2022年度金乡县合法性审核白皮书5.101451.pdf
2022年度金乡县合法性审核白皮书5.101451.pdf
合法性审核（查） 白皮书 （2022 年度） 金乡县委全面依法治县委员会办公室 金乡县司法局 二○二三年四月 目录 一、2022年度合法性审核（查）相关材料 1.规范性文件印发流程图.......................3 2.重大行政决策合法性审查工作流程图...........4 3.规范性文件合法性审核送审申请书.............5 4.合法性审核（审查）提报材料明细及送审告书...6 5.济宁市重大行政决策规范性文件合法性审核信息管 理系统使用说明 ..............................9 6.合法性审核应知应会手册....................31 二、合法性审核（查）制度文件 1.关于进一步推进镇村合法性审查全覆盖工作的实 施 意见........................................40 2. 规范性文件清理结果.......................46 3.金乡县政府2022年度重大行政决策事项目录....52 4.关于调整《金乡县人民政府2022年 度重大行政决 策事项目录》的通知 .........................56 5.现行有效的规范性文件目录..................62 三、2022年度合法性审核基本情况 1.2022年合法性审核工作情况...................64 2.合法性审核情况统计分析.....................65 3.2022年度规范性文件制定的基本特点...........66 4.合法性审核中发现的问题.....................67 5.存在问题的原因分析 ........................67 6.下步工作打算...............................68 四、金乡县镇街合法性审查工作经验做法.........69 规范性文件印发流程图 承办部门起草初稿 公开征求意见 网络、电视、报纸 协调分歧、修改草案 部门会签 听证会 专家论证会 风险评估 起草部门公平竞争审查法规科室初 步合法性审核 听取行业协会商会意见 起草部门领导班子集体 讨论决定形成会议纪要 送县司法局进行合法性审核 初审---复审---分管领导审查---局长签批---盖章反馈 应予以修改 合法 不合法 提交县政府常务会议审议 不通过 通过 公布之日起 30 日内报送县人大常委会和市政府备案 3 公文签批，印发公布 公布之日起 30 日后施行，特殊情况除外 重大行政决策合法性审查流程图 提出决策建议 启动决策程序 确定承办单位 公众参与（听取意见） 承办单位 风险评估 拟制方案 专家论证 工作过程公开 调查研究 承办单位集体讨论 司法行政机关 违法、部分违法 （终止或修改） 合法性审查 合 法 听取承办单位汇报 相关人员发表意见 集体讨论 组成人员发表意见 行政首长结合大家 意见形成决策 同意 不同意 暂缓 决策执行 督促落实 效果评估 承办失误——由承办主体负责 明确责任 决策失误——由决策主体负责 执行失误——由执行主体负责 4 执行情况公开 组织实施 执行单位 决策结果公开 县政府全体会议、 常务会议或专题 会议 金乡县政府规范性文件合法性审核 送审申请书 送审时间： 年 月 日 送审文件 名称 拟发文 县政府口 县政府办公室口 机关 送审 事项 起草部门（经县政府批准）□ 我单位起草的《X X X X X X （送审稿）》，已经 按照《山东省行政程序规定》等文件规定，履行了规范 性文件制定相关程序，并于X年X月 X日经局长办公会研 究讨论通过，经报请县政府办公室 同意，拟以X X X的名义制发。现将该规范性文件送审稿及相关材料送 上，请予以合法性审核。 送审文件 1. 《XXXXXXXX》； 相 关材 2. 《XXXXXXXX》； 料目 录 3. 《XXXXXXXX》； 起草 主要负责人：（签字） 部门主要 负责人签 起草部门名称（名称） 字、盖 章 5 合法性审核（审查）需要提报的材料明细 送审单位（公章）： 承办科室： 联系人： 手机号码： 送审文件名称： 序号 文件明细及要求 有无 备注 *公文签批程序中的合法性审核（审查）：需提供送审单位主要负责人签字后的公文签批单， 送审单位相 公文签批单 关人员签字盖章后的送审告知书，文件送审稿。公文签批单备注送审单位联系人手机号码；送审稿标题处加盖 （议题申报 送审单位公章，首页右下角标注送件人姓名及联络方式。 单）、送审告 一 知书及文件 *拟提交政府常务会议或全体会议或市长办公会议审议：需提供送审单位主要负责人签字、送 审单位已做风 险评估的议题申报单，送审单位相关人员签字盖章后的送审告知书，文件送审稿。议题申报单须备注送审单位 送审稿 （加盖单位 公章） 联系人手机号码；送审稿标题处加盖送审单位公章， 首页右下角标注送件人姓名及联络方式；风险评估等级为 “中” 的，送审稿后附风险评估报告以及化解风险的方案或处置预案（加盖公章）。 起草（修订）背景、必要性、可行性 法律法规规章和国家及省政策依据目录（文本附在送审说明之后） 送审说明 起草及调研过程 二 （加盖单位 通过网络等媒介公开征求意见情况，主动听取企业、行业协会商会、律师协会意见情况，听证情况 公章） ， 开展民意调查情况，单位会签情况 专家论证情况，风险评估情况 公平竞争审查情况，合法性审核机构初步合法性审核情况，领导班子集体讨论通过情况等送审单位 内审情况 通过网络、报纸等媒介公开征求意见的相关材料（征求意见时限：重大行政决策不少于30 日，规范性文件不少于 10 日） 主动听取企业、行业协会商会、律师协会意见的相关材料 征求意见留 听证的相关材料 痕及意见采 开展民意调查（问卷调查、个别访谈、电话访谈等）的相关材料 三 纳情况说明 组织各单位会签的相关材料 （加盖单位 公章） 专家论证会通知、照片、签到簿、会议记录、专家论证报告、风险评估报告等（委托第三方进行风 险评估的，另需提交委托协议、第三方资质证明等） 采纳情况说明应包含三部分内容：1、以上各种方式采集到的修改意见建议；2、哪些意见建议已采纳；3、哪些 意见建议不采纳，并说明不予采纳的法律法规政策依据。 通过网络、报纸等媒介反馈意见征集、采纳等情况的相关材料 四 送审单位 公平竞争 模本见 济政发〔2017〕14 号文附件2（尤其是涉及市场主体的文件草案，以及市政府合同协议，必须在草案后附 审查报告 送审单位公平竞争审查报告。公平竞争审查的原则是：谁起草，谁审查，谁负责） （加盖单位 6 公章） 制定主体是否合法（市政府合同协议，须在合同协议草案后附相对方登记注册资料） 是否超越制定机关法定职权 内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定 送审单位合 是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项 法性审核机 构合法性审 是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形 核意见 是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形 五 （加盖单位 或审核机构是否违反规范性文件制定程序（重大行政决策程序） 公章，同时审核 是否增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容 机构负责人 签名） 是否侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利 是否超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项 是否违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活 动，违法设置市场准入和退出条件 六 送审单位 领导班子 集体讨论 会议纪要形式（集体讨论通过并形成纪要的时间，应当在上述所有环节完成后、送司法局进行合法性审核前） 书面记录 （加盖单位 公章） 上述所有 材料的PDF 发送邮箱jxxbasc@163.com，压缩文件名必须包括单位名称、文件名称关键字。注意：送审稿除 PDF 文 本 七 外，还需提供word 文本。 文本 （压缩包） 咨询电话 8722516 7 8 济宁市重大行政决策规范性文件合法性审 核信息管理系统操作使用说明 一、系统简介 济宁市重大行政决策规范性文件合法性审核信息管理 系统致力于服务各级执法监督部门、执法部门，支持对执法 要素、执法行为等信息的采集、报送和统计分析，支持与行 政执法系统的数据共享与交换，系统的访问地址、环境要求 及操作流程如下。 二、系统环境要求 为了保证能够正常使用系统，您的电脑需要具备以下条 件： 网络环境要求 能够访问电子政务外网 显示器要求 请使用 1366×768 及以上分辨率 操作系统要求 请使用 Windows 7/8/10 浏览器要求 请使用谷歌浏览器或火狐浏览器（更推荐 谷歌浏览器） 三、系统登录操作 济宁市重大行政决策规范性文件合法性审核信息管理系统 访问地址：http://59.206.103.3:18081/ 登录后进入主界面，如下图所示： 9 四、系统操作流程 系统操作流程下图所示： 五、系统操作使用步骤 1. 在登录页面登录起草人员账号 10 进入到系统主页面 2. 点击立项预评中的立项申请，如下图 点击立项申请登记，填报立项申报表，立项申报表填报完成 后点击下载按钮，将立项申报表下载下来 11 立项申报表 提报单位：马庙镇人民政府 项 申请时间：2023-02-09 马庙镇人民政府 金乡县超强农业发展有限公司保鲜库租赁合同 目 标 题 起 金乡县超强农业发展有限公司根据自身需求需要承租马庙镇人民政府 草 项下的保鲜库 背 景 主 《中华人民共和国民法典》 要 依 据 12 拟 避免保鲜库承租期间发生纠纷 解 决 的 主 要 问 题 项 对涉及的热点难点问题解决的办法和措施是否具有可行性、可操作性和前瞻 性 目 与有关部门争议的问题是否已基本协调解决，便于工作的开展和配合。 进 是否经过反复调查论证，有论证报告或起草说明和规范性文件草案文本。 展 是否有专门的起草班子，实行责任制。 情 拟解决的问题是否明确具有法律上的可调整性和合法性。 况 请 填 写 是 / 否 起草科室：马庙镇人民政府 联系人：陈主任 联系电话：13625472597 将下载下来的 word 版立项申报表转化成 PDF 格式后点击上 13 是 是 是 是 是 传附件，将立项申报表 PDF 版上传到系统中 点击提交，完成立项申请环节，如下图所示： 3. 下一步要分配专家，登录起草单位起草人员账号（如果没 有专家信息则需要）点击左栏中最下边的系统维护中的行业 领域专家，如下图所示： 点击右侧新增，增加专家信息（可填写镇街相关站所人员）， 14 如下图所示： 新增专家后，回到左栏中的立项预评的立项申请，点击分配 专家，选择所需要的专家，进入到立项预评估阶段，如下图： 点击上传评估报告，会出现需要联系司法局分配法律顾问 下一步，联系司法局分配法律顾问 司法局审核人员登录审核账号，点击立项预评中的立项审批 按钮，点击分配法律顾问，将相应法律顾问分配到起草人员 账号中 15 若法律顾问库中没有相应的法律顾问，则需要在左栏系统维 护中增加相应法律顾问 分配完专家和法律顾问后， 点击右侧的上传评估报告按钮后，点击建议立项，上传专家 评估报告和法律顾问评估报告，如下图： 最后点击提交，完成立项评估环节，如下图： 16 4.接下来进入到立项审批环节，登录司法局审核人员账号， 如图所示： 点击立项预评中的立项审批后，点击审核按钮后，出现如下 界面： 17 在此界面中，可以对立项申请表和专家、顾问评估报告进行 审核，审核通过后，点击右侧按钮，出现如下界面： 点击建议立项，点击提交，完成立项审批环节。 5.接下来进入创建起草环节，登录起草人员账号 点击立项预评中的立项申请，点击右侧创建起草按钮，进行 文件、合同的起草，如下图所示： 18 在创建起草中，可以从库内添加依据，比如起草合同经常会 用到《中华人民共和国民法典》，点击从库内添加按钮，搜 索民法典，将民法典添加进来，如下图所示： 点击提交，结束创建起草环节，如下图所示： 6.接下来进入到起草内审中的起草管理环节 19 点击起草内审中的起草管理，点击中间版本稿管理按钮，点 击新增，上传征求意见稿，提交征求意见稿，进入到意见征 集环节 7.点击意见征集按钮，点击右侧配置按钮添加会签单位、专 家意见、公开意见等信息，如下图所示： 点击确定。分别点开会签意见、专家意见、公开征集意见选 择征集意见截止时间。 20 点击上传会签征求意见，点击汇总，上传会签意见汇总表 全部上传后出现如下界面： 点击提交，完成意见征集环节 21 8.点击起草管理按钮，上传内审稿进入到部门内审环节 登录内审人员账号 点击部门内审按钮，按照步骤依次上传公平竞争审查报告、 法规科初步审查报告、集体讨论报告 点击提交，完成内审环节 9.登记起草人员账号，在点击起草内审中的起草管理按钮， 点击右侧提交送审稿，进入到送审环节。如下图所示： 22 点击送审管理按钮，如下图： 点击上传按钮，上传送审告知书、送审明细和起草说明，点 击提交，完成送审环节。如果点击提交，出现下图中页面所 示情况 23 则点击修改，点击送审审批阶段，上传议题申报单后，点击 一键送审 10.接下里进入审核环节，登录司法局审核人员账号 点击分配将送审件分配给承办人员 登录司法局承办人员账号，点击合法性审核中的形式审查 点击审核按钮，点击审核按钮进入到形式审查阶段 24 点击形式审查，点击右侧按钮 点击通过，点击提交，进入初审阶段 11.点击合法性初审，点击审核 25 点击右侧按钮 点击内部办理意见 26 初审意见填写无意见，右侧点击生成无意见意见书，可以手 动改写 点击保存，返回，点击复审 登录审核人员账号，点击合法性复审，点击审核，点击内部 办理意见，同样是无意见，生成无意见意见书，保存。返回， 点击通过、提交 依次登录分管领导和主要领导账号，进行同样操作 12. 登录承办人员账号，点击合法性审核中的合法性初审， 点击正式意见，点击右侧按钮 27 点击合法，上传正式意见，点击提交 13. 登录起草人员账号，点击签发管理，进行签发申请 上传相关材料，进入司法局审批 14.登录承办人员账号，点审议签发，对审核账号进行审批 15.登录起草人员账号，点审议签发，上传公文签批单点保 存 16.登录承办人员账号，点审议签发，派号，派号完点提交 17.登录起草人员账号，点审议签发，上传签发材料补充 18.登录承办人员账号，点击备案归档上传备案材料，进行 归档 28 1、起草单位用起草账号填写立项申报表并上传立项申报表。 1、在系统维护中新增专家姓名并上传立项预评估报告。 2、司法局审核人员分配法律顾问。 3、起草人员上传专家立项预评估报告和法律顾问立项预评 估报告并提交。 4、司法局审核人员对立项进行审核。 5、接到起草单位送审件后由司法局审核人员分配给承办人 员，登录承办人员账号进行形式审查。 6、由承办人员先进行形式审查。 7、由承办人员进行合法性初审，点击内部办理，进入下一 步，填写内部办理意见。再点击内部办理，选复审。 8、登录审核人员账号，选合法性复审，点击内部办理，进 入下一步，填写内部办理意见，保存。再点击通过。 9、再登录分管领导，主要领导账号，操作同上。 10、登录承办人员账号，正式意见，上传合法性审核 PDF 版。 11、起草单位登录起草账号，点击审签发中的签发管理，申 请签发。 12、登录承办人员账号，点审议签发，对审核账号进行审批。 13、登录起草人员账号，点审议签发，上传公文签批单点保 29 存。 14、登录承办人员账号，点审议签发，派号，派号完点提交。 15、登录起草人员账号，点审议签发，上传签发材料补充。 16、登录承办人员账号，点击备案归档上传备案材料，进行 分档。 30 合法性审核应知应会 明白纸 济 宁 2022年10月 31 一、规范性文件合法性审核的有关规定： 国家层面： *中共中央 国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年） 》 *国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知 》 （国办发〔2018〕37 号） *国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》 （国办发〔2018〕115 号） 省层面： *山东省政府办公厅《关于进一步做好行政规范性文件合法性审核工作的通 知》（鲁政办发〔2019〕5 号） *山东省司法厅《关于印发<山东省司法厅关于行政规范性文件认定的指导意见 >等四个文件的通知》（鲁司〔2019〕67 号） 市层面： *《济宁市规范性文件管理办法》 *《济宁市重大行政决策程序规定》 二、上述文件规定的核心内容 （1） 什么是规范性文件？ 是指除、政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务 职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利 义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 注意了，下面所列不是规范性文件： 32 *报告、请示和议案； *会议文件（会议通知、会议纪要、讲话材料等） ； *商洽性工作函； *行政机关内部执行的管理规范、工作制度（工作规划、计划、要点、考核、 监督检查等） ； *表彰奖惩、人事任免等； *成立工作领导小组、议事协调机构的通知； *征地补偿、安置方案； *公示办事时间、办事地点等事项的公告或者通知； *行政机关对公务员及其他工作人员、公办学校教职工、医疗机构工作人 员及财政拨款的其他事业单位职工、国有企业负责人的人事等方面管理的文件； *财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进 行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件； *行业技术标准、技术操作规程； *就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政 许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议法律文书等； *涉密文件； *国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件； *其他不符合国务院和省政府相关规定的文件。 33 （2） 谁能制定规范性文件？ *市、县（市、区） 、乡（镇）人民政府； *市、县（市、区）人民政府办公室； *市、县（市、区）人民政府工作部门； *市、县（市、区）人民政府的派出机关和派出机构； *市、县（市、区）人民政府依法赋予行政管理职能的事业单位； *法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。 （3） 谁不能制定规范性文件？ *临时机构； *议事协调机构； *政府工作部门的派出机构； *部门内设机构。 （4） 规范性文件的制定流程 政府规范性文件： 相关单位起草——公开征求意见（网挂征求社会公众意见、听取企业行业协会 商会意见、组织相关单位会签）——专家论证、风险评估（起草单位自行组织） ——起草单位内审（公平竞争审查、起草单位法制科室初步合法性审核、起草 单位领导班子集体讨论并形成会议纪要）——司法行政部门合法性审核——反 馈合法性审核意见给起草单位——政府办公室综合科 34 把关——提交政府常务会议审议——公文签批程序——印发公布——30 日内向 同级人大常委会和上级政府报送备案。 部门规范性文件： 相关科室起草——公开征求意见（网挂征求社会公众意见、听取企业行业协会 商会意见、组织相关部门单位会签）——专家论证、风险评估（起草科室组织） ——部门内审（公平竞争审查、部门法制科室合法性审核并做相关反馈、部门 领导班子集体讨论并形成会议纪要）——部门公文签批程序——印发公布 ——30 日内向本级政府报送备案。 （5） 谁来进行规范性文件的合法性审核工作？ 市、县（市、区）司法行政部门负责本级政府规范性文件的合法性审核工作。 市、县（市、区）人民政府工作部门，乡（镇）人民政府、街道办事处应当 在单位内部确定具体承担规范性文件合法性审核工作的机构。 （6） 规范性文件向社会公开征求意见的期限？ 一般不少于7 个工作日。多数部门网挂征求意见时限在10 日以上。 （7） 合法性审核报送材料明细？ 详见报送材料明细。 （8） 合法性审核时限？ 35 除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要 立即制定实施的文件外，规范性文件合法性审核时间一般不少于5 个工作日，最长不超过15 个工作日。 （9） 合法性审核的内容有？ *制定主体是否合法； *是否超越制定机关法定职权； *内容是否符合法律、法规、规章和国家、省政策规定； *是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等 事项，是否增加办理行政许可事项的条件，是否规定出具循环证明、重复证明、 无谓证明的内容； *是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益 或者增加其义务的情形； *是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定 职责的情形； *是否违反规范性文件制定程序； *其他需要进行合法性审核的内容。 （10） 什么是规范性文件的“三统一”？ 规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度。未经统一登记、统一编号、 统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。 36 （11） 规范性文件的有效期 规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3 年至 5 年；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为1年至 2 年。有效期届满的， 规范性文件自动失效。 （12） 规范性文件的施行日期与公布日期？ 施行日期与公布日期的间隔不得少于30 日。但是，规范性文件公布后不立即 施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件执行，或者不利于保障国家安 全、公共利益的，可以自公布之日起施行。这需要起草单位提供必须立即施行 的依据和情况说明。 （13） 谁具体做备案审查工作？ 市、县（市、区）司法行政部门在本级人民政府领导下，按规定负责规范性 文件的备案工作，履行备案审查监督职责。 （14） 报送备案时需要提交的材料明细？ 备案报告、纸质文本、起草说明和合法性审核意见，一式2 份。 规范性文件电子文本按照有关规定通过山东省规章规范性文件电子监督平 台报送备案。 （15） 备案审查的时限？ 司法行政部门对报送备案的规范性文件应当自材料齐备并备案登记之 37 日起60 日内审查完毕。 （16） 备案审查发现文件有问题怎么办？ 经审查，规范性文件制定主体不合法，或者超越法定权限，或者与法律、 法规、规章或上级规范性文件相违背，或者规定不适当，或者违背法定程序的， 由司法行政部门通知制定机关在 30 日内作出处理；逾期不处理的，由司法行政部门 提请市、县（市、区）人民政府责令其改正或者依法予以撤销。 （17） 什么是规范性文件的后评估？ 规范性文件实施后，根据文件制定目的及经济社会发展实际，依照一定程 序、标准和方法，对其制度规定、实施效果、存在问题等进行调查、分析、评 价，并提出后续意见建议的活动。 （18） 后评估的时间要求？ 规范性文件主要施行部门应当每2 年开展1次规范性文件后评估。如果有全面清 理、专项清理，主要施行部门也要随时对相关文件组织后评估。 （19） 后评估的结论有用吗？ 后评估机关可以根据需要，将后评估部分事项或者全部事项委托给高等院 校、科研机构、社会中介等组织开展。后评估可以采取问卷调查、实地调研、 专家咨询、案例分析、现场访谈等方法开展。后评估机关应当制 38 作后评估报告，载明后评估工作的基本情况，主要制度措施分析、重点问题论证 情况，后评估结论（规范性文件的执行效果、执行成本、社会反映、存在的主要问 题，以及继续有效、修订、废止等相关建议）等。后评估结果应当作为清理规范 性文件的重要依据。 39 金法办发〔2022〕12 号 各镇政府，各街道办事处： 为进一步推进镇村合法性审查全覆盖工作，根据《关于在镇 街全面推行法制审核制度的意见》 （金法办发〔2019〕9 号） 《关 于在镇街推行合法性审核工作的实施意见》 （金法办发〔2020〕18 1 40 号）的规定，经县委依法治县办研究，现将《关于进一步推进镇 村合法性审查全覆盖工作的实施意见》印发给你们，请结合实际， 研究制定实施方案和相关配套制度措施，加快推进镇村两级合法 性审核工作全覆盖。 中共金乡县委全面依法治县委员会办公室 2022 年 6 月 22 日 2 41 为深入贯彻落实法治政府建设工作要求，进一步推进县镇村 合法性审查全覆盖，解决基层依法治理“最后一公里”问题，根 据《关于在镇街全面推行法制审核制度的意见》 （金法办发〔2019〕 9 号） 《关于在镇街推行合法性审核工作的实施意见》 （金法办发 〔2020〕18 号）的规定，结合我县实际，现就进一步推进我县镇 村合法性审查全覆盖工作，提出以下实施意见。 一、总体要求 全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主 义思想为指导，紧紧围绕法治政府建设总目标，全面推进基层合 法性审查全覆盖，进一步提升基层依法治理工作水平，实现全县 镇村合法性审查力量、审查范围、审查机制全覆盖，构建全县“纵 向到底、横向到边”的合法性审查工作格局，不断加强镇街合法 性审查工作标准化建设，实现工作提质增效，全面提升镇街各项 工作的法治化水平。 二、主要任务 （一）配强审查力量 镇街在现有合法性审查人员的基础上，全力加强“司法所人 员+法律专业人员+业务骨干”三位一体合法性审查工作队伍建设。 在合法性审查人员力量上，通过由司法所组建以司法所工作人员 3 42 为主体，吸收公职律师、镇街法律顾问、基层法律服务工作者以 及法律专家、一村一法律顾问等人员参加的镇街法律合法性审查 团队等方式，为镇街合法性审查工作提供支撑。村级重大涉法事 务原则上由一村一法律顾问为审查主体，镇街司法所为管理主体。 全县各镇街要明确分管合法性审查工作的主要负责人，确定审查 机构，配强审查人员力量，确保责任到岗、到人。 （二）规范合法性审查程序 1．明确合法性审查范围。合法性审查的对象为镇村重大事 项，镇街层面主要包括重大行政决策、行政规范性文件、重大民 商事合同、重大行政执法决定以及需要司法所合法性把关的其他 事项。村级层面主要包括自治章程、村规民约、重大民商事合同 的合法性审查工作。 2.合法性审查应该提交的材料。 （1）镇街重大行政决策。提 交重大行政决策草案进行合法性审查时，应提交下列材料：决策 送审稿及起草说明、公众参与征求意见情况汇总、相关依据及有 关参考资料、单位法律顾问意见、专家论证、风险评估等相关材 料。 （2）镇街行政规范性文件。提交行政规范性文件进行合法性 审核时，应提交下列材料：行政规范性文件送审稿、起草说明、 公开征求意见情况及意见采纳情况、单位法律顾问意见、相关依 据及有关参考资料、政策解读等材料。 （3）重大民商事合同。提 交政府合同进行合法性审查时，应提交下列材料：政府合同文本、 背景材料、征求意见情况等相关材料。（4）重大行政执法决定。 4 43 提交行政执法决定进行合法性审查时，应当提交以下材料：执法 依据材料原件或复印件、行政执法过程中形成的主要证据材料原 件或复印件、重大行政执法决定的调查终结报告、重大行政执法 决定建议或者意见及其情况说明；重大行政执法决定书代拟稿以 及其他需要提交的材料。 3．完善合法性审查流程。合法性审查应当保证必要时间，属 于政府合同、行政规范性文件的，一般不少于 5 个工作日；属于 重大行政决策的，一般不少于 7 个工作日；属于重大行政执法决 定的，应当在 7 个工作日内及时审查完毕；其他涉法事项一般不 少于 3 个工作日。对送审材料不齐全的，事项承办机构在 3 个工 作日内予以补齐，办理时限自补齐材料之日起计算，逾期不补齐 的予以退回。因合法性审查需要召开会议、书面征求意见、实地 调研、专家论证的时间不计入审查时限。未经合法性审查或经审 查不合法的，不得提交镇街党政班子联席会议讨论或制发文件。 三、落实保障 （一）加强领导，组织落实。各镇街要进一步提高对合法性 审查工作重要性的认识，镇街党政主要负责人要切实负担起合法 性审查工作第一责任人职责，切实把合法性审查作为法治镇街建 设的重要工作来抓，认真听取合法性审查工作汇报，及时研究解 决合法性审查工作中出现的问题，确保各项工作落实到位。 （二）强化责任，加强培训。各镇街党政办公室要切实做好 合法性审查的衔接工作。合法性审查机构负责人或专门审查人员 5 44 要认真履行合法性审查工作职责，全方位对文件材料进行把关， 同时应当列席镇街集体讨论涉及合法性审查事项议题会议，并在 会议纪要中记录。要充分发挥好镇、村两级法律顾问的作用，在 合法性审查工作中及时征求其意见。加强对司法所人员法治素质 业务培训，不断提高法治工作人员参与合法性审查的综合能力。 镇街在合法性审查工作中遇到专业性强、难度大的问题时，可征 求县政府合法性审查（核）专家库成员的意见。 （三）理顺机制，强化督考。各镇街应当建立党政办公室、 司法所与事项承办部门之间的沟通协调机制和合法性审查制度； 建立并规范内部审查流程，确保合法性审查工作规范有序。将镇 街合法性审查列入全县经济社会发展法治建设考核指标体系、列 入每年法治督导内容。各镇街要扎实推进合法性审查工作开展， 及时总结工作中的经验和做法，确保工作取得实效。 中共金乡县委全面依法治县委员会办公室 6 45 2022 年 6 月 22 日印发 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 现行有效的县政府规范性文件目录 序号 文件名称 文号 施行日期 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县水 金政办发〔2020〕7 2020年12月2日 利工程管理办法》的通知 号 金乡县人民政府关于印发《金乡县财政专项 2 金政发〔2021〕6号 2021年7月1日 资金管理办法》的通知 金乡县人民政府关于印发《金乡县加强制冷 3 金政发〔2021〕7号 2021年7月8日 企业安全管理办法》的通知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县社 金政办发〔2019〕1 4 2019年1月3日 会救助家庭经济状况核对办法》的通知 号 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县住 金政办发〔2018〕8 5 2018年7月16日 宅专项维修资金使用管理办法》的通知 号 金乡县人民政府关于印发《金乡县城市规划 6 区城市基础设施配套费征收使用管理暂行办 金政发〔2020〕2 号 2020年2月15日 法》的通知 金乡县人民政府关于印发《金乡县公共投资 7 金政发〔2019〕2 号 2019年2月8日 建设项目审计监督管理办法》的通知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县金 金政办发〔2017〕14 8 2017年5月23日 融业发展专项资金管理使用办法》的通知 号 金乡县人民政府关于印发《金乡县“鲁担惠 金政办发〔2018〕3 9 2018年4月25日 农贷”风险补偿基金管理办法》的通知 号 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县爱 金政办发〔2018〕1 10 国卫生管理办法》和《金乡县除四害管理办 2018年5月1日 号 法》的通知 1 60 有效期 统一编号 部门 2023年12月1日 JXDR-2020-0020002 水务局 2024年6月30日 JXDR-2021-0010001 财政局 2024年7月7日 JXDR-2021-0010002 应急局 2024年1月2日 JXDR-2019-0020001 民政局 2023年7月15日 JXDR-2018-0020006 住建局 2022年2月14日 JXDR-2020-0010001 住建局 2022年2月7日 JXDR-2019-0010001 审计局 2022年5月22日 JXDR-2017-0020004 县金融服务中心 2023年4月24日 JXDR-2018-0020002 财政局 2023年4月30日 JXDR-2018-0020001 卫健局 金乡县人民政府办公室关于印发《关于完善 金政办发〔2018〕16 11 农村部分计划生育家庭奖励扶助制度》的通 2018年12月11日 2023年12月10日 JXDR-2018-0020007 号 知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县完 金政办发〔2019〕2 12 2019年2月28日 2024年2月27日 JXDR-2019-0020002 善计划生育利益导向机制规定》的通知 号 金乡县人民政府印发《关于支持新型农业经 13 金政发〔2021〕11 号 2021年9月18日 2024年5月17日 JXDR-2021-0010003 营主体高质量发展的若干措施》的通知 金乡县人民政府关于进一步完善企业上市挂 14 金政字〔2021〕40 号 2021年10月17日 2023年12月30日 JXDR-2021-0010004 牌扶持政策的意见 金乡县人民政府关于印发《金乡县创新驱动 15 金政发〔2021〕13 号 2021年10月22日 2024年5月15日 JXDR-2021-0010005 高质量发展若干政策措施》的通知 61 卫健局 卫健局 农业农村局 县金融服务中心 县科技局 现行有效的县政府规范性文件目录（截至 4 月 24 日） 序号 文件名称 文号 施行日期 有效期 统一编号 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县水 金政办发〔2020〕7 2020年12月2日 2025年9月21日 JXDR-2022-0020001 利工程管理办法》的通知 号 金乡县人民政府关于印发《金乡县财政专项 2 金政发〔2021〕6号 2021年7月1日 2024年6月30日 JXDR-2021-0010001 资金管理办法》的通知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县社 金政办发〔2019〕1 3 2019年1月3日 2024年1月2日 JXDR-2019-0020001 会救助家庭经济状况核对办法》的通知 号 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县住 金政办发〔2018〕8 4 2018年7月16日 2023年7月15日 JXDR-2018-0020006 宅专项维修资金使用管理办法》的通知 号 金乡县人民政府关于印发《金乡县农村公共 5 金政发〔2022〕7号 2022年6月9日 2025年6月8日 JXDR-2022-0010001 供水运营管理办法》的通知 金乡县人民政府关于印发《金乡县“鲁担惠 金政办发〔2018〕3 6 2018年4月25日 2026年4月24日 JXDR-2023-0020001 农贷”风险补偿基金管理办法》的通知 号 金乡县人民政府办公室关于印发《关于完善 金政办发〔2018〕16 7 农村部分计划生育家庭奖励扶助制度》的通 2018年12月11日 2023年12月10日 JXDR-2018-0020007 号 知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县完 金政办发〔2019〕2 8 2019年2月28日 2024年2月27日 JXDR-2019-0020002 善计划生育利益导向机制规定》的通知 号 金乡县人民政府印发《关于支持新型农业经 9 金政发〔2021〕11 号 2021年9月18日 2024年5月17日 JXDR-2021-0010003 营主体高质量发展的若干措施》的通知 金乡县人民政府关于进一步完善企业上市挂 10 金政字〔2021〕40 号 2021年10月17日 2023年12月30日 JXDR-2021-0010004 牌扶持政策的意见 1 62 部门 水务局 财政局 民政局 住建局 水务局 财政局 卫健局 卫健局 农业农村局 县金融服务中心 金乡县人民政府关于印发《金乡县创新驱动 金政发〔2021〕13 号 2021年10月22日 2024年5月15日 JXDR-2021-0010005 高质量发展若干政策措施》的通知 金乡县人民政府关于印发《金乡县公共投资 12 金政发〔2022〕10 号 2022年7月1日 2025年6月30日 JXDR-2022-0010002 建设项目审计监督管理办法》 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县农 金政办发〔2022〕5 13 产品加工业高质量发展及按揭农业（畜牧业） 2022年10月21日 2025年3月31日 JXDR-2022-0020002 号 奖励办法》 金乡县人民政府关于印发《金乡县城市规划 14 区城市基础设施配套费征收使用管理暂行办 金政发〔2022〕13 号 2022年10月8日 2024年8月30日 JXDR-2022-0010003 法》 金乡县人民政府关于印发《金乡县知识产权 15 金政发〔2022〕14 号 2022年10月17日 2025年12月31日 JXDR-2022-0010004 专项资金管理办法》的通知 金乡县人民政府办公室关于印发《金乡县标 金政办发〔2022〕8 16 2023年1月31日 2024年12月31日 JXDR-2022-0020003 准化资助奖励专项资金暂行管理办法》 号 11 63 县科技局 县审计局 县农业农村局 县住建局 县市场监管局 县市场监管局 2022年度县政府规范性文件合法性审核基本情况 （一）2022年合法性审核工作情况 1.认真做好重大行政决策和规范性文件的合法性审核 工作 在重大行政决策和规范性文件合法性审核工作上，严格 审查程序，严抓审查质量，做到有件必备、有备必审、有错 必纠。要求规范性文件起草部门报送文件送审稿，包含制定 背景、起草过程和对文件必要性可行性评估论证情况的起草 说明，制定文件的全部依据目录和文本，公开征求意见和意 见采纳情况， 专家论证会材料，公平竞争审查报告，风险评 估报告，本部门审核机构、法律顾问、公职律师出具的合 法性审核意见等审核材料;对部门提交的规范性文件严格按 照审核程序对其报送的合法性审核相关材料在规定时限内 进行合法性审核。今年以来，共依法审核规范性件7件，重 大行政决策 6项，会签各类文件、公告 45 件。 同时严格落实规范性文件“三统一”制度，对今年出台 的所有规范性文件均“统一登记、统一编号、统一印发”。 2.加强规范性文件管理，定期开展规范性文件清理工作 严格按照《山东省行政程序规定》及省、市、县有关要 求，对县政府规范性文件实施严格的备案审查制度和统一编 号、统一登记、统一公布的“三统一”制度和有效期制度， 并按时向县人大、市法制办申请备案，审查率和备案率均达 到 100%。同时对制定的规范性文件按照“谁起草、谁梳理” 和“谁制定、谁清理”原则，坚持依法清理，全面清理，认 真落实市局部署，今年，共组织开展了一次规范性文件全面 清理工作，并对涉及处罚的规范性文件开展了清理。对与上 位法的规定不一致或者相抵触的、不适应经济社会发展的 64 新情况新要求等情形的文件，由制定文件的牵头部门提出进 3.做好规范性文件备案审查工作 对今年出台的 7件规范性文件均按相关程序规定，在法 定期限内及时向县人大和市政府进行备案，同时在山东省规 范性文件电子监督平台进行电子备案，确保报备率、及时率、 规范率达到 100%。 4.做好合同审查工作，当好参谋助手 为进一步强化政府合同审查与管理， 保障合同的合法性， 防范合同风险，我科加大审查力度，提高审查效率，完善审 查机制， 多措并举提高重大政府合同性审查质量和工作成效。 在合同主体审查方面，重点突出对签约主体的登记备案、组 织机构和社会信用、公司性质、业务范围等进行审查，确保 其具备签署协议的主体资格和相应资质；在合同内容审查方 面，重点突出对合同双方的合作内容、权利义务、违约责任 、合同时效、保密条款等进行审查，确保合同内容符合法律 法规的相关规定；在合同框架结构审查方面，重点突出对合 同的格式、规范用语、文字表述、标点符号等进行审查，保 证合同用语的规范性和专业性。同时积极发挥政府法律顾问 作用，对于专业性强、重大复杂、涉及面广、法律风险大的 合同，主动与公政府法律顾问进行对接与协商，借助其专业 力量为政府重大行政合同提供法律意见，进一步提高合同质 量，降低潜在风险，确保重大政府合同合法有效。2022年， 共审查政府合同、协议 38 件。 （二）合法性审核情况统计分析 1.从制定数量看。2022 年度，县司法局完成审核县政府 规范性文件 7件，审核的数量比 2021 年度增加 40％。 65 2.从主要起草单位看。2022 年度报送规范性文件分别为 县水务局、县审计局、县农业农村局、县住房和城乡建设 局、县市场监督管理局。 3.从内容涉及领域看。2022年度，报送审核和备案的文 件主要内容涉及城乡建设与管理的1件,涉及水利领域2件,涉 及经济发展领域1件，涉及知识产权领的1件，涉 及审计领 域1，涉及农业农村领域1件。 4.涉及规范性文件清理决定的审查。为维护法制统一， 推进依法行政，促进法治政府建设,根据《济宁市规范性文 件管理办法》（济政办发〔2019〕14 号）等文件要求，我县 于 6月份对现行有效的政府规范性文件进行了全面清理。并 印发了县政府印发《金乡县人 民政府关于公布规范性文件清 理结果的通知》（金政发〔 2022〕15号），清理工作正式结 束。本次共清理完善修订规范性文件 1 件，废止2 件。继续 有效 的规范性文件按照原有效期执行； （三）2022年度规范性文件制定的基本特点 1.拓宽征求意见渠道，广泛征求各方意见。充分发挥法 律顾问和公职律师作用，规范性文件合法性审核均积极征求 政府法律顾问和公职律师的意见，借力其经验和专业性对文 件的合法性进行把关。 对涉及企业的规范性文件和重大行政 决策事项在部门会签的基础上,都征求了企业意见,并对企业 意见进行认真研究 ,避免出现有损企业利益的内容的同时使 文件更好落地、更好执行,规范性文件审核意见出具后，组 织文件起草部门召开审核意见反馈会，就修改意见做 全面说 明并提出相应的修改建议，确保审核的规范性。 66 2.完善审查机制,实现合法性审核工作的流程再造。 规范性文件的合法性审核在原有的基础上实现流程再 造。建立提前预审机制，将合法性审查工作向前延伸，组 织专业人员对规范性文件提前介入，提供专业意见，有效 规避明显的法律风险；建立全面审查机制，对提交的规范 性文件从合法性、合规性、合理性三个方面进行全方位审 查，形成合法性审核意见。建立事后反馈机制，审核意见 出台后，由司法局召集召开审核意见反馈会，就修改意见 做全面说明并提出相应的修改建议，确保了审核的规范 性。 3.建立合法性审查专家库，为县乡村三级合法性审核 全覆盖打好基础。为高质高效做好重大行政决策、规范性 文件合法性审查（核）工作，6月8日向各相关单位下发公 开征集专家库成员通知，拟组建政府合法性审查专家 库。专家库成员涵盖市场监管、综合执法、人力资源、交 通运输、法律等各个领域专家，为合法性审核工作提供更 加专业的意见。同时积极筹备县乡村三级合法性审核全覆 盖工作，起草相关制度，合法性审核专家库的建立也为县 乡村三级合法性审核全覆盖工作打下了坚实基础。 4.做好规范性文件备案工作。严格实行规范性文 件“三 统一”制度，对今年制定的规范性文件实行统一 登记、统一 编号、统一公布。严格按照《山东省行政程 序规 定》的要求 ，将制定的规范性文件向市政府和县人 大及时 进行备案，并 在山东省规范性文件电子监督平台 进行电子 报备，确保了报 备率、及时率、规范率 100%。 （四）合法性审核中发现的问题 县水务局送审的《金乡县农村公共供水运营管理办 法》的内容和文字表述和与上级规定存在不一致问题。在 合法性审核意见中向其提出了修改建议。 （五）存在问题的原因分析 1.认识不到位，各种执行偏差现象交织。有的部门对 67 规范性文件合法性审核的重要性认识不到位、不全面。对 规范性文件需要出台所经的法定程序认为过于繁琐会出现 不配合现象。 2.合法性审核初审质量有待提高。规范性文件合法性 审核专业性强。有些起草单位法规科在进行初审时流于形 式，未真正从合法性等角度开展审查，初审质量不高。 3.文件管理制度混乱。部分起草部门没有建立规范性 文件管理制度，确定负责机构和人员，各业务科室之间缺 乏统筹协调，文件管理混乱,缺乏有效监督管理和衔接。有 的文件制定后就束之高阁，既没有进行实施情况评 估，也 未在定期的清理工作中提出具体意见，对文件制定出 台后 的效果把握不准，“重制定轻管理”现象仍然存 在。有的 部门甚至不 清楚规范性文件与一般性文件的区 别，个别部 门不清楚自己 代县政府起草过哪些规范性文 件，现行有效 的都是哪些，甚 至文件所依据的上位法已经 发生变化（修 订、废止或宣布失 效），也未及时废止或修 改，降低了规 范性文件的公信力。 （六）下步工作打算 １.为方便广大企业、群众熟悉政策，更好的用好政 策，同时让各行政主体明晰现行政策，依法履行职能。金 乡县司法局编制了《金乡县人民政府行政规范性文件汇 编》。该《汇编》共收录金乡县人民政府现行有效行政规 范性文件16件，内容涉及住宅专项维修资金使用、社会救 助家庭经济状况核对、财政专项资金管理、新型农业经营 主体高质量发展措施、企业上市挂牌扶持政策等各行各 业。 ２.加强人大对重大行政决策、规范性文件出台过程 中的监督，在专家论证会阶段，邀请人大法工委工作人员 参与，使其及时了解规范性文件专家论证全过程，并对文 件提出自己的意见建议。 68 2022年度金乡县合法性审查工作亮点经验 （一）创新制度机制，抓牢县级合法性审核的着力点 一是县级层面全程规范政府重大行政决策和行政规范性文 件，构建了“333工作体系”。在重大行政决策和行政规范性文 件出台过程中注重把住三个环节、贯通三项机制、落实三项制 度。即把住评估论证、征求意见和集体审议三个环节，贯通合 法性审查、备案审查和畅通公民建议审查三项机制，落实日常 培训、督查考核和执行评估三项制度。把法律法规对重大行政 决策和行政规范性文件的各项要求落细落小落实，推动决策和 文件出台程序规范化，实现决策和文件内容合法化。在今年试 点推进的“法治督察纳入党委巡察”工作中，把合法性审核作 为巡察重点内容，以巡察全覆盖的“利剑”功效，切实推动县 镇村三级合法性审查工作落实落地、提速增效。 二是强化合法性审核工作人才支撑。建立了党政一体法律 顾问制度，聘请了6名党政一体法律顾问，明确职责，压实责 任，同时充分发挥各部门公职律师作用，实行“法律顾问+公职 律师模式”。在此基础上，又组建了以县直机关单位业务骨 干、律师为主体的合法性审查（核）专家库，按照各自擅长领 域分为安全生产及环境保护组、人力资源及社会保障组、财贸 经贸组、自然资源及城乡建设组、综合事务组和专家学者组6个 组，持续推进高素质、专业化合法性审查队伍建设。 （二）深化司法所职能改革，找准镇级合法性审核的突破 点 一是强化定位,突出职能。制定出台了《关于在镇街全面推 行合法性审核工作的意见》《关于进一步加强镇街合法性审核 工作的意见》等一系列文件。进一步强化司法所基层法治建设 的职能定位和统筹作用，明确了司法所对镇街实施重大行政决 策、行政规范性文件合法性审核，全面推动镇街法治机构实体 运作。 69 二是强化队伍，加强服务。印发了《关于实行司法所长列席 镇街有关党政办公会议制度的意见》，制定了议题预审、司法所 长末位发言、法律顾问出席等制度机制。金乡县13个镇街全部成 立了“全面依法治镇（街）委员会”，相继成立了合法性审查工 作领导小组，坚持“一项一专班”，每个审查事项均组建以“司 法所人员+镇街法律顾问+镇街业务骨干”三位一体的法治审核队 伍。镇街层面整合村（社区）法律顾问力量，成立了法律顾问团 队，推动司法所与律所、基层法律服务所“两所共建”，为合法 性审核奠定了坚实的人才保障。 三是强化措施，完善流程。建立了“五步链条式”审核机 制，即提前预审制、意见征集制、全面审核制、民主决策制和效 果评估制。2020年6月，省司法厅简报刊发了《济宁市金乡县司 法局创新推行镇街合法性审核制度》一文，2022年7月省司法厅 有关领导到金乡开展了专题调研。 （三）推进村（社区）全覆盖，夯实村级合法性审核的落脚 点 按照“依托镇街，辐射乡村”的思路，由81名村（社区）法 律顾问包保430个行政村，定期对村级集体经济合同、村规民 约、村民自治章程等的合法性进行了全面审核，开展了“村规民 约和居民公约法治审核专项行动”，形成了对村级重要事项审核 的全覆盖。同时，我县积极加强乡村基层法律人才队伍建设，共 推选1044名农村法律明白人，706名法治带头人，为村务发展积 极献言献策。 70