《环境管理体制分析》主文献之六：新形势下....pdf

DO I : 10. 15985/ j. cnki . 1001 3865. 2009. 12. 004 《 环境污染与防治》 创刊 30 周年纪念特刊 第 31 卷 第 12 期 2009 年 12 月 新形势下改革和加强中国环境保护管理 体制的思考 ＊ 马 中 石 磊 (中国人民大学环境学院 , 北京 100872) 第一作者 : 马中 , 男 , 1954 年生 , 经 济学博士 , 中国人 民大学环境 学院院长 , 国家重点学科人口 、资源与环境经 济学责任 教授 、博士生 导师 ; 现为环境保护部 科技 顾问委 员会 委员 、中 国环境 科学 学会常 务理事 、中华 环保 联合 会理 事 ; 《 Sustainability Science》 、《 中国 环境 科学》 、《 自然资源学报》 等期 刊编 委 。 主要 研究 领域 为环 境政 策和 环境管理的经 济手段 、环境和自然资 源经济评 价 。 先后主持 和参与 国家科技重大 专项“ 水 体污 染控制 与治 理 : 水环 境保护 价格 与税费 政策示范研究 课题” 、“ 新时 期环境 管理 职能转 变和 体制 创新” 、“ 中 国总量排放控 制与排放交易研究” 、“中 国黑龙江 省三江平原 自然资 源综合管理项 目” 、“ 中 国黄 河流域 水环 境综合 管理 项目” 、“ 饮用水 源地环境管理体制及机制研究” , “ 中国 环境资 源定 价与税 收研 究” 、“ 典 型生态 服务 功能及 其价 值评 价方法 研究” 、 “ 淮河流域水污染防治规划评估” 、“ 淮河流域水污染防治规划评估” 、“ 实现 2010 污 染物减排目 标的环境 保护投资研 究” 等一系列国内外重大课题研究 。 先后出版著作 、学术 文章 80 余篇 。 主 持的《 环境 与资源经 济学》 课程 获得 2004 年北京高等学校市级精品课程 、主编的《 环境与资源经济学概论》 教材获 2005 年度国家级教学成果奖一等奖 。 摘要 中国现行的环境保护管理体制已无法适应日益复杂化的环境 问题 , 改革和 强化环境 保护管理 体制已迫 在眉睫 。 分析 了中国进行环境保护管理体制改革的必要性 , 提出了改革和强化体制的总体目标和基本思路 , 进而从管理体系 、法律体系 、运行机制 和能力建设等方面论述了改革和强化环境保护管理体制的建议对策 。 关键词 环境保护 管理体制 改革 新形势 在中国的环境保护事业 30 多年的发展历程中 , 环境保护管理体制从无到有 , 从小到大 , 已经发展成 境安全的保障 , 人民安居乐业的依赖 。 1 改革和加强中国环境保护管理体制的必要性 为环境保护的中坚力量 。 但是 , 经济的高速增长 , 工 业化进程的不断推进 , 随之而来的就是环境问题的 不断加剧和复杂 , 加之错综复杂的行政管理体制 , 这 些都对中国现有的环境保护管理体制提出了严峻的 [ 1] 挑战 。与此同时 , 社会各界对环境保护的高度重 现行的中国环境保护管理体制的职能 、机构 、能 力仍然不是完备和 健全的 , 存在缺 、分 、弱 、乱 的状 况 。 中国的地质环境保护基本处于无人监督管理的 状态 。在中国 , 利用地质环境处置工业污水和放射 性废物已经有 10 年以上的历史 。 虽然 2003 年制定 视 、迅速增强的政府财力 、政府管理体制的改革 , 也 了《放射性污染防治法》 , 但只是针对放射性污染物 为中国 环 境保 护 管 理体 制 改 革创 造 了 难得 的 机 的地质环境处置 。对利用地质环境处置其他污染物 [ 2] 。 冷静分析挑战带来的困难 , 紧紧抓住历史机 没有法律效力 , 地质环境保护的监督管理在法律和 遇 , 环境保护管理体制就能够脱颖而出 , 成为中国环 管理体制上基本还是一个空白 。气候变化没有纳入 遇 ＊国家科技重大专项“ 水体污染控制与治理 : 水环境保护价格 与财税政策示范 研究课题”(N o. 2008ZX07633-02); 环 境保护部 与能源基 金 会基金资助项目(N o . G-0812-10589)。 · 18 · 马 中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考 环境保护统一监管的范围 。 气候问题是发展问题 、 资源与环境问题仍是我国需要面临的巨大挑战 。 同 经济问题和国际政治问题 , 但首先是环境问题 。 气 时 , 我国尚有 8 亿人居住在农村 。 当城市和工业环 候变化不仅是全球问题 , 也与当地环境保护紧密相 境问题受到重视并得到一定程度的遏制和缓解时 , 关 。 但是无论是法律还是最新颁布的国务院机构职 农村的环境问题及其影响越来越严重 , 而农村环境 能方案 , 气候变化都没有成为环境保护行政主管部 保护监管能力的薄弱 , 又在很大程度上加剧了农村 门的主要职能 。 此外 , 占中国国土面积 15 %以上的 环境的恶化 。 中国 区域间的 巨大差异 进一步加 剧 自然保护区的环境保护没有得到有效监管 , 随着工 了环境保护的复杂性 。 中国经济 地理格局是西 贫 业化和城市化的扩张 , 以及农村面源污染的加剧 , 自 东富 , 东部与中 、西部人均 GDP 的差距 , 从 1990 年 然保护区的环境质量已经开始受到严重威胁 。虽然 的1 . 55 、1 . 83倍 , 分别上升至 2007 年的2 . 11 、2 . 47 自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负责 , 倍 但是对于自然保护区的环境质量 , 环境保护行政主 地区 。 但是中西部 的环境保护能 力却远远落后 于 管部门甚至没有掌握基本的本底信息 , 自然保护区 东部 。 随着污染企业的西迁和经济建设的深入 , 中 的环境保护工作没有被有效监管 。 西部极有可能重蹈东部当年“先污染 , 后治理 ; 先破 [ 4] 。但就资源而言 , 则中西部地区明显优于东部 在中国经济长期周期性波动中高速增长的背景 坏 , 后恢复”的覆辙 。 经济地 理区位与 环境地理 区 下 , 稳定而强有力的环境保护管理体制是生态环境 位的严重不对 称 , 以及 还在扩大的发 展差距 , 已经 得到有效保护的重要保障 。仅以“节能减排”目标为 对中国的环境和发展安全构成严重威胁 , 强化区域 例 , 经济高速增长的 2006 年 , 我国的“节能减排”目 环境管理体制已迫在眉睫 。 标并未完成 ; 而“金融危机” 爆发所引发的经济增长 [ 3] 放缓 , 似乎又有利于“节能减排” 目标的完成 社会高度重视 、法制建设日趋完善 、行政管理体 。面 制改革不断深化 、政府财政能力迅速加强 , 为强化环 对大起大落的经济局面 , 迅速调整的宏观经济政策 , 境保护管理体制提供了有利时机 。 近年来 , 环境保 环境保护工作如何作为 ? 经济过热时 , 环境保护目 护在党和国家议事日程的重要性大大提高 。 从对唯 标往往会受到冲击 ; 当经济衰退时 , 环境问题是否会 GDP 增长模式的否定 , 认识到“ 经济增长的资源环 不治而愈 , 环境管理可以松一口气 ? 对于长期以来 境代价过大”是国家经济社会发展进程中面临的首 已经习惯了经济高速增长的中国环境保护行政主管 要困难和问题 , 到提出发展循环经济 , 强调人与自然 部门来说 , 这是一个需要认真思考的课题 。 环境保 和谐 , 把建设资源节约和环境友好型社会写进党章 护与经济增长之间存在极其强烈的相互作用关系 , 总纲 , 把建设生态文明作为全面建设小康社会的重 环境保护主管部门必须准确判断经济现状和发展趋 要内容 , 表明环境保护已经成为国家现代化建设中 势 , 并应对环境问题的滞后性 、长期性 、不确定性和 急需解决的紧迫任务 。到 2008 年 , 中国制定的涉及 不可逆性有充分认识和准备 。 面对长期高速增长而 环境资源保护的国家法律已经达到 26 部 。同时 , 伴 且周期性波动的经济运行 , 环境保护主管部门要保 随着 2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施 持稳定持重的监管能力 。 也正是由于中国经济增长 纲要》 , 中国政府行政管理体制改革正在全面推进 。 的长期高速和不稳定这样两个基本态势所决定的复 财政收入的快速增长 , 为环境保护提供了大量的资 杂局面 , 要求中国的环境保护管理体制必须与时俱 金 。2008 年 1 ～ 11 月 , 全国财政支出 45 825 亿元 , 进 , 不断改革和加强 。 增长 23 . 6 %。 其中环 境保护 支出 830 亿 元 , 增长 中国以第二产业为主的产业结构 、城乡差距和 42 . 9 %, 表明环境保护已经纳入公共财政的基本框 区域环境经济区位的不对称要求必须加强环境保护 架 , 且具有强大的发展潜力 。 政府财力 、尤其是中央 管理体制 。未来相当长的一段时间内 , 我国以第二 政府财力的快速增长 , 为推进环境保护管理体制改 产业为主的产业结构难以发生变化 , 工业化进程中 革创造了有利时机 。 · 19 · 《 环境污染与防治》 创刊 30 周年纪念特刊 第 31 卷 第 12 期 2 改 革和加强中国环境保护管理体制的总体目标 与基本思路 2. 1 总体目标 2009 年 12 月 部门内部的体制改革应该率先垂范 , 特别是内部机 构的重组和职能的优化 , 国家和地方环境保护行政 主管部门的关系改进 , 区域分局职能的加强 , 信息资 源的共享和使用 , 人力资源的结构调整和质量提升 。 加强国家环境保护决策的权威性 , 统一国家对 这些都是主要依托环境保护行政主管部门自身的力 环境保护工作的监督管理 , 提高环境保护管理工作 量就可以完成的改革 。 因此 , 在管理体制改革工作 的效率 , 明确相关行政主管部门 、行业主管部门在环 中 , 环境保护行政主管部门应当反求诸己 , 从自身做 境保护中的职责 , 强化各级地方政府环境保护的责 起 , 以实际行动加速推动中国环境保护管理体制的 任和调动其环境保护的积极性 。 改革进程 。 2. 2 基本思路 整体推进 。 环境保护管理体制改革的主要任务 是健全机构设置和优化职能配置 。 其中职能的优化 3 改革和加强中国环境保护管理体制的总体建议 3. 1 建立“统一监督 、分工负责”的管理体系 更是体制改革的核心 。然而 , 体制是由制度决定的 , 通过法律和国务院法规明确规定 , 只有环境保 环境保护管理体制的改革需要得到不断完善的法律 护行政主管部门具有统一监督管理环境保护工作的 和政策制度体系的支持 。 同时 , 体制的职能需要具 职能 ; 其他行政主管部门具有防治污染和保护环境 备高效的运行机制和强大的管理和执行能力 。只有 的责任和职能 , 但没有监督管理环境保护工作的职 制度 、体制和机制作为一个整体全面改进和加强 , 环 能 , 并要接受环境保护行政主管部门的监督和管理 。 境保护管理体制的改革才有可能实现 。 因此 , 推进 地方政府的环境保护行政主管部门负责本地环境保 环境保护管理体制的改革 , 不应仅仅局限于机构和 护工作的统一监督管理 , 并接受上级政府环境保护 职能这一狭窄的领域 , 而应将上述三方面综合考虑 , 行政主管部门的监督 。同时 , 在国务院决策层面 , 为 整体推进 , 才有助于环境保护管理体制改革的顺利 了保证环境保护决策的权威性和统一性 , 建立隶属 完成 。 于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构 , 直 因时制宜 。 3 个重要背景决定着中国环境保护 管理体制改革的成功 。第一是中国政府行政管理体 接对国务院总理负责 , 人员 、财务 、职能独立 。 为国 家重大环境保护决策提供咨询支持 。 制的改革进程 ; 第二是中国依法行政的进程 ; 第三是 环境保护管理体制的机构设置和职能确立必须 中国法制建设的进程 。环境保护管理体制的改革不 有国家法律和国务院的行政授权 。 因此 , 在近期 , 完 可能单兵突进 。 以上 3 个背景及其进程共同决定了 善环境保护管理体制的机构设置 、职能优化和能力加 中国环境保护管理体制改革的可能性和可行性 。 环 强的工作可以主要通过国务院的行政授权完成 。但 境保护管理体制改革如果背离这些基本背景 , 就将 从公共行政管理的基本原则看 , 环境保护管理体制在 失去支持 、失去动力 , 必将一事无成 。 机构 、职能和能力上的完善和加强必须有法律的依 从易到难 。 中国环境保护管理体制的改革任务 繁杂 , 头绪众多 , 但改革的成本和可能性却存在很大 据 。因此 , 管理体制改革离不开法律的完善和改革 。 3. 2 改进完善现有环境保护法律体系 差异 。应当从总体上分析和把握改革进程 , 审时度 借鉴美国环境保护立法的经验 , 改变目前主要 势 , 循序渐进 , 分清事务和问题的轻重缓急和简繁难 依据污染防治立法的做法 , 主要根据保护环境要素 易 , 先从最容 易实现的改革 做起 , 改 一点就 会好一 立法 。 在中国的环境保护法律体系中 , 应当明确规 些 , 确保改革的成功 , 有步骤地推进体制改革 。 定只有《环境保护法》为上位法 , 下位法应当为环境 反求诸己 。体制改革涉及众多部门 , 需要改变 要素保护法 , 包括水环境保护法 、大气环境保护法 、 和调整各种利益关系 。但是改革不只是针对其他部 土壤环境保护 法 、地质 环境保护法 、海洋环境 保护 门和外部关系 , 同样也包括环境保护行政主管部门 法 、自然保护区法 、野生动物保护法 、野生植物保护 内部的改革 。从某种意义上说 , 环境保护行政主管 法等 。 除特殊情况外 , 下位法中不应出现以控制污 · 20 · 马 中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考 染和保护环境行为为目标的法律 , 以免给管理体制 也是最容易采取的行动 。 结合政府推进的政务公开 建设造成混乱 。法 律应明确规定 环境保护行政 主 和信息公开化 , 在城市环境质量公开发布和污染源 管部门的职能 责任和其他相关 行政主管部门 的职 普查的基础上 , 有 2 项工作可以着手推进 : 一是以城 能责任 。 每部法律 应有明确具体 的由国务院颁 布 市为单位 , 向社会权威公布污染源排放名录 ; 二是在 的执行细则 、法规 、以及环境保 护行政主管部 门和 环境保护部和地方环境保护局内部 , 整合来自环境 其他部门制定的行政规章 。 统计 、污染源申报 、环境影响评价和排污收费的环境 3. 3 改进运行机制和加强能力建设 质量和污染物排放信息 , 建立统一动态的环境质量 运行机制和能力建设是改革与强化我国环境保 和污染源排放数据库 。 护管理体制近期可以重点实现的领域 。重点涉及以 公众参与是确保环境决策和管理的重要保障条 下 4 个方面 : 加强和完善环境保护的资金机制 、优化 件之一 , 这同时也与我国目前推进的民主政治建设 人力资源结构和提升人力资源质量 、改进环境保护 相吻合 。因此 , 环境保护部应充分借助国家推进民 信息机制和建设加强公众参与机制 。 主政治这一背景 , 完善公众参与的法规建设 、明确参 环境保护资金是公共财政的主要构成 , 中国目 前公共财政支出中用于环境保护的资金虽具有高增 长率 , 但实际金额仍明显不足 , 这表明中国政府对于 环境保护日益重视 。 环境保护管理体制改革应抓住 与的对象 、程序 , 同时建立公众参与的保障机制 , 从 而调动全社会力量推进环境保护工作 。 4 结 语 这一历史时机 , 争取更多财政资金支持 , 通过设立专 管理体制强与不强 , 是决定环境保护工作成败 项资金 、实施财政转移支付 、发行债券 、完善环境保 的关键 。当前 , 中国的环境形势已呈现新老问题并 护投融资机制等一系列措施 , 建立和健全环境保护 存的复杂局面 , 成为影响社会和谐发展的重要因素 资金机制 。 之一 。现有的环境保护管理体制已经不能胜任新形 相对于中国复杂艰巨的环境保护工作 , 目前中 国从事环境保护管理工作的人力资源总量显然是严 势下环境保护的繁重任务 , 改进和强化这一体制已 经势在必行 。 重不足的 。仅以国家层面环保系统为例 , 2007 年其 但体制改革不可能一蹴而就 , 应本着整体推动 、 工作人员仅为 2 266 人 , 远低于美国 、英 国 、加拿大 循序渐进的原则 , 在国家行政管理体制改革的大背 等国家[ 5] 。 由于人力资源缺乏 , 行政管理人员忙于 景下 , 建立“统一监督 、分工负责”的环境管理体系 , 应付眼前问题 , 无暇顾及涉及环境保护的深层次问 改进现有的环境保护法律体系 , 强化运行机制和能 题 , 必然造成政府行政管理的短期行为 , 这与环境保 力建设 , 实现环境保护管理体制与环境保护实际工 护管理体制必须考虑国家的长期和整体利益的原则 作需求相适应的新局面 。 相违背 。 同时 , 我国环境管理能力建设较环保形势 参考文献 : 显著滞后 , 不少基层环保局缺乏必需的监管设备 , 人 员素质相对不高 。 基于以上现状 , 强化人力资源应 首先通过法律和相关法规 , 根据环境保护管理职能 [ 1] 2004(3): 13-15 . [ 2] 境监管能力硬件建设 , 提升人员综合业务素质 , 确保 环境管理有效实施 。 En vi ronmen t and Pollu ti on , 2008 , 35(1): 42-57 . [ 3] 石磊 , 马中 , 崔格格 .对节能减 排目标的 理解和再 思考[ M] . 北 京: 中国环境科学出版社 , 2009 : 72-79 . [ 4] 国家统 计局 . 2008 年中国 统计年 鉴[ M ] . 北京 :中国统 计出版 社 , 2008 . 信息缺乏 、不对称和不准确直接影响了环境保 护决策的准确 、及时性 , 影响污染防治的执行效果 。 S HI Lei , X ING Lu , LU G en fa , et al . Eval uat ion of rat ional sulphu r dioxide abat ement i n C hina[ J] .Int ernational Journal of 配备工作人员 , 增加人员编制 , 从而保证人员数量与 环境保护形势相适应 ; 其次 , 通过系统培训 , 结合环 马中 , 吴健 . 论环境保护管理体制的改革与创新[ J] . 环境保护 , [ 5] 宋鹭 . 中国环境保护管理体制改革研究 ——— 基于新制度经济学 的视角[ D] . 北京 : 中国人民大学 , 2009 . 在一定程度上 , 信息失真 失灵是体 制障碍造 成的 。 加强环境保护信息机制是目前环境保护部亟待采取 编辑 : 陈泽军 (修改稿收到日期 : 2009-09-27) · 21 ·