媒体平台，对在线信息的依赖度急剧 上升；当然，由于公众的鉴别力有限，各类参与很难杜绝谣言，公众常常既是谣言的 受害者，同时也是传播者。这样井喷的、四面八方涌来的应急式、激发式参与，不一 定能带来常态的、日趋良性的公众参与，但与西方公众参与历程相同的是，每一次重 大公共事件都有机会将公众参与引向一个新的阶段，而这几乎也是人类进步的一般性 规律。 （三）规模化参与 面对疫情被激发而出的公众参与直至 2 月 6 日达到高峰，几乎整个微信朋友圈都 在为李文亮医生秉烛祈祷。利用“知微传播分析软件”分析该事件相关的微博信息可 发现，其事件影响力达到 63.7。2 月 6 日晚 21：30 至 2 月 7 日凌晨的相关微博量达 到峰值，央媒中有 37.9%参与了报道，高频词凝聚了所有参与者的情感，来自北京的 民众参与发声最多（22.6%）。来自两微平台的公众参与虽不能代表全部，但是相比 2003 年非典事件所处的互联网早期，移动互联网下的大数据分析可以将这场超大规 模的公众参与清晰呈现，无论对个体、组织还是政府都是幸事。 （四）反思式参与 表1 全能力建设指标 （1）公众参与能力 （2）政社互动能力 （3）协商共治能力 市域社会治理全能力建设指标的日常与应急解读对比 日常解读 抗疫应急解读 公众具备参与意识、面向公共事 无论是居家隔离、参与管控，还是信息 件有参与能力和行动力。 共享、救人自救，均需要全员参与。 政府面向公众有决策力、领导 力、社会愿意与政府联手共治。 政府让渡部分权力，建构常态的 28 市域政府做到信息公开、问题公开，并 做到决策正确、行动果敢；公众相信政 府、协助政府，与各界共克时艰。 市域决策层要俯下身来与相关专家协 第三部分 案例·研究 协商机制和法律体系；社会各界 商，每做一个决策都是与相关专家协商 具备协商意识、习得协商能力。 而得，才有机会与抗疫各级政府、各类 团体、所有民众携手共治。 倾听民意、常态回应；时时监督、 （4）回应监督能力 问政问责。确保在法律上、政策 上有常态的回应监督机制。 政府需习得数据治理,尤其是大 （5）数据治理能力 数据治理能力；公众要具备数字 敏感和一定数字分析能力。 （6）平台运营能力 24 小时定期回应疫情变化、市域政府 时时回应当地民情，面向救治信息、物 资捐赠等敏感问题同步启用常态和应 急监督机制。 所有与疫情相关的数字信息需准确透 明，能用尽用数字治理小程序、软件、 APP 等，公众具备每日阅读、研判数字 信息的能力。 政府有建构平台、链接平台、运 疫情之下几乎所有国家机器和社会机 营平台和共享平台的能力；公众 器都在高速运转，市域决策层要有能力 有运用平台、参与平台，为平台 调度各级平台、各类资源和协调各类矛 提供数据、信息，甚至技术的能 盾的能力，并让民众充分享受市域平台 力。 的规模优势和共享优势。 这场新冠肺炎疫情公众参与除了大量的声浪来自线上外，在参与内容上更多的怀 疑式参与、批判式参与和反思式参与也得以激活。在抗疫进程中，公民性的、激发式 的和规模化的参与在很大程度上带来一定的信息对称，与长时期同一种声浪相比，许 多民众在这场疫情中习得了反思式参与，即使这样的参与在这场全球瞩目的疫情面前 仍显得极为稀缺。 与此相对应，几乎所有市域都是首次面对这场超大规模疫情，更是首次应对疫情 之下与之伴随的这场不断聚合、不断迭代、不断升级和反思的新公众参与，各市域城 市的治理水平和能力在公众参与的聚光灯下被全国民众用来比对、放大。与日常治理 不同，在这场超大规模的突发疫情下，市域治理中所需调用的全部能力（本文简称为 “全能力”）都在接受挑战。笔者尝试进行市域治理全能力建设的日常和应急比较， 如表 1 所示。 表 1 列出的六大能力作为市域社会治理全能力建设的一级指标，就日常而言主要 基于：（1）“公众参与能力”。主要应对近些年社会治理中公众参与程度不均衡、 中青年群体弱参与、参与平台相对单一、参与效度不够、参与的可持续性不足等突出 问题，通过在市域范围内率先为公众参与铺路搭桥、提档升级，进而影响基层及更广 泛层面的公众参与水平，来提升公众对社会治理的直接体悟和获得感。（2）“政社 互动能力”。近十年在国内相对发达地区有明显的提升，但对大部分中等及相对不发 达市域而言，政社互动还只停留在文件层面。提升政社互动能力既是对社会运行的要 义、社会治理理念的深化认知，也是不断尝试自上而下或自下而上的联动可能，“政 社互动能力”还是检验一个地方资源整合、权力让渡和扁平治理的重要指标。（3） “协商共治能力”。呼应不断升温和扩大的地方协商实践，各地不断涌现有关协商民 29 第三部分 案例·研究 主的实验和案例，但是如何协商、协商的规则和模式、协商决策如何合法执行、协商 如何导向民主等还未被普遍习得经验和能力，同时提升“协商共治能力”对获得市域 社会治理现代化的操作化路径也有直接影响。（4）“回应监督能力”。在治理时代 尤为重要，“回应”既是社会治理的关键词，也是笔者在分析全球 52 个国家政府质 量数据后获得的首位评价指标，在市域社会治理现代化进程中，治理主体与客体之间、 政府与社会之间、市域与基层之间、部门与区县之间都需要高频度、高质量的回应和 相互监督，这也是治理区别于管理的重要表征之一。（5）“数据治理能力”。用以 应对信息化时代和大数据时代的来临，包含大数据治理在内的数据治理，无论是理念、 方法、实践还是相关人才储备和相应技术支撑等各方都未准备好，大部分地方可能还 未找到数据治理的真正要义，就要面对大数据治理的全方位侵入。特别是大数据治理 在数据共治的全域观、数据挖掘的主体性、数据分析的结构化、数据决策的精准度和 数据共享的安全感方面将为市域社会治理提供足够的技术支撑。（6）“平台运营能 力”。针对信息社会、智能社会急促催生的各领域平台及其运营，在全球范围内平台 型治理研究仍处于起步阶段，其具体操作路径、各行动主体的角色定位、公共平台的 运行管理以及未来可能面临的挑战各方均知之甚少，治理平台搭建和运营的复杂性远 高于商业平台，更何况社会治理来到中国还不到十年，政府与社会要携手推进市域平 台型治理需要克服诸多难点，包括理念的更新、技术的嵌入、路径的选择、平台的建 构和运营等。 市域社会治理提出不到两年，全能力建设也才刚刚开始，但新冠肺炎疫情的肆虐 蔓延直逼各市市域能力的急速提升，抗疫场景几乎可以用上述六种市域社会治理必备 能力综合起来进行描述。对任何一个市域而言，疫情比其他公共事件更能激发起全民 参与。而市域政府能否做到信息公开、问题公开，并做到决策正确、行动果敢，直接 影响公众对当地政府的信任，进而决定能否与政府携手共克时艰；那么市域政府要做 到正确决策，必须俯下身来与相关专家协商，才有机会与抗疫各基层、各团体及所有 民众携手共治。总体而言，疫情之下几乎所有国家机器和社会机器都在高速运转，市 域决策层要有能力调度各级平台、各类资源和协调各类矛盾的能力，并让民众充分享 受市域平台可能的优势。 公众参与、政社互动、协商共治、回应监督、数据治理和平台运营这六项能力建 设在抗疫时期几乎被公众用来检测和比较各大市域的治理绩效。当然，面对市域社会 治理的初级阶段和疫情的突如其来，没有任何一个市域城市能向公众全方位地展示其 全能力建设成果，不仅如此，还经常因某方面的疏漏，或不及时、或没有经验等遭受 公众质疑。但总体而言，哪个市域信息公开越彻底、公众参与越积极、政社互动越到 位、回应监督越及时、数据治理越专业、平台运营越娴熟，哪个市域抗疫战役就越主 动、越有胜算。 三、市域社会治理的时空取向和全域突破 以空间视角提出的市域社会治理，在启航的前两年即遭遇前所未有的新冠肺炎疫 情，在体系和能力远未准备好的情形下迎来全域大考，这一时空对撞为市域社会治理 留下了诸多机遇和挑战。 30 第三部分 案例·研究 就时间窗口而言，中国民众相比改革开放之初已拥有一定的参与意识，其参与通 道、参与频度、参与模式和参与内容等方面都要丰富许多，这迫使市域社会治理的推 进必须与新公众参与相呼应，新冠肺炎疫情的汹涌而至在加速新公众参与的显性化、 规模化及反思性的同时，直接逼问市域社会治理六大能力的建设情况。这意味着政府 与社会各界一边防疫抗疫，一边必须调用或习得六大能力来筑起应对高墙；就空间取 向而言，笔者将 323 个拥有地方立法权的市（或自治州）作为市域界定，一方面凸显 法治为本、法治先行的意义，另一方面也为全能力建设提供权力保障。抗疫进程中， 在没有太多参考经验、缺乏更多专业支持的情形下，市域几乎扛起了地方治理大旗。 相比基层，他们有更多的决策权和资源调配能力，相比高层，他们需要直接面对一方 百姓的安危和呼声，无论是出入防控还是救治救济，他们需要第一时间做正确决定， 并立刻行动。而公众参与、政社互动、协商共治、回应监督、数据治理和平台运营等 能力几乎要同步运用、同步推进，并且不能有任何差池和懈怠，因为事关国运和百姓 安危。也就是说，一定规模和一定立法权限下的市域在空间上具备相对合适的体量和 政策权限，应对日常或突发公共事件时具备一定的规模效应和规模经济。 在特殊的时间维度和位于中轴的空间维度交汇之下，市域社会治理不是政府独有 的使命，它需要政府、市场和社会三足鼎立、共同出击。此次对抗新冠肺炎疫情对市 域社会治理在短期内上一个台阶提出了新要求。作为国家治理体系的一部分，市域社 会治理应当更多承担突击队的职责，2020 年这场新冠肺炎疫情正是对每个市域提出 了这样的要求，没有犹豫的时间，更来不及去建构体系，只有在短时间内用全能力去 应对、去突破。 在大部分区域性突发公共事件面前，公众对此的主要期待是信息公开、回应监督 等，而这场新冠肺炎疫情波及面广、持续时间长、不确定因素多、人人存在风险、经 济损失巨大，抗疫期间市域治理几乎全时段、全方位经受考验，并与其他市域始终处 于比对中，如果仅有回应监督能力、没有数据治理能力，仅有日常政社互动、没有应 急政社互动，仅有社区范围内的小商小议、没有专家型和突发型的共商共治，仅有行 政部门的常规协作、没有“政府—企业—社会”共营的平台化协作，那么重大公共事 件面前，市域社会治理就可能出现崩塌，至少也要受到公众质疑，或让地方的常态体 系遭受重创，更何况随着新冠肺炎疫情在世界各地的急剧蔓延，抗疫常态化已基本成 为共识。因此，新公众参与特别是在这场超大规模、影响深远的抗疫之战的昭示下， 市域治理的全能力建设其实有不同于以往的路径依赖。 （一）平台运营为先，应急回应为上 真正的平台思维、平台运营需要至少回答四个问题：平台内的信息交互是否扁平 化？终端每一位用户的发声是否都能听得见？任何专业类问题是否都能有“课代表” 来解读？关键事件之下是否有一键求助和应急回应？特别是应急回应，即突发公共事 件到来，平台立刻可以专业地面对各种诉求，并提出相应解决方案，几乎成为检验一 个平台是否有效并可持续运营的重要指标，就像救火经常需要演练一样，平台治理的 应急训练应纳入常态。当然由于平台型治理的理念超前、系统集成、技术叠加和多维 嵌入等特征，在中国的基层试验才刚刚起步，市域层面还未有典型案例呈现，而这场 31 第三部分 案例·研究 大疫加速了各级对平台型治理的呼唤，对经济、社会、公共卫生和日常生活等各类资 源无缝对接的渴望、对市域全能力建设并能向各领域平移的期待。 （二）公民参与为本，协商共治为优 从公众参与走向公民参与，除了个体觉醒外，社会整体提供的协商机制是否完备、 是否随时可调用、是否成为主流和路径依赖才是需要优先考虑和推进的。可喜的是， 党的十九届四中全会传递出信息，顶层设计已将协商民主建设作为国策之一，基层也 已为“有事好商量、众人的事众人商量”做了诸多尝试，甚至政协也被作为专门协商 机构而进行重新定位，但目前市域范围的协商共治才刚刚拉开序幕，市域各类组织之 间的大协商理念、大协商平台和大协商机制尚未形成，公众参与从普通的有事议事到 无事协商，从应急时的盲从参与到常态下的反思式协商，从线下邻避式参与到线上线 下随时围炉协商，这些均需要足够的时间去培育和实践。如果假以时日，社会各主体 将公共事件的应对协商作为惯习，并有流畅有效的市域协商平台可以调用，也通过实 践获得足够的协商能力，那么通往规模化的公民参与就成为可能。 （三）三位一体为基，数据治理为实 市域治理的结构及规模远超基层，仅有政社双方的互动，没有市场经济的支撑， 没有政企社的全方位互动和全能力建设，在大型公共事件、关键事件面前，市域治理 仍然有短板，依旧难以形成 360 度响应的局面。基于政府主导下的中国市域治理，在 新公众参与的历史节点上，比任何时候都需要回应社会、企业与政府，特别是市域政 府互动的机制问题、方法问题。实际上各地都在探索三者常态化携手合作的路径方法， 即建构什么样的治理模式既可以满足日常三方的互通有无、协作共享，又可以在应急 时三方共同应对、共克时艰。正如近两年自建信任系统的区块链盛行一样，一个正在 释放的信号是在市域治理中全方位引入数据治理特别是大数据治理，让政企社渐次共 享数据平台，让不带有任何成见的数据以及所有创建数据、运用数据和分析数据的主 体穿梭其间，或可成为三者的纽带，成为第四方。中国上下快速推进的信息化、智能 化进程，已走过了政府宏观布局、基层不断试错的初级阶段，此时市域有政府的顶层 设计可以仰仗、有前沿的数据技术可以调用、有基层的各类经验可以采纳，数据治理 不仅可能成为市域社会治理全能力建设的突破口，还有机会成为路径依赖将市域治理 锻造为大国治理的发力点。 综上，相比国家治理和基层治理，市域社会治理日常担负中场、中枢的职责职能， 突发公共事件袭来，国家总体施政、基层体量太小，市域就需冲到前沿勇担先锋和突 击的角色。所谓养兵千日用兵一时，新公众参与下，市域全能力建设急需在日常完成 各类试错创新、模块演练，并将此次抗疫的经验教训沉淀下来作为市域常态化治理的 必备，才能有机会在中央和基层之间加固中段、中层的社会治理实力，起到承上启下 的作用，并对全球社会治理的进程提供中国模板。 （节选于闵学勤《市域社会治理：从新公众参与到全能力建设——以 2020 抗击 新冠肺炎疫情为例》，选自《探索与争鸣》2020 年第 4 期） 32 第三部分 案例·研究 市域基层协商治理现代化何以可能？ 市域基层协商治理现代化的上海场域表征为响应度低的流动人口、关系疏离的陌 生人社会、网络业态的社会组织、阶层族群的理念分割、职能同构的科层压力、智慧 社会的数据治理。市域基层协商治理现代化的上海创新主要是顶层设计系统科学、社 区委员会共建模式、“三元复合”共治模式、“1+1+X”共商模式、“老乡管老乡” 维权模式。市域基层协商治理的上海经验主要在于：强化党建引领，转变政府职能； 倡导协商民主，促进选举民主；培育社会力量，推进协商法治化；创新协商模式，完 善基层共治；推进数字治理，提高协商能力；厚植协商文化，推动法德融合。 一、市域基层协商治理现代化的上海场域 市域基层协商治理现代化是以设区的市为基本治理单位，以基层治理为重点，以 协商民主为理念，由市级层面设计、区级层面主导、街道层面实践，通过上下融合、 城乡联动、综合实施达致基层社会善治。上海市域基层协商治理现代化体现的是国家 对推进上海治理现代化的总体要求在基层的落实。新时代的上海高层次人才荟萃，社 会充满活力，科技创业涌现，技术创新不断，人才流动频繁，社会关怀溢出，信息科 技广泛应用社会治理，基层协商治理现代化积极推进。同时，后疫情时代的上海进入 经济增速新常态，域外流动人口大量聚集不断增添新的社会发展动力，深度老龄化社 会又带来社会负担加重，新开放格局下国外思潮频频涌入，互联网和后单位时代叠加 下的“去中心化”深度影响上海基层协商治理。 （一）响应度低的流动人口 外来流动人口既是上海社会经济发展不可或缺的重要资源，也是上海基层生命力 活跃的表征。流动人口有利于改善上海人口年龄结构，促进基层服务业发展和异地人 才文化交流，但流动人口工作和居住场所的变动不居、基层协商治理响应度低等，也 给上海基层协商治理提出新挑战。受传统观念影响，上海部分地区的流动人口治理方 式还明显带有浓厚的管理色彩，仍然存在“重行政干预、轻民众参与，重强制手段、 轻引导机制，重上级命令、轻基层协商，重对领导负责、轻对基层负责”的种种倾向。 某些基层职能部门在行使管理权时往往采取“头痛医头，脚痛医脚”的被动方式，临 时组织资源，突击进行整治，缺乏对流动人口的智慧治理手段，特别是一些远郊地区 的日常管理还存在以收费代替治理，实施“以收助管”“以罚促管”。流动人口则对 突击整治采取“游击战术”，导致双方关系对立，从而降低了基层协商治理的响应程 度，加大了基层流动人口社会治理的难度。 （二）关系疏离的陌生人社会 上海社会转型兼具传统与现代的双重属性，包括从组织管理到社会治理的社会化 转型和从传统基层社会到现代基层社会的现代化转型。原有单位中的个体集体化向现 有体制下的社会人原子化转变，扁平化时代联结社会组织的血缘、地缘、业缘等纽带 松弛，市场化下的个体与社会、个体与组织、个体与个体之间的联系愈加松散，社会 关系愈加疏离，新时代的上海城乡结构发生了根本性的变化，中心城市的边界不断蔓 延，城市的区与区之间日益融合，大型社区的数量不断增加，基层社区的态样日益丰 富。新时代的乡村拆迁和住房建设的货币化改革，使居民能够在全市范围内自由购买 33 第三部分 案例·研究 住房，传统乡村自建住房在房产私有和自由买卖时代日益萎缩。现代化大型社区的居 住人口来自不同地区、不同行业甚至不同城市，彼此熟悉而又陌生；老旧社区也居住 着越来越多的租房客，原有居民更愿意搬到新建社区改善居住条件，导致社区人口越 来越复杂多样。由于过去长期鼓励房地产开发，部分居民拥有多套房产，人户分离问 题越来越突出，从而造成居民间的“熟悉的陌生人”现象。单元家庭的日益缩小化趋 势与个人空间日益增大趋势，也增加了居民间的陌生感。在“拼盘式”的后现代社会， 以往依靠科层体制、科学管理、正式规则等塑造起来同质性被打破，人们虽然仍需“自 我组织起来”，但必须保持各自独立的完整性，必须为“各自的独特风格、观点和生 活方式提供空间”，进而转靠对话和协商来确立价值观、信仰和伦理准则，从而确保 生活世界秩序井然、富有意义。 （三）网络业态的社会组织 随着信息化发展，网络成为人们的日常生活工具，信息制造和传播的成本低廉、 快速便捷。公民的利益表达和权力主张意识不断觉醒，结社活动和抱团意识高度发达。 新型社会组织在利益表达、社会动员、权利维护等方面的作用不可小觑，它们往往表 现为与政府公共部门不同的意见立场。上海作为我国特大城市，居民网络使用率急速 发展，目前，上海网民数量已经超过 1000 万，这意味着基层公众利用互联网“结社” 和社会动员的能力将大幅提高。中国网络舆情分析报告（2019）显示，上海网民年龄 结构日益还原中国总人口的年龄结构，网络舆情阶层分化明显，相同群体意见趋同， 过去是官民关系、贫富差距、医疗问题成为焦点，现在是权益纠纷、生态保护、恶性 事件等社会矛盾成为网议爆点。新时代的上海基层社会，自组织力提升迅速，网民社 区异常活跃，讨论主题涵盖广泛。要想适应新时代的上海基层治理生态、创新充满活 力的市域基层协商治理机制，就需要超越长期固化的自上而下的行政管理机制。过去 经济社会发展属于同一阶段的欧美国家，都市社会运动往往发生在特大都市，比如巴 黎、纽约等，引发的议题往往是环境保护、交通价格、医疗卫生等公共事务，这些社 会燃点常常是通过快速便捷的网络动员。 （四）阶层族群的理念分割 在互联网趋势之下，科技革命、5G 等技术的应用给不同阶层间的信息传播、社 交活动、消费方式等带来积聚性的变革与影响，传统的阶层权威传播中心日益消解， 更多的原子化个体成为信息传播源，使分散的个体化理念因为阶层和族群的不同而趋 于积聚，移动和去中心化的微传播、微社交、微消费、微空间等推动着上海阶层的生 活方式与族群文化的传播形态的变迁。上海社会阶层结构仍处在从“金字塔形”向“橄 榄形”的转变过程中，高文化素质人口的比例较低，低科学文化素养人口比例较高， 中等收入群体因为市场和社保的叠加作用往往变动较大。这种阶层结构在互联网条件 下将不利于社会稳定，因为移动媒体技术很容易引起阶层间的网络意见集聚。所有制 多样化和经济市场化改革客观上形成了贫富差距和阶层分化，原来扁平化的社会阶层 已分化为观念不同的利益群体，金字塔形的社会阶层使得不同利益群体之间的社会诉 求很难聚合。由于传统的社会诉求表达渠道和个人利益协调机能僵化，在互联网推动 下，不同社会阶层和群体的意见往往出现极化。与其他城市相比，特大城市上海的人 34 第三部分 案例·研究 口群体多样性特征日益突出，地域的覆盖性、民族的包容性、种族的多样性一个都没 有少。虽然群体间的交往、交流、交融可以展现不同地域文化的多姿多彩，有利于基 层社会的和谐稳定，但是因为文化差异、信仰特征、认知误读等问题，不同群体间也 容易发生误会、矛盾甚至冲突，如果处理不当，很可能危害基层社会秩序。 （五）职能同构的科层压力 特大城市上海的基层协商治理创新面临职能同构的科层压力问题。上海基层社会 治理模式侧重于人口实际居住的属地管理，利用充沛的行政资源和富裕的经济基础， 实现规模庞大、包含流动人口的公共服务精细化管理，并且覆盖基层社会的方方面面。 它的内在动力源于政府组织体系的“职能同构”和自上而下“层层加码”的科层压力 体系。这一特点使得它的行政执行力极强，资源整合能力很大；缺点则在于行政成本 和社会成本高昂，可持续性在很大程度上受制于资源供给。基层治理中的行政事权和 自由裁量权随着体制改革和职权下放不断增强，且具有自主性，赋予基层行政人员因 事因地因环境不同而灵活处理的权限。这样产生的问题是：人为地切断了资源在不同 地区间的横向流动和配置，技术性地切划了各类基本公共产品，使其仅可作为局域性 的地方公共资源，阻碍了基层公共产品的跨区域流动。强调“技术治理”和单一目标 的项目化运作，仅仅在表层解决了基层协商治理问题，基层协商治理深层次问题一直 缺乏整体性的应对方案；项目性基层治理的对象是特定单位和特定事务，其优点是对 象明确、目标具体，困境则在于社会治理的整体性被打破后，项目碎片化导致基层之 间的协调与项目间的融合困难加大。基层的社会动员往往表现为“工具理性”，基层 行政人员总是基于技术主义组织民众、动员社区，但对于基层社会主体发展的关注不 足，致使基层自组织弱化、社区自治活力不足、自我协调和修复能力偏弱。 （六）智慧社会的数据治理 基层治理正面临着以人工智能、5G/6G、大数据、物联网、区块链、新材料等为 技术突破口的第四次工业革命，把数字技术、物理技术、生物技术等有机融合在一起， 人们的生活习惯、经济规则、基层治理等将出现颠覆式的变化。大数据正在改变着传 统的上海基层生活方式，成为现代基层治理变革的主要推动力量。科技创新突飞猛进， 技术产业化迅猛发展，物联网的领先站位，大数据云计算的生活嵌入，数据经济的生 产与再生产，智力资本的嵌入与扩张，生产技术的智能化走向，基层社会治理的大数 据融合，生活偏好的数据化展现，碎片化阅读的精准推送，意见表达的数字模板，基 层舆情的超时空涌动，微时代的微平台微空间日益弥散等等，都已成为上海基层协商 治理的资源前提和重要依托。 总之，上海市域基层协商治理现代化是以上海区域为空间范围，以党委、政府、 群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民为社会治理主体，以党建、法律、 道德、科技、民规民约为社会治理手段，以协商民主为治理机制，以基层治理体系和 治理能力现代化为重点内容，打造的基层协商治理共同体。 二、市域基层协商治理现代化的上海模式 市域基层协商治理现代化的核心是人，重心在城乡融合社区，关键在体制机制创 新。上海市域基层协商治理创新既有顶层协商的市委设计和区级协商的浦东社区委员 35 第三部分 案例·研究 会模式，也有镇级马陆“三元共治”模式和合庆村民“1+1+X”工作法，更有特大城 市流动人口治理的高桥“老乡管老乡”协商模式。这些模式创新正是恰当处理治理体 系和治理能力、治理层级和治理重心的内在关系。 （一）顶层设计系统科学 习近平总书记在上海考察时提出：“人民城市人民建，人民城市为人民。”上海 市委市政府积极落实习近平总书记指示，首先抓顶层设计，在基层治理的体系化和系 统性上下功夫，以基层协商治理体系的现代化奠基上海基层协商治理能力的现代化。 2014 年，上海市委市政府启动“创新社会治理、加强基层建设”市委重点研究课题， 系统研究上海市基层社会治理的组织架构和管理机制构建问题。出台《中共上海市委 关于进一步创新社会治理 加强基层建设的意见》专门文件，贯穿基层协商治理“核 心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的思想。上海市委的顶层设计大力推进 了上海基层协商治理现代化的历史进程，使上海市基层协商治理有了统一的规范标准 和实施细则，为上海基层协商治理的推进和全面展开提供了方案蓝图。顶层设计以改 变过去传统的基层管理架构、建立现代化的基层治理体系和治理能力为切入点，重点 解决城乡社区的公共资源、公共服务和社区自治问题，尽可能地依靠提升基层组织的 民主协商能力、依法办事能力、服务群众能力、组织共治能力、信息化运用能力，促 进上海基层社会治理现代化，为我国特大城市基层社会治理现代化走出一条立足中国 国情、切合本地实情、遵循治理规律的新时代路径。 （二）社区委员会共建模式 新时代市域基层协商治理的重点是促进区级治理功能向街道和社区转移。在市级 的顶层设计下，区级机构整体规划基层协商治理，发挥主导落实、协调各方的职能。 在基层治理创新中，“两级政府三级管理”是上海市域社会治理的体制特色。就基层 治理而言，街道和居委会两大组织把功能做实，切实发挥作用至关重要。上海浦东新 区为缓和街居矛盾，激活社区活力，做实社区业务，提升治理绩效，通过明晰街道和 社区职责重构组织结构，积极探索社区委员会共建模式。这一模式的亮点是把非政府 机构序列的社区委员会共治组织进行组织重构，成员包括政府职能部门负责人、辖区 单位负责人、基层社区居民代表等。居民代表比例为常住人口总数的千分之二。居民 代表的选举程序是：由民主推荐产生的正式候选人在社区代表会议上进行差额选举， 出线人成为社区委员会委员，并选举产生主任委员和副主任委员。社区委员会分工明 确，由办公室和四个专业委员会组成。专业委员会属于事务机构，包括行政事务专业 委员会、社会事务专业委员会、村居委事务专业委员会以及党群工作指导委员会，它 们围绕“管理、服务、协商、监督”积极开展社区自治和公共服务工作。社区委员会 共建模式体现了民主协商和基层自治的有效融合，调动了社区治理主体的积极性，增 进了基层治理的有效性。 （三）“三元复合”共治模式 上海充分发挥市一级党委、政府的顶层设计作用，通过市—区（县、市）—乡镇 的高效联动多主体合作，建构基层协商共治体系。上海嘉定区马陆镇以党的建设为龙 头，以共建共治共享平台为依托，创新基层协商治理模式，拓宽民众理性参与社区治 36 第三部分 案例·研究 理的渠道，增进“行政、共治、自治”三元复合机能，建构“和谐、互补、高效”的 新型基层协商治理合作关系。嘉定区马陆镇以上海基层治理改革的“镇管基层社区” 为契机，以基层党组织为社区领导核心，以驻区单位、社会组织、社区居民为基层治 理主体，充分发挥治理主体参与基层社区事务的积极性，引导基层社区共商共建，共 同参与协商治理，建构政府、社会、民众齐抓共管的基层“社区共治、居委自治”新 格局。“三元复合”模式依托协商机制创新，为共治和自治发展提供了多样的平台渠 道。为充分发挥党建在基层社区共治和自治中的引领作用，嘉定区马陆镇各基层社区 党组织建立了面向辖区单位的联系服务制度，主动对接各驻区单位，建立互信互助互 动的良好关系。“三元复合”共治模式的治理格局包括社区居委会自治、专业委员会 自治、小区业主自治、志愿者网格自治等，是多主体共存的立体基层协商治理模式， 有效促进了基层民众积极参与治理，共享自治成果。社区专门委员会、社区议事日、 居委 QQ 群等是社区征求民意、理性讨论、共同决策的多渠道依靠。社区代表大会整 合技术人才、社区元老与管理人员共商共治，形成基层政府、驻区单位、社会组织与 居民个人之间的良性互动，实现了基层社会共商共建共享共赢。嘉定区马陆镇的“三 元复合共治模式”通过治理主体的科学搭配、有效融合，极大地促进了协商民主和基 层自治所要求的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效落实。 （四）“1+1+X”共商模式 上海浦东新区合庆镇积极探索基层治理新路径，依据本地实际和基层治理文化传 统，于 2010 年率先试行“1+1+X”的居民自治工作法。这一工作法充分尊重“有法依 法、无法依规，无法无规、村（居）民自治”的基层乡土观念，完善村（居）民自治 的协商程序，充实基层协商治理内容，将基层协商治理与村民自治有效融合，积极推 进基层协商治理法治化、协商化。在“1+1+X”的居民自治工作法中，第一个“1”是 指基层党组织在社会治理中的坚强领导和核心地位；第二个“1”是指全体村（居） 民参与制定的《村（居）民自治章程》，这是协商治理的议事规则；“X”是指根据 自治章程制定的，涉及村（居）务管理以及村（居）民切身利益等方面共同沟通、商 议的程序规定。“1+1+X”的居民自治工作法在过去十年的基层治理实践中不断完善 和充实，已成为合庆镇基层治理的成熟机制，协商民主也发展成为浦东新区推进基层 治理创新的一种新常态。合庆镇通过搭建多种形式的自治协商议事平台，诸如议事厅、 议事会、新村民管委会等，变基层治理的“为民做主”为“让民做主”，形成了基层 群众广泛参与的有效途径和重要载体，充分体现了基层政权稳定性和社会治理有效性 的内在统一。 （五）“老乡管老乡”维权模式 治理区域积聚的庞大流动人口是包括上海在内的特大城市共同面临的一个重大 社会治理难点问题。浦东新区高桥镇是一个港口重镇，地理位置重要，外来流动人口 众多，尤其是来自山东省临沂市平邑县的流动人口长期在此集中居住，他们乡情观念 浓厚，彼此联系密切。由于地区经济发展，权利意识觉醒，群体性、突发性、易激化 性问题显现，高桥镇党委高度重视这一问题，积极引入协商治理理念，主动联合流动 人口流出地政府共同设立“高桥镇（平邑县）人民调解委员会”，通过完善平邑居沪 37 第三部分 案例·研究 人员的基层治理机构，开启了上海市基层协商治理的“老乡管老乡”模式。这一模式 契合了社会治理“共建共治共享”的时代理念，社会治理效果明显，基层协商共治成 效突出。卢梭指出：“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律 的创作者，规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们。”从这个意义上说，“老 乡管老乡”的基层协商治理模式以基层协商民主推进基层社会治理创新，既符合基层 协商治理创新的法治原则，又体现了社会治理创新的协商精神，展现了上海基层协商 治理创新“以人民为中心”的执政理念。 市域治理在上海基层协商治理创新中的表现具有多样性。特大城市上海在基层协 商治理现代化的进程中，一直在探索如何处理好基层协商治理多样性与规范性内在统 一的关系、基层协商治理历史传承性与现代性之间的关系、基层协商治理法治理性和 行政强势之间的关系、基层协商治理资源有限性和社区自治愿望迫切性的关系。探索 如何在坚持一般规律的同时，同基层协商治理的多样化、地域性特征结合起来，以保 持特大城市基层协商治理的主动性、自主性不受侵蚀。如此，上海基层协商治理创新 才形成了这些独具特色的实践模式。 三、市域基层协商治理现代化的上海经验 上海市域基层协商治理是借助政府、市场、社会、民众等多元化力量，通过平等 协商、理性规制、偏好转换、共同互动等方式，整合基层治理资源、提升基层治理质 量、解决特大城市治理难题的基层治理创新。它既有“治理”的本质特征，也有“协 商”的特色内涵。 （一）强化党建引领，转变政府职能 中国共产党是基层协商治理的领导力量，党的领导是新时代基层协商治理现代化 的灵魂。打造共建共治共享的基层协商治理格局，要求完善党委领导、政府负责、公 众参与、法治保障的基层协商治理体制。上海市委市政府应发挥总揽全局、协调各方 的领导核心作用，加强对基层协商治理的组织领导，“坚持政治领导、组织引领、能 力引领、机制引领，统筹各方资源力量，将基层协商治理融入基层经济社会发展全过 程，把社会风险防控贯穿基层规划、决策、执行、监管各领域各环节”。创新基层党 组织设置方式和工作机制。在基层探索建立社区党委、片区党支部、网格党小组等， 拓展基层党组织覆盖面，创新党建引领新路径。将党的领导原则贯穿于基层协商治理 的全过程、全领域、全方位，培育社区党组织带头人，打造基层党组织的政治性和先 进性，发挥基层党员模范先锋作用，解决基层党组织的虚拟化和边缘化、柔弱化和分 散化等问题。推动党的组织有效嵌入各类基层组织，以基层党组织建设带动其他各类 基层组织建设，以更广泛、更有效的组织动员深化基层协商治理创新。要“掌握好社 会控制客观规律、把握准社会控制价值尺度、用科学的方法来推进、以科学的制度作 保障”。坚持推进政府职能转变，构建符合现代市场经济体制要求的协商型政府，为 协商主体参与提供最有利的环境和条件，构建强政府、强社会格局，既是成功推进基 层协商治理现代化、提升基层协商治理水平的重中之重，也是上海基层协商治理现代 化的重要经验。特别是在转移政府职能和推进行政体制改革方面，基层治理职能变换 与街居制治理理念的衔接，极大地激活了基层治理涉及的多种关系，上下级被动僵化 38 第三部分 案例·研究 的“我要你干”“我决你干”，演化成双向互动的“你我共事”“共同商议”，基层 社区相互关系的变化，实现了“基层治理中的资源配置优化，政府治理效能提升”。 协商型基层治理应充分调动治理主体的积极性，遇事协商，共商共建，通过理性协商、 偏好转换、相互包容，有效解决诸如征地拆迁等矛盾，实现政府效能和居民满意的双 提升。 （二）倡导协商民主，促进选举民主 协商民主和选举民主相辅相成，共同推动基层治理创新发展。协商民主并没有代 替选举民主。选举民主尊重公民的选择权，协商民主保障的是公民个人与组织的平等 参与和话语权。基层协商民主应该建立在选举民主的基础上，没有完善和发达的选举 民主，就没有真正的具有中国特色的社会主义协商民主。在选举民主制度中，民众投 票权的实施将促使基层干部倾听民众的意见、回应民众的呼声、尊重民众的利益。具 有中国特色的社会主义基层协商民主决不是否认选举民主，而是在民主投票过程中引 入协商精神，缓和选举民主的对立性，提升选举结果的包容性，并在尊重所有人的投 票权的同时，尊重每个参与者在协商过程中的利益偏好，避免政治冷漠和多数人暴政。 新时代基层治理只有实现选举民主与协商民主的共生共存，才能实现基层社会的有效 治理。基层协商治理中选举民主和协商民主相结合，既是中国特色社会主义民主政治 的时代特征，也是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。选举民主与协 商民主相结合，完善了基层基本民主制度，改善了基层基本民主形式，拓宽了基层基 本民主渠道，促进了基层民主政治健康发展，体现了中国特色社会主义政治道路自信。 （三）培育社会力量，推进协商法治化 我国将进入高收入社会。进入高收入阶段，人民对基层治理的诉求广泛而多元。 应从政府扶持、专业机构孵化、公益项目催化等多途径培育基层社会组织，逐步构建 上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性基层社会组织，下游有丰富多样的基 层社区和操作型、实务型社会组织的生态链。应积极探索公益项目“供需对接一站式 服务”的基层协商平台建设，加强基层社会组织规范化建设。推进基层协商治理法治 化，即构建形成系统完备、科学规范的基层协商治理法治体系，使循法而行成为广大 干部和群体的价值准则和自觉行动。加快构建基层协商治理法治保障体系，在法治轨 道上调节社会关系，规范基层行为，为实现国家治理体系和治理能力现代化打牢坚实 基础。构建科学完备的基层协商治理法治规则保障体系，坚持“不抵触、有特色、可 操作”原则，充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能，围绕基层管理、生 态环境、社会民生等重点领域积极开展自主性、创制性立法，把解决基层协商治理难 题纳入法治轨道。 （四）创新协商模式，完善基层共治 市域基层协商治理必须坚持党的领导，以基层党组织为社区核心，以政府组织驻 区企业、事业单位、社会组织、社区居民等为协商治理主体，基于共同利益，通过偏 好表达、理性协商，共同解决公共服务问题，优化公共秩序，推动基层善治。基层社 区的共商共治作为新时代基层协商治理模式，强调以人为本，基于以人民中心的执政 理念和基层自治的民主原则，围绕社区居民共同关注的公共事务共同参与、共商解决， 39 第三部分 案例·研究 有效整合公共资源和提高基层公共资源的利用效能。它强调多方治理、协同共治，基 层协商主体共同参与，各司所长，理性沟通，协同共治，通过利益协调满足协商主体 的需求意向，最大限度地达成协商共治。新时代的基层协商治理应建设便捷的协商平 台，包括区域化党建平台、社区委员会平台、网格化管理平台等，构建街道党工委领 导，街道办事处主导，住区单位和社会组织协同，居民参与的多元主体共治的社会治 理格局。打造共建共治共享的基层协商治理格局，应立足“共享”的基层发展目标和 价值依循，着眼于“共建共治”的实现路径，本着政府主导和政社合作原则，充分发 挥党的建设对基层各项工作的统领作用，激发基层力量积极参与基层协商治理现代化 建设，打造全民共享发展成果的基层协商治理体系。 （五）推进数字治理，提高协商能力 数字时代的基层治理新要求是要用数字治理社会，要对数字化技术本身进行规整， 还要借用数字技术发展推进整体治理变革。上海市域基层协商治理智能化，即将大数 据、云计算、人工智能等现代智慧技术融入市域基层协商治理的全过程，打造出集约 高效、精确精细的市域基层协商治理体系。推进城市基层协商治理现代化应主动适应 科技革命大趋势，既善于运用现代科技最新成果破解基层协商治理难题，又善于防范、 应对其给基层安全和社会稳定带来的风险挑战，把基层协商治理提高到新水平。应更 加注重基层协商治理信息数据的共享共用，提高运用大数据辅助基层决策的能力，更 加注重运用信息技术为个体提供个性化、便捷化的协商渠道，有效提升基层协商治理 智能化水平。通过为基层协商治理安上“最强大脑”，打破信息孤岛的壁垒，实现数 据共享。通过去中心、扁平化、信息共享、共享经济等新组织方式和发展模式，为破 解基层协商治理现代化的痛点、难点和堵点提供基于数据驱动的数字化、智能化、精 细化解决方案。充分发挥信息技术、“互联网+”对基层协商治理的支撑作用，提高 基层协商治理能力，带动基层治理的创新发展。 （六）厚植协商文化，推动法德融合 “社会主义核心价值观对基层协商治理现代化具有重要的导向价值、凝聚价值、 协调价值和教育价值”。协商文化建设的关键是推动基层社会树立协商意识，培育协 商信仰。要抓住领导干部这个“关键少数”，扩大协商民主教育覆盖范围，让协商民 主成为全体基层居民的共同遵循和自觉行动。促进协商文化渗透社区治理，浸润社区 人心，立足地区风俗，弘扬文明风尚，借助互联网技术展现更多喜闻乐见的协商文化 作品，通过丰富多彩的文艺活动升华基层协商故事，播撒协商理念，厚植协商习俗， 自觉培育协商习惯。创新协商文化融入基层社会生活的新机制、新形式，依靠社区工 作平台建构广大群众积极参与的协商文化阵地，培育协商文化的群众基础和文化土壤。 积极建构“层级全覆盖，媒体全联动”的社会主义协商文化传播模式，让基层群众在 喜闻乐见中接受熏陶教育。德法共治是具有中国特色的基层社会管理模式，核心价值 指向稳定和有序，法律和道德对于基层协商治理如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、 缺一不可。社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的核心理念是社会主义核心价 值观的重要体现，这一观念是基层协商治理的德治主旨。把社会主义核心价值观融入 基层，融入社区，融入基层立法、社区执法、基层司法、大众普法的诸多方面，强化 40 第三部分 案例·研究 基层法治的道德意蕴。总之，市域基层协商治理应紧紧围绕国家治理体系和治理能力 现代化，牢牢把握共建共治共享原则，坚持以人民为中心的发展思想，以防范化解基 层协商治理难题为突破口，以开展基层协商治理试点为抓手，探索具有中国特色、市 域特点、时代特征的基层协商治理新模式，切实提高基层协商治理精细化、法治化、 智能化水平，努力建设人人尽责、人人享有的协商治理共同体，推动平安基层建设迈 上新台阶。 （节选于张国献、李燕《市域基层协商治理现代化何以可能？——以特大城市上 海为例》，选自《理论探讨》2021 年第 4 期） 41 第四部分 学员·原创 第四部分 学员·原创 基层治理是国家治理体系的基础，在全面建设社会主义现代化的新时代，市域基 层治理更是维护国家长治久安的基石。在现今“全民抗疫”的时代背景下，市域社会 治理面临了全方位的严峻挑战。为此，市域基层协商治理的现代化刻不容缓，除了要 加快始于基层治理的进程，更要促进市域基层协商治理的制度化、科学化、规范化， 面对疫情的突发状况，不仅要第一时间做出反应，更要注重基层社会治理的服务质量， 整合基层社会治理资源，为市民提供更加精准、精细的服务。面对疫情带来的挑战， 基层是最直接、最有效力的治理层级，要想将风险隐患化解在基层这一摇篮中，光有 政府的努力是不够的，而是需要政府、市场和社会三方面的携手共进。我们以基层治 理为主题，征集到了几篇来自学员的文章，如下。 疫情下，基层社区协同治理的实践与启示—以安汾社区团购为例 沈慧婷 2021 级 MPA 一班 一、疫情下，基层社区治理的困境 （一）单一主体治理中，基层居委会的尴尬地位 中国的社区治理模式以政府下属的街道办事处领导社区居委会为主，由于中国人 口密集，街道管辖的居委会数量多，细节到社区治理层面，基本依靠居委会。 居委会原本属于基层群众性自治组织，它本该是社区居民实现民主自治的重要途 径，应该体现社区居民的意志，并据此与政府进行沟通。但近些年，街道对于社区居 委实行全面的“制度化”管理、大量行政事务下沉、甚至政府机构下设到居委会，都 使得居委渐趋机构化，它承担了大量政府事务，逐渐远离居民群众，变成了政府的“代 理人”。 这一现象在疫情管控的过程中尤甚，由于政府无法事无巨细直接管理广大基层群 众，只能将大量的防疫任务交派到居委会手中，但群众自治组织的身份又决定了它无 法拥有许多事务的最终决定权。 面对居民的请求和政府的要求，居委会成为了一个“不官不民”、“半官半民” 的机构。尤其在人口数量大的社区，居委会有限的人员无法承担巨大的职责，压力过 大。 （二）社会主体缺乏合作治理的经验和意愿 中国的社区治理缺乏多主体共同治理的经验。这一方面和中国人民多年来“凡事 找政府”的依赖性有关，另一方面也和执政党多年来大包大揽的形象有关。 时至今日，随着市场经济的深化，社区经济活动日益频繁，对于社区这一“社会 毛细血管”的管理，大包大揽的“大政府”显然鞭长莫及。如今的政府愿意放权给社 42 第四部分 学员·原创 会和市场，让多主体参与到社区治理中来，但是“意愿”转化为“行动”，也需要公 民和对接部门的配合。 快速的城市化进程打破了传统的“熟人社会”，如今住在高楼大厦里的居民往往 没有什么交集，社区呈现人数多却结构松散的特点，在这样的社区里，很难形成自治 团体。加之，当代社会工作压力大，要求居民参与到社区治理中，恐怕缺乏意愿也缺 乏相关的管理经验。 （三）基层社区治理缺乏科学的方法和经验 在中国人的传统印象中，居委会工作人员往往由退休人员担任，以“和事佬”的 形象出现，这和多年来的实情也是相符的。早期的居委会工作比较单纯，邻里之间的 纷争处理没有所谓标准，而是以化解矛盾为主要目标。 如今，随着社区工作的日益复杂和多元，传统的“和事佬”模式早已不适用了， 通过政府组织的统一招聘考试，基层居委引进了一部分年轻的高素质人才，他们能更 好地适应时代的变化，高学历也使他们有更好的学习能力。然而，高素质人才缺乏社 区管理的经验，这一点上老一辈的居委会工作人员可以弥补，将他们结合在一起本可 以建立更高效的现代社区治理模式。 可惜，磨合和分享需要时间，整体效率的提高并不是一朝一夕的事情。疫情封控 相当于一场突如其来的考试，尚未建立好完善运行制度的基层社区居委一下子面临超 额的防疫任务，自然很容易陷入瘫痪的状态。 综上，政府机构制度的变化是缓慢的，在疫情背景下，社会形势变化极快，依靠 政府这个单一主体进行社区治理难免有响应迟缓和效率低下的问题，因此，是时候探 索另一种治理方式了。 二、社区协同治理的必要性 （一）协同治理的内涵 协同治理，强调政府、公民、民间组织、市场机构等多元主体互相合作，共同参 与到社区工作中来。而且不同于传统的政府主导模式，协同治理强调各主体的关系平 等、协同并有序开展工作。 （二）社区协同治理的必要性 随着市场经济的迅速发展和信息技术的发展，社会逐渐原子化，社区的发展和变 化速度极快，在这样的时代背景下，如果依靠政府单方面的治理，哪怕再“加大力度”， 也只能带来人员冗余、机构僵化、成本过高，无法得到良好的治理效果。发挥社会和 市场的主观能动性，政府放权给社会主体，实现多主体协同治理是未来社区治理的必 然趋势。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景 目标的建议》也明确提出：“要完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、 居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这也 体现了政府愿意让社会和公民主体参与到社区治理的过程中来。 上述两点可以说明，中国社会既有社区协同治理的需求，中国政府也有参与协同 治理的意愿，社区协同治理，势在必行。 43 第四部分 学员·原创 三、疫情封控下，安汾社区“团购”协同治理的实践与经验 封控背景下，由于快递和市场经济的暂时停摆，民众生活遇到的最大问题就是“缺 少生活物资”。在各地援助物资难以及时到达社区、手机“抢菜”难于上青天的实际 情况下，“社区团购”这一新型商业模式应运而生了。 笔者认为，诞生于疫情封控下的“社区团购”不仅是一种商业模式，也是关乎民 生的公共领域议题。由小区“团长”解决了社区居民的生计问题，是一种多主体社区 协同治理的实践尝试。 居民对于生鲜食品的需求是完全合理的，也不是依靠之前的“囤货”就可以彻底 解决的，但是居委会人员数量有限，疫情封控下，要处理的事务也极尽庞杂，依靠居 委这个“半官方半民间”的单一主体来解决所有居民的吃饭问题，显然是天方夜谭。 此时，安汾社区也不得不依靠“团购”这一民间自助的渠道来完成生活物资的补充。 然而，所谓团购，也并非易事。由于管理不当、缺乏沟通，上海的社区团购也催 生了不少乱象。漫天要价、消毒不当导致疫情蔓延、物资无法进入小区导致居民与居 委会冲突、老年居民不会团购无法拥有物资等等，诸多情景不免让人遗憾。 作为中型社区，安汾社区拥有 1355 户居民，封控以来，社区基本维持了良好的 秩序，没有出现居民缺乏物资吃不上饭的情况，也没有因为团购引发大量聚集感染。 笔者认为，这是因为居委和居民打好了配合，实现了初步的协同治理。 安汾社区的团购流程基本如下：首先由团长公布可购买商品清单；第二步，对于 大部分居民有购买意愿的产品，团长会联系居委会进行审核报备；第三步，经居委批 准后，团长发布购买链接并统一收费；最后，商品到货后由志愿者在小区门口统一消 杀，再由团长进行各楼栋配送。 整个团购过程基本保持有序，没有出现哄抬物价、居委和民众产生冲突或者物资 配送困难的问题，封闭以来，也没有因为缺少物资而产生生活危机。作为亲历者，笔 者认为安汾社区的团购流程有以下几点值得借鉴： （一）强调居民自治，发挥楼组长的主观能动性 安汾社区的团购组织主要依靠小区业委会微信群平台，微信群虽然无法覆盖全社 区所有居民，但每栋楼的楼组长基本会入群。对于一个中型社区，要居委完全了解每 户家庭的人员构成是相对困难的，此时楼组长就能发挥比较好的作用。考虑到部分老 年人不会使用手机微信，在团购信息公布时，楼组长会主动联系楼栋里的老人，询问 他们的需求并替他们付款下单。在团购物资到达小区时，楼组长会替老年居民领回其 物资，这样就在很大程度上解决了老年人生活物资缺乏的问题。 （二）居委把关，对团购物资的准入进行审核 通过半个多月的封闭，社区已经积累了一定的团购经验，由几位固定的团长组织 大部分的团购工作。针对团购“非必需品”需要劳烦大量志愿者进行搬运的情况，团 长会提前将意向团购商品发送给居委会审核，在获得居委会的确认后才会继续开团。 通过居民和居委的友好协商，首先保证了物资购买的必要和及时性；其次，避免 大量物资同时进入小区时，可能引发的消杀不充分和分配混乱、人员聚集等问题；第 三，也不会出现居民团购商品被居委阻拦，不允许进小区的闹剧，保证了商品购买的 秩序和居民的权益。 44 第四部分 学员·原创 （三）信息公开，由居民承担志愿者在分发物资时的防疫费用，并进行公示 大部分团购物资到达小区后，由团长接收并分发，并不需要劳烦志愿者。但是偶 尔团购产品数量较多、重量较大时，靠团长一人无法完成居民楼的配送。针对这一情 况，团长会提前与居委进行联系，请小区志愿者提供帮助，并在团购费用中增加了志 愿者的防护服和消毒剂费用，由团购居民均摊，并在微信群中对团购费用支出进行公 示。 由居民承担志愿者的消杀费用，一方面是社区居民对志愿者工作付出的回报，另 一方面，由于居民需要额外支付成本，也有效遏制了居民对于“非必需品”或者大体 积商品的团购需求，减轻了疫情期间社区管理的负担。 举例来说，如果团购某一样大型商品，其运输需要大量的志愿者参与其中，那么 产生的高额消杀费用自会然使大部分居民重新思考这一商品是否值得购买，那么无需 居委审批，居民自身就会对商品作出选择。 此外，费用公示大大消减了居民对团购“乱收费”、“漫天要价”的疑惑，这从 长期来看有助于培养社区内居民的互信互助，建立起一个关系紧密的社区并非一朝一 夕的事情，需要日常的点滴积累，而一旦居民间的互信关系形成，这有助于未来社区 管理的有序推进。 四、安汾社区“团购”协同治理的启示和发展建议 社区团购虽然是疫情封控下产生的商业模式，但是它的便捷性和物流成本的高效 性决定了，即便封控结束，社区团购也绝不会消失，它将不断发展改变，成为社区经 济交流的一种方式。因此对于社区团购的研究并不只在封控的情况下才有意义。 社区团购也能催生社会民间组织的诞生。有经验的“团长”和热心的居民势必会 成为社区里最受欢迎也最为人所知的人物，在他们的号召下，社区的关系会变得紧密， 社区民间组织也会逐步形成。这不可谓不是迈向社区协同治理、建设人人享有的社会 治理共同体的第一步。 从案例来看，安汾社区的团购流程之所以能顺利推行，离不开居委和居民两方面 的配合。只靠基层居委联系市场和物资，一方面渠道有限，另一方面需要层层审批， 从效率上来说是不现实的；反过来，如果只靠居民自治，缺乏章法，没有统一的管理， 也一定会产生防疫的乱象。因此，两者的配合协调，缺一不可。 从分工上来说，基层居委在团购的过程中发挥了管理和领导的作用，而具体的事 务执行和联系商家基本由居民完成，这体现了市场经济下多元主体协同的良好治理， 因此笔者认为，可以从中探索，总结经验并对未来的基层社区协同治理提出建议。 （一）以居民为纽带，加强政府与市场力量的协同 社区治理同样需要物资供应，比如在疫情常态化管理的情况下，消毒产品和防疫 用品都是必不可少的物资。如果社区管理的一切物资都靠上级政府提供，那么在突发 状况下，容易发生物资紧缺。但如果在平时就给基层社区一定的经费和自由度，允许 基层社区和居民联系，寻求物资采购渠道，效率会更高。在发生突发状况、紧急需要 物资时（比如疫情封控下的食品和消毒产品提供），已经运作成熟的基层社区与民众、 市场协同，也能很好地发挥作用。 45 第四部分 学员·原创 市场经济的频繁交流，使民众拥有了更多市场资源，社区居民往往都在社会各行 各业工作。相比政府的行事谨慎、层层审批，如果授权基层社区与民众联系，让民众 寻找市场上的资源渠道，反而事半功倍。 但在此过程中，基层社区要做好票据留存，上级政府也要执行监督，一旦涉及利 益，容易出现贪腐，所以可以小范围从低价值物品开始进行试点，运作成熟形成配套 制度后，可以逐步推广。 （二）基层政府做好方向把控，增加多方交流，保障民众权益 在疫情封控下，社区团购最常见的问题就是漫天要价，这固然可以理解为市场行 为，但团购品中不乏生活必需品，其供应也可以看作公共物品的供应。近几日，我们 看到政府对于售卖高价菜的企业进行了一定的罚款，但放眼整个市场，暗中贩卖高价 菜，又岂是对于小部分商家“杀鸡儆猴”的惩罚，就可以避免的呢？ 现实已经证明，所有的紧急物资靠政府统一调配是非常低效的，那么，类似的封 控情况再度出现，民间需要团购生活物资时，面对天价商品，如果基层政府能够出面 协调、组织多方交流，帮社区居民争取到有利价格，这也是一种多元主体共同治理互 利互惠的局面。 而且，这不仅是给民众带来了短期的利益，长期来看，也能增加民众对政府的信 任度。在此次封控期间，有不少民众抱怨“居民自己解决了大部分问题，所以居委会 什么都不管。”笔者相信，如果政府能在发挥民众主观能动性的同时，为他们做好保 驾护航，一定能赢得民众的支持。 （三）减少审批流程，提高多主体协同效率 协同治理涉及多主体参与，仔细探究会发现，大部分涉及协同治理的事务，即便 以民众为纽带，最终总少不了市场主体参与。而市场主体的特点是强调效率，这和政 府一贯的谨慎作风有相背离之处。因此常常会出现这样的尴尬局面，市场和基层政府 都有意进行创新合作，原本一切都对接顺利，然而层层审批的流程延误了业务的开展， 最终双方只能不欢而散。 如果将这些基层的合作事宜都交由上级政府开展，那肯定是无效的，上级政府对 各街道社区的事务无法完全掌握，也很容易出现隐瞒和贪污的现象，因此放权给基层， 就显得尤为重要。 幸而，电子政务的普及、各地“放管服”的推广等措施，都在释放一个讯号，即： 如今的政府是强调效率的政府。面对基层治理的诸多困境，不如也逐步试点，将协同 治理业务的审批权放给基层社区，既免除了基层工作人员的困难，也发挥了市场的效 率。 （四）表彰积极参与协同治理的居民及民间组织，促进民间自治氛围的形成 中国社会是缺少自治的传统的，多年来民间组织的发展也不成熟，这和中国发展 的历史背景有关。但随着市场经济的深化，新一代的城市年轻人普遍接受过高等教育， 他们展现出独立自强和关心他人的面貌，这一点从封控下每个小区都出现了“团长” 就可以看出，他们是可能成为居民自治的领头人的。 46 第四部分 学员·原创 面对这样的年轻人，让他们签署“如果发生疫情，由团长负责”的免责书，实在 太令人寒心了。反过来，基层社区工作人员应当深入群众，了解每个小区有哪几位大 团长，并收集民众的反馈，对团长们进行表彰和补贴，这样才能增加团长们的积极性， 也激励更多热心的居民都参与到社区治理的过程中来，形成良好的社区氛围，促成未 来的多主体协同治理发展。 （五）基层社区工作人员以身作则，为居民树立榜样 上文提到，安汾社区的楼组长在团购中发挥了重要作用，他们收集了楼栋里老年 居民的物资需求、替他们完成团购。这一方面源自楼组长的热心，另一方面也源自安 汾居委的以身作则。 安汾社区首批收到的生活物资并不充足，无法平均分配到每一户居民。在这种情 况下，安汾居委选择将稀缺物资先发给社区里的高龄老人，再将剩余物资发给其他居 民。这一举动获得了社区居民的理解和认可，也让每一位居民意识到，社区是一个共 同体，除了健康的成年人外，还有大量孤独的老人需要社区的帮助。这一举动也激发 了楼组长们在后续团购中帮助老人的举动。 五、结语 在疫情形势快速变化的情况下，需要迅速响应的高效管理模式，特别在社区层面， 居民的需求的多样而复杂的，如果所有的需求都需要通过居委会上传下达、逐层审批， 这显然是来不及的。政府单一主体无法完成所有“细枝末节”的工作，因此，基层社 区需要有一定的自治权，也需要依靠民间力量，以保证民众在疫情之下的正常生活。 对于民间力量，政府应该采取支持、扶持，而不是打压的态度。 通过深入分析封控下的“社区团购”，笔者相信，未来的基层社区治理，定能涌 现一批来自民间的新力量。实现社区层面的协同治理，未来可期。 小区党建引领基层社区治理的创新实践及经验启示 ——以江苏省兴化市昭阳街道为例 陆雨 2021 级 MPA 四班 一、小区党建与多中心治理理论 小区作为社会治理的最基本单元，是居民生活休闲场所。随着社会发展进程的不 断推进，原有的小区基础配套设施已经不能满足人们日益增长的生活需求，停车位不 足、加装电梯难、绿化维护难等问题成为矛盾焦点，解决这些问题对基层治理提出了 新挑战。当前的研究更多关注于社区整体层面党的组织建设和制度建设，对于党组织 在社区治理中的实际运作过程及其治理效能的关注略显不足，尤其是对于建立在居民 住宅区域中的小区党建鲜有关注。有学者提出，中国式小区，即高密度陌生化社会空 间，是我们认识和理解我国城市社区和社区治理的起点。因此，将社会治理单元进一 47 第四部分 学员·原创 步下沉回归到起点的小区，并在小区层面创新与完善社会治理体制，是现阶段社会治 理实践的重要走向。 （一）小区党建的概念 近年来，全国各地开展了不同形式的小区党建工作，目前主要是通过社区党委来 强化对物业小区的领导，即社区党委将小区业委会、物业服务企业作为社区治理的重 要主体，并通过一定的工作机制，发动小区居民参与社区治理，推动解决小区治理难 题。本文选取的兴化市昭阳街道的小区党建尤其具有代表性，其实质是通过调整基层 党建的组织方式，以小区为单元将社区党员整合为若干小区党支部（党小组），从而 将部分重心从社区下沉到小区，明确将小区公共事务作为社区党委的重要工作，并基 于小区的需求反向调整基层党组织的组织资源、组织行为与组织方式。因此，小区党 建即以小区为单元或对象，推进党的基层组织的全面领导。 （二）多中心治理理论 奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。她认 为一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都 面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益”。 具体地说，单中心意味着政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理，多中 心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括 中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人 在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。 这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制。其特别之处在于用一 种新的眼光思考什么样的管理方式可以实现公共利益的最大化。在小区治理上，常常 借助于多方力量共同承担治理责任，而中国共产党作为独立于国家、市场与社会力量 的主体，能够在小区治理实践中发挥链接多元主体的枢纽功能，将基层政府、小区物 业、社会组织和业委会等主体整合到以小区党支部为核心的组织体系中，进而为实现 小区善治而对小区治理资源进行重整和有效配置，发挥多元主体参与小区治理的集体 行动效能。 二、昭阳街道小区党建的治理经验 昭阳街道地处江苏省兴化市主城区，拥有 228 个小区，常住人口 20 多万。近年 来，昭阳街道以社区问题与居民需求为导向，将支部建在小区上，并通过一系列的制 度设计，在政府花钱与社会治理之间寻找最佳契合，从管理到治理再到善治，推进基 层党建“最后一米”的落地。本文尝试以解剖麻雀的方式，选取海池社区昭阳花园小 区改造治理，探析这一模式在党建引领社区治理中的创新效应。 （一）突出“两个同步”，升级小区治理阵地 在小区治理中，昭阳街道党工委提出群众的痛点就是工作的重点、社区的难点就 是工作的兴奋点、社会的焦点就是工作的出发点的“六点论”，一面启动昭阳花园小 区改造，一面升级海池社区党群服务中心，打造昭阳街道双样板工程。改造升级昭阳 花园小区。对昭阳花园小区整治方案进行专业规划设计，实施“九项改造”，创新打 造功能齐全的“十有”小区。高标准打造海池社区党群服务中心。中心共 3 层，总面 48 第四部分 学员·原创 积 1400 平方米，以居民多元需求为导向，综合设置民情恳谈室、家长学校、暖心休 息站、党群服务站、社区物业服务站、公共法律服务室、共驻共建室等功能，使之成 为新时代多功能“社区服务集成中心”。 （二）聚焦“三个引领”，健全小区治理机制 聚焦“三个引领”，探索建立社区党组织领治、居民自治、其他组织协治、物业 企业参治的“四方共治”工作机制。一是聚焦组织引领。成立由党工委书记任组长， 班子相关成员、有关职能单位负责人和社区党组织书记为成员的领导小组，同时，向 外借力借智，形成“内有人员负责、外请专家指导”的专项工作体系。项目推进过程 中，由书记牵头抓总，紧盯难点破题攻关，卡住项目序时进度，做到“一周一盘点、 一月一调度、一季一督查”，推动“书记项目”快落地、快见效。二是聚焦平台引领。 搭建“社区大党委、小区党支部、红色业委会、网格党小组、党员中心户”小区治理 五级网络，实现小区治理的到点到人、精细精准。强化小区基层组织建设，筹建小区 党支部，挑选组织领导能力强、热心服务居民的党员来担任党支部书记或委员，让小 区由“软肋”变为“堡垒”。在社区党委的主导下组建小区业委会，切实把好人选“入 口关”，挑选“一正三强”型业主组建小区红色业委会，5 名成员中党员占比达 80%。 三是聚焦民心引领。本着“为民、惠民、靠民”的宗旨，通过座谈、建立“我爱我家” 和“小区治理你我他”微信群、发放小区整治民意调查表 197 份等方式，搜集小区居 民困难建议 7 大类，制定贴合居民需求的小区整治方案。把“居民自治”的理念贯穿 在项目推进的整个过程当中，吸纳业主代表、社区干部、小区楼栋长、党员中心户、 辖区民警等 30 人组建小区事务听评会，借助微信平台打造“网上议事厅”，让居民 成为小区治理的“设计师”“主人翁”。 （三）推动“四轴共转”，增强小区治理效能 在小区治理上，跳出重改造轻治理的旧思维，秉持物管建起来、社工用起来、居 民拉进来、机制活起来的“四来论”，用过程谋善治，以结果求长效，探索永续型小 区治理新模式，共建美好社区。一是用活法治轴。坚持法治为纲，组织社区工作者、 业委会定期学习《业主大会和业主委员会指导规则》和《江苏省物业管理条例》。整 合公安、司法等资源力量向昭阳花园小区延伸和下沉，定期组织开展“豪哥说法”进 小区等法律咨询、普法宣传、法律援助活动，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解 决机制，让当事群众从“信访”转向“信法”。二是激活自治轴。组建小区事务听评 会协商议事机构，构筑以民情采集、民意凝练、民生恳谈和民事办理为一体的工作载 体，建立“收集—会商—办理—反馈”的社情民意处置机制，引导小区居民通过业主 委员会和业主大会进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。三是带活德治轴。 加强业主文明自律，指导小区制订《文明自律倡议书》、《业主公约》，通过推动道 德讲堂、邻里节、趣味运动会进小区等群众性精神文化活动，把小区居民凝聚在一起， 进一步融洽小区“人际生态”、“人文生态”、“人居生态”。四是盘活智治轴。通 过搭载微信群，开拓小区治理的“网上议事厅”，党员志愿者及时上传更新各类政策、 搜集民情民意，积极探索线上线下多渠道融合、政务服务与科技创新深度融合，保障 居民诉求件件有回应、事事有着落。 49 第四部分 学员·原创 （四）强化“三社联动”，提升小区治理水平 瞄准三个“激活”，将三社联动工作机制与网格化治理模式结合起来，按照“网 格上有党员服务队、楼栋中有党员责任田、单元内有党员中心户”的模式，将 1 名网 格协管员、7 名楼栋长、77 名党员全部进网入格。一是激活社区“服务站”。以社区 党群服务中心为平台，用服务带动治理，面向居民开展各类服务，完善社区服务体系， 如居家养老服务、青少年社区成长服务、困难人群帮扶服务等。建立健全共驻共建工 作制度，通过精准和专业的服务，构建小区和谐、居民幸福的小区治理新格局。二是 激活社工“朋友圈”。在党群服务中心设置社工之家，常态开展“我的服务你来评” 活动，提供老、中、幼三个年龄段的全周期服务。今年以来，先后有 1000 余人次社 工进昭阳花园小区开展服务，为 13 个楼栋 190 户居民提供疫情防控、文明创建、法 治宣传等志愿服务。三是激活社会组织“动力泵”。将社区党群服务中心作为社会服 务创新枢纽，引进予爱社会工作事务所、市老年人体育协会等 3 家社会组织入驻，推 动社会组织形成“聚拢效应”，社区发挥牵头引领作用，有序引导社会组织参与小区 治理，为居民提供高效、专业的社会服务。 小区党建的关键是从小区治理的内因入手，通过小区自治主体的培育、自治能力 的提升破解治理困境。以昭阳街道另一小区时代嘉园为例，此前由于小区治理混乱、 矛盾重重，先后经历了“业主维权—业委会换届—换物业—业主对新物业不满意—业 委会辞职—社区党委代管”等曲折经历，因而成为昭阳街道重点社会矛盾隐患点之一。 社区党委介入之后，成立小区党支部，并在业主中物色了一位退休老干部作为党支部 书记人选。在社区党委的支持下，小区党支部利用民生微实事项目积极为小区争取资 源，如建成时代嘉园业主文体活动中心、小区观景亭等等。短短半年之内，小区党支 部的影响力和号召力得到显著的提升，小区治理也逐步改善。昭阳街道党建引领小区 治理的效果可感可视，一是党的基层组织的组织力、引领力、战斗力明显提升；二是 居民居住的环境有了明显提升，涉及小区治理问题的工单数量大幅下降，相关问题即 时解决率达到 100%；三是群众共建共治共享热情有了明显提升。越来越多的小区居 民积极主动融入小区“大家庭”，共同参与小区治理，居民纠纷大幅下降，调解成功 率达到 100%，居民群众对小区治理的满意度也由原来的 43%提高到了 90%以上。 三、挑战与展望 小区党建作为一种基层党建与社会治理的创新，尚在起步和探索过程中，作为社 区多元共治模式在小区层面的复刻，与社区治理面临着同样的难题，即如何协调多元 主体之间的治理活动以达至共同行动，并借由集体行动带来的强大合力推动善治的实 现。尤其是以兴化市昭阳街道为代表的小区党建模式，将支部建在小区上，将基层党 组织的力量下沉到小区，通过投入大量政府资金改造小区的做法，仍然大量依赖了行 政资源与基层政府紧密结合来共同推动小区治理。因而也面临着难以持续，可复制性 低的质疑。笔者认为，这种质疑与担忧确实有一定的客观性，小区党建对于基层党建 及其组织资源提出新的更高的要求，但随着我国社会治理重心不断向社区下移，基层 和社区的资源紧约束应该可以逐步缓解，尤其是疫情防控常态化下，社区成为疫情防 控的重要防线，打赢这场生命安全保卫战也需要调动多方社会力量共同参与，因此进 50 第四部分 学员·原创 一步将资源向社区倾斜、加强党的基层组织建设是大势所趋。同时，从兴化市昭阳街 道的案例表明，业委会和居委会的合作与竞争关系有可能激活居委会的自治功能，不 论是业主们主动参与到居委会的竞选、还是业委会和居委会实现了交叉任职，都使得 居委会的民主形式不仅表现在投票选举上，而且延伸到参政议事和决策上。小区党建 表面上是对于基层党组织资源的调整，实际上是基层党建和社区治理在治理重心、治 理视角、治理方法上的转变，是党委政府回应社会诉求、化解社会矛盾，引导和培育 社会自治的重要手段，并以此推动基层党建从社区“最后一公里”到“最后一米”的 落地。因此，必须充分认识到小区党建在社区治理创新中的重要价值，加强小区治理 的制度设计，进一步加强资源投入。一方面是法律与政策的支持，特别是围绕针对小 区共有产权的诸多争议事项，应加快制定相关的法律法规或操作指引，为定分止争、 消解小区治理矛盾提供依据。另一方面是体制机制的支持，城市党委政府应该加强对 党建引领小区治理的顶层设计，从市、区、街道层面形成纵横联动的合力，并以法律 服务购买等形式着力培育和提升小区治理相关主体的治理能力。同时，要进一步加强 和改进基层党建的方式，充分挖掘小区治理的党建资源。小区党建的人才不能仅仅依 赖社区党委或是街道等上级下沉的党员干部，而应充分发动和鼓励普通党员的参与。 尤其是单位党员的积极性目前尚未充分调动，因此，要转变以往“单位制”党建的模 式，推动普通党员由“单位人”向“社会人”、“社区人”转变，以小区党建为平台， 将普通党员在小区党支部的表现及对小区治理的贡献作为普通党员的考核和奖励的 重要依据。 相比于其他社区治理主体，小区党建因其兼具这两重特性而成为调动居民参与的 核心、整合多元力量的中心以及沟通政府与居民的桥梁，在社区治理中展现出独特的 价值。小区党建的运行模式，体现了不同于国家与社会关系理论所揭示的治理逻辑， 展现出中国社区治理的独特性，认真研究小区党支部的运作机理与治理效能，将成为 构建中国特色社区治理理论的重要路径。 突出基础观念 注重基层导向 探索新时代县域法治公安“昆山之路” 沈琨 2021 级 MPA 四班 “治国安邦，重在基础；政法工作，重在基层。”所谓基层，是指实施传达党和 国家的方针、政策的最前端工作组织，是与人民群众联系最紧密的工作机构，是发展 经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安最直接的发展阵地。习近平总书记指 出要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基 层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。昆山公安作为县域公安机关，基层派出所 和社区警务站是推动基层治理体系和治理能力现代化的重要力量，在基层治理中承担 着重要责任。全面加强基层法治建设，对推进新时代昆山公安高质量发展具有重要意 义。 51 第四部分 学员·原创 一、基础观念的发展规律 站在新发展阶段，研究基础观念发展规律，对于新时代基层工作的有利开展、基 础观念准确把握以及基层工作重点清晰定位有着重要意义。基础观念的发展主要分为 以下三个阶段。 （一）传统社会中“民本”思想中的基础观念萌芽。民本思想在我国传统文化中 有着非常重要的地位。西周以前，政治权利的合法性来源于“天”，《史记·五帝本 纪》对该时期的政治文化记以“依神鬼以制义”“明鬼神而敬事”，占卜和祭祀成为 当时政治决策的重要工具，民众生活艰辛,甚至沦为祭祀的工具。伴随着“桀纣之失天 下”，重视民生、保障民生的呼声开始涌现，民本思想于此萌芽。西周时期《尚书》 中记载“民为邦本，本固邦宁的思想”，民本一词最早提及于此，从“敬天”到“敬 德”，从“重神”到“保民”，统治阶级清醒地认识到了民众的力量。春秋战国，百 家争鸣。诸子百家虽政治主张各不相同，但都意识到民众的重要性，如《管子》提出 “爱之，利之，益之，安之，四者道之出，帝王者用之，而天下治矣”，《墨子》提 出“夫知者，必尊天事鬼、爱人节用，合焉为知矣”，儒家孟子融合了孔子“仁爱” 思想系统性发展了“民贵君轻，以民为本”的治国思想，民本思想体系初步形成。在 秦统一全国直至清朝，民本思想在君主专制的框架下不断发展完善。虽然我国古代的 民本思想存在着固有的阶级局限，但其形成了重民、爱民、顺民、富民、安民等基本 价值理念，其对于当今时代的“以人为本”的基础观念有着奠基性意义。 （二）中国共产党“全心全意为人民服务”的发展呈现。一个党的宗旨是它建立 与存在的根本目的和出发点。新民主主义时期，毛主席在中国优秀传统文化的核心思 想的基础上，结合马克思主义唯物史观“将人民地位作为衡量社会进步的标尺”，通 过与人民并肩作战从而形成的重要思想产物，于中共七大确立为党的根本宗旨。改革 开放时期，邓小平致力于解决人民温饱，提出“三个有利于”，将人民满意作为党的 最高准绳。我们党后又提出了“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观，将 为人民谋利益贯穿始终。 习近平人民发展中心观与人民利益观的科学发展。党的十八大以来，习近平总书 记始终坚持人民主体地位，明确把人民作为治国理政的目标。在十八届二中全会第二 次全体会议上，习近平指出， “不论政府职能怎么转，为人民服务的宗旨都不能变。” 党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。党的十九大 报告还指出，我国的社会主要矛盾变化了，变化为“人民日益增长的美好生活需要和 不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民群众对美好生活的需要越来越多样化、个性 化。对人民的需要做出的及时回应，这是党“以人民为中心”的集中体现。 二、基础观念的县域解读 从宏观形势出发，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现 代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡 社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2019 年 5 月 7 日， 习近平总书记在全国公安工作会议上强调，要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动 重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。 52 第四部分 学员·原创 现如今社会大踏步进入新发展阶段，县域治理与现代警务体系出现了许多新变局，公 安派出所更要彰显新担当、新作为，主动以更高的站位、更宽的视野来审视和谋划基 层基础工作，认真落实上级机关对于加强新时代派出所工作和做实城乡社区警务的部 署要求，分析公安基层基础工作形势任务，深入推进、系统打造与新型基层治理相适 应的基层公安法治工作机制。 从县域公安出发，基层警务是公安基层基础工作的基石，是新形势下坚持群众路 线、做好群众工作的重要举措，是公安机关基层治理的重要内容和重要保障，是治安 防范、动态隐患清零的主战场。县域公安最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和 问题也在基层。将基层派出所法治建设置于全局基础性、先导性、支撑性位置，对推 进新时代县域公安高质量发展具有重要意义。 从昆山实际出发，立足建设动能强劲的开放创新之城、共同富裕的幸福活力之城、 生态绿色的美丽宜居之城、崇德向善的文明和谐之城的标杆城市奋斗目标，昆山公安 深度融入现代城市打造、绿色基底厚植、高效治理实施、昆台融合发展和长三角一体 化等中心工作，助推提升社区警务韧性、基层治理转型发展，根据省市和上级公安机 关的要求，准确把握形势任务，积极推动社区警务与社区治理深度融合，健全新型社 区警务机制，做实城乡社区警务工作不断完善和开创社区治理新格局，为昆山“建设 新城市、发展新产业、布局新赛道”提供有力支撑。 三、当前县域公安法治在基层建设上的难题 （一）人民群众之“急”，疏导不够及时。目前基层派出所依托网格化联动机制， 治安防控水平得到了很大的提升。但是针对群众的涉法诉求、矛盾纠纷化解以及业务 办理仍然存在“时空不对等”和“信息不对称”的问题。根据警情分析，近三年矛盾 纠纷警情占总警情的五分之一多（图 2-1），特别是对易激化为刑事案件的婚姻家庭、 邻里关系、经济往来等民间纠纷的排查梳理不够细致，对极有可能印发矛盾激化的苗 头隐患没有见底，如何做到矛盾“早排查、早发现、早预防、早调处”，避免“民转 刑” “刑转命”案件的发生，就要寻求更走心走实的工作机制，将群众所急解决到位、 疏导到位。 250000 234565 200000 158691 125648 150000 100000 50000 0 交警类 纠纷类 求助类 2021年 59142 49937 2020年 2019年 举报投诉类违法犯罪类 图 1-1 2021 年有效警情主要类型同比变化图 （二）执法规范之“难”，监督尚有盲区。本年度深化执法“全量清”机制建设， 修订法制监督员管理办法，出台全量清机制实施意见、案管室星级评定等工作标准， 累计巡查各类警情 11 万余起，全局警情处置合格率始终保持在 99%以上，整体执法 53 第四部分 学员·原创 质态有所提升，但通过重点案件评查、“执法提标”专项活动，分批次巡查 856 个重 点执法活动，仍发现各类风险隐患 28 处，发现并整改各类执法问题 194 个，针对未 规范录入嫌疑对象、案件办理超期风险等异常行为，累计发出预警提示 3000 余次， 发出执法问题提示单、纠正违法通知书 20 余件。具体分析原因主要存在于“两个闭 环”没有形成：一方面是派出所自我监管的“闭环”，自我监督内控机制未形成良好 质态。根据执法“全量清”机制数据分析，全局警情每月问题总数以及未自查比例都 略有抬头，形式清、应付考的问题始终存在，致使案管室自我监督无法形成闭环；另 一方面是执法监督的“闭环”，深度与广度有待加强。“全量清”机制仍在侧重警情 巡查，对于涉案财物、以及刑事“全流程”监督仍然存在底数不清、问题分析不够彻 底以及责任落实没有到位。 （三）基层警力之“愁”，功能还需健全。人少事多是当前基层面临的难题。公 安机关承担着治安维稳、打击犯罪、服务群众等多项职能，基层警力不足的现象不仅 现实存在，而且也会随着经济增长与时代发展而不断加剧。昆山作为县域经济发展领 头羊，人口流动性、基础管理量、治安复杂度、潜在风险值等远超同类城市，昆山有 效警情年均 60 万余起（图 2-1），占苏州大市有效警情的 21.4%，比排在第二位的吴 中区和第三位的张家港市多 62.2%和 106.4%（图 2-2），甚至高于省内 5 个地级市（图 2-3）。而在职民警仅仅 1700 余名，警力不匹配矛盾尤为突出。在传统粗放型治理模 式下，往往雨过地皮湿、治标不治本，主要原因在于手段智能化、资源整合度、闭环 系统性、精细精准度不匹配，公安机关推进平安建设和社会治理面临着很大挑战。因 此亟需基层公安机关在数据赋能的基础上，重塑机制职能，健全功能模块，加快对于 基层的瘦身、转身、强身，以高效率促进高质量。 图 2-1 2021 年昆山市有效警情数 54 第四部分 学员·原创 图 2-2 2021 年昆山与苏州其它地区月均警情对比 图 2-3 2021 年有效警情与省内地级市对比图 （四）能力破局之“盼”，专业有待打磨。队伍提能，既是回应新时代新任务的 形势需求，也是能在风浪中经受考验的关键路径。传统犯罪断崖式下降、新型犯罪直 线式上升，犯罪的交织化、职业化、网络化特征日益凸显。接触式盗窃案件从 2016 年 8.6 万起下降至去年 2.05 万起，5 年降幅 76.1%；电信网络诈骗案件从 2016 年 2.39 万 起上升至去年 4.85 万起，增幅 102.8%（图 3-1）；涉网案件占比从 2016 年 18.9%上 升至去年 59.1%，增加 40.2 个百分点；团伙作案占比从 2016 年 30.5%上升至去年 62.3%，增加 31.8 个百分点（图 3-2）；涉诈涉赌、涉娼涉毒等案件关联渗透比例高 达 80%，其他案件交织比例也在不断上升。面对这种犯罪新形态新特点新变化，在基 层派出所已经明显暴露了不适应的状态，警种壁垒导致难以形成战斗合力，加之基层 治理任务加重，放大了结构性矛盾，导致队伍整体略显疲态。 55 第四部分 学员·原创 2016至2021苏州市主要案件类型数量对比 接触式诈骗 电信网络诈骗 10 9 8.6 8 7 6 4.85 5 4 3 2.39 2.05 2 1 0 2016 2021 图 3-1 2016 至 2021 苏州市主要案件数量对比 图 3-2 2016 至 2021 年急剧上升两类案件占比数据对比 四、新时代县域法治公安建设的路径思考 （一）深扎基层探新路，聚焦“小微单元”定制法治方案。昆山市局坚持“切口 小、实战性、闭环化、重创新”工作方法，锁定治安状况较为复杂、风险隐患容易聚 集、基础防范相对薄弱的小微单元，实施“平安微雕”工程。一是探索“小微单元”。 为推动社会治理重心下移，结合“在社区”警务战略和“平安微雕”工程，瞄准当前 56 第四部分 学员·原创 社会治理的现实需求，推动力量更多地向基层聚集，以社区为单位形成汇聚各领域力 量、多方面智慧的“小微单元”，实现力量前置、管理前置、服务前置、处置前置。 二是完善硬件保障。按照“有鲜明的标识特征、凸显社区警务室专业服务功能、能体 现社区治理主体”的要求，将标准化警务室建设纳入派出所 TQM 全面品质管理统一 规划，推动与居（村）委、党群服务中心同址办公，使其成为动员协调社区资源、团 结凝聚社区骨干、防范管控关口前移的基层治理平台。三是点亮公共服务。“平安前 哨”的促发者、安全生产的推动者、服务群众的连心者，集管理、治理、服务三位一 体的角色定位，深入践行“人民公安为人民”的初心使命，把公共服务从派出所再精 细至社区，探索户政、出入境管理业务办理前移和交通违法处理、立案公开等终端设 备实现业务自助办理，最大限度释放了基层导向下县域治理的红利。 （二）提标基准促效能，聚焦“机制重塑”铺实法治轨道。一是建好一个阵地。 推行案管辅警“642”派驻制度，出台《基层所队案管室星级评定办法》《基层所队 案管室星级评分表》，明确案管室硬件设置、机制运行、管理措施、岗位职责四大项 26 个评分标准及 3 个附加分标准，据此每年评定一次“优秀、良好、达标和不达标” 不同等级，对连续两年“不达标单位”的法制监督员严肃追究执法管理责任，并与年 度个人评优评选相挂钩。二是建强一支队伍。《法制监督员管理办法》，明确源头执 法管理职责，并将执法过错责任和执法管理责任挂钩，对工作落实不及时、监督管理 不到位的，建立法制部门与督察部门信息互换、联合调查、集中约谈机制。三是建优 一个机制。制定出台《深化执法“全量清”工作机制实施意见》《刑事案件闭环管理 工作规定（试行）》等制度规范，健全完善执法全过程音视频记录规定和巡查制度， 把全量清机制进一步延伸覆盖到所有执法要素、执法环节，通过“日清零、周研判、 月通报”执法管理模式，实现全周期闭环化管理提档升级。 （三）赋能基础盘动能，聚焦“人少事多”提供法治智汇。一是做好云端基建。 紧抓大数据“蓝海战略”发展机遇，进一步优化智慧法制综合管理平台，在节点感知、 过程管控、预警研判、服务保障等方面，加大功能开发的力度，做强数据模型的预判 准度，实现执法管理“一站登陆、一图可视和一键操作”。二是加快繁简分流。围绕 “简案快办、繁案精办”要求，主动对接检察院、法院，加快推进刑事速裁中心的硬 件、制度和力量建设，通过“实质性”简化取证、集中办理为基层减负提供制度遵循 和力量保障。三是强化执法指引。为提升全警执法能力与水平。昆山市局从法律条文、 犯罪构成、类罪辨析、证据收集等方面多次为广大民警提供了清晰类案指引，从调查 取证要求和程序上很好地发挥了法治指引作用。四是强化社会动员。坚持专群结合、 群防群治，平安志愿者队伍充实壮大社区普法队伍，协助开展治安防范、交通安全、 电信诈骗等普法工作，推广“蓝盾志愿者”“正义者联盟”等做法，积极培育平安类 社会组织，优化改进群防群治组织模式和运作方式，催生“举手机制”效应，打造实 效型基层社会动员普法体系。 （四）夯实基本育专才，聚焦“苦练内功”抓好法治教育。按照“监督促管理， 管理带能力，能力提质量”的基本思路，以培养“四懂四会”的社区民警、辅警为目 标（懂法律法规、懂业务知识、懂信息应用、懂群众心理和会化解矛盾、会管控要素、 57 第四部分 学员·原创 会处警办案、会群众工作），在学思践悟习近平法治思想中提升全警依法履职能力， 厚植法律人才储备。一是扎实法治业务内功。制定全警学法日工作方案，明确学法范 围、形式载体和工作要求，在应用省厅网上法律学校开展全面普学普练的基础上，根 据职责细分定制“学习模块”，力求学的知识用得上、用得好；依托执法办案大课堂、 模拟法庭对抗和出庭作证等，切实提升民警法律业务知识的现场应用能力。二是提高 “八五”普法宣讲内功。根据“谁执法谁普法”的部署要求，增加民警、辅警以及普 法宣讲员的普法宣讲培训，提升群众知法、懂法、用法引导力；结合法治文化阵地建 设以及示范点创建加大普法沉浸体验感，力求在群众间形成知法、守法、懂法、用法 的良好氛围。三是养成“规范执法”理念。理念是行动的先导。在县域公安探索基层 所队主要负责人、案件主办民警出庭应诉制度，抓住“关键少数”，灌输传导复议诉 讼案件风险压力，全面宣贯习近平法治思想和“规范执法”理念。通过规范执法的行 为准则去理解、认同法治思维的重要性，再用法治思维的提升去促进规范执法行为的 巩固，从而在各个基层战斗堡垒形成“尚法”法治新风尚。 从上海疫情浅谈提升基层治理能力的思考 ——以街道办事处为例 张震宇 一、疫情期间基层治理现状 面对此次突如其来的疫情，上海市政府的处理措施相比起深圳市政府来说的确有 许多可以改进的地方。而首先我们应该先仔细研究疫情期间上海市基层治理现状，弄 清目前上海市政府在基层治理方面做了哪些努力，为下文寻找疫情期间基层治理的不 足之处提供依据。 （一）组织架构设置 要想了解基层治理现状，首先需要先弄清楚一个问题，就是组织架构的设置。作 为基层治理单位，街道办事处自然有其独有的组织架构。以位于上海市中心的南京东 路街道为例，街道内设有党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务 办公室、社区平安办公室、社区自治办公室、干部人事办公室以及营商环境办公室这 八大办公室，每个办公室所负责的主要职责也不尽相同，其中与基层治理密切相关的 有社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室以及社区自治办公室这四个办 公室。社区管理办公室主要负责网格化综合管理，督促、协调职能部门组织实施城市 建设和管理等工作，社区服务办公室主要负责社区基本民生保障和公共服务工作，社 区平安办公室主要负责社会治安综合治理、安全生产、社区防灾、信访稳定等平安建 设工作，社区自治办公室主要负责指导基层自治和居委会建设。这些办公室中每一个 办公室都需要对接少则 4、5 个，多则十几个的区级部门。在这次疫情期间，南京东 路街道组建了新冠肺炎疫情防控领导小组，下设居民区综合协调组、商务楼宇（沿街 商铺）综合协调组、物资保障组、社会稳定组以及宣传动员组，由领导小组负责统筹 协调。居民区综合协调组负责综合协调辖区内新冠肺炎疫情防控工作，统筹疫情排摸 58 第四部分 学员·原创 和统计工作，负责与区防控办的沟通联络、信息报送工作，负责防护保障物资的发放， 督促落实居家观察对象的管理和服务责任，负责民宿集中整治务等，商务楼宇（沿街 商铺）综合协调组负责综合协调辖区内商务楼宇（沿街商铺）、企业新冠肺炎疫情防 控工作，督促商务楼宇、企业单位科学安排复工复产计划、疫情防控措施、筹集防护 保障物资，统筹做好各企业单位上班员工信息报送等，物资保障组负责落实防控疫情 工作所需的各类防护保障物资的购买和储备等，社会稳定组负责关注与疫情防控工作 有关的社会面动态，受理人民群众来信来访来电，协调处置与疫情有关的各类违法事 件，组建平安志愿者、民兵队伍参与社区疫情防控工作等，宣传动员组负责加强对街 道各层级工作人员的关心、慰问和鼓励，统筹做好群众防护知识的宣传引导。收集汇 总街道层面的各类防控工作信息，协调媒体采访的联络和服务工作等。 （二）街道办事处职能 疫情对街道办事处的公共管理能力提出了一个全新的考验，而在正常环境下街道 办事处是如何进行基层治理的也是一个需要去了解的问题。作为基层治理机构，街道 办事处有政治类职能、经济发展职能、社会管理职能以及公共服务职能这四大职能， 其中政治类职能指的是贯彻执行党及政府的路线、方针、政策，并向居民及时主动解 释，保障相关政策信息的透明度，在政府和居民之间充分发挥政治纽带和中介作用， 经济发展职能指的是维持良好的社会秩序及市场秩序，促进所辖区域繁荣稳定发展， 社会管理职能指的是促进辖区稳定、抓好环境综合治理、建设和谐社区，公共服务职 能指的是为辖区内居民提供公共服务和公共产品。 （三）疫情期间基层运作机制 在疫情期间，基层组织防疫的工作流程主要是街道办事处会将政府的防疫措施下 达至居委会执行，居委会一定程度上成为街道办事处的职能延伸，居委会的所有行动 方针均来源于街道的部署，具体人员则由小区的居民选举产生。之后由居委会向业委 会下达需要协同配合的任务。业委会再将任务传达至由其聘用的物业公司，落实如进 小区测温、居家隔离等防疫措施，实现层层防控。在此过程中如果遇到任何类似于居 民不配合等问题，基本需要经由公安机关才能解决。同时，在民生保障层面，街道办 事处以及下属的居委会主要需要协调解决的问题包括了居民医疗求助以及生活物资 发放，居民医疗求助的主要流程是居民先联系居委会，如果需要送医，就会分为两种 情况，如果病人属于密接，居委会报社区医院和街道，之后社区医院提供处理意见， 街道协调车辆。如果是正常病人，居委会联系防疫指挥部，安排专用保障车将病人送 去医院。而在配药方面，居委会联系社区民警，或居委会工作人员前往配药。生活物 资发放的主要流程则是区级分拨中心、街道、社区的三级联动生活物资保障体系，建 立以街道为块、以社区为支点的投放网络。物资第一时间分发给各街道，再由各街道 高效、有序发放到社区。 二、疫情期间基层治理不足之处 上文介绍了在疫情期间街道办事处进行基层治理、公共服务的主要表现，然而街 道办事处的组织体制、管理架构以及管理方案表面上看似乎没有什么大问题，但是在 实际管理过程当中，仍然暴露出了不少问题。 59 第四部分 学员·原创 （一）社会力量协调 社会力量是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人（社会 组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等），是广 泛存在于政府、市场之外的第三方力量。在这次疫情期间，社会力量也成为了基层治 理的一个非常重要的组成部分。然而，在实际运行过程中，却有着不尽如人意的地方， 其主要原因有以下三点。第一，社会力量本身存在着松散的问题，在初期合作时难以 迅速抓到重点，行动计划模糊，缺乏统一标准。第二，社会力量一般都具有自发性， 多方协作时，各组织在同一时间发挥了许多不同的功能，如果制定的行动方案与实际 情况脱轨，会导致合作难以持续的局面。第三，社会力量由于其自发性的特点而难以 问责，在多方主体合作时，各方均有组织自身的利益需求，涉及的主体越多，利益需 求也就越复杂，导致难以开展具体的实际行动。 （二）街道与居委会之间的冲突 一般而言，居委会的行动方针均来源于街道的部署。政府的各类措施从街道办事 处下达至居委会的过程类似于“分包”，作为区政府的派出机构，街道办事处会将其 接收的工作和需要具体落实的措施进行分解，并安排给社区居委会。从法理上说，街 道办事处与居委会之间是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。然而， 在现实中，街道作为行政主体，掌握着一定的权力，居委会作为基层群众性自治组织， 在一定程度上，通常要服从和落实街道分派的任务。此外，在实践中，街道给居委会 下达诸多必须完成的“刚性任务”之后，多是“只提要求不供政策”，“只要结果不 问方法”，“只给责任不给权力”，并未随之付诸居委会相应的权能和资源。居委会 的精力和能力又相对有限，一定程度上直接导致了居委会面临着“被领导”的困境。 街道下达的任务如果与居民的诉求不相契合，就会让居委会的工作人员处于一种“双 面胶”的两难窘境。 （三）纵向执行不力 疫情期间街道部门以执行为主，缺乏纵向的上下沟通能力，在疫情这样的特殊时 间，就会导致因政策的动态调整，无法快速有效的下达至基层治理。如何和疾控中心 沟通，与政府各个部门协调，以及和居委会的交流是街道的重要问题，街道成为承载 信息链接，政策下行的连接点。在突发状况下，政策向下执行力度差，政策难以快速 有效地达到基层成为很多街道面临的问题。例如 3 月 28 日的浦东封控，上钢新村街 道与普通居民一样，都是上海发布上获知的，没有充分的应急时间，导致有部分小区 冲破封锁购买生活物资的状况，极大程度提高了疫情的交叉感染。此外，随着疫情的 发展，街道派去居委会支援的人并未得到基层居委会的认可，居委会基层人员认为街 道支援的人是“大爷”，分防疫资源，但未起到相应的作用。其中不排除部分人员官 员做派，但是沟通不畅也起到了推波助澜的作用。 三、提升基层治理能力的措施建议 上文从本次疫情出发，探讨疫情期间街道办事处作为基层治理的主体在公共管理、 公共服务的过程中存在的不足之处。本章将针对这些不足之处提出一些措施建议，以 期能够提升街道办事处基层治理的能力。 60 第四部分 学员·原创 （一）细化街道、居委会、业委会、物业公司之间的协同合作模式 基于此次新冠疫情，街道、居委会、业委会、物业公司在协调配合中尚存在着一 定的冲突和困难，应细化四者之间的协同合作模式，加强街道、社区居委会与业委会、 物业公司的管理，提升服务水平，提高社区参与与凝聚力，进而为居民营造良好的生 活和工作环境。 目前，居委会与业委会的协同合作模式并无统一的法律规定可依。为了统一居委 会与业委会之间具体的协同合作模式，应在立法中明确，在突发公共卫生事件中，应 由居委会及时接收、归纳业委会的业主诉求，并与街道沟通协调，最终三方合作，在 落实疫情防控措施的同时，及时回应业主诉求，避免居委会办事既耗费资源，又无法 对症下药的问题。 目前业委会和物业公司的法定权责义务基本均局限于物业管理纠纷，并不具备公 共管理职能，然而在突发疫情等突发公共卫生事件下，要落实防控措施又需要二者的 及时配合，因此，应当立法赋予业委会在突发公共卫生事件下配合落实防疫措施等公 共管理职能的权责义务，同时建议业委会选聘物业公司的合同中增加相应的格式条款， 要求物业公司在突发公共卫生事件下配合履行居委会、业委会的防疫措施，这样亦可 使得在突发公共卫生事件下，业委会与物业公司在落实防疫措施并要求业主配合时有 法可依。 对于居委会与物业公司可能存在的权责重叠问题，应当在立法中明确凡涉及物权 相关内容的应交由业委会和物业公司负责。由居委会就保安、卫生等方面的相关问题 提出宏观的框架性指导意见，具体的落实由业委会、物业公司负责，并接受居委会的 监督。 （二）加强纵向沟通，及时执行反馈 街道不能只作为执行单位，也要积极发挥自己桥梁的作用：向上级沟通，了解最 新的政策发布，改变思考和解决问题的习惯，以积极主动的方式来进行政策的执行； 向下积极调解或处理疫情防控中社区居民间的各类纠纷矛盾，包括机构之间、自治组 织与居民之间、居民与居民之间的矛盾冲突等等。在冲突发生时，做好安抚工作，可 以选派有知识、有文化、有思想、有品德的社区居民参加疫情防控法治培训、并担任 社区专职调解员，积极参与疫情排查、值班值守、矛盾纠纷化解、防疫普法宣传等工 作，以塑造社区遵纪守法的了良好氛围。 （三）优化组织体制设计 首先是制度建设上的改进意见，基层应该扁平化工作机制，减少审批、降低信息 减损和滞后；同时加强督导问责制度，对推诿责任、落实不彻底等现象问责监督；其 次优化社区（居委）自治模式，进行网格化管理，引导更多居民参与社区自治；最后 建立党员下沉机制，特殊时期可缓解社区工作者人手紧张的压力。 第二是提供相应的技术支撑，建立合理的居民生活信息档案，关爱弱势群体和宠 物，同时招募社区志愿者，组建功能性社团；同时搭建高质量的社区信息共享平台， 努力做到透明、公开、及时、准确，并且开放式信息共享，来完善提升社区事务的处 61 第四部分 学员·原创 置能力；最后有效利用“一网通办”、大数据平台等技术手段，强化职责管理、权责 分明，及时准确接收上级政府的政令、更新数据信息。 第三在文化浸透上，可以利用历史、人文、景观等特色构建浸透性强的社区文化 标识，同时引导更多具备专业技能的居民和社会组织参与社区治理，多形式的人文关 怀和社区活动提升居民归属感和幸福度，党建引领社区组织建设。 疫情新背景下街道工作的思考 张馨月 三月的疫情“倒春寒”，成为疫情常态化以来上海面临的一次前所未有的考验。 疫情既是一场“战役”，也是一面“镜子”。在疫情防控工作中，对基层街道组织来 讲，在做好“迎考参战”的同时，也应当及时“总结复盘”，这不仅仅是为了当下参 与疫情防控工作的需要，也是为了后续提升基层治理水平的关键。 结合近期个人所见所闻及资料收集，梳理出一些在面对疫情时街道工作中遇到的 问题以及相应的思考建议，仅供参考交流。 一、疫情新背景下街道工作中存在的问题 （一）静态的组织预案不适应动态发展的疫情防控要求 疫情发生以来，街道作为严防严控的最前线，面临巨大挑战，为保障区域范围内 健康稳定运转，几乎无时无刻都需要应对各种突发事件，对防控政策调整的速度提出 了高要求。自 2020 年新冠疫情以来，各街道均有出台疫情防控工作方案，但多数并 没有根据疫情发展态势的变化及时调整，缺乏居安思危意识，没有完善好往前一步的 预案。面对传播力度大，传播速度快的新疫情趋势，静态的组织预案已经无法适应当 下动态发展的疫情防控要求，从一开始的疫情防疫战，到如今的保供防疫并行，用原 有的组织体制设计—重防疫，街道办的疫情防控工作也因此层层受阻。 （二）基层工作人员不足，多岗兼任情况明显 在疫情防控大背景下，街道办工作人员除了成立领导办公室统筹协调外，还下设 了不同职能小组，如综合协调组、医疗保障组、平安稳定组、居民区工作组、楼宇（园 区）工作组、环境卫生组、宣传信息组、后勤保障组等，全方位保障街道居民生活的 正常运转。但因为此次疫情的突发性，需要把控的环节多而繁杂，从领导层到各职能 部门在具体工作安排上显得捉襟见肘，甚至出现一人兼任三职、三部门现象，当有限 的防疫力量面对繁重的防疫任务时候，工作上的疏忽情况也愈加明显。比如在基本生 活物资的调配及派送上，如何保证居民正常生活不受影响，是对街道以及下设各个居 委会运力的很大考验。从期初街道办无人对接沟通采购物资事宜到后续物资到达后又 因无预案没人派送情况，都促使了居民们反抗闹事情绪的形成，有损疫情期的社区安 全。 （三）横向协调不够，资源整合不足 疫情下，街道承担着小区封闭管理、居民生活保障、核酸检测等常规性防疫工作 及临时紧急任务等海量工作。再加上市场经济体制已无法正常运转，原则上以行政能 力为主的街道，此时面临着“任务责任无穷大、资源能力无限小”的难题。而街道由 62 第四部分 学员·原创 于横向协调能力不足，无法统筹社会资源，调动街道内部的力量帮助居民解决实际问 题，加上人手短缺，按照以往“问题上交、听令行动”的工作方式，导致发生核酸检 测无序、保障物资不足、就医时间一再被耽搁等一些列居民急难愁盼问题。 （四）纵向执行不力，上下沟通不畅 现阶段街道办的工作以执行为主，缺乏纵向的上下沟通能力，且尚未形成与多部 门无缝衔接、顺畅联动的机制。在新疫情特殊背景下，就会导致因政策的动态调整无 法快速有效的下达至基层治理的情况。如何和疾控中心进行有效的沟通，如何和政府 部门进行高效的协调，以及和居委会之间的对接联系都是街道办面临的重要难题。街 道作为承载信息链接、政策下行的连接点，在突发状况下，政策向下执行力度差，政 策难以快速有效地达到基层也导致了抗疫过程中诸多悲剧。街道层面存在信息孤岛， 如 3 月 28 日的浦东封控，浦东地区多处街道与普通居民一样，都是上海发布上获知， 没有充分的应急时间，导致有部分小区冲破封锁购买生活物资的状况，极大程度提高 了疫情的交叉感染。 （五）“最后一公里”堵点 “抢菜难，送不到。”是疫情防控下市民反映较多的问题，即基本民生问题得不 到保障，是街道办工作中的痛点。最后一公里，最缺的不是菜肉，缺的是人。在日常 生活中，市场机制顺畅的解决了最后一公里问题，但在当前新冠疫情的冲击下，多数 人处于封控状态无法出门，大家购买物资后最大的问题是如何预约外卖小哥进行配送。 也因此，在运力不足的情况下，生活物资很难到达居民手中，只能等待政府统一的物 资发放。街道在面对辖区内居民物资缺乏问题时，由于缺乏相关经验，没有充分发挥 其领导号召作用，对各类应急措施和管理制度建设不够完善，也未提前在居村内预备 支持性人力资源，导致“最后一公里”堵点的产生。 （六）舆情突发，无相应应急处置 网络的快速传播，加快了谣言的传播速度，宣传信息组并未紧跟时事，及时辟谣 不属实信息，公示相关疫情信息，造成居民恐慌，后期防疫政策更难实行。舆情的突 发，不仅仅是市政府层面的辟谣，也与基层人员相关，及时在基层抑制住谣言的扩散 也是街道需要的。本轮疫情突发以来，不少街道传出疫情相关谣言，有损公信力。比 如“宝山区某街道的抗疫物资发到了浦东等区”，“普陀区某居委会被业主接管”， “闵行区某社区干部与外省市援护医疗队起冲突”等一些列谣言都在居民中广泛传播 开，舆论压力对街道工作产生较强冲击。 二、相对问题的思考建议 （一）根据疫情态势，动态调整组织人员配置 本轮疫情形势复杂，态势不断发展变化，对街道办的工作要求也随之不断变化， 原有固态的组织工作方式已经不能适应当下疫情的发展。街道办在工作过程中可将问 题分列优先级，然后根据优先级有侧重、有方向的调整组织工作。如疫情当下，最突 出的问题是辖区内的防疫工作和居民的生活保障问题，则应当适时适当在居民区工作 组、后勤保障工作组倾斜人员配置，调配其他组人员来处理当下最亟待解决的问题， 63 第四部分 学员·原创 在重点岗位重点投入，集中力量办紧事急事。同时，街道工作预案也应当随着形势发 展及时调整，不断完善应急管理机制。 （二）重点岗位职责分明，充分发挥领导作用 街道工作人员少，而辖区内居民多是很多社区抗疫的重大难题。在面对这场疫情 大挑战下，街道办要协调好各方力量，充分调动居委、小区物业等相关组织的积极性， 充分发挥好领导作用。例如，街道办可积极组织调配运力，优先解决居民生活基本问 题，如物资渠道缺乏，配送运力不够等；下属居委会在微信群里统一收集居民最迫切 的问题，然后设立专人去对接处理；小区物业在街道居委会的工作安排后，及时通知 小区居民，让大家对阶段性安排有所了解，对未来生活有所规划，减少突发事件的产 生；各小区楼长负责安抚协调楼层居民，组织大家合理购买物资，提倡邻里互助解决 问题，减少采购和调配压力，降低感染风险。 （三）充分挖掘各方资源、合理利用市场机制 常态下，街道内各主体可以独立运营、有序运转，而在当前复杂的疫情形势下， 街道需要横向统筹各主体资源，一些专业性强的支持型、枢纽型社会组织往往也是防 疫的重要力量，如辖区内的机关事业单位志愿者组织、社工机构可以有效缓解人手紧 缺状况。街道还应当充分调动社区里有组织能力、宣传沟通、采购资源、医疗救护、 互联网运用等能力的居民共商大计，通过“多元”主体参与治理补足居委会短板。同 时，街道还可以合理利用市场机制，充分利用各区物资信息发布平台、企业团购讯息 等，安排专人或委托经验丰富的志愿者帮助居民畅通生活物资采购通道。在信息化发 展的今天，街道工作也应该更加智能化，从社区居民实际情况出发，打破信息烟囱， 探索基层综合治理大数据平台，建立智慧社区。 （四）加强纵向沟通，及时执行反馈 街道不仅仅是执行单位，要充分发挥自身的桥梁作用，畅通上传下达的信息传送， 强责任敢担当。一方面，向上积极沟通，了解最新的政策发布，改变思考和解决问题 的习惯，以积极主动的方式来进行政策的执行。另一方面，向下积极调解或处理疫情 防控中社区居民间的各类纠纷矛盾，包括机构之间、自治组织与居民之间、居民与居 民之间的矛盾冲突等。在冲突发生时，做好安抚工作，可以选派有知识、有文化、有 思想、有品德的社区居民参加疫情防控法治培训、并担任社区专职调解员，积极参与 疫情排查、值班值守、矛盾纠纷化解、防疫普法宣传等工作，以塑造社区遵纪守法的 了良好氛围。 （五）利用居村资源，打通“最后一公里” 新冠疫情暴发后，为有效阻隔疫情传播，大量生产生活活动被暂停，直接导致市 场失灵，政府防控疫情面临巨大的人力资源与服务配送的缺口，而志愿服务正好弥补 了这一缺口，成为疫情防控中人力资源与服务配送的重要补给。志愿服务的低成本性 和灵活性有效缓解了基层疫情防控的人力资源匮乏和缺少相关服务的问题。街道办应 积极号召辖区内党员干部参与志愿者服务队伍中去，壮大物资配送队伍，打通“最后 一公里”。 （六）与社会和公众为整体，“善治”突发舆情 64 第四部分 学员·原创 面对突发公共事件网络舆情治理，仅从舆情本身的监控和处置进行简单治理显然 已经不能满足社会需求。街道应从“善治”视角审视突发公共事件网络舆情的复杂性， 与社会和公众视作为统一整体，建立统筹协调多方利益的长效联动机制，提高突发公 共事件新闻发布水平。街道要牢牢把握正确的舆论方向，掌握“第一时间”原则，在 贴近群众、稳定人心上下功夫，不断增强网络舆情治理的专业团队力量，提高相关工 作人员的舆情敏锐度，提升媒介素养、传播技巧，以及对新技术新手段应用的熟练程 度。同时，还要鼓励社会力量参与舆情治理，可借助具有一定影响力并充满正能量的 网络名人的力量，在微博、微信、抖音、B 站等网络传播平台，多领域多渠道凝聚具 有较强公信力的个人和社会组织，共同化解网络舆情风险，尽力消除舆情危机，让突 发公共事件网络舆情最终实现“善治”的目标。 上海此次疫情形势仍然严峻，抗疫过程中挫折不断，我们需要边做边复盘优化， 边做边调整方向。遇到困难不可怕，打脸亦不可怕，可怕的是不愿意认错，一路走到 黑。街道作为乡级行政区管理机构，在配合上级政府部门完成防疫任务等相关行政事 务时，也要积极主动地去推进辖区内疫情防控工作，压实责任，迅速行动，将防控措 施落到实处，筑牢疫情防控安全网，切实保障辖区居民的生命安全。 总而言之，上海本次处置疫情纰漏频出，各级组织暴露出来的问题都值得我们思 考。但是最重要的就是一定要把联系群众、依靠群众落实到实处，体察民情，关心群 众生活。防控不是简单的把人民封锁在家里，测测核酸了事，战胜疫情也不是单靠专 家组、医务人员、科研人员以及志愿者，真正具有彻底战胜疫情力量的只有人民群众， 是依靠人民群众防疫，而不是防人民群众的疫。要真正把这些落实到具体的工作中去， 而不是喊喊口号做做样子，街道的组织体制应适时有效，社区工作也应当真正的到广 大人民群众中去。凝心聚力战疫情，共克时艰迎花开。 基层治理体系和治理能力现代化建设工作实践 ——以江苏省苏州市吴江区平望镇基层治理为例 陈佳敏 2021 级 MPA 四班 一、平望镇基本情况 平望雅称中鲈，地处长三角枢纽位置，南距嘉兴 30 公里，北距苏州 35 公里，东 距上海 95 公里，西距湖州 55 公里，318 国道、524 国道、苏嘉杭高速、沪苏浙高速、 江城大道在此立体交汇，京杭大运河、长湖申线、太浦河在此融合贯通。现平望镇于 2003 年由原平望、梅堰两镇合并而成，行政区域面积 133.5 平方千米，辖 2 个办事 处、20 个行政村、7 个社区居委会，常住人口约 15 万人，其中户籍人口 8.1 万人。 2021 年实现工业总产值 465 亿元；规上工业总产值 328 亿元；工业开票销售收入 391 亿元；全社会固定资产投资 46.06 亿元，其中工业投资 23 亿元；实际利用外资 1729 万美元；工业用电量 34.45 亿度；城乡居民可支配收入 67190 元，同比增长 8.5%。 65 第四部分 学员·原创 2021 年平望镇第二次进入“全国百强镇”榜单，较上一年度上升 4 个位次，攀升至第 91 位。 二、平望镇以党建引领基层治理的实践 完善党全面领导基层治理制度是提升基层治理效能的核心和关键，只有坚持党在 基层治理中的全面领导，才能从根本上解决基层治理过程中的突出矛盾和问题，提升 基层治理变革的整体性、协调性和有效性，才能够全面释放广大党员干部在加强基层 治理现代化建设中的先锋模范作用，才能够最大程度带领群众广泛参与，形成上下一 心、共治共享的治理格局。近年来，平望镇深耕“融入式党建”品牌，实施“红色领 航”党建项目，建立起“135*X”的党建工作体系，以重点党建实践清单牵引，将党 建实实在在融入发展、融入民生、融入区域、融入群众，充分彰显党建在社会基层治 理中的引领作用。 （一）夯实驻点直联机制 平望镇自 2018 年起创新开展机关党员干部“走百家联千企”入网驻点直联行动， 围绕招商、民生项目、环境优化等重点任务，发挥党组织堡垒作用，激励干部处理复 杂问题，推动党员在治理中当先锋、做示范。推动三网融合。在全镇 70 个基础网格 中，每位党员干部每月至少 2 次进村入企入网，建立“六员”“一平台”，倾听民声、 收集民情、回应关切，深度推进基层党建网、社会治理网和民生服务网“三网融合”， 推动党建引领、网格先议、党员带头、居民参与治理，让党员徽章“闪亮”，把支部 建在网格上。聚焦中心工作。组建行动支部 13 家，每年形成 10 项左右重点党建实践 项目，实行党建引领共治，发力“三治”、新镇区建设、城镇有机更新、产业升级等 重点工作，认真分析研判，统筹资源为群众、企业排忧解难。在出租房党建整治行动 中，驻点党员干部带头开展攻坚，累计开展行动 50 余次，出动人员 1850 余人次，拆 除各类违建辅房 10827 间，面积逾 17 万平方米，完成出租房改造 2783 间。创新区域 联盟。抓实“三张清单”制度，围绕垃圾分类、人居环境、红领小区等重点任务，深 入推进创新湖区党建联盟，联动开展“微心愿”“社区微更新”活动，释放微治理的 大能量。新冠疫情爆发后，依托区域互动，充分发挥党员干部、网格长、网格员三支 队伍作用，发动机关党员志愿者 3200 余人奔赴基层，为夺取疫情防控和经济发展“双 胜利”凝聚组织力量。 （二）打造智慧领航平台 紧抓数字化发展大趋势，在“双亮一考三服务”基础上，积极探索大数据与基层 党建融合的新模式，建设“红色领航”智慧平台，以积分考核链条构建立体化智慧党 建治理体系。以可视化平台“看”。借助智慧指挥平台，探索“一网通治”，绘制集 党建领航、社会治理和志愿服务等为一体的可视化民情网格地图，让党员行动看得见， 基层服务可感知。以信息化手段“管”。大力整合各类公共服务资源，探索与大联动 协同，推出“点单认领”模式，加快线上流转、协调解决群众反映的民生问题，在平 台发布治理信息，实现基层党建工作与民生服务项目的协调统一，推动服务提质增效。 以榜单化制度“评”。建立党员活力榜单，督促党员参与基础组织生活，鼓励参加村 社自治、公共服务、群团活动等 28 项积分项目。建立支部先锋榜单，助力各支部在 66 第四部分 学员·原创 线发布秩序维护、一线攻坚等志愿任务，用量化积分考核激励党员干在一线，树立榜 样，每年评选“四标”典型。 （三）发挥党群阵地功能 紧扣“海棠花红”先锋阵地建设，加快构建“镇—村社—中心户”三级联动阵地 模式，建设 318 党建带服务体系，不断完善阵地的政治功能和服务功能，服务好每一 位群众。搭建党性教育“红色课堂”。依托阵地载体打造组织生活新场所，常态化落 实“三会一课”，开展主题党日和红色教育活动，推动组织工作全域覆盖，梅堰社区 海棠花红远教广场建立“六个一”，搭好“三好一强”议事平台，发挥阵地服务党员 群众、凝聚信仰力量的作用。推行红领小区“微自治”。以“运河红驿”为支点，建 立“红领小区”党组织 32 个，覆盖 53 个居民小区，新建社区新心工作室成为全区首 家红领业委会工作站。创设红领业委会、红网联络站、新心调解室等站点，发动党员 带头攻坚社区治理的突出问题、群众关注的民生实事，开展老旧小区物业管理难、停 车难、加装电梯专项提升，以红领小区协同机制，将矛盾有效化解在基层。连通服务 群众“最后一米”。精准对接“群众需求”和“服务资源”，聚焦群众关心的法律政 策、卫生健康等热点问题，小英党代表工作室、新城社区顾六金惠民工作室、后港江 村先锋驿站法律服务点等运河红驿，串联起百姓服务的末梢。 三、平望镇加强基层政权治理能力建设的实践 基层是服务群众的最前沿，乡镇政府与群众直接面对面接触，是基本公共服务的 重要提供者。如何加强基层服务能力建设，进一步提升基层服务质量，为群众提供精 准化精细化服务是重要课题。近年来，平望镇在加强基层政权治理能力建设，推动政 务服务水平有更大提升、质量更高，让人民群众更加满意方面也做了许多探索。 （一）强化网格队伍建设，落实矛盾纠纷联调 每个网格配备一名业务精通，技能优秀的调解员，对网格内的居民矛盾，隐患纠 纷等进行排查调解。并将调解员，网格巡查员，网格警务员姓名，联系方式等信息公 示，便于群众反映问题上报纠纷。使人民调解员成为维护社会稳定的“第一道防线”。 组建由网格长、警务网格员统筹协调，专兼职人民调解员、法律顾问、综治网格员以 及志愿网格员构成的工作团队，主动调处化解家庭、邻里等简单矛盾纠纷。按照“小 事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”工作要求，创新建立矛盾纠纷三级网格化联动 调处机制。依托村（社区）网格化服务管理中心建立网格议事站，对在网格内无法化 解的复杂疑难、专业性行业性矛盾纠纷及时上报，巡行综治中心、派出所、司法所等 相关职能部门帮助，一起调处。 （二）实现政务全科服务，完善两级代办体系 村社区固定 2 名业务骨干作为全科服务 AB 岗工作人员，负责村级政务服务各项 工作，实现“一岗多能”。定期组织业务培训和知识竞赛，保持骨干业务能力与时俱 进。同时，根据成熟一批下放一批的原则，目前平望镇 443 项政务服务事项中，村级 在办事项共有 106 项，全年村社区办件总量 35286 件。共打造 7 个全科服务样板，确 保便民服务点充分发挥全科服务功能。 67 第四部分 学员·原创 强化两级代办体系建设，牵头组建代办服务队伍，明确两级代办服务范围、流程 和机制，配备专职代办员，提供 31 项事项的镇村两级代办服务，特别对重点项目实 现全流程、精准化、定制化、个性化代办服务，全年累计提供代办 1912 件。同时加 强硬件设施配备。投放 10 台自助一体机至各村社区，并根据使用情况灵活调整政务 服务自助机位置分布，各村社区自助一体机全年办件量平均为 3500 件左右。 （三）健全公共事务监督、基层协商议事制度 完善村务监督制度机制，强化重大事项民主决策，提升乡村自治内生动力。由村 民代表会议选举产生村务监督委员会，由村纪委书记或纪检委员担任监督委员会主任， 监督委员会成员各司其职，认真履职尽责，配合监督村两委。落实“四议两公开”。 对村内工作事项，在广泛听取意见，认真调查论论证基础上由村党组织领导班子集体 提议；由村两委会对提议进行讨论商议；提交党员大会或议事会审议；党员大会或议 事会通过的事项，召集村民代表大会进行讨论表决，通过后方能实施。 认真践行“协商于民、协商为民”的要求，迅速建机制、搭平台，成立工作领导 小组，搭建制度化、常态化的“有事好商量”协商议事平台与网络议事平台，实行涵 盖政协委员、村干部、党政部门负责人、群众代表、利益参与者的“4+X”协商主体 模式，探索开展基层协商议事会活动。目前已提前完成全镇 27 个村（社区）载体建 设，就农房改善、产业发展等民生议题开展十余次议事活动，谋民生之利，解民生之 忧。 四、平望镇加强基层智慧治理能力建设的实践 与传统的基层社会治理方式相比，智慧治理有两大技术优势：一是利用智慧技术 完成对大数据的整合与分析;二是建立数据库来实现数据资源在不同主体之间的共享。 在当今社会，政府依靠碎片化的传统治理方式已难以应对各种复杂、突发情况，只有 运用智慧技术才能提高公共服务供给的效率、质量和公平性，才能真正符合“以人民 为中心”的发展理念。近年来，平望积极探索信息化建设，丰富应用场景，全面赋能 基层治理水平，推动基层治理体系和治理能力现代化。 （一）搭建“城市感知网” 以“一网统管”为建设宗旨搭建“城市感知网”，目前系统平台已搭建完成，包 括手机端、管理端及可视化应用。运用实时在线的数据以及物联网、人工智能、大数 据和云计算等一些现代科技的手段，及时精准地发现问题、研判形势、预防风险。改 变原有治理模式存在的“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面，转变为主动发现问题， 科学解决问题，有效防范问题，积极提供保障服务，解决百姓需求和社会痛点，让群 众共享城镇建设发展成果，增强满意度和获得感。目前已在“城市感知网”上注册的 物联设备有八类，7203 个，分别是：智慧井盖、消防栓、路灯、夜景灯光、监控、智 慧守护、智锁、烟感。同时加强数据汇聚。通过区大数据共享交换平台及数据资源管 控平台，实现数据的汇聚、分析和共用。目前已经汇聚了 10 个镇级局办、15 个区级 部门，355 个目录，2138 个指标数据，共 2 千余万条数据，每天数据交换量达 7 千余 条。对各部门数据的产、质、汇、用、管进行有效考核，做到数据“收得住、管得牢、 用得畅”。 68 第四部分 学员·原创 （二）打造智慧管理体系 为适应当前流动人口管理新形势，进一步规范出租房屋治安、消防等管理事项， 更好的保障人民群众生命财产安全，构建和谐社会，平望镇充分利用信息化手段，打 造“云旅店”出租房管理体系，助力提升社会综合治理现代化建设，助推高质量发展。 全镇居住出租房屋 4916 户，截止日前已在“云旅店”平台完成备案 4195 户，备案率 达 85.3%，智锁及烟感完成安装 209 套。推进井盖、独居老人智慧守护等物联部件的 安装，2021 年完成改造智慧井盖 1450 个，消防栓 175 个，智慧守护 600 个。强化监 控在城市管理中的智能应用，为渣土偷倒监管、实时人流量监测预警、车流量监测预 警等提供智慧助力，对接区公安局，搭建视频融合平台，获取视频资源 1438 路，目 前智慧渣土平台已开发完成。 （三）建设综合评价体系--“平望指数” 用科学、客观的数据来衡量各项工作的显示度、创新度、感受度，衡量各单位各 责任人对高质量发展的作用力，有效体现镇级数字政府发展水平，并通过大数据及时 发现并预判基层政府运转健康情况，辅助科学决策。“平望指数”以现有数据库为基 础，以高质量发展、美丽平望建设、镇域社会治理“十全工程”为核心内容，以量化 方式对镇中心工作进行信息资源体系的梳理和重构，共调研镇级局办及人大、政协、 纪检、派出所等 16 个部门，工作人员 159 人，共收集 184 份文件资料，梳理任务 812 项，将各工作项目化、目标化、节点化、并量化，同时梳理各指标项与三大维度、6 大指数的关联关系，指数系统具备灵活配置以及赋予权重能力，用以支撑指数算法模 型。 五、总结 近年来，随着基层治理体系和治理能力现代化建设的深入，平望镇领跑全省发达 镇改革，胜利进军全国百强镇且名次稳步提升，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治 理有效、生活富裕的基层面貌不断完善。但平望镇距离真正实现治理体系和治理能力 现代化水平还有一段距离，需要进一步的建设与提升。 新时期的基层治理应当是党建引领、党员带头、全民参与的综合性工程，平望镇 也需要进一步完善“网格支部+行动支部”的组织架构，开展“智慧党建+攻坚”“智 慧党建+服务”行动，实施“党小组长+楼道长”培育工程，将基层组织力转化为发展 推动力、基层治理力、社会引领力，不断激发解决社会基层治理问题的内生动力。 在智慧治理建设方面，平望镇也可以继续以实现“一网通用、一网统管”为宗旨， 明确“一网统管”运行机制及权属职责，搭建多应用场景。以“城市感知网”V1.0 为 基础框架，探索运用物联网、大数据、云计算和人工智能等一些现代科技的手段，及 时精准地发现问题、研判形势、预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最小成本， 解决最突出问题，以数智赋能基层治理，探索社会综合治理现代化新途径，提高基层 治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。纵深推进“云旅店”体系化管理及运营。 探索“平望指数”从数量型指数”向“数量”+“质量”过渡。用“指数”这一创新 量化形式直观评价基层数字政府的建设成效、治理手段、服务水平，用指数客观反映 老百姓的幸福感、满意感和获得感。 69 第五部分 人物·思想 第五部分 人物·思想 【编者按】本轮奥密克戎爆发对上海市基层治理能力提出了巨大的挑战，也暴露 了我们基层建设的不足。这次上海“团长”在物资保障方面发挥的重要的作用也很好 的印证民众是参与基层治理的重要力量。如何培养“社区领袖”，让他们真正扎根社 区做群众工作，“走百家门、知百家情、办百家事”，是我们在疫情后需要深刻总结、 反思和提升的重要工作。 【人物】 一、罗伯特·帕特南及其社会资本理论 （一）人物简介 罗伯特·帕特南 1941 年生，美国当代杰出的政治学家，曾担任美国政治学协会 主席。哈佛大学马尔金公共政策讲席教授，美国国家科学院院士，2006 年荣获政治学 界奖项约翰·斯凯特奖，且为 2013 年总统颁布的国家人文勋章得主。曾出任肯尼迪 政府管理学院院长。目前著书 14 部，被译为 20 多种语言，在比较政治、美国政治、 国际关系和政治理论领域均做出过卓越的原创贡献。代表作《让民主运转起来》和《独 自打保龄》是过去半个世纪引证很多的社会科学著作，在国内学界和思想界也有深远 的影响。多年来，他担任过多届美国总统、英国首相、法国总统以及多个国家政府首 脑的资深顾问，其学术思想也激发了全球范围内草根社会运动的勃兴。 （二）社会资本理论 当前学术界对“社会资本”的概念界定可谓五花八门，但在理论源头的追溯上却 保持着默契。社会资本在整个 20 世纪被独立发现过七次，但其作为新兴概念直至上 世纪 80 年代才被系统性阐释。学术界公认的三位创建之父分别为法国社会学家皮埃 尔·布迪厄、美国社会学家詹姆斯·科尔曼及美国政治学家罗伯特·帕特南。 罗伯特·帕特南从科尔曼那里借用了“社会资本”，他将以理性选择为基础的社 会资本理论与历史悠久的公民文化论述相关联，综合运用了 20 世纪五六十年代兴起 的政治文化理论与七八十年代的理性选择理论。1993 年出版的《使民主运转起来》也 正是在此意义上被西德尼·塔罗视做美国政治科学发展史的“沉积岩”。《使民主运 转起来—现代意大利的公民传统》以意大利南北部地区间的制度绩效差异作为解释对 象，帕特南视差异性的公民文化传统为意大利南北部制度绩效高低有别的原因所在。 然而，帕特南关于公民文化的历史阐述、哲学分析、量化研究均与社会资本无涉，该 书最终才引入“社会资本”理论，以理性选择模式进一步印证公民文化对制度绩效的 影响力。帕特南认为历史悠久的公民参与网络孕育出公民文化传统，生发出自我积累 与强化的社会资本，他指出社会资本包括“互惠的规范 和公民参与的网络”，而“一 个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现”，进而提升民主政府的 制度绩效。帕特南在另一处将社会资本定义为“社会组织的特征，诸如信任、规范以 及网络，它们能够通过合作行为提高社会效率”。 70 第五部分 人物·思想 社会资本从社会学向政治学领域的跨学科移植，建基于“修正主义者”帕特南对 科尔曼理论的修正上。与科尔曼相比，帕特南社会资本研究的解释对象从微观个体收 益转向宏观政治现象；而就社会资本本身而言，政治文化研究与社会资本理论的合流 是政治科学与社会学、经济学等其他学科关于社会资本研究的决定性差异，这种合流 促使社会资本的基因结构悄然转化。 政治文化研究与理性选择理论一直被视为政治学界行为主义流派中两种对立的 理论，它们在人之本性的认定及理论架构上都存在针锋相对的立场和方法。理性选择 理论以古典经济学中的个体理性观点为核心，主要研究政治过程中的决策问题，认为 通过政治行为者对自身短期利益的考虑可有效阐释其政治行为以及政治结构变迁等 现象。不同于理性选择理论将理性视为人之行为永恒的内在驱动力，政治文化研究抛 弃对人性形而上的预设，以阿尔蒙德为先锋的美国政治文化研究进路更侧重微观心理 的描述性研究，寄希望从调研数据的综合归纳中发现相对稳定的大众行动取向及其缓 慢变化，并求证不同文化类型对民主稳定等方面的影响。到 20 世纪 80 年代，理性选 择理论为了应对“人性简化论病变”的批判，经历了从“完全理性”向“有限理性” 的让步与调节，逐步承认和接纳了文化、制度等对人之行为的影响。当前西方学术界 对文化分析与理性选择分析的结合多试图将文化要素整合进理性选择的框架内，帕特 南的不同之处在于反其道行之，将理性选择理论的阐释进路纳入到对文化的理解中， 以“社会资本”为着力点，强调理性个体在反复交际基础上有意识的合作。若在历史 演进中进入路径依赖模式，会形成一种无意识的文化，由此尝试调和理性选择理论的 刚性与政治文化理论的柔性。 二、理查德·C·博克斯及其公民治理理论 （一）人物简介 理查德·C·博克斯，美国内布拉斯加大学奥马哈分校公共管理学院教授。曾任 教于科罗拉多大学公共事务学院，有十多年的政府管理实务工作经历，担任过地方规 划、建筑安全、财政、住房政策等方面的主管，并曾受聘为城市经理。主要研究领域 为地方政府管理、公民自治理论、社会批判理论等，近年来致力于以社会批判理论视 角研究政治与行政关系，其研究成果在美国学界和政界引起了强烈反响。主要著作有 《公民治理：引领 21 世纪的美国社区》、《公共行政与社会》、《公共行政中的社 会批判理论》、《民主与公共行政》等。 （二）公民治理理论 提出公民治理，首先是基于对美国社区治理历史的回顾，自建国以来，美国的地 方治理制度经历了精英治理时代、过度民主时代、职业主义时代，博克斯认为现在正 处于由职业主义时代到公民治理时代的变革时期。之所以产生这种认识，是同政治历 史循环理论和价值转换思想相关的。就价值而言，博克斯认为美国社区治理的价值， 一直在政治回应性和理性一职业化之问循环。在 20 世纪的大多数时问里，在职业化 和理性行政管理价值与民主开放和公共责任价值之问，天平更多的倾向于理性的职业 主义这一边，那么，在 21 世纪，则会偏向民主和公共责任。也就是会走向以民主和 责任为价值主导的公民治理模式。这一模式虽然由居民、职业政治家、行政人员三者 71 第五部分 人物·思想 共同组成，但其最主要的特色则在于将以往的“官僚中心，行政模式转变为“公民中 心”治理模式，希冀通过重新赋予公民及行政人员一个新的角色，而能够为公共行政 重新找回民主的本质。博克斯努力的意图，实际上是要从过去的经验中找寻一些可行 的价值与规范，用以检视当前的一些行政弊病，以求找到一条新路径来建构 21 世纪 的行政模式。为了让社区公民治理模式能在 21 世纪发挥作用，博克斯认为应当践行 四个原则：（1）适度规模原则：有些政策属于全国性的，有些则适合地方特点,政策 范围应视议题性质而定；（2）民主原则：公共部门应重视对人民需求的回应；（3） 课责原则：居民是社区的拥有者，职业政治家及专业行政人员的功能是给予支持和协 助，而不是高高在上和发号施令；（4）理性原则：必须认识到,决策是极其重要的工 作，需要花费时间审慎思考，同时要给人们表达自己与听取别人的机会，并应尊重他 人的观点。 博克斯认为，随着公民的自主性与要求参与的需求越来越强烈，21 世纪将是公 民治理的时代。公民将会更深入地参与社区事务，自我决定社区的未来愿景以及达致 愿景所必须的社区政府结构。20 世纪那种惯于从扩大中央控制结构与追求效率着手 的行政改革观念和做法，将在 21 世纪被彻底颠覆，政府形态将恢复到以公民为中心 的结构。而另一方面，过去被视为主导政府行政的职业政治家与专业行政人员的角色 也会有所改变，在以公民治理为主的结构下,他们只是作为日常运作的专家顾问与管 理者。 【思想】 刘建军：《社区中国》 天津人民出版社 2020 年 12 月出版 （一）作者简介 刘建军，1969 年生，山东昌乐人。政治学博士，教授、博士生导师，现为复旦大 学国际关系与公共事务学院政治学系主任，复旦大学当代中国研究中心主任。兼任中 华人民共和国民政部基层政权建设与社区治理专家委员会委员、上海市民政局决策咨 询专家、上海市社区发展研究会副会长、上海市居（村）协会副会长等职。主要从事 古代中国政治制度、比较政治制度、基层政权与社会治理、城市政治学的研究。 刘建军老师主编的“社区中国与基层治理”丛书与“城市绣花针”丛书，目前已 出版 10 本。刘老师的代表性成果有《单位中国》《当代中国政治思潮》（韩文版已 发行）《中国现代政治的成长》《古代中国政治制度十六讲》《居民自治指导手册》 《联动的力量》等。 （二）书籍简介 生活政治为解读打开了一扇窗。生活政治既带着迷人的光辉对人发出微笑，也带 着苦恼的惆怅与迷惘对人提出一种警醒。从乡土中国向单位中国的变迁，此谓一变也； 从单位中国向社区中国的变迁，此谓又一变也。万变不离其宗，中国社区精神是孕育 社区中国的母乳。社区作为剩余政治空间的终结是社区中国诞生的宣言。新型的治理 72 第五部分 人物·思想 结构从社区这一政治空间中孕育和生长出来。如果说党和包含着中国国家治理的密码， 那么，社区与家庭则包含着治理的密码。作为《单位中国》的姊妹篇，《社区中国》 带你走进熟悉又陌生的生活空间，去体会生活政治的独特魅力。 （三）书籍目录 导论：乡土中国、单位中国与社区中国 第一部分 中国社区精神 1、两维视角与两种传统 2、一分为三 3、社群性 4、血缘、地缘与“社缘” 5、关联主义 6、关联物权 7、斯密人格 VS.孔子人格 8、社区社会主义 9、以法入礼 10、生活共同体、治理共同体与命运共同体 第二部分 社区：剩余政治空间的终结 11、关联性转型 12、业民社会 13、无缝政治 14、齐民政治 15、组织资本与组织能量 16、群体三分 17、阶级地域化与身份还原 18、生活社区、政治社区与心灵社区 19、良性互动与社区公共产品供给 20、“社区安全阀”与底线政治 第三部分 社区治理形态 21、反经济学逻辑的社区治理原理 22、居民自治：映照社区的法律之光 23、民主协商与“参与项目制” 24、街居制与层圈结构 25、小区制、新街坊制与场景美学 26、熟悉的陌生人 27、情感政治学与女性化社区 28、生活政治学 29、人文治理与人文社区 30、社区温度与社区风度 73 第五部分 人物·思想 结语：社区建设的五个维度 参考文献 后记 刘春荣，耿曙，陈周旺：《中国城市基层治理研究读本》 复旦大学出版社 2018 年 9 月出版 （一）人物简介 刘春荣，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦一欧洲中国研究中心执 行副主任，兼任复旦大学基层社会与国家建设研究中心副主任。研究兴趣涉及政治社 会学、基层治理以及区域合作。主持国家社会科学基金、霍英东教育基金会、上海浦 江人才计划等多项课题，著述包括《社区治理与中国政治的边际革新》、《柏万青现 象：黄浦江边的中国社会》（合著）等，以及论文 20 余篇。 耿曙，浙江大学文科百人计划研究员，博士生导师，研究领域为比较政治经济、 比较政企关系、中国地方政府等。近几年曾在《经济学（季刊）》《政治学研究》《社 会学研究》、China Quarterly、China Journal 等期刊发表论文 30 余篇。 陈周旺，1973 年出生，广东阳江人。复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系 教授，博士生导师，主要研究方向为国家理论和基层政治。 （二）书籍简介 《中国城市基层治理研究读本》选取研究中国城市基层治理近 20 年来极具代表 性的论文 18 篇，以期读者通过阅读《中国城市基层治理研究读本》宏观把握”中国 城市基层治理”的研究面貌，同时找到自己的研究兴趣所在。 《中国城市基层治理研究读本》不仅能够记录大变革时代中国城市基层治理的观 念、制度和行动，而且能够帮助推动这个领域从量的增长转换到质的发展。全书共六 编：研究议程，社区中的国家与社会，社区组织与社会资本，基层选举和政治参与， 以及底层冲突与草根动员。 （三）书籍目录 第一篇 研究议程 对上海社区建设的一点思考——在“组织与体制：上海社区发展理论研讨会”上 的讲话费孝通培育城市社区居民委员会的新功能王邦佐朱自忠 基层群众自治：中国民主政治建设的实践林尚立 社区治理：公民社会的微观基础李友梅 第二篇 社区中的国家与社会 社区自治中的政党：对党、国家与社会关系的微观考察——以上海社区发展为考 察对象 党与社会：党的组织与社区治理——上海市 Y 街道 Z 居民区执政党建设实证分 析 基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个 “故事” 74 第五部分 人物·思想 突发事件中的国家-社会关系——上海基层社区“抗非”考察 邻里政治：城市基层的权力操作策略与国家-社会的粘连模式 第三篇 社区组织与社会资本 中国城市居民委员会的创建 集体性社会资本对社区参与的影响——基于多层次数据的分析 社会信任与基层社区治理效应的因果机制 国家介入与邻里社会资本的生成 第四篇 基层选举和政治参与 社区选举：在政治冷漠与高投票率之间 选举动员的框架整合——银杏居委会换届选举个案研究 居委会选举的政治意义：中国动员式选举对城市居民参与意识的影响 第五篇 底层冲突与草根动员 住房产权与政治参与：中国城市的基层社区民主 熟悉的陌生人：行动精英间关系与业主共同行 75